陳惠珍，白續(xù)輝

（1.中山大學(xué) 法學(xué)院/南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室（珠海），廣東 廣州 510275；2.梧州學(xué)院 法學(xué)院，廣西 梧州 543000）

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)，“涉外海上維權(quán)執(zhí)法”是近些年來(lái)才開(kāi)始出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新概念。近些年來(lái)地區(qū)海洋爭(zhēng)端和國(guó)家海洋權(quán)益危機(jī)愈演愈烈，特別自2012 年“黃巖島事件”以來(lái)，涉外海上維權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)迫切性急劇上升，并在以無(wú)人設(shè)備為代表的新技術(shù)發(fā)展浪潮中面臨更加復(fù)雜的挑戰(zhàn)。我國(guó)“涉外海上維權(quán)執(zhí)法”體制、機(jī)制、依據(jù)、手段等，隨著我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)踐推進(jìn)而處于不斷動(dòng)態(tài)演化之中，經(jīng)歷了從“定期維權(quán)巡航執(zhí)法”向“常態(tài)化維權(quán)執(zhí)法”、從“狹義（單一性）涉外海上維權(quán)執(zhí)法”向“廣義（綜合性）涉外海上維權(quán)執(zhí)法”發(fā)展的歷史過(guò)程。經(jīng)2018 年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，中國(guó)海警局依法行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)，開(kāi)啟了涉外海上維權(quán)執(zhí)法新篇章。

自黨的十八大首提海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略后，海上執(zhí)法成為了實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和全面依法治國(guó)方略的重要方面?！敖y(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，也是我國(guó)開(kāi)展涉外海上維權(quán)執(zhí)法，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的根本遵循。然而，我國(guó)關(guān)于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法等相關(guān)法律體系具有明顯的“陸地屬性”，主要針對(duì)陸上的行政與刑事執(zhí)法，不能完全適應(yīng)涉外海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)際需要；少量相關(guān)的海上行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法規(guī)范也主要針對(duì)普通的國(guó)內(nèi)違法主體與違法行為，不能滿足涉外海上維權(quán)與執(zhí)法需要。隨著由現(xiàn)役制的中國(guó)海警來(lái)承擔(dān)涉外海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，行使涉外海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)在2018 年6 月22日通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《授權(quán)決定》），并于2021 年1 月22 日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海警法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海警法》），極大地提高我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的法治化程度。其中，《海警法》第三章“海上安全保衛(wèi)”在很大程度上為中國(guó)海警開(kāi)展涉外海上維權(quán)執(zhí)法提供了一定的法律依據(jù)。然而，《海警法》關(guān)于涉外海上維權(quán)執(zhí)法的許多制度仍需細(xì)化、明晰和完善。例如，《海警法》中的“海洋權(quán)益”“維權(quán)執(zhí)法”等核心概念尚待明晰[1]，海警的海上安全保衛(wèi)、武器使用條件等仍缺乏操作規(guī)范[2]，這不但引起美菲日等國(guó)家的關(guān)注與惡意炒作[3]，也將直接影響著《海警法》的實(shí)施效果。而且，涉外海上維權(quán)執(zhí)法中無(wú)人設(shè)備的應(yīng)對(duì)與應(yīng)用，尚需法律進(jìn)一步明晰與規(guī)范。當(dāng)前，涉外海上維權(quán)執(zhí)法的法律概念、性質(zhì)、地位、依據(jù)、措施等，是構(gòu)建完善涉外海上維權(quán)執(zhí)法制度的重要內(nèi)容，也應(yīng)是正在制定的《海洋基本法》的重大基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)，亟需進(jìn)行理論明晰與體系構(gòu)建。

然而，由于現(xiàn)有理論與制度尚未能有效回應(yīng)涉外海上維權(quán)執(zhí)法需要，導(dǎo)致涉外海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)踐在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法手段、執(zhí)法效能等方面面臨著眾多挑戰(zhàn)。上述困境挑戰(zhàn)影響著我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法能否盡快從以攔截驅(qū)離為主要執(zhí)法方式的“拒止主義”向依靠司法途徑的“懲罰主義”轉(zhuǎn)型，并最終影響著我國(guó)現(xiàn)代海洋治理能力和依法治海水平的提升。要推進(jìn)我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法體系的理論建構(gòu)與制度實(shí)施，其基礎(chǔ)與核心首先在于理清“涉外海上維權(quán)執(zhí)法”本身。據(jù)此，有必要對(duì)我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的法律內(nèi)涵、執(zhí)法類(lèi)型、法律特性等進(jìn)行理論剖析，從而為完善我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法體系奠定基礎(chǔ)。

二、涉外海上維權(quán)執(zhí)法的法律內(nèi)涵辨析

（一）涉外海上維權(quán)執(zhí)法的概念限定

在2018 年機(jī)構(gòu)改革中，按照黨中央批準(zhǔn)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《武警部隊(duì)改革實(shí)施方案》決策部署，海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱(chēng)中國(guó)海警局，中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。而且，根據(jù)《授權(quán)決定》與《海警法》的規(guī)定，中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)的主要內(nèi)容包括：開(kāi)展海上安全保衛(wèi)，維護(hù)海上治安秩序，打擊海上走私、偷渡，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，預(yù)防、制止和懲治海上違法犯罪活動(dòng)。①《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使涉外海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》,《海警法》第五條。

經(jīng)過(guò)本次機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整，由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)役制部隊(duì)承擔(dān)了綜合性海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，既包括國(guó)內(nèi)的一般海上行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法，也包括涉外的海上維權(quán)執(zhí)法。學(xué)界對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法與海上執(zhí)法等關(guān)系也存在多種學(xué)說(shuō)，包括“對(duì)立說(shuō)”“雜糅說(shuō)”“包含說(shuō)”等觀點(diǎn)。[4]為聚焦與應(yīng)對(duì)國(guó)際海洋爭(zhēng)端與維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，本文從范圍廣泛、內(nèi)容繁雜的“海上維權(quán)執(zhí)法”概念，剝離“旨在維護(hù)國(guó)內(nèi)日常用海秩序的一般性海洋行政和刑事執(zhí)法”內(nèi)容，只討論為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的“涉外海上維權(quán)執(zhí)法”。涉外海上維權(quán)執(zhí)法在主體、客體、內(nèi)容等方面都與陸上執(zhí)法、普通的海上執(zhí)法有著顯著的不同之處。

