趙子雄 ，朱 軍

（1.北京市西城區(qū)人民檢察院，北京 100035； 2.中國刑事警察學(xué)院 經(jīng)濟(jì)犯罪偵查學(xué)院，遼寧 沈陽 110854）

當(dāng)前，人口老齡化已成為新時(shí)代現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)時(shí)期的人口基本國情。老齡化社會(huì)所帶來的養(yǎng)老需求迫切需要多元、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)體系，部分不法分子借機(jī)進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域開展非法集資活動(dòng)。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪，并非是一個(gè)專業(yè)法律術(shù)語，而是指以打著提供“養(yǎng)老服務(wù)”、投資“養(yǎng)老項(xiàng)目”、宣傳“以房養(yǎng)老”等旗號(hào)的非法集資犯罪行為的通用表達(dá)，是指未經(jīng)依法許可或借用合法經(jīng)營形式，有關(guān)單位和個(gè)人假借提供“養(yǎng)老服務(wù)”、投資“養(yǎng)老項(xiàng)目”、銷售“養(yǎng)老產(chǎn)品”等名義針對(duì)社會(huì)上不特定老年群體及其子女進(jìn)行公開宣傳，并吸收資金，承諾在一定期限內(nèi)向出資人還本付息、給予回報(bào)的行為的統(tǒng)稱。2022 年4 月，平安中國建設(shè)協(xié)調(diào)小組牽頭部署全國打擊整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)，截至9月底，全國公安機(jī)關(guān)共破案3.9 萬余起，打掉團(tuán)伙4735 個(gè)，抓獲犯罪嫌疑人6.6 萬余名，抓獲在逃人員3181 名，追贓挽損308 億余元。[1]然而養(yǎng)老服務(wù)市場供給需求錯(cuò)配、防范打擊協(xié)作機(jī)制不健全、老年群體維權(quán)意識(shí)缺乏和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較長的盈利周期與有限的融資渠道等諸多因素使得該類犯罪呈現(xiàn)出愈演愈烈態(tài)勢，既侵犯了老年人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也危害了養(yǎng)老行業(yè)的健康有序發(fā)展。

一、養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的問題緣起、犯罪特點(diǎn)與運(yùn)作模式

（一）養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的問題緣起

在養(yǎng)老市場需求與國家利好政策的共同推動(dòng)下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。同時(shí)，一些不法分子也趁機(jī)進(jìn)入養(yǎng)老市場，假借國家利好政策，用所謂的“優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品、項(xiàng)目”博取老年群體關(guān)注，大肆行非法集資之實(shí)。相比較于傳統(tǒng)非法集資犯罪，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的成因更為復(fù)雜，既存在社會(huì)成因，也存在個(gè)人成因。筆者基于系統(tǒng)的犯罪原因論，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的犯罪誘因、老年群體自身的易騙性、社會(huì)因素影響，三個(gè)層面分析養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資問題緣起。

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的犯罪誘因

盡管養(yǎng)老行業(yè)被公認(rèn)具有廣闊的發(fā)展前景，但營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利率和盈利周期普遍較長，且多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資渠道狹窄，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在此情形下“鋌而走險(xiǎn)”，卷錢走人，爆雷跑路現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終讓受害老年群體吞下“苦果”。一方面，相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍處于“高不成、低不就”的狀態(tài)：高端、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，能夠滿足市場受眾需求，但前期需要投入巨額資本，且短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，投資回收期較長；而基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品項(xiàng)目，難以滿足老年群體日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，且部分服務(wù)功能與家庭養(yǎng)老模式存在交叉，因此，雖然前期投入相對(duì)較低，但床位空置率較高，盈利率難以維持。

而另一方面，營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多為小規(guī)模性質(zhì)私營企業(yè)，融資渠道依賴于銀行貸款和民間借貸，通過其他市場性融資手段獲取融資支持的可能性極低，且銀行貸款也絕非一帆風(fēng)順，盈利周期過長，盈利率低以及小規(guī)模私營企業(yè)的身份屬性都使得貸款的獲取也困難重重。

2.老年群體自身的易騙性

一方面，老年群體在價(jià)值判斷、辨明真?zhèn)畏矫嫒鄙倏陀^理性思維。雖然大部分老年人在養(yǎng)老模式的選擇上傾向于家庭養(yǎng)老，同時(shí)采取銀行儲(chǔ)蓄的方式管理財(cái)產(chǎn)。也有部分老年人不甘心局限于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和方式，意欲尋求更多元安享晚年的方式。但一些老年人在養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目、產(chǎn)品的選擇上，信息獲取渠道狹窄，所接觸到的信息往往來自于周邊親朋好友的“口口相傳”或者微信朋友圈、群組里的“廣而告之”，對(duì)于養(yǎng)老市場的真實(shí)情況不甚了解，但為了追求所謂的低投入、低風(fēng)險(xiǎn)、高收益，在難以辨明真?zhèn)蔚那闆r下，輕信于人；還有的老年人追求勤儉節(jié)約，極易被對(duì)于物美價(jià)廉的信息所吸引從而引發(fā)消費(fèi)沖動(dòng)，喪失價(jià)值判斷的客觀理性思維。

另一方面，老年群體缺乏維權(quán)意識(shí)，遭受損失也不愿聲張。部分老年人在選擇養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目、產(chǎn)品時(shí)，并未讓兒女或者其他親朋好友得知，同時(shí)閉塞的信息獲取渠道，使得一些老年人對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體制機(jī)制知之甚少，以至于在養(yǎng)老領(lǐng)域遭受非法集資騙局后，既害怕子女得知后的責(zé)備，也不愿讓其他親朋好友得知，丟了面子，所以選擇忍氣吞聲，不愿積極主動(dòng)報(bào)案或選擇其他途徑維權(quán)。導(dǎo)致相關(guān)線索證據(jù)未能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)掌握，提升了案件辦理難度，也進(jìn)一步縱容了不法分子欺騙老人的囂張氣焰。

3.社會(huì)因素的影響

一是養(yǎng)老服務(wù)市場供給需求錯(cuò)配。當(dāng)前，人口老齡化已成我國基本國情，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展也成大勢所趨。伴隨著國家政策方針出臺(tái)布局，越來越多的個(gè)人和企業(yè)開始進(jìn)軍養(yǎng)老行業(yè)。但養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展卻是區(qū)域不平衡、質(zhì)量差異大的“虛胖”發(fā)展。一方面，養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展區(qū)域之間不平衡，東部地區(qū)發(fā)展布局明顯好于中西部地區(qū)，另一方面行業(yè)內(nèi)部差異明顯，存在著優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源緊缺、常規(guī)服務(wù)項(xiàng)目無人問津的尷尬局面。

