翟 翌，楊 曦

（1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；2.貴陽市白云區(qū)檢察院，貴州 貴陽 550014）

近年來，美國及其西方盟友秉持冷戰(zhàn)思維對我國對外經(jīng)濟(jì)及科技活動(dòng)設(shè)置阻礙，如特朗普、拜登政府自中美貿(mào)易戰(zhàn)以來將美國法中的“實(shí)體清單”制度作為對中國企業(yè)及機(jī)構(gòu)采取限制性貿(mào)易管制措施的工具，對我國新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制造巨大阻礙。為了以法治方式回應(yīng)和反擊，中國陸續(xù)出臺法律、規(guī)章應(yīng)對外國不當(dāng)制裁，中國商務(wù)部于2020 年9月公布的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中的不可靠實(shí)體清單制度是我國針對美國濫用其“實(shí)體清單”實(shí)施對華制裁而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)具體制度，其與2021 年1月發(fā)布的《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》及2021 年6 月10 日出臺的《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法）等一同豐富了我國應(yīng)對及防范相關(guān)外國制裁風(fēng)險(xiǎn)的法律工具箱，在制度層面增強(qiáng)了我國應(yīng)對不當(dāng)制裁的反擊能力。如在2023 年4 月，中國政府依照《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》將參與對臺軍售的美國洛克希德·馬丁公司、雷神導(dǎo)彈與防務(wù)公司列入中國不可靠實(shí)體清單對其依法實(shí)施制裁[1]即展現(xiàn)了該制度的實(shí)踐功能。

與實(shí)體清單制度在美國法上有著系統(tǒng)的理論依據(jù)和基礎(chǔ)不同，我國《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》雖授權(quán)“工作機(jī)制”①《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第四條規(guī)定：設(shè)在國務(wù)院商務(wù)主管部門的工作機(jī)制負(fù)責(zé)不可靠實(shí)體清單的組織實(shí)施。依法協(xié)助受外國不當(dāng)制裁的中國企業(yè)，禁止外國實(shí)體隨意采取封鎖、斷供和其他歧視性措施損害中國企業(yè)實(shí)體的合法權(quán)益，但由于規(guī)范內(nèi)容相對較為簡略，不可靠清單制度也存在不少理論與實(shí)踐困境。不可靠實(shí)體清單制度發(fā)揮效力的核心在于有關(guān)行政主體依法作出的行政行為，故有必要引入行政法學(xué)的理論和方法，對不可靠實(shí)體清單制度存在的問題及其規(guī)范進(jìn)行精細(xì)研究，推動(dòng)不可靠實(shí)體清單制度進(jìn)一步融入我國行政法規(guī)范體系并解決相關(guān)具體問題，夯實(shí)其作為應(yīng)對外國無理制裁的制度工具的合法性基礎(chǔ)。

一、行政法視閾下我國“不可靠實(shí)體清單”相關(guān)規(guī)范運(yùn)行存在的問題

（一）規(guī)范體系薄弱

根據(jù)目前的規(guī)范體系，不可靠實(shí)體清單規(guī)定是模糊的，清單相關(guān)的行政行為之性質(zhì)亦不十分明確，亦揭示出在相關(guān)規(guī)范中細(xì)化規(guī)定、權(quán)限及程序等內(nèi)容的必要性。另外，除《反外國制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等可直接適用的規(guī)范外，不可靠實(shí)體清單制度目前僅與《國家安全法》《對外貿(mào)易法》等法律具有間接的不明確的關(guān)聯(lián)，較為薄弱的規(guī)范體系難以為不可靠實(shí)體清單相關(guān)復(fù)合行政行為提供完備的合法性基礎(chǔ)；對行政主體行使權(quán)力過程中配套程序的規(guī)范亦不足，可能無法完滿保障當(dāng)事人的合法權(quán)益?？傮w而言，無論是《不可靠實(shí)體清單》本身還是其他相關(guān)規(guī)范體系都存在規(guī)范基礎(chǔ)薄弱和不足的問題，解決的關(guān)鍵在于夯實(shí)不可靠實(shí)體清單的行政法規(guī)范體系。

（二）不可靠實(shí)體清單“工作機(jī)制”的規(guī)范不明確

根據(jù)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為包括列入清單行為有關(guān)的實(shí)體與程序性工作即啟動(dòng)調(diào)查程序、形成處理決定和相應(yīng)處理等的實(shí)施由設(shè)在國務(wù)院商務(wù)部的不可靠實(shí)體清單“工作機(jī)制”牽頭。工作機(jī)制依該規(guī)定具有較大的行政職權(quán)，如工作機(jī)制可按照《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十條的“根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)數(shù)額的罰款”的處理措施，通過限制清單內(nèi)外國實(shí)體財(cái)產(chǎn)性或人身性權(quán)益，促使其改變損害中國發(fā)展利益的違法行為。但除可基于《行政處罰法》第十三條②《行政處罰法》第十三條：“國務(wù)院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定”。獲得部分直接的正當(dāng)性外[2]20-21，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十條中工作機(jī)制的其他處理措施仍存在權(quán)力來源和規(guī)范機(jī)制不明確等問題。應(yīng)細(xì)化不可靠實(shí)體清單制度的事前、事中及事后程序，進(jìn)一步加強(qiáng)和明確約束“工作機(jī)制”的相關(guān)規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）被列入清單的外國實(shí)體權(quán)利救濟(jì)規(guī)范不足