（二）涉外海上維權(quán)執(zhí)法的內(nèi)涵明晰

客觀而言，“涉外海上維權(quán)執(zhí)法”這一表達(dá)來(lái)源于我國(guó)海洋行政管理系統(tǒng)，有其獨(dú)特的時(shí)代背景和內(nèi)在的邏輯依據(jù)，并正從早期的內(nèi)部性行業(yè)術(shù)語(yǔ)演變?yōu)橐粋€(gè)法律概念。結(jié)合執(zhí)法理論、相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和具體實(shí)踐，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)法律框架內(nèi)的涉外海上維權(quán)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)指海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)利和利益的目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，對(duì)特定行政相對(duì)人、刑事犯罪嫌疑人或特定海洋事務(wù)直接采取強(qiáng)制措施，并影響當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利義務(wù)的具體行為。①本文認(rèn)為，中國(guó)外交部依據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的規(guī)定對(duì)相關(guān)國(guó)家提出抗議或者向國(guó)際社會(huì)介紹、宣傳我國(guó)海上維權(quán)法律法規(guī)和主張的行為，可能符合廣義的“執(zhí)法”定義，但不會(huì)對(duì)具體當(dāng)事人或組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接或間接影響，不應(yīng)屬于本文界定的具體的海上維權(quán)執(zhí)法范疇。

涉外海上維權(quán)執(zhí)法區(qū)別于一般性海上執(zhí)法與陸地執(zhí)法的，首先在于其維護(hù)客體與對(duì)象的特殊，即國(guó)家海洋權(quán)益與侵犯國(guó)家海洋權(quán)益的行為。要想準(zhǔn)確地剖析涉外海上維權(quán)執(zhí)法的內(nèi)涵，首先必須結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，從理論與實(shí)踐上澄清“國(guó)家海洋權(quán)益”。我國(guó)尚無(wú)法律對(duì)“國(guó)家海洋權(quán)益”或“海洋權(quán)益”進(jìn)行明確的法律界定，這在實(shí)踐與學(xué)術(shù)中均引發(fā)了海洋權(quán)益保護(hù)法律化難題。在實(shí)踐中，什么是國(guó)家海洋權(quán)益，其能否法律化、如何法律化，是涉外海上維權(quán)執(zhí)法面臨的首要問(wèn)題和根本問(wèn)題?；卮鸩涣诉@些問(wèn)題，“涉外海上維權(quán)執(zhí)法”保護(hù)的具體對(duì)象不明，難以依法認(rèn)定“侵犯國(guó)家海洋權(quán)益”的行為，相應(yīng)的執(zhí)法手段也將難以設(shè)計(jì)和改進(jìn)。目前，國(guó)內(nèi)法學(xué)界在這些方面進(jìn)行了有益探討[5]2-3，但相關(guān)研究尚需深化。

從法學(xué)角度看，國(guó)家海洋權(quán)益應(yīng)當(dāng)指國(guó)家依法享有并受保護(hù)的海洋權(quán)利與海洋利益。其中，海洋權(quán)利包括國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法所確立、保護(hù)和允許的國(guó)家在海洋空間所享有的一切相關(guān)實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利。具體而言，其既應(yīng)包括《聯(lián)合國(guó)憲章》所保護(hù)的國(guó)家主權(quán)和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海、國(guó)際海底區(qū)域等海域所承認(rèn)和確立的領(lǐng)土主權(quán)、特定事項(xiàng)主權(quán)權(quán)利、特定事項(xiàng)管轄權(quán)、相關(guān)航行權(quán)和其它權(quán)利等，也包括其他國(guó)際法所保護(hù)的國(guó)家在海洋空間享有的相關(guān)權(quán)利，如歷史性權(quán)利、在南極大陸上的相關(guān)權(quán)利[6]等。

本文認(rèn)為，法律上的“海洋利益”，主要應(yīng)當(dāng)指國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法所確立、保護(hù)和允許的國(guó)家在海洋空間所享有的一切經(jīng)濟(jì)性、國(guó)防性利益，以及由這些海洋利益、領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)利派生出的沿岸國(guó)應(yīng)當(dāng)或有權(quán)享有的相關(guān)戰(zhàn)略利益、政治利益，理論上包括生物與礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利益、商業(yè)航道的使用與管理利益、通過(guò)占有相關(guān)海上支點(diǎn)來(lái)避免本國(guó)遭受他國(guó)威脅和入侵的安全利益等。因此，中國(guó)在南海地區(qū)、東海地區(qū)進(jìn)行島礁擴(kuò)建、配備相關(guān)國(guó)防、執(zhí)法、公共服務(wù)設(shè)施，是中國(guó)重要的、有國(guó)際法依據(jù)的海洋權(quán)利；未來(lái)中國(guó)基于這些島礁基地所合法獲取、實(shí)現(xiàn)的多維度戰(zhàn)略利益，也是中國(guó)的合法利益，符合國(guó)際法的要求。

三、涉外海上維權(quán)執(zhí)法對(duì)象的類(lèi)型化分析

涉外海上維權(quán)執(zhí)法的對(duì)象是“侵犯國(guó)家海洋權(quán)益行為”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋維權(quán)實(shí)踐，對(duì)侵犯國(guó)家海洋權(quán)益行為進(jìn)行類(lèi)型化分析。涉外海上維權(quán)執(zhí)法的對(duì)象主要是外國(guó)組織和個(gè)人侵犯我國(guó)國(guó)家海洋權(quán)益的行為②這類(lèi)行為當(dāng)中，有的是單純的私人行為（包括公司法人、自然人和其它組織的行為），有的是以軍艦、飛機(jī)、科考調(diào)查船只、海洋勘探平臺(tái)作為具體載體與外在表現(xiàn)形式的國(guó)家行為。由于國(guó)家的不法行為需要通過(guò)國(guó)家責(zé)任制度，以國(guó)際協(xié)商、國(guó)際仲裁、國(guó)家司法審判、國(guó)家報(bào)復(fù)等方式予以制裁，涉外海上維權(quán)執(zhí)法對(duì)這類(lèi)國(guó)家行為無(wú)法予以直接、有效的處置。但是，這并不否認(rèn)受害國(guó)對(duì)這類(lèi)國(guó)家不法行為的決策責(zé)任人、具體執(zhí)行人進(jìn)行法律處置的可能性。因?yàn)?，?guó)際法上的豁免制度有嚴(yán)格的適用條件，一般不應(yīng)適用于這類(lèi)海洋侵權(quán)人。，在實(shí)踐中也被稱(chēng)為“涉外海洋侵權(quán)行為”。從法律角度來(lái)看，涉外海洋侵權(quán)行為有哪些具體類(lèi)型或表現(xiàn)形式，其在國(guó)內(nèi)行政法、刑法上的可罰性和在國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任可追究性，關(guān)系到涉外海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)如何在特定時(shí)間、空間條件下合理、有效行使，以切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。結(jié)合海洋維權(quán)實(shí)踐，我們至少可以梳理和總結(jié)出以下幾類(lèi)涉外海洋侵權(quán)行為類(lèi)型。根據(jù)這些行為對(duì)我國(guó)國(guó)家海洋權(quán)益的危害程度高低，本文將其相應(yīng)地劃分為三大級(jí)別（詳見(jiàn)下表）。