二是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管缺失。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資涉及民政、公安、金融等多個(gè)部門，其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記和備案管理涉及到民政部門；養(yǎng)老金融產(chǎn)品的審核涉及到銀保監(jiān)會(huì)等金融部門；如違反相關(guān)規(guī)定，觸犯刑律，就需要公安機(jī)關(guān)處理。但不同部門之間，基于不同的監(jiān)管職能分工開展工作，未能建立起健全的防范打擊協(xié)作機(jī)制。看似“面面俱到”分類監(jiān)管，卻極易造成“無頭”監(jiān)管。2018 年7 月18 日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可等17 項(xiàng)行政許可事項(xiàng)。2018 年底修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，同時(shí)建立了備案制度。上述新政通過給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“松綁”，推動(dòng)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展。但也存在相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取“先上車、后補(bǔ)票”甚至“上了車、不補(bǔ)票”的形式，延緩備案或者不備案。而防范打擊協(xié)作機(jī)制的不健全也使得事中事后監(jiān)管難以形成合力，當(dāng)發(fā)覺部分機(jī)構(gòu)違規(guī)運(yùn)營后，其早已吸納相當(dāng)數(shù)量老年人，形成“騎虎難下”困境——如果貿(mào)然處理，相當(dāng)數(shù)量老年人若處置不當(dāng)，易引發(fā)群體性事件；如果不處理，則嚴(yán)重影響整個(gè)行業(yè)的生態(tài)秩序。

（二）養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的犯罪特點(diǎn)

1.目標(biāo)對(duì)象兼具單一性與關(guān)聯(lián)性

養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪中，犯罪具有天然的指向性，以具有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年群體為對(duì)象實(shí)施犯罪，因此，一方面，該類犯罪在目標(biāo)對(duì)象上具有單一性，受害老年群體對(duì)較高水準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)有所追求。隨著經(jīng)濟(jì)能力和水平的提升，越來越多的老年人對(duì)于晚年生活的要求不再局限于衣食無憂、吃飽穿暖，對(duì)高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也隨著水漲船高。養(yǎng)老服務(wù)的主要場域也逐漸擺脫家庭的拘束，熱門旅游城市、優(yōu)美鄉(xiāng)村田園等受到青睞；養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)也從物質(zhì)生活轉(zhuǎn)移到精神文化生活，技藝學(xué)習(xí)、同輩溝通等也豐富了老年人的退休生活；養(yǎng)老服務(wù)方式也從單一走向多元，以房養(yǎng)老、投資養(yǎng)老等可以滿足不同類型老人的需求。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪嫌疑人也正是利用這一特點(diǎn)，將“黑手”伸入老年人“錢包”中。

而另一方面，相對(duì)于青年群體依托互聯(lián)網(wǎng)所形成的線上“廣泛社交”，老年群體更多還是圍繞地域、血緣、職業(yè)等傳統(tǒng)交際渠道開展線下社交活動(dòng)，因此受害老年群體內(nèi)部的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，大多處于同一線下社交關(guān)系網(wǎng)中。老年群體的活動(dòng)區(qū)域相對(duì)固定，以居住地為核心向四周擴(kuò)散，多聚集與周邊的廣場、公園，且社交關(guān)系相對(duì)簡單，個(gè)體之間關(guān)系緊密，多有較長時(shí)間的聯(lián)系往來，信任程度高。所以，部分老年非法集資參與人在初期享受到較好的養(yǎng)老服務(wù)或資金返利后，往往會(huì)成為養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的推動(dòng)傳播者，向周邊的老年朋友介紹、推廣。因此，在同一養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件中，受害老年人大多相互熟識(shí)，處于同一社交網(wǎng)絡(luò)中。

2.作案手段兼具針對(duì)性與欺騙性

（1）作案手段具有針對(duì)性

作案手段的針對(duì)性體現(xiàn)在作案地點(diǎn)的選擇和作案對(duì)象的區(qū)分上。第一，在作案地點(diǎn)的選擇上具有針對(duì)性。相較于年輕群體，老年群體智能化技術(shù)水平較低，在網(wǎng)絡(luò)空間中難尋其蹤跡，更傾向于在線下開展活動(dòng)。所以，犯罪嫌疑人開展養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪并不會(huì)“與時(shí)俱進(jìn)”的在網(wǎng)絡(luò)空間開展，更是組建專門團(tuán)隊(duì)，采用線下接觸的方式實(shí)施犯罪。而老年人，特別是退休后時(shí)間充裕的老年人，生活方式會(huì)比較單調(diào)，節(jié)奏也相對(duì)較慢，往往會(huì)在一個(gè)相對(duì)固定的區(qū)域內(nèi)開展活動(dòng)，例如，小區(qū)內(nèi)活動(dòng)中心、城市公園、綠地廣場等。因此，犯罪嫌疑人及其團(tuán)伙選擇這些線下老年人頻繁聚集的地方，組織人員大肆進(jìn)行宣傳，向老年人推廣各類養(yǎng)老產(chǎn)品、服務(wù)、項(xiàng)目。

第二，在作案對(duì)象的區(qū)分上具有針對(duì)性。總的來看，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪主要是以老年人為作案對(duì)象，但不同類型犯罪的作案人在作案對(duì)象的選擇上仍有一定程度的區(qū)分。在投資養(yǎng)老型非法集資犯罪中，犯罪嫌疑人在作案對(duì)象的選擇上，往往傾向于有一定儲(chǔ)蓄，同時(shí)具備投資意愿，但投資交易信息閉塞、投資渠道狹窄的老年群體；在以房養(yǎng)老型非法集資犯罪中，擁有自己的個(gè)人住房，同時(shí)傾向于選擇家庭養(yǎng)老或社區(qū)居家養(yǎng)老的老年群體更容易被犯罪嫌疑人確定為目標(biāo)；在養(yǎng)老服務(wù)型非法集資犯罪中，失能、殘疾、孤寡或子女不具備贍養(yǎng)條件，具有養(yǎng)老服務(wù)剛性需求的老年群體往往會(huì)成為犯罪嫌疑人選擇的作案對(duì)象；而在銷售產(chǎn)品型非法集資犯罪中，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有較高的品質(zhì)要求，注重自身身體健康的老年群體極易成為犯罪嫌疑人的目標(biāo)。

（2）作案手段具有欺騙性

養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪行為的欺騙性，貫穿于犯罪的全過程，體現(xiàn)在：預(yù)備階段的宣傳行為；著手階段的承諾行為；集資后的錢款處置行為。