工作機(jī)制實(shí)施的不可靠實(shí)體清單制度相關(guān)行政行為具有行政強(qiáng)制措施、行政處罰及行政許可的復(fù)合屬性，可能會對進(jìn)入清單的外國實(shí)體之人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不利影響。但我國不可靠實(shí)體清單制度僅規(guī)定了極為有限的救濟(jì)，即有關(guān)外國實(shí)體認(rèn)為其合法權(quán)益受到不當(dāng)損害的，可向工作機(jī)制申請移出清單并停止實(shí)施處理措施。③《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十三條第二款：“有關(guān)外國實(shí)體可以申請將其移出不可靠實(shí)體清單，工作機(jī)制根據(jù)實(shí)際情況決定是否將其移出”。基于權(quán)利無漏洞保護(hù)原則和精神，外國實(shí)體應(yīng)有獲得合理救濟(jì)的途徑和權(quán)利，作為法治國家，中國有必要重新審視不可靠實(shí)體清單相關(guān)決定規(guī)范的正當(dāng)性，完善和暢通有關(guān)外國實(shí)體的權(quán)利救濟(jì)途徑。

下文將就我國不可靠實(shí)體清單運(yùn)行中這些問題的解決之道展開論述。

二、夯實(shí)不可靠實(shí)體清單制度相關(guān)的行政法規(guī)范體系

（一）以《反外國制裁法》作為不可靠實(shí)體清單相關(guān)行為的基本規(guī)范

作為我國反制裁領(lǐng)域的基本法，《反外國制裁法》的出臺與實(shí)施對維護(hù)中國主權(quán)、安全與利益具有重要意義，該規(guī)范從提案到通過歷經(jīng)兩次審議，以專項(xiàng)立法的形式快速獲批生效，充分表明我國反擊外國單邊制裁的堅(jiān)定立場，亦為我國其他相關(guān)規(guī)范提供有力的法律支撐?！斗赐鈬撇梅ā返谑龡l規(guī)定，針對他國嚴(yán)重?fù)p害我國國家安全及主權(quán)利益的行為，中國可采取必要的反制措施。①《反外國制裁法》第十三條：“對于危害我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為，除本法規(guī)定外，有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章可以規(guī)定采取其他必要的反制措施”?！斗赐鈬撇梅ā返谌?、第四條則規(guī)定了不可靠實(shí)體清單的具體適用情形及對象的確定規(guī)則②《反外國制裁法》第三條：“……外國國家違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國法律對我國進(jìn)行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內(nèi)政的，我國有權(quán)采取相應(yīng)反制措施”?！斗赐鈬撇梅ā返谒臈l：“國務(wù)院有關(guān)部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個(gè)人、組織列入反制清單”。，包括我國不可靠實(shí)體清單制度細(xì)化的權(quán)限，歧視性措施的認(rèn)定及相應(yīng)的調(diào)查處置規(guī)范等。另外，《反外國制裁法》第十條明確也設(shè)立由外交部、商務(wù)部等相關(guān)行政機(jī)關(guān)組成的“反外國制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制”③《反外國制裁法》第十條：“國家設(shè)立反外國制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)同配合和信息共享，按照各自職責(zé)和任務(wù)分工確定和實(shí)施有關(guān)反制措施”。，協(xié)調(diào)實(shí)施反外國制裁領(lǐng)域的各項(xiàng)規(guī)范及作出相關(guān)行政決定。可見，《反外國制裁法》應(yīng)具有不可靠實(shí)體清單和反外國制裁的基本規(guī)范地位。