表1 涉外海洋侵權(quán)行為的主要類(lèi)型

（一）外國(guó)非法侵占我國(guó)海洋島礁行為

這主要指外國(guó)通過(guò)軍事或其它手段非法進(jìn)駐和非法控制我國(guó)海洋島礁，阻礙我國(guó)對(duì)這些島礁正常行使主權(quán)的行為。本文將其列為“一級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。這是一種最為嚴(yán)重和最為惡劣的侵犯國(guó)家海洋權(quán)益行為，不僅侵犯了我國(guó)的島礁領(lǐng)土主權(quán)，而且侵犯由主權(quán)派生出的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等海洋權(quán)益。當(dāng)前，我國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)僅對(duì)西沙群島、東沙群島的全部，中沙群島和南沙群島的局部島礁實(shí)現(xiàn)了正常的行政管理，南沙地區(qū)的絕大部分島礁都被越南、馬來(lái)西亞、印度尼西亞非法占領(lǐng)，中沙群島的許多海域也仍頻繁受到他國(guó)侵?jǐn)_。顯然，最合適最核心的維權(quán)執(zhí)法行為就是驅(qū)趕或逮捕這些島礁上的外國(guó)侵權(quán)組織或個(gè)人，確保我國(guó)在這些島礁上恢復(fù)行使主權(quán)。遺憾的是，在我國(guó)使用武裝自衛(wèi)手段一舉收復(fù)西沙和南沙海域相關(guān)島礁后，當(dāng)前的涉外海上維權(quán)執(zhí)法手段尚無(wú)法對(duì)現(xiàn)有外國(guó)非法侵占我國(guó)海洋島礁行為予以有效的應(yīng)對(duì)和處置。對(duì)越南、菲律賓、馬來(lái)西亞在非法侵占的我國(guó)南威島、中業(yè)島、彈丸礁上悍然破壞海洋環(huán)境、擅自進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用等典型的侵權(quán)行為，中國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法尚無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)制止。這也凸顯了涉外海上維權(quán)執(zhí)法在海洋維權(quán)中的局限性和作用的有限性。

（二）外國(guó)非法情報(bào)偵察行為

這主要是指外國(guó)軍事機(jī)關(guān)或其它有關(guān)部門(mén)未經(jīng)我國(guó)批準(zhǔn)，擅自在我國(guó)管轄海域開(kāi)展情報(bào)收集活動(dòng)。本文將其列為“一級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。這類(lèi)行為常常以海洋調(diào)查、海洋科研的名義進(jìn)行，其主要意圖和直接目標(biāo)是獲取海洋地質(zhì)、地形、水文、氣象等戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)數(shù)據(jù)，或者偵聽(tīng)和攔截電子通訊信號(hào)，獲取海區(qū)、海島、海上重要目標(biāo)的光學(xué)影像信息等，為侵權(quán)國(guó)未來(lái)在海上對(duì)我國(guó)采取相關(guān)強(qiáng)制性行動(dòng)乃至直接發(fā)起軍事行動(dòng)提供情報(bào)依據(jù)，同時(shí)挑釁中國(guó)在海上的國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。某些國(guó)家甚至在我國(guó)管轄海域非法安放間諜浮標(biāo)或直接對(duì)我國(guó)海底電纜路由進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)和信息攔截，直接危害中國(guó)國(guó)家安全。

（三）外國(guó)的相關(guān)專(zhuān)門(mén)挑釁行為

這主要是指外國(guó)出于特定戰(zhàn)略目的，在海上對(duì)中國(guó)相關(guān)海洋權(quán)益進(jìn)行明確的實(shí)體性挑釁、挑戰(zhàn)的行為。一般來(lái)講，這類(lèi)行為的實(shí)施主體主要是具有強(qiáng)大實(shí)力的域內(nèi)外大國(guó)。例如，2015 年底至2016年初，美國(guó)軍艦未經(jīng)我國(guó)允許，相繼進(jìn)入我國(guó)南沙、西沙相關(guān)島礁鄰近海域，軍用飛機(jī)悍然飛過(guò)相關(guān)島礁鄰近上空，妄圖以這類(lèi)行動(dòng)否認(rèn)我國(guó)相關(guān)島礁在國(guó)際法上的島嶼地位及周邊海域的領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)地位。①例如，2015 年10 月27 日，美國(guó)拉森號(hào)軍艦未經(jīng)中國(guó)政府允許、擅自進(jìn)入中國(guó)南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域，參見(jiàn)：外交部發(fā)言人就美國(guó)拉森號(hào)軍艦進(jìn)入南沙群島渚碧礁12 海里等答問(wèn)[EB/OL].https://www.gov.cn/xinwen/2015-10/27/content_5001820.htm，2015-10-27/2023-08-13.這不僅對(duì)我國(guó)相關(guān)海洋權(quán)益進(jìn)行了赤裸裸的挑戰(zhàn)和侵犯，而且還直接威脅到了我國(guó)國(guó)家安全。