首先，犯罪嫌疑人在預(yù)備階段的宣傳行為具有欺騙性，犯罪嫌疑人往往通過夸大宣傳和虛假宣傳，來吸引被害老年人的關(guān)注，例如，夸大自身公司資產(chǎn)和實(shí)際經(jīng)營情況，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占地面積、經(jīng)營時(shí)間、床位數(shù)量等；宣傳自身本不具備的服務(wù)能力和所能達(dá)到的服務(wù)效果。

其次，著手實(shí)行階段的承諾行為具有欺騙性，例如在養(yǎng)老服務(wù)型非法集資犯罪中，犯罪嫌疑人在于被害人簽訂養(yǎng)老服務(wù)合同時(shí)，承諾在一定時(shí)間內(nèi)給予一定比例的返利，但該行為明顯不具備可持續(xù)性；在以房養(yǎng)老非法集資犯罪中，犯罪嫌疑人在簽訂合同時(shí)承諾，“只是將房產(chǎn)證換一個(gè)位置，不會(huì)造成任何影響”，但實(shí)際上，將被害人房產(chǎn)抵押給小額貸款公司或職業(yè)放貸人套現(xiàn)。

最后，犯罪行為的欺騙性還體現(xiàn)在集資后的錢款處置上，犯罪嫌疑人在錢款集資到位后，往往只將極小部分錢款用于養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目的日常開支運(yùn)營。絕大部分都通過多種洗錢手段，轉(zhuǎn)入自身腰包進(jìn)行揮霍。

3.犯罪時(shí)空兼具長周期與偏地域

基于2020 年裁判文書網(wǎng)452 份養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪刑事一審判決書可以更好的反映出養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的時(shí)空層面長周期與偏地域特征。一方面，在犯罪時(shí)間跨度上，在對(duì)452 份刑事一審判決書進(jìn)行梳理后，剔除部分重復(fù)案件與無關(guān)案件，可以較為清晰的觀察到養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件的時(shí)間跨度（如圖1 所示），超過一半案件的作案周期在3-5 年之間，作案周期不滿3 年的案件僅占案件總量的19%。如此之長的犯罪時(shí)間跨度與養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪自身特點(diǎn)有關(guān)，一些養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪在初始階段，雖未取得開展養(yǎng)老服務(wù)的合法資質(zhì)，但其吸收到的資金仍正常用于養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目的正常支出，部分犯罪嫌疑人確屬融資困難，從而進(jìn)行非法集資，解決融資問題。因此，非法集資風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)立刻凸顯，被害人也難以察覺，只有當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金鏈中斷或“爆雷”，犯罪嫌疑人“跑路”銷聲匿跡時(shí)，被害人才能知曉案發(fā)情況。所以，大部分養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪時(shí)間跨度相對(duì)較長。

圖1 2020 年養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資案件時(shí)間周期

另一方面，在犯罪的地域性分布上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年間一審審理的涉及養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件遍布全國27 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（如圖2 所示），各省級(jí)行政區(qū)均有養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件的審判。其中江蘇省判決書數(shù)量最多，達(dá)到了75份，判決書數(shù)量近乎于第二名浙江省的兩倍。除此之外，上海市為41 份、湖南省為39 份、山東省為36 份、廣東省為26 份，其余省份均未超過當(dāng)年判決書總量的5%。

圖2 全國各地區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件分布圖

從一審判決書的地域分布來看，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件高發(fā)于東部沿海地區(qū)，江蘇、浙江、上海、山東、廣東五省市2020 年一審判決書數(shù)量占當(dāng)年全國總量的49%，這也在程度上反映了養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的發(fā)案情況與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況密不可分。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相對(duì)較好，不管是養(yǎng)老服務(wù)需求強(qiáng)度、養(yǎng)老服務(wù)潛在人群數(shù)量，還是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r都好于中西部地區(qū)，而養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪作為一種特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪，其必然好發(fā)于經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高的區(qū)域，從而呈現(xiàn)出東部沿海區(qū)域高發(fā)于中西部地區(qū)的地域性特征。

（三）養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪運(yùn)作模式

2021年5月17日，全國老齡辦、公安部、民政部、中國銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的風(fēng)險(xiǎn)提示》(以下簡稱《提示》)。該《提示》提及，當(dāng)下養(yǎng)老領(lǐng)域的非法集資形式主要有以提供“養(yǎng)老服務(wù)”、投資“養(yǎng)老項(xiàng)目”、銷售“老年產(chǎn)品”和宣稱“以房養(yǎng)老”為名四種。據(jù)此，筆者基于裁判文書網(wǎng)、最高人民檢察院官網(wǎng)公布的部分典型案例，依據(jù)作案手段的差異，將養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資分為投資養(yǎng)老型非法集資犯罪、以房養(yǎng)老型非法集資犯罪、養(yǎng)老服務(wù)型非法集資犯罪、銷售產(chǎn)品型非法集資犯罪四種犯罪運(yùn)作模式。同時(shí)，以著手實(shí)施非法集資具體行為為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將該四類犯罪運(yùn)作模式，都按照事前、事中、事后三個(gè)階段進(jìn)行劃分。

1.投資養(yǎng)老型非法集資犯罪

在該類犯罪運(yùn)作模式中，第一，在事前階段中，犯罪嫌疑人在針對(duì)不特定老年群體宣傳之前，其自身往往并不具備開展養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件，用于宣傳展示的養(yǎng)老基地、養(yǎng)老項(xiàng)目等，或是通過租賃的方式臨時(shí)租借，或是尚未得到有關(guān)部門批準(zhǔn)；第二，在事中階段，采取一系列手段，誘騙老年人參與投資，包括開展養(yǎng)老服務(wù)講座、組織老年人參觀、體驗(yàn)根本不具備長期開展養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。第三，在事后階段，犯罪嫌疑人通過簽訂投資養(yǎng)老合同獲取的集資款往往也不會(huì)投資與自身宣傳的養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)，或用于償還、支付宣傳費(fèi)用、職工薪酬，或轉(zhuǎn)入自身腰包揮霍。