（四）外國(guó)非法開(kāi)發(fā)我國(guó)海洋礦物資源行為

這主要指外國(guó)政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)、個(gè)人或其它組織未經(jīng)我國(guó)允許，擅自進(jìn)入我國(guó)管轄海域開(kāi)采海底石油、天然氣、錳結(jié)核、可燃冰等礦物資源并（或）從中獲利的行為。本文將其列為“二級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。幾十年來(lái)，越南、馬來(lái)西亞等國(guó)在我國(guó)主張的相關(guān)管轄海域，特別是在南海南部海域?qū)Ｑ笥蜌膺M(jìn)行了瘋狂的盜采，一些外國(guó)公司未經(jīng)我國(guó)允許也悍然進(jìn)入南海地區(qū)，與這些國(guó)家合作開(kāi)展或受權(quán)承包相關(guān)海洋礦物資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。[7]這是直接對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益的嚴(yán)重侵犯，不僅直接損害了我國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而且直接威脅到了我國(guó)的政治利益、安全利益和一系列的其它海洋權(quán)利。但是，限于我國(guó)所處國(guó)際政治環(huán)境和自身維權(quán)能力建設(shè)水平，中國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法部門(mén)尚無(wú)法對(duì)這些基于海面上的人工平臺(tái)和海底的人工設(shè)施所實(shí)施的侵權(quán)行為進(jìn)行有效處置②例如，摧毀、查封其油氣生產(chǎn)設(shè)備，切斷油氣輸送管道，沒(méi)收違法所得，抓扣違法生產(chǎn)企業(yè)直接責(zé)任人等。，只能在我國(guó)實(shí)際控制和影響所及的海域?qū)p度、中度侵權(quán)行為進(jìn)行相應(yīng)處置，實(shí)效有限。

（五）外國(guó)非法海洋勘探、調(diào)查與科研行為

這主要指外國(guó)政府或其公司法人、自然人、其它組織等未經(jīng)我國(guó)批準(zhǔn)，擅自在我國(guó)管轄海域開(kāi)展海洋資源勘探或海洋調(diào)查活動(dòng)。本文將其列為“二級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。與情報(bào)偵察行為的主觀目的不同，這類(lèi)行為的主要意圖和直接目標(biāo)以商業(yè)需要為依托，獲取海洋油氣等的勘測(cè)數(shù)據(jù)或以海洋科研為形式獲取海洋地質(zhì)、地形、水文、氣象等海洋科學(xué)數(shù)據(jù)，為違法開(kāi)發(fā)相關(guān)海洋資源、搭建相關(guān)海上設(shè)施或開(kāi)展其它海洋活動(dòng)提供依據(jù)，同時(shí)挑釁中國(guó)在海上的國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，為其它國(guó)家在相關(guān)海域主張自身的海洋權(quán)益炮制和積累“法律證據(jù)”。而且此類(lèi)海洋調(diào)查的數(shù)據(jù)成果也可直接轉(zhuǎn)為軍事用途，威脅中國(guó)國(guó)家安全，因此也具有極大的潛在危害性。我國(guó)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第七、九條規(guī)定，任何國(guó)際組織、外國(guó)的組織或者個(gè)人對(duì)我國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的自然資源進(jìn)行勘查、開(kāi)發(fā)活動(dòng)或者在我國(guó)的大陸架上為任何目的進(jìn)行鉆探，或者在我國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架進(jìn)行海洋科學(xué)研究，必須經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并遵守我國(guó)的法律、法規(guī)。然而，由于缺少必要的配套法律制裁制度，這一規(guī)定屢屢得不到外國(guó)組織和個(gè)人執(zhí)行。

（六）外國(guó)非法阻撓我國(guó)海上作業(yè)行為

這主要指外國(guó)對(duì)我國(guó)在中國(guó)主張的管轄海域和中國(guó)有權(quán)依法利用的其它海域所開(kāi)展的相關(guān)海上作業(yè)活動(dòng)進(jìn)行非法的阻攔、干擾或破壞。本文將其列為“二級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。例如，2014 年，中海油“981 鉆井平臺(tái)”在西沙群島中建島南部附近我國(guó)海域內(nèi)開(kāi)展油氣鉆探活動(dòng)，受到越南海上執(zhí)法力量和民用船只的強(qiáng)力襲擾，越方船只并與我方護(hù)航公務(wù)執(zhí)法船只進(jìn)行接觸、碰撞，在海上對(duì)峙達(dá)數(shù)月之久。[8]這類(lèi)行為對(duì)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利開(kāi)展的危害性比較大，負(fù)面影響也非常直接。

（七）外國(guó)侵漁行為

這主要指外國(guó)組織或個(gè)人未經(jīng)我國(guó)允許，擅自進(jìn)入我國(guó)管轄海域從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)。本文將其列為“三級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。我國(guó)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第五條規(guī)定，任何國(guó)際組織、外國(guó)的組織或者個(gè)人進(jìn)入我國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事漁業(yè)活動(dòng)，必須經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并遵守我國(guó)法律、法規(guī)及我國(guó)與有關(guān)國(guó)家簽訂的條約、協(xié)定。與此同時(shí)，我國(guó)每年均在南海等相關(guān)海域頒布禁漁令，以便涵養(yǎng)海洋生物和保持生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是，一些南海沿岸國(guó)的漁民常常未經(jīng)申請(qǐng)即偷偷進(jìn)入我國(guó)管轄海域進(jìn)行捕撈作業(yè)，甚至在禁漁期也照行不誤。一些利欲熏心的外國(guó)漁業(yè)人員為了擴(kuò)大利潤(rùn)，甚至不惜使用電魚(yú)、炸魚(yú)等非法手段、漁具。除了自然人的個(gè)人行為，一些侵漁活動(dòng)是具備外國(guó)政府或國(guó)有企業(yè)背景的有組織挑釁活動(dòng)。越南甚至對(duì)漁民的南海遠(yuǎn)洋捕撈活動(dòng)直接予以補(bǔ)貼，進(jìn)一步刺激了越南民間對(duì)我國(guó)的侵漁行為。上述活動(dòng)嚴(yán)重侵犯了我國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)利益和管轄權(quán)，并對(duì)我國(guó)國(guó)家主權(quán)造成了直接或間接危害。

（八）外國(guó)破壞我國(guó)管轄海域海洋生態(tài)環(huán)境行為

這主要指外國(guó)組織或個(gè)人違反我國(guó)法律，在我國(guó)管轄海域從事危害、破壞海洋環(huán)境的行為。包括外國(guó)企業(yè)不經(jīng)我國(guó)允許和環(huán)境評(píng)估即非法進(jìn)行海洋油氣開(kāi)發(fā)、海洋傾廢、非法海底采砂、非法捕殺和采集受我國(guó)法律保護(hù)的珍稀海洋動(dòng)植物。特別是鉆井平臺(tái)和船舶的溢油事故、聲吶的超聲波對(duì)海底生物會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響，外國(guó)政府在其非法侵占的我國(guó)海洋島礁上肆意填海建設(shè)人工島，從而改變周邊海底水動(dòng)力環(huán)境、影響魚(yú)類(lèi)棲息生存和繁衍等，也是嚴(yán)重的海洋環(huán)境侵權(quán)事件。本文將列為“三級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。

（九）外國(guó)非法破壞我國(guó)海洋裝置行為

多年來(lái)，我國(guó)出于科研和公益服務(wù)目的在南海地區(qū)布設(shè)的一些海嘯浮標(biāo)、潛標(biāo)和海上、海底裝置，不斷遭到一些南海沿岸國(guó)和域外大國(guó)的故意破壞。一些國(guó)家還以“漁民意外發(fā)現(xiàn)”的名義，將其非法打撈、扣留的我國(guó)浮標(biāo)、特殊海洋裝置等物品向各方媒體進(jìn)行展示，借以宣揚(yáng)中國(guó)“海上擴(kuò)張”和“海上威脅”，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)的科研利益和海洋安全，損壞、侵占了中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)。目前這類(lèi)行為正在日益增長(zhǎng)，成為侵犯中國(guó)海洋權(quán)益新的重要形式。本文將其列為“三級(jí)涉外海洋侵權(quán)行為”。

在以上九類(lèi)行為中，“外國(guó)非法侵占我國(guó)海洋島礁行為”“外國(guó)的相關(guān)專(zhuān)門(mén)挑釁行為”和絕大部分“外國(guó)非法開(kāi)發(fā)我國(guó)海洋礦物資源行為”，目前屬于無(wú)法予以“執(zhí)法處理”的海洋侵權(quán)行為；“外國(guó)非法破壞我國(guó)海洋裝置行為”在理論上易于進(jìn)行“執(zhí)法處理”，實(shí)際上由于海洋范圍巨大、距離遙遠(yuǎn)，我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法力量尚無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)或到場(chǎng)處置這類(lèi)行為，因此實(shí)際執(zhí)法難度較大，未來(lái)這一局面在技術(shù)監(jiān)控手段、?？找惑w化執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)的支持下可能會(huì)得到改善；“外國(guó)非法情報(bào)偵察行為”“外國(guó)非法海洋勘探、調(diào)查與科研行為”“外國(guó)侵漁行為”“外國(guó)破壞我國(guó)管轄海域海洋生態(tài)環(huán)境行為”，是目前我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)主要執(zhí)法對(duì)象，但執(zhí)法結(jié)果往往是“驅(qū)離”而非“懲處”；“外國(guó)非法阻撓我國(guó)海上作業(yè)行為”屬于典型的國(guó)家侵權(quán)行為，是目前我國(guó)投入巨大資源、專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)的重要涉外海上維權(quán)執(zhí)法對(duì)象，但執(zhí)法目的是拒止對(duì)方的干擾破壞，保護(hù)己方作業(yè)組織的安全和作業(yè)活動(dòng)的順利開(kāi)展，而非對(duì)具體的侵權(quán)人進(jìn)行懲處。

四、涉外海上維權(quán)執(zhí)法的法律特征探析

國(guó)家海洋權(quán)益內(nèi)涵和侵犯國(guó)家海洋權(quán)益行為類(lèi)型，直接決定了涉外海上維權(quán)執(zhí)法的基本內(nèi)容與目的；國(guó)內(nèi)政治法制發(fā)展、國(guó)際政治博弈與國(guó)家海上綜合能力也對(duì)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的運(yùn)行特點(diǎn)與效果有著深刻影響。由此，涉外海上維權(quán)執(zhí)法具有明顯不同于陸地執(zhí)法與一般性海上執(zhí)法的典型特征，并且直接反映了我國(guó)現(xiàn)階段的海洋發(fā)展與治理特點(diǎn)。從整體上看，我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法主要奉行“拒止主義”而非“懲罰主義”，我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法主要奉行“防御主義”而非“進(jìn)攻主義”。就技術(shù)特點(diǎn)而言，涉外海上維權(quán)執(zhí)法具有政治性、涉外性、域外性、海洋性、遠(yuǎn)海性、非對(duì)稱(chēng)性、特殊強(qiáng)力性、科技挑戰(zhàn)性等特征。

（一）政治性

涉外海上維權(quán)執(zhí)法是一種典型的政治性執(zhí)法。出于維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的政治目的，特定執(zhí)法主體針對(duì)侵犯我國(guó)相關(guān)海洋權(quán)利與利益的外國(guó)組織和個(gè)人依法采取強(qiáng)制措施。在這一過(guò)程中，政治性考量是驅(qū)動(dòng)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的核心動(dòng)力，政治性侵犯是促使涉外海上維權(quán)執(zhí)法做出功能性回應(yīng)的主要原因。從驅(qū)動(dòng)力上講，涉外海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)“高度講政治”，以政治利益為根本落腳點(diǎn)，以落實(shí)國(guó)家在海洋維權(quán)領(lǐng)域的政治意志為基本行為框架，從政治角度衡量手段、措施的必要性、有效性、恰當(dāng)性、緊迫性，是涉外海上維權(quán)執(zhí)法政治性特征的突出表現(xiàn)形式。在這一前提下，對(duì)侵權(quán)目標(biāo)“有取有舍”“必要性退讓”或“不惜一切代價(jià)處置”等都成為了可以理解的現(xiàn)象。從執(zhí)法導(dǎo)因上講，一般性的侵漁、傾廢等可能并不是十分嚴(yán)重的違法事件，但當(dāng)其本質(zhì)上侵犯我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)或其相關(guān)衍生權(quán)利時(shí)，其違法性質(zhì)便急劇升級(jí)，成為涉外海上維權(quán)執(zhí)法的重要執(zhí)法對(duì)象。對(duì)比之下，其他純粹出于經(jīng)濟(jì)獲利或相關(guān)目的而違反海洋行政、漁業(yè)、海關(guān)管理等規(guī)定的普通違法行為，未直接或嚴(yán)重侵犯國(guó)家根本政治利益，是一般性海上執(zhí)法的對(duì)象，屬于常規(guī)的社會(huì)管理領(lǐng)域。從國(guó)內(nèi)公眾對(duì)執(zhí)法的態(tài)度來(lái)看，人們對(duì)城市管理等一般執(zhí)法活動(dòng)的“執(zhí)法過(guò)度”和手段暴力化問(wèn)題表現(xiàn)出了日益難以容忍的態(tài)度，但對(duì)涉外海上維權(quán)執(zhí)法中相關(guān)強(qiáng)制手段的法律依據(jù)、暴力化限度（如行政強(qiáng)制措施的合比例性原則）等則持相對(duì)寬容、理解甚至支持的態(tài)度。與其說(shuō)這是對(duì)涉外海上維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域灰色或空白地帶的寬容，不如說(shuō)這是國(guó)內(nèi)公眾做出的具有明確傾向性的政治價(jià)值選擇。從政治學(xué)角度看，政治性內(nèi)涵是涉外海上維權(quán)執(zhí)法在國(guó)內(nèi)的合法性特別是政治合法性的根本來(lái)源，是尋求和獲得法律合法性的根本依據(jù)，而它又體現(xiàn)為公民的普遍認(rèn)可與同意（不論這種認(rèn)可與同意是以明示或默示的方式表現(xiàn)出來(lái)）。[9]