在曹某銘非法集資案中，犯罪嫌疑人以提供居家養(yǎng)老服務(wù)、指導(dǎo)藝術(shù)品投資等“老齡產(chǎn)業(yè)”為噱頭，組建專門團(tuán)隊(duì)采取開展養(yǎng)老服務(wù)講座、免費(fèi)發(fā)放米、面、糧、油等生活物資吸引不特定老年群體的關(guān)注，隨后大肆宣傳養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，并假借國家養(yǎng)老利好政策背書，承諾投資后可享受高額年化利率回報(bào)。但實(shí)際上，在成立之初，犯罪嫌疑人及其所成立系列公司，就不具備其所宣稱的能夠開展居家養(yǎng)老服務(wù)、指導(dǎo)藝術(shù)品投資等老齡產(chǎn)業(yè)能力，且其通過簽訂居家養(yǎng)老服務(wù)、藝術(shù)品投資合同所吸收款項(xiàng)也未用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是通過多種洗錢手段轉(zhuǎn)入自身腰包中，向社會(huì)公眾累計(jì)吸收資金共計(jì)人民幣132.07 億余元,造成55169 名集資參與人共計(jì)人民幣46.98 億余元未歸還。①江蘇省南京市建鄴區(qū)人民法院刑事判決書（2019）蘇0105 刑初290 號(hào)。

2.以房養(yǎng)老型非法集資犯罪

2013 年，國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，首次涉及到養(yǎng)老服務(wù)的“以房養(yǎng)老”模式。隨后，在2018 年，中國銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)開展范圍的通知》，進(jìn)一步擴(kuò)大了“以房養(yǎng)老”模式的適用范圍?！耙苑筐B(yǎng)老”顧名思義，即自身獨(dú)立擁有房屋完整產(chǎn)權(quán)且同時(shí)具有養(yǎng)老服務(wù)剛需或養(yǎng)老金發(fā)放需求的老年人，將房屋產(chǎn)權(quán)抵押給保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司代為發(fā)放養(yǎng)老金或協(xié)調(diào)安排養(yǎng)老服務(wù)的一種商業(yè)保險(xiǎn)模式。而一些不法分子卻趁機(jī)假借國家政策，借以房養(yǎng)老之名，行非法集資之實(shí)。

在該類型犯罪運(yùn)作模式中，第一，在事前階段，犯罪嫌疑人往往利用老年人之間的交際往來，假借國家以房養(yǎng)老政策背書，針對(duì)符合“有房、有養(yǎng)老需求”的老年人，宣傳以房養(yǎng)老；第二，在事中階段，引誘被害人簽訂“以房養(yǎng)老”服務(wù)項(xiàng)目合同，承諾在一定期限內(nèi)發(fā)放“養(yǎng)老金”，且可隨時(shí)退出，從而獲取被害人房產(chǎn)證；第三，在事后階段，犯罪嫌疑人將房產(chǎn)抵押給小貸公司或放貸人變現(xiàn)，并允許拍賣、變賣，最終導(dǎo)致受害老年人錢房兩失。

在“中安民生”以房養(yǎng)老騙局中，犯罪嫌疑人向受害老年人宣傳，房本換個(gè)位置，房屋仍可居住，但每月可領(lǐng)到數(shù)目可觀的“養(yǎng)老金”，但在實(shí)際操作中，中安民生卻是將老人們的房產(chǎn)按照年息24%抵押給了某些小貸公司及某些職業(yè)放貸人，同時(shí)在簽署的合同上標(biāo)明，允許小貸公司將房屋折現(xiàn)變賣或者拍賣。這樣一算，該公司需要給付老人和小貸公司的年息合計(jì)達(dá)到30%以上。當(dāng)資金鏈斷裂，小貸公司及職業(yè)放貸人因?yàn)闆]有收到利息，開始向這些老年借款人催款。最終，老人們期盼每月發(fā)放的“養(yǎng)老金”沒了，還背負(fù)上了沉重的高利貸甚至被逼賣房還貸。②北京市第一中級(jí)人民法院刑事判決書（2018）京01 刑初47 號(hào)。3.養(yǎng)老服務(wù)型非法集資犯罪

在養(yǎng)老服務(wù)型非法集資犯罪中，第一，在事前階段，犯罪嫌疑人往往具備真實(shí)的經(jīng)營意圖與目的，并且擁有相對(duì)健全的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營存在虧損或負(fù)債較高；第二，在事中階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，大肆宣傳預(yù)定養(yǎng)老床位，辦理“預(yù)定卡”、支付“預(yù)定金”等，并承諾明顯自身無力實(shí)現(xiàn)年化利率回報(bào)等，吸引老年人辦理相關(guān)業(yè)務(wù)；第三，用集資款償還之前所欠債務(wù)和部分老年人年化利率回報(bào)，其余進(jìn)行消費(fèi)揮霍。

在戴某平等人集資詐騙、非法吸收公眾存款案中，嫌疑人在初期經(jīng)營一家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但因經(jīng)營不善，欠下相當(dāng)數(shù)量外債，未償還債務(wù)，犯罪嫌疑人通過組建營銷團(tuán)隊(duì)，大肆推廣“投資高回報(bào)+優(yōu)惠享受養(yǎng)老服務(wù)”項(xiàng)目，誘騙老年人簽訂預(yù)付合同、支付預(yù)定金，共向2100 余人吸收資金1.36 億余元，給集資參與人造成本金損失9300 萬余元。③戴某平等人集資詐騙、非法吸收公眾存款案_中華人民共和國最高人民檢察院 https://www.spp.gov.cn/spp/djzzylzp/202206/t20220623_560675.shtml.

4.銷售產(chǎn)品型非法集資犯罪

該類型犯罪具體實(shí)施的三個(gè)階段包括：第一，事前階段，聚焦線下，騙取老年人對(duì)自身信任。主要通過走近老年人聚集的公園、廣場等公共場所，以免費(fèi)發(fā)放生活用品等方式拉近與老人之間的關(guān)系。在獲取老年人關(guān)注，關(guān)系密切后，采取串門入戶，幫助老人整理家務(wù)、陪老人聊天等更為親密的方式，贏得老年人信任；第二，事中階段，采用收藏商品回購、“拍賣會(huì)”、“交易會(huì)”等方式，兜售“養(yǎng)老”產(chǎn)品，并承諾會(huì)有高額回報(bào)。第三，事后階段，將集資款用于部分老年人還本付息，其余部分通過多種洗錢手段轉(zhuǎn)入自身腰包揮霍。

在許某燕集資詐騙案中，犯罪嫌疑人組織成員，通過低價(jià)購進(jìn)紀(jì)念品、郵票等商品，以具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的退休老人為主要作案對(duì)象，在串門入戶，甚至“認(rèn)干親”贏得信任后，定期組織老年人參加公司的“拍賣會(huì)”“交易會(huì)”，組織員工自導(dǎo)自演所謂的“拍賣”“交易”，并承諾一年后溢價(jià)20%回購，騙取老年人財(cái)物192 萬余元。④山東省鄒城市人民法院刑事判決書（2020）魯0883 刑初80 號(hào)。