（二）涉外性

涉外海上維權(quán)執(zhí)法是我國(guó)對(duì)外維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的執(zhí)法活動(dòng)，針對(duì)的主要是侵犯我國(guó)海洋權(quán)利與利益的外國(guó)組織和個(gè)人。①不排除某些從事海洋侵權(quán)活動(dòng)的外國(guó)船舶或飛機(jī)上搭載有中國(guó)籍工作人員，但從根本上講，我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法針對(duì)的侵權(quán)主體是這些船舶或飛機(jī)的所有人、領(lǐng)導(dǎo)人或直接負(fù)責(zé)人。存在中國(guó)籍工作人員，不影響對(duì)涉外海上維權(quán)執(zhí)法涉外性特征的認(rèn)定。這決定了我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)普遍涉及國(guó)與國(guó)之間的政治關(guān)系、外交關(guān)系、法律關(guān)系，夾雜國(guó)際政治、國(guó)際法律，是國(guó)家利益斗爭(zhēng)與博弈在執(zhí)法層面上的一種表現(xiàn)。從實(shí)踐來(lái)看，涉外海上維權(quán)執(zhí)法從無(wú)小事，幾乎每次行動(dòng)都會(huì)直接觸發(fā)外交事件，引發(fā)國(guó)際輿論關(guān)注和評(píng)議，很容易導(dǎo)致國(guó)與國(guó)政府、民眾之間的矛盾，以及引發(fā)第三方勢(shì)力的干預(yù)。在一些時(shí)候，涉外海上維權(quán)執(zhí)法需要配合和支持外交行動(dòng)，甚至直接成為外交決策、外交活動(dòng)的一部分，用于牽制外國(guó)勢(shì)力、展示我國(guó)立場(chǎng)、為外交斗爭(zhēng)的天平加碼。由于涉外海上維權(quán)執(zhí)法的涉外性突出，動(dòng)輒牽涉國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系，重大執(zhí)法行動(dòng)的決策層級(jí)極高，前置方案策劃與風(fēng)險(xiǎn)研判技術(shù)要求也較高。相比之下，一般性海上執(zhí)法涉外情況較少，一般由現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員決策實(shí)施即可。①針對(duì)外國(guó)違法犯罪主體的一般性海洋行政與刑事執(zhí)法也具有一定涉外性，但其涉外性的外交色彩相對(duì)很淡，所造成的外交影響很小或幾乎沒(méi)有。

（三）域外性

我國(guó)領(lǐng)域主要包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海及其底土，懸掛我國(guó)國(guó)旗的各類(lèi)船舶或航空器內(nèi)的相關(guān)行為也處于我國(guó)司法管轄范圍之內(nèi)。一般性海上執(zhí)法主要發(fā)生在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)及近海實(shí)控管轄海域內(nèi)。涉外海上維權(quán)執(zhí)法主要在毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架或存在海洋劃界爭(zhēng)議的敏感海域進(jìn)行，在這些區(qū)域，我國(guó)法律確立的行政執(zhí)法權(quán)、刑事偵查權(quán)都受到了極大的限制，相當(dāng)一部分執(zhí)法權(quán)甚至無(wú)法行使。特別是對(duì)領(lǐng)海外的一些違法、犯罪行為，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)很難援引國(guó)內(nèi)行政法進(jìn)行處罰或依據(jù)刑法交由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，只能在國(guó)際法框架下按照國(guó)內(nèi)法的授權(quán)對(duì)數(shù)量有限的專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法處置。這導(dǎo)致我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法部門(mén)享有的有限法定處置權(quán)力和我國(guó)海洋權(quán)益受到廣泛侵犯的事實(shí)（或曰維護(hù)海洋權(quán)益的大量需求）之間存在不平衡、不對(duì)稱(chēng)。如果不通過(guò)立法技術(shù)對(duì)這一局面進(jìn)行必要的改善，有限性“域外執(zhí)法”將很難應(yīng)對(duì)無(wú)底性“海洋侵權(quán)”逐漸呈現(xiàn)的局面。其關(guān)鍵在于，我國(guó)如何在不與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》基本精神與規(guī)定相沖突的情況，盡可能地細(xì)化和豐富我國(guó)在領(lǐng)海之外的維權(quán)執(zhí)法依據(jù)。

（四）海洋性

除少數(shù)海島保護(hù)案例外，涉外海上維權(quán)執(zhí)法主要在海洋空間環(huán)境中進(jìn)行。許多我們耳熟能詳?shù)年懮蠄?zhí)法手段無(wú)法在海洋環(huán)境中使用。例如，海洋侵權(quán)船只往往不會(huì)靜靜地停泊在原地等待執(zhí)法人員的登臨，相反卻會(huì)開(kāi)足馬力逃跑，甚至直接撞擊執(zhí)法公務(wù)船；執(zhí)法人員在登臨或緊急跳躍至海洋侵權(quán)船只時(shí)，只要差幾十厘米，就可能墜入幾千米深的深海；面對(duì)窮兇極惡、持械攻擊的外國(guó)海洋侵權(quán)人員，執(zhí)法人員可能根本就來(lái)不及也無(wú)法登船亮明執(zhí)法證件和嚴(yán)格按照行政執(zhí)法程序進(jìn)行緊急處置，等等。我國(guó)現(xiàn)有法律框架下的留置盤(pán)問(wèn)、查封或扣押財(cái)物等行政強(qiáng)制措施，具有“陸上執(zhí)法”“近距離面對(duì)面執(zhí)法”等特點(diǎn)，難以適應(yīng)海洋獨(dú)特的空間特性，幾乎無(wú)法在遼闊的海洋之上、追逐和對(duì)抗的船舶之間得到有效適用，因而無(wú)法在第一時(shí)間和第一地點(diǎn)直接而有效地制止外國(guó)組織和人員對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益的侵害行為，甚至不足以在海洋維權(quán)行動(dòng)中產(chǎn)生直接的實(shí)效。因此，如果將一般行政執(zhí)法理論和陸上行政執(zhí)法模式簡(jiǎn)單地套用到涉外海上維權(quán)執(zhí)法，將導(dǎo)致許多問(wèn)題?？梢?jiàn)，涉外海上維權(quán)執(zhí)法必須建立一種不同于“陸上執(zhí)法”的特殊運(yùn)作模式，相關(guān)法律法規(guī)的制（修）訂應(yīng)考慮到這一基本事實(shí)和需求。

（五）遠(yuǎn)海性

南海是我國(guó)海洋維權(quán)的主戰(zhàn)場(chǎng)。最遠(yuǎn)的曾母暗沙距離我國(guó)大陸約2000 公里，西沙群島距離海南島也有約300 公里。涉外海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)遠(yuǎn)離大陸，一次巡航往往需要幾十天乃至幾個(gè)月。在行使行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行海洋維權(quán)的場(chǎng)合，執(zhí)法人員詢問(wèn)外國(guó)海洋侵權(quán)人員時(shí)，面對(duì)英語(yǔ)、日語(yǔ)、越南語(yǔ)、馬來(lái)語(yǔ)、印尼語(yǔ)等海區(qū)常用語(yǔ)種之外的非通用小語(yǔ)種使用者，按照巡航計(jì)劃需要十多天甚至幾十天才能返回大陸基地的執(zhí)法人員，根本就無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)翻譯人員、完成執(zhí)法詢問(wèn)。在漫長(zhǎng)的巡航執(zhí)法航次中，刑事拘留、審查逮捕等程序也都無(wú)法在我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的期限內(nèi)完成。船上拘留所（拘留設(shè)施）的設(shè)立，更存在法律授權(quán)和效力確認(rèn)等問(wèn)題。如果凡事都需要使用艦載直升機(jī)將違法犯罪嫌疑人或相關(guān)手續(xù)送往島基機(jī)場(chǎng)，再由客運(yùn)飛機(jī)送往大陸相應(yīng)機(jī)關(guān)處置，整個(gè)執(zhí)法成本將非常高，額外風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大，不符合涉外海上維權(quán)執(zhí)法需要。因此，“陸地式”思維、經(jīng)驗(yàn)之下形成的行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法程序體系，如何才能適應(yīng)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的遠(yuǎn)海性特征，是一個(gè)非常重要、亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（六）非對(duì)稱(chēng)性

在船舶裝備與能力方面，涉外海上維權(quán)執(zhí)法主體與對(duì)象之間存在明顯的非對(duì)稱(chēng)性。一方面，面對(duì)國(guó)家性的、官方性的大規(guī)模有組織海洋侵權(quán)行為，中國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法力量在法律上缺少?gòu)?qiáng)大有力的制止與懲處手段，在執(zhí)法裝備上也與軍事性的侵權(quán)組織存在差距。面對(duì)悍然闖入我國(guó)相關(guān)海域的美國(guó)軍艦，中國(guó)海警執(zhí)法公務(wù)船即便配備了大口徑的自衛(wèi)武器，也難以與之在火力、機(jī)動(dòng)性和武裝沖突經(jīng)驗(yàn)上匹敵。面對(duì)實(shí)力與能力的失衡，涉外海上維權(quán)執(zhí)法往往力有不逮，被迫“退居二線”，乃至無(wú)從發(fā)揮作用。另一方面，千噸級(jí)海警船面對(duì)外國(guó)侵權(quán)小漁船時(shí)，在能力上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但在國(guó)際輿論中卻往往變成了劣勢(shì)，容易被歪曲為“強(qiáng)權(quán)”。同時(shí)，實(shí)踐中大型執(zhí)法船的機(jī)動(dòng)性不足，在淺水區(qū)往往無(wú)法行動(dòng)，導(dǎo)致侵權(quán)小船逃離或繼續(xù)從事海洋侵權(quán)活動(dòng)。涉外海上維權(quán)執(zhí)法中的各類(lèi)非對(duì)稱(chēng)性，給執(zhí)法活動(dòng)造成了不可回避的壓力，進(jìn)而影響了執(zhí)法與維權(quán)的成效，甚至有時(shí)候“贏了維權(quán)，卻輸了形象”，給國(guó)家在外交上留下口實(shí)。

（七）特殊強(qiáng)力性

我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法主要在領(lǐng)海之外海域、相關(guān)敏感爭(zhēng)議海域?qū)嵤趯?duì)外國(guó)侵權(quán)者進(jìn)行必要處置時(shí)往往會(huì)受到國(guó)外海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的暴力性干擾或?qū)?。與陸上普通執(zhí)法不同，槍械、火炮乃至手銬等均不是當(dāng)前涉外海上維權(quán)執(zhí)法依賴(lài)的武力基礎(chǔ)。涉外海上維權(quán)執(zhí)法常用的強(qiáng)力手?jǐn)喟ǎ捍缶庩?duì)攔截、包圍，以逼近方式進(jìn)行驅(qū)趕，以船體接觸和碰撞的方式對(duì)侵權(quán)行為遏止和驅(qū)趕，用船載高壓水槍射擊等。這種強(qiáng)力手段，既不同于軍事意義上的武力使用，也與我國(guó)行政法規(guī)范的行政強(qiáng)制措施（含治安）基本類(lèi)型有一定差距，和警察法特別是警察權(quán)框架下刑事性質(zhì)的警用武力使用也有明顯的差別，具有突出的海洋特色。其具體法律性質(zhì)、地位與限度，還有待法理上的進(jìn)一步論證和法律上的進(jìn)一步確認(rèn)，同時(shí)也需要在域外執(zhí)法條件下接受?chē)?guó)際法的考察與評(píng)價(jià)。