二、碎片化現(xiàn)狀：影響?zhàn)B老領(lǐng)域非法集資犯罪治理的諸多困境

（一）辦案協(xié)作的碎片化：案件辦理組織協(xié)調(diào)不暢

養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件涉及多個(gè)行政部門職權(quán)領(lǐng)域，在案件線索來源、涉案證據(jù)收集等多個(gè)方面，僅靠公安機(jī)關(guān)獨(dú)自完成，難度較大，需要通過加強(qiáng)協(xié)作溝通，形成合力，提升治理效率。但在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)同相關(guān)主體的協(xié)作配合效率較低，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.與其他政府部門的日常辦案協(xié)作機(jī)制有待健全

不管是在案件辦理前的線索信息共享，還是在案件辦理期間的證據(jù)材料移送及轉(zhuǎn)換，還是案件辦理后的賬款處置都需要公安機(jī)關(guān)同相關(guān)主體開展協(xié)作配合，因此，應(yīng)建立起養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪日常辦案協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)線索信息共享、證據(jù)材料移送、贓款處置等方面的常態(tài)化協(xié)作溝通。但當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)與相關(guān)主體部門之間的協(xié)作配合還是依賴于傳統(tǒng)行政管理體制中的公函往來、派員接洽，日常辦案協(xié)作機(jī)制有待健全。

2.與非政府主體的協(xié)作溝通有待強(qiáng)化

銀行、行業(yè)組織、社區(qū)分別作為距離犯罪主體和被害主體最近的組織單位，對(duì)于犯罪的感應(yīng)也是最為靈敏和直接的。以社區(qū)為例，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資往往在社區(qū)等老年人日常聚焦的場所進(jìn)行宣傳，吸引老年人注意力。在犯罪萌芽階段，社區(qū)就能對(duì)相關(guān)犯罪行為有所感應(yīng)。但當(dāng)前，非政府主體在案件辦理中的作用并未得到充分發(fā)掘，辦案部門同非政府主體之間的協(xié)作溝通有待強(qiáng)化。

（二）主體責(zé)任的碎片化：防范中各主體職責(zé)缺失

基于主體間關(guān)系來看，打擊養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪涉及到政府部門、行業(yè)組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、受害老年人及其子女等多重主體，并由此產(chǎn)生多重主體間關(guān)系。但傳統(tǒng)行政管理模式中，更多的強(qiáng)調(diào)某一政府部門的主體地位，其他政府主體和社會(huì)主體更多是居于客體地位，并未在社會(huì)管理中發(fā)揮功效，主體責(zé)任的碎片化問題突出。在防范養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪中，主體責(zé)任的碎片化問題同樣存在。

1.政府監(jiān)管層面的職責(zé)失位

養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資涉及民政、市場監(jiān)管、衛(wèi)健、公安等多個(gè)政府職能部門，刑事執(zhí)法領(lǐng)域由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政部門的職能分工，造成執(zhí)法上的“九龍治水”，雖然《防范和處置非法集資條例》規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的防范和處置非法集資工作機(jī)制，但對(duì)于具體執(zhí)行的主體仍未做出明確規(guī)定。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的行政執(zhí)法往往是各部門做好自己職能范圍內(nèi)的工作，當(dāng)非法集資處于萌芽階段時(shí)，未能形成行政監(jiān)管打擊合力，直到非法集資違法行為發(fā)展成為犯罪，再由公安機(jī)關(guān)直接依照刑事法律規(guī)定辦理案件。因此，打擊處置養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的大量工作都傳導(dǎo)到公安機(jī)關(guān)，未能形成打擊合力，存在“重刑事輕行政”的現(xiàn)象，也與刑法的謙抑性原則相違背。

2.社區(qū)和老年人子女風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)缺位

作為距離養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪、老年集資參與人最近的“末梢終端”，社區(qū)和老年人子女防范養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資主體責(zé)任有待進(jìn)一步提高。社區(qū)作為老年人日常生活的主要聚集地，具有開展防范養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資宣傳教育的先天優(yōu)勢，但養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資涉及多個(gè)領(lǐng)域，特別是涉及到金融領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)知識(shí)，絕非一朝一夕即可洞察其中奧秘，而僅依靠社區(qū)獨(dú)自開展宣傳教育，難度較大，宣傳教育效果難以保障。所以實(shí)踐中，大部分社區(qū)的宣傳教育工作僅停留在拉橫幅、發(fā)傳單，宣傳教育效果一般。而老年人子女，同樣作為距離老年人最近的主體，在實(shí)踐中也未能發(fā)揮出應(yīng)有的宣傳教育作用。具有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，其子女大多處于事業(yè)上升期，同時(shí)也承擔(dān)自身子女的撫養(yǎng)、教育責(zé)任。對(duì)于老年人的關(guān)懷主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上毫不吝嗇，而在精神層面往往疏于溝通和陪伴。因此，一些老年集資參與人與犯罪嫌疑人簽訂養(yǎng)老服務(wù)“合同”時(shí)，也并未與子女溝通，甚至在案發(fā)后，也未向子女告知。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理職責(zé)有待加強(qiáng)

政府監(jiān)督與管理不可能做到事物巨細(xì)，一個(gè)行業(yè)持續(xù)向好發(fā)展還需通過行業(yè)自律來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，各地均已先后成立養(yǎng)老行業(yè)（服務(wù)業(yè)）協(xié)會(huì)，為開展養(yǎng)老行業(yè)自律監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

但相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)自律組織與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間并未形成良性互動(dòng)。以北京養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)為例，該協(xié)會(huì)為我國較早成立的養(yǎng)老行業(yè)服務(wù)和自律管理組織，雖然該協(xié)會(huì)在2019 年通過了《北京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)誠信自律公約》①《北京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)誠信自律公約》-北京養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì) http://www.bjyanglao.org.cn/index.hp?menu=97&id=383.（以下簡稱《自律公約》），但該協(xié)會(huì)官網(wǎng)所通告的日常動(dòng)態(tài)主要是圍繞養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定考試開展，2018 年至今未有依照《自律公約》進(jìn)行處罰處置和開展自律管理宣傳教育的公告。

（三）治理理念的碎片化：偵查啟動(dòng)時(shí)間滯后

1.案件發(fā)現(xiàn)途徑狹窄，難以及時(shí)做出回應(yīng)