（八）科技挑戰(zhàn)性

一般性的海上行政執(zhí)法手段往往無(wú)法在涉外海上維權(quán)執(zhí)法中適用，政策性的強(qiáng)力式海面維權(quán)手段有時(shí)也無(wú)法發(fā)揮實(shí)效。面對(duì)潛水艇、間諜潛標(biāo)、深潛水下蛙人、水下飛機(jī)、水下機(jī)器人等高科技行為體實(shí)施的侵犯海洋權(quán)益行為，現(xiàn)有執(zhí)法手段和裝備技術(shù)能力尚無(wú)法全面有效地應(yīng)對(duì)。同時(shí)，相關(guān)涉外海上維權(quán)執(zhí)法措施也未充分考慮到位于海底區(qū)域的大陸架執(zhí)法問(wèn)題，面對(duì)海底光纜被監(jiān)聽(tīng)、破壞等行為更是缺少有力的應(yīng)對(duì)手段。海洋維護(hù)執(zhí)法面對(duì)的科技挑戰(zhàn)既需通過(guò)技術(shù)發(fā)展予以解決，更需從制度設(shè)計(jì)予以應(yīng)對(duì)。特別以2016 年“中美無(wú)人潛航器事件”為代表，無(wú)人機(jī)、無(wú)人船、無(wú)人潛航器等無(wú)人設(shè)備在涉外海上維權(quán)執(zhí)法中的法律地位及其法律應(yīng)用、法律規(guī)制等問(wèn)題[10]，暴露了涉外海上維權(quán)執(zhí)法制度的諸多空白，亟需法學(xué)理論與法律制度有效回應(yīng)其對(duì)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的科技挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語(yǔ)：涉外海上維權(quán)執(zhí)法的立法完善方向

綜上所述，涉外海上維權(quán)執(zhí)法以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益為根本目的，具有明顯不同于一般性海洋執(zhí)法和陸上執(zhí)法的重要特征。雖然涉外海上維權(quán)執(zhí)法長(zhǎng)期以來(lái)具有天然的政治性特征，但也開(kāi)始呈現(xiàn)出法定化趨勢(shì)。[11]在實(shí)施涉外海上維權(quán)執(zhí)法過(guò)程中，有必要對(duì)“海洋權(quán)利”“海洋利益”這些兼具法律與政治屬性的概念進(jìn)行必要的區(qū)分，從而在法律上進(jìn)一步提高海洋權(quán)益保護(hù)的可操作性與司法救濟(jì)性。同時(shí)，還需結(jié)合涉外海上維權(quán)執(zhí)法的整體特征與技術(shù)特點(diǎn)，及時(shí)回應(yīng)無(wú)人設(shè)備等新型科技挑戰(zhàn)，重點(diǎn)從立法維度來(lái)探索完善涉外海上維權(quán)執(zhí)法制度，推動(dòng)海洋維權(quán)從以政策依據(jù)維權(quán)向以法律依據(jù)維權(quán)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)涉外海上維權(quán)執(zhí)法從當(dāng)前的拒止主義向懲罰主義轉(zhuǎn)變，以增強(qiáng)我國(guó)涉外海上維權(quán)執(zhí)法的法制水平與維權(quán)實(shí)效?；趪?guó)際法基本原理，我國(guó)還應(yīng)以涉外海上維權(quán)執(zhí)法不斷推動(dòng)中國(guó)特色國(guó)際法形成和發(fā)展，以創(chuàng)新的國(guó)家實(shí)踐豐富并推動(dòng)全球國(guó)際法理論和國(guó)際規(guī)則的發(fā)展與創(chuàng)新。

根據(jù)《授權(quán)決定》和《海警法》第八十二條等規(guī)定，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請(qǐng)審議；中國(guó)海警局應(yīng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的決定，就海上維權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案。在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略與依法治海方針的指引下，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和海洋職能部門(mén)不斷深化合作，努力掃清涉外海上維權(quán)執(zhí)法在刑法、刑事訴訟法、行政法、行政訴訟法等領(lǐng)域面臨的障礙，抓緊出臺(tái)《海洋權(quán)益保護(hù)法》《海警執(zhí)法條例》《〈國(guó)家安全法〉海上實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化涉外海上維權(quán)執(zhí)法部門(mén)在各類(lèi)涉外海洋違法侵權(quán)事件的應(yīng)對(duì)與處置能力，實(shí)現(xiàn)海洋法制建設(shè)、涉外海上維權(quán)執(zhí)法和海洋外交斗爭(zhēng)的彼此支撐與相互促進(jìn)，進(jìn)一步提升海洋領(lǐng)域的國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，全面增強(qiáng)國(guó)家海洋治理能力和參與全球海洋治理的法制保障能力。

具體而言，我國(guó)可在《海洋權(quán)益保護(hù)法》中明確海洋權(quán)益的法律定義、范圍和涉外海洋侵權(quán)行為類(lèi)型、責(zé)任主體、處罰方式等。在《海警執(zhí)法條例》中明確涉外海上維權(quán)執(zhí)法的性質(zhì)、權(quán)限、措施、手段、準(zhǔn)用工具與裝備、程序等，特別是明確中國(guó)海警在涉外海上維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域的法律地位和法律依據(jù)，明確相關(guān)武器和國(guó)家航空器的配備權(quán)限、使用權(quán)限和操作條件與程序，明確現(xiàn)役武警部隊(duì)在領(lǐng)海之外執(zhí)行相關(guān)法律的法律依據(jù)和具體程序；針對(duì)無(wú)人設(shè)備等新型科技手段，進(jìn)一步明晰其法律地位，明確在涉外海上維權(quán)執(zhí)法中的法律應(yīng)用及其法律規(guī)制。在《〈國(guó)家安全法〉海上實(shí)施條例》中，將國(guó)家安全保障手段與海洋權(quán)益維護(hù)、相關(guān)海洋侵權(quán)行為性質(zhì)認(rèn)定與懲戒方式結(jié)合起來(lái)，提升涉外海上維權(quán)執(zhí)法在國(guó)家政治安全執(zhí)法中的法律地位，提升涉外海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和海洋權(quán)益安全在國(guó)家安全法律體系中的地位。此外，也可依據(jù)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，分別制定《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)條例》和《大陸架保護(hù)條例》，尊重專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架兩種海域法律性質(zhì)、海洋特性不同因而執(zhí)法程序、措施也應(yīng)不同的事實(shí)，將海面維權(quán)執(zhí)法和海底維權(quán)執(zhí)法科學(xué)地區(qū)分開(kāi)來(lái)，提高執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性和有效性。