辦理養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件主要有以下五種案件發(fā)現(xiàn)途徑：受害群體的報(bào)案、控告；其他群眾的舉報(bào)；犯罪嫌疑人自首；其他部門的移送；公安機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪作為一種特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪，往往與合同違約、民間借貸等民事行為存在交叉錯(cuò)雜的關(guān)系，具有一定的迷惑性。另一方面，違法并不等同于犯罪，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資存在涉及行政違法的情形，而行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法作為兩種并行不悖的執(zhí)法程序，分屬于不同的執(zhí)法主體，兩者之間難以及時(shí)共享情報(bào)線索。

因此，在案件辦理實(shí)踐中，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件的發(fā)現(xiàn)更多的依賴于回溯型偵查模式，當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“爆雷”“跑路”后，受害群眾第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)案、控告，從而啟動(dòng)偵查。但是，這種回溯型偵查模式過于依靠受害群眾的報(bào)案、舉報(bào)，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并介入時(shí)間滯后，雖然符合刑事訴訟程序公正，保障人權(quán)的基本原則，但在懲罰犯罪方面略顯不足，給犯罪嫌疑人留下了充足的時(shí)間隱匿、毀滅、偽造證據(jù)或串供，在一定程度上提升了收集證據(jù)、追繳贓款的難度。

同時(shí)，這種因案件發(fā)現(xiàn)途徑狹窄所造成的偵查啟動(dòng)遲緩會(huì)直接影響到案件辦理的質(zhì)量，公安機(jī)關(guān)只能收集到有限數(shù)量的證據(jù)材料，而根據(jù)有限的證據(jù)材料所還原出的證據(jù)事實(shí)與案件實(shí)際客觀事實(shí)之間存在較大可能性的誤差。因?yàn)?，在案件辦理初期，辦案人員需要根據(jù)收集到的證據(jù)材料進(jìn)行合理假設(shè)，并據(jù)此選擇合適的偵查路徑，但有限的證據(jù)材料會(huì)擴(kuò)大假設(shè)的可能性范圍，導(dǎo)致偵查路徑的選擇具有較強(qiáng)的主觀性，最終會(huì)影響案件辦理的結(jié)果。

2.介入時(shí)機(jī)難把握，偵查啟動(dòng)“習(xí)慣性”后置

在辦案實(shí)踐中，對(duì)于“顯性”經(jīng)濟(jì)犯罪案件，即存在涉案公司、機(jī)構(gòu)已經(jīng)“爆雷”，犯罪嫌疑人“跑路”等情況的案件，應(yīng)立即采取措施，及時(shí)介入偵查，但對(duì)于“隱性”案件，即尚未造成嚴(yán)重后果，但已涉嫌犯罪的案件何時(shí)采取有效措施，介入展開偵查，一直以來都是經(jīng)濟(jì)犯罪案件辦理中的難點(diǎn)，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資案件的辦理同樣面臨著偵查介入時(shí)機(jī)的選擇難題。在辦案實(shí)踐中，“打早打小”對(duì)于追繳贓款贓物，挽回被害人損失確實(shí)起到幫助作用。但在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金鏈尚未中斷、正常運(yùn)營期間，公安機(jī)關(guān)立案偵查并對(duì)主要負(fù)責(zé)人采取強(qiáng)制措施，極易引發(fā)輿情，涉案老年群眾甚至地方政府也會(huì)質(zhì)疑公安機(jī)關(guān)隨意插手正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)即使通過除群眾報(bào)案、舉報(bào)以外的其他途徑主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索，也會(huì)“習(xí)慣性”的將偵查介入時(shí)機(jī)后置。

三、整體性治理：多舉并措破解“碎片化”現(xiàn)狀

為破解社會(huì)治理中的“碎片化”困境，佩里·希克斯于1997 年首次提出整體性治理理論，并與合作者在1999 年和2002 年發(fā)表的兩部專著中對(duì)整體性治理的基本概念與策略作了具體闡述[2]，即著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合。[3]整體性治理是一個(gè)較為寬泛的治理概念，該概念的提出主要是為了應(yīng)對(duì)新公共管理改革所造成的碎片化困境，因此凡是政府組織通過“聯(lián)合”“協(xié)調(diào)”和“協(xié)同”的方式實(shí)現(xiàn)功能“整合”的政策和管理活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)屬于“整體性治理”的內(nèi)容。[4]堅(jiān)持問題導(dǎo)向，基于傳統(tǒng)文官體系的上下級(jí)之間的縱向協(xié)調(diào)、政府內(nèi)部不同功能部門之間的橫向整合、以及政府主體、社會(huì)主體、公民個(gè)體之間更為廣泛的協(xié)同合作都屬于此概念范疇。而養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪作為一個(gè)特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪，涉及多個(gè)政府職能領(lǐng)域，涉及的主體包括政府部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、基層社區(qū)、受害老年群體及其子女等，其打擊對(duì)策的研究與整體性治理理論具有天然契合性。因此，基于整體性治理理論，通過完善組織協(xié)作機(jī)制、落實(shí)各方主體責(zé)任、提升犯罪發(fā)現(xiàn)能力等多舉并措破解打擊養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的“碎片化”困境。

（一）“橫縱聯(lián)動(dòng)”：完善組織協(xié)作機(jī)制

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)，面對(duì)當(dāng)下公共事務(wù)、組織環(huán)境及主體間關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變、多元、互動(dòng)的特征，為有效提升治理效能，需要通過超越組織邊界的協(xié)調(diào)活動(dòng)，打破結(jié)構(gòu)和邊界的束縛，在各個(gè)主體之間形成良性互動(dòng)。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪涉及多個(gè)政府職能部門工作范圍，同時(shí)又有多重社會(huì)主體與之相關(guān)聯(lián)。因此，公安機(jī)關(guān)辦理此類案件急需建立起跨部門、跨主體的橫縱雙向辦案協(xié)作機(jī)制，匯集各方數(shù)據(jù)信息，提升案件辦理效率與質(zhì)量，形成打擊合力。

1.要建立起橫向跨部門辦案協(xié)作機(jī)制

主要是加強(qiáng)與民政、市場監(jiān)管部門的協(xié)作配合?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)辦理備案，應(yīng)當(dāng)向民政部門提交備案申請(qǐng)書、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記證書等材料”、“設(shè)立營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在市場監(jiān)督管理部門辦理登記”。民政部門和市場監(jiān)管部門既負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的備案登記管理，在“入口處”把關(guān)，又肩負(fù)著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營監(jiān)管的責(zé)任。是對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪感應(yīng)最為敏感，也是距離最近的政府職能部門。公安機(jī)關(guān)應(yīng)與民政、市場監(jiān)管部門建立起常態(tài)化情報(bào)交流制度和案件辦理協(xié)調(diào)配合制度，一方面，及時(shí)獲取民政、市場監(jiān)管部門在日常工作中發(fā)現(xiàn)的涉案線索，另一方面，在案件辦理期間，更為便捷、迅速的獲取民政、市場監(jiān)管部門所掌握的涉案養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)信息。

2.要建立起縱向跨主體辦案協(xié)作機(jī)制

一方面要加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)的協(xié)作溝通。在養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件中，犯罪嫌疑人與受害老年群體之間往往會(huì)有較為穩(wěn)定資金交易聯(lián)系，銀行、第三方支付等金融支付交易平臺(tái)、工具必然會(huì)直接或間接與被害老年群體進(jìn)行接觸，而相當(dāng)數(shù)量老年人的交易業(yè)務(wù)辦理是通過線下銀行柜臺(tái)進(jìn)行操作。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)建立可疑柜臺(tái)交易線索反饋機(jī)制，定期與銀行一線業(yè)務(wù)辦理部門分享養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資典型案例以及涉案養(yǎng)老機(jī)構(gòu)典型特征等，鼓勵(lì)柜臺(tái)工作人員發(fā)現(xiàn)老年人可疑交易等情況，通過反饋機(jī)制及時(shí)上報(bào)公安機(jī)關(guān)，擴(kuò)寬案件線索來源渠道。

另一方面，要加強(qiáng)與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)組織的協(xié)作溝通。《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，“鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律和誠信建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展”。通過成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)組織開展自律管理，是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的必然舉措。北京、上海、深圳、哈爾濱等多地均已成立養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)，并圍繞各地養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)實(shí)際情況，開展法規(guī)、市場、金融、培訓(xùn)、技術(shù)等多種管理和服務(wù)措施。因此，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)高度重視養(yǎng)老行業(yè)組織在防范和打擊養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪中的作用，可以通過建立定期信息交流機(jī)制，及時(shí)獲取養(yǎng)老行業(yè)組織有關(guān)養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資行為的情報(bào)信息。

（二）“權(quán)責(zé)清晰”：落實(shí)各方主體責(zé)任

黨的二十大報(bào)告提出，要完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。而整體性治理在策略上，同樣強(qiáng)調(diào)通過公私部門之間進(jìn)行有效的合作，整合力量來實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的管理，充分發(fā)揮非政府社會(huì)主體的功能，消除復(fù)雜社會(huì)分工而導(dǎo)致的碎片化問題，這與新時(shí)代共建共治共享的社會(huì)治理理念相呼應(yīng)。因此，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的偵防工作，需要政府部門、行業(yè)組織、企業(yè)主體共同努力，多元共治提升效能。

1.統(tǒng)一政府監(jiān)管，落實(shí)部門主體職責(zé)

打擊養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪活動(dòng)，應(yīng)突出源頭治理，政府部門的監(jiān)管是關(guān)鍵。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪涉及到的職能領(lǐng)域多、主體復(fù)雜，既涉及到金融、房產(chǎn)、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域，也涉及到公法、私法兩大法域，從備案登記到宣傳推廣，從日常運(yùn)營到違規(guī)查處，民政、市場監(jiān)管、衛(wèi)健、公安、銀行等部門單位都承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。因此需要政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，各部門單位要認(rèn)真履行自身職責(zé)，建立健全貫穿養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制。在事前監(jiān)管中，民政和市場監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)把“入口”關(guān)，認(rèn)真審查提交材料，做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的備案登記工作；在事中審查中，市場監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)防養(yǎng)老機(jī)構(gòu)宣傳、推廣非法集資，衛(wèi)健部門應(yīng)審查從事醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員是否具備開展相關(guān)醫(yī)療服務(wù)資質(zhì)，銀保監(jiān)部門要注意審查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、企業(yè)推出的養(yǎng)老金融產(chǎn)品是否符合有關(guān)規(guī)定；在事后處置中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極與其他部門溝通，在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，及時(shí)對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪介入偵查，各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好善后維穩(wěn)工作。

2.發(fā)揮社區(qū)與老年人子女的風(fēng)險(xiǎn)防范作用

基層社區(qū)既是開展養(yǎng)老服務(wù)的主要場域，也是老年人的主要聚集區(qū)域，擁有開展防范養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資宣傳教育的先天優(yōu)勢。一方面，可以利用社區(qū)作為防范養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的宣傳教育平臺(tái)。由非法集資牽頭部門組織協(xié)調(diào)，公安、民政、市場監(jiān)管等多部門共同參與，在社區(qū)工作人員的配合下，有針對(duì)性的在社會(huì)老年人活動(dòng)中心、社區(qū)廣場、公園等老年人聚集地方，通過以案釋例、以案說法等形式開展專業(yè)知識(shí)講座，提升老年群體對(duì)于養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資的戒備心。另一方面，在案件辦理期間，社區(qū)作為距離受害老年群體最近的主體單位，在維穩(wěn)宣傳教育上，具有無可比擬的優(yōu)勢，社區(qū)工作人員可以走訪入戶，聽取老年集資參與人意見，因人施策，宣傳法律法規(guī)和政府有關(guān)政策，引導(dǎo)老年集資參與人合理表達(dá)訴求。

同時(shí)可利用老年人子女的“親情”屬性，在信息接收端隔絕非法集資信息的介入。有關(guān)部門應(yīng)倡導(dǎo)老年人子女，主動(dòng)同老年人溝通教育，告誡老年人不要輕易相信“高額返利”等養(yǎng)老服務(wù)的宣傳，有意向進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的投資要及時(shí)同子女溝通，避免上當(dāng)受騙。

3.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管職能

行業(yè)自律是企業(yè)間自愿結(jié)合所形成的組織，對(duì)成員企業(yè)行為的約束和引導(dǎo)的監(jiān)管方式。與政府監(jiān)管相比，行業(yè)自律監(jiān)管是建立在行業(yè)內(nèi)部企業(yè)價(jià)值認(rèn)同上的一致、利益趨向上的一致以及行為認(rèn)可上的一致，是行業(yè)發(fā)展過程中的一種自我完善、自我調(diào)整、自我發(fā)展行為，內(nèi)在的原生性動(dòng)力決定其自律的有效性，是作為他律的政府監(jiān)管和其他非官方規(guī)范性行為所無法替代的。[5]

因此，打擊和防范養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪，可充分發(fā)揮養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管職能。一方面，可通過養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)，制定養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)道德準(zhǔn)則，定期組織開展協(xié)會(huì)內(nèi)部成員單位從業(yè)人員的職業(yè)道德培訓(xùn)會(huì)，提升從業(yè)人員職業(yè)認(rèn)同感和職業(yè)道德素養(yǎng)。同時(shí)，部分地區(qū)的養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)組織養(yǎng)老職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定考試的工作，可將養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)道德準(zhǔn)則相關(guān)知識(shí)，融入到養(yǎng)老職業(yè)等級(jí)認(rèn)定考試中。另一方面，可通過養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)，積極協(xié)調(diào)解決養(yǎng)老服務(wù)糾紛，化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)，并組織成員企業(yè)自查自糾，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)疏漏，引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）“科技賦能”：提升犯罪發(fā)現(xiàn)能力

在整體性治理理論中，信息技術(shù)發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。整體性治理旨在通過對(duì)信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合，不斷加強(qiáng)信息的交互、融合和有效提供，建立一套全員遵守的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)據(jù)庫，提高信息的使用效率。因此，針對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪案件發(fā)現(xiàn)途徑狹窄、偵查介入時(shí)機(jī)難把握等困境，充分運(yùn)用信息技術(shù)，通過企業(yè)基因測序技術(shù)、搭建預(yù)警預(yù)測平臺(tái)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪和介入偵查。

1.企業(yè)基因測序技術(shù)應(yīng)用

企業(yè)基因測序技術(shù)主要依托互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)。一方面，整合普通企業(yè)登記信息系統(tǒng)、金融企業(yè)登記備案信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)公開資源，從企業(yè)股權(quán)構(gòu)成、高管交叉任職等企業(yè)基本構(gòu)成維度分析企業(yè)的顯性基因；另一方面，整合經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門信息系統(tǒng)、服務(wù)行業(yè)信息資源，從企業(yè)商事合同、資金流向、發(fā)票流向、貨物流向等企業(yè)經(jīng)營維度來分析企業(yè)的隱形基因，揭示與自然人或單位相關(guān)聯(lián)的關(guān)系圖譜，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的異常情況。[6]89-90而在養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪中，相當(dāng)數(shù)量的犯罪嫌疑人通過設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、成立養(yǎng)老服務(wù)公司進(jìn)行非法集資活動(dòng)。因此，企業(yè)基因測序技術(shù)的應(yīng)用，可以深入剖析養(yǎng)老服務(wù)公司企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營意圖，為打擊養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪提供助力。

公安機(jī)關(guān)利用企業(yè)基因測序技術(shù)，可以將抽象的非法集資風(fēng)險(xiǎn)量化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“隱性”犯罪，更加精準(zhǔn)的把握介入偵查的時(shí)機(jī)。企業(yè)基因測序技術(shù)可以在微觀層面針對(duì)涉養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、公司進(jìn)行非法集資犯罪風(fēng)險(xiǎn)研判。偵查人員可以結(jié)合養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪的特點(diǎn)和日常案件辦理經(jīng)驗(yàn)，選取具有典型性的指標(biāo)特征作為風(fēng)險(xiǎn)賦分評(píng)估依據(jù)，并組合設(shè)定企業(yè)基因測序模型。偵查人員可將監(jiān)測范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)公司、企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)代入模型中，得出賦分分值。賦分高低與涉非法集資風(fēng)險(xiǎn)呈正相關(guān)關(guān)系，個(gè)體符合犯罪風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)特征越多，賦分分值越高。如此以來，披著企業(yè)“外殼”的犯罪嫌疑人，就難以隱藏在黑暗中。

同時(shí)，不斷代入新的企業(yè)數(shù)據(jù)，可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)賦分分值動(dòng)態(tài)更新。這種將抽象風(fēng)險(xiǎn)具體量化的微觀技術(shù)應(yīng)用，可以幫助偵查人員更加宏觀把握犯罪發(fā)展走向，變被動(dòng)為主動(dòng)，選擇有利時(shí)機(jī)，精準(zhǔn)介入偵查。

2.搭建養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)

《防范和處置非法集資條例》第八條規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)建立非法集資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”“運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)非法集資的監(jiān)測預(yù)警”。當(dāng)前，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪黑數(shù)大，案件發(fā)現(xiàn)途徑狹窄，往往已造成不可逆損害后果時(shí)，才通過受害群眾報(bào)案、控告等方式進(jìn)入公安機(jī)關(guān)視野范圍內(nèi)，進(jìn)行案件辦理。因此，可通過設(shè)立資金流與信息流動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪。

一方面，加強(qiáng)資金流動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)測。經(jīng)濟(jì)犯罪的最終目的，是為了謀求遠(yuǎn)超正常經(jīng)營收入的不法所得，作為一種特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪也不例外。因此，公安機(jī)關(guān)可以通過與銀行、第三方支付等金融機(jī)構(gòu)合作，選取零散入賬統(tǒng)一轉(zhuǎn)出、集中限額定量出賬等非法集資犯罪資金交易特征，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)相關(guān)賬戶定期動(dòng)態(tài)篩查核實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金流的異常情況，確定涉嫌非法集資犯罪的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、企業(yè)。

另一方面，要加強(qiáng)信息流動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)測。養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資犯罪嫌疑人，在犯罪預(yù)備階段，會(huì)通過各種手段，宣傳推廣自身的養(yǎng)老服務(wù)、項(xiàng)目、產(chǎn)品。同時(shí)也存在非法集資前科人員組成所謂“養(yǎng)老業(yè)務(wù)推銷團(tuán)隊(duì)”，與一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)勾結(jié)，四處流竄作案的現(xiàn)象。因此，公安機(jī)關(guān)可以建立數(shù)據(jù)分析模型，通過關(guān)鍵詞篩選（包括不限于：高年化利率、低風(fēng)險(xiǎn)養(yǎng)老等）抓取涉嫌宣傳推廣非法集資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、企業(yè)，將其納入重點(diǎn)監(jiān)測范圍內(nèi)，及時(shí)進(jìn)行立案審查。此外可將養(yǎng)老大數(shù)據(jù)管理云系統(tǒng)、養(yǎng)老從業(yè)人員管理系統(tǒng)等現(xiàn)有的養(yǎng)老信息平臺(tái)接入公安機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)預(yù)警監(jiān)測平臺(tái)中[7]，與公安信息數(shù)據(jù)庫中的非法集資前科人員進(jìn)行數(shù)據(jù)碰撞比對(duì)，將存在非法集資前科人員經(jīng)營、從業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)同樣納入重點(diǎn)監(jiān)測范圍內(nèi)。