（二）以《國家安全法》作為反制裁活動(dòng)的底線規(guī)范

在全球化背景下，對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中國家安全利益的維護(hù)成為新時(shí)代國家安全的重要內(nèi)容之一。《國家安全法》第三十三條明確應(yīng)采取必要措施保護(hù)中國企業(yè)及組織、公民、國家在海外的各項(xiàng)正當(dāng)利益④《國家安全法》第三十三條：“國家依法采取必要措施，保護(hù)海外中國公民、組織和機(jī)構(gòu)的安全和正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)國家的海外利益不受威脅和侵害”。，該條款可進(jìn)一步確?！傲己蒙姘l(fā)展條件”“安定工作生活環(huán)境”等制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑤《國家安全法》第十六條：“國家維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的根本利益，保衛(wèi)人民安全，創(chuàng)造良好生存發(fā)展條件和安定工作生活環(huán)境，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益?！?。為避免國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的外商投資、關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)讓等行為影響我國安全利益，中國將國家安全審查及配套監(jiān)管機(jī)制⑥《國家安全法》第五十九條：“國家建立國家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國家安全審查，有效預(yù)防和化解國家安全風(fēng)險(xiǎn)?！薄ＴO(shè)置為《國家安全法》的重要內(nèi)容之一，對外安全審查機(jī)制中各行政部門聯(lián)合行動(dòng)及程序機(jī)制可對我國反制裁提供有益的法目的指引。[3]由于國家安全是不可靠實(shí)體清單制度實(shí)施的重要考量因素，故《國家安全法》可發(fā)揮對外反制裁領(lǐng)域底線規(guī)范的作用，其相關(guān)條文可為我國不可靠實(shí)體清單規(guī)范體系化的合法性提供底線支撐。

（三）依托《對外貿(mào)易法》《出口管制法》等明確不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為的性質(zhì)

從《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》中的相關(guān)規(guī)范及其中的定義來看，不可靠實(shí)體清單制度具有復(fù)合的行為屬性?！秾ν赓Q(mào)易法》《出口管制法》等法律中包括與不可靠實(shí)體清單相關(guān)的規(guī)范條文，它們可與《反外國制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等一起，共同明確和解釋我國不可靠實(shí)體清單制度相關(guān)行政行為的性質(zhì)。

如就不可靠實(shí)體清單制度相關(guān)行為的行政許可性質(zhì)而言，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》在確需交易情形下賦予中方實(shí)體許可豁免申請權(quán)，這表明其具有行政許可的賦權(quán)與解禁之性質(zhì)，該種性質(zhì)與其他規(guī)范聯(lián)系起來解釋將更為明顯的體現(xiàn)出來⑦《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十二條：“有關(guān)外國實(shí)體被限制或者禁止從事與中國有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)，中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人在特殊情況下確需與該外國實(shí)體進(jìn)行交易的，應(yīng)當(dāng)向工作機(jī)制辦公室提出申請，經(jīng)同意可以與該外國實(shí)體進(jìn)行相應(yīng)的交易”。：一方面，《對外貿(mào)易法》可視為我國不可靠實(shí)體清單制度與行政許可制度的規(guī)范銜接點(diǎn)之一，《出口管制法》第二條將“出口管制”界定為禁止或者限制特定主體實(shí)施從中國“境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移管制物項(xiàng)”及“向外國組織和個(gè)人提供管制物項(xiàng)”等具體行為，明確了我國出口管制法律制度的規(guī)制對象與不可靠實(shí)體清單制度的相似之處，為不可靠實(shí)體清單包涵的行政許可性質(zhì)的認(rèn)知奠定了基礎(chǔ)。另一方面，該法第十四、第十五條分別設(shè)置的針對貨物或技術(shù)的自由進(jìn)出口制度、特定進(jìn)出口貨物自動(dòng)許可制度體現(xiàn)了許可規(guī)制的理念?！秾ν赓Q(mào)易法》第十六條的“國家基于下列原因，可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口：……（十）依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，其他需要限制或者禁止進(jìn)口或者出口的”則進(jìn)一步明確了不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為的行政許可性質(zhì)?！冻隹诠苤品ā返谒臈l還進(jìn)一步明確了我國對管制物項(xiàng)實(shí)行“統(tǒng)一的出口管理制度”，采取出口許可、管制清單等行政許可方式進(jìn)行管理。這些規(guī)范可為不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為的行政許可性質(zhì)認(rèn)定提供體系化的規(guī)范論證依據(jù)。

與對不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為的行政許可性質(zhì)的論證類似，亦可系統(tǒng)結(jié)合《對外貿(mào)易法》《出口管制法》等相關(guān)規(guī)范，明確不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為的其他多元性質(zhì)。如《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》處理措施、整改期限、移出機(jī)制等規(guī)范條款①《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十條：“對列入不可靠實(shí)體清單的外國實(shí)體，工作機(jī)制根據(jù)實(shí)際情況，可以決定采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)措施（以下稱處理措施），并予以公告：（一）限制或者禁止其從事與中國有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)；（二）限制或者禁止其在中國境內(nèi)投資；（三）限制或者禁止其相關(guān)人員、交通運(yùn)輸工具等入境；（四）限制或者取消其相關(guān)人員在中國境內(nèi)工作許可、停留或者居留資格；（五）根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)數(shù)額的罰款；（六）其他必要的措施。前款規(guī)定的處理措施，由有關(guān)部門按照職責(zé)分工依法實(shí)施，其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合實(shí)施”?！恫豢煽繉?shí)體清單規(guī)定》第十一條：“將有關(guān)外國實(shí)體列入不可靠實(shí)體清單的公告中明確有關(guān)外國實(shí)體改正期限的，在期限內(nèi)不對其采取本規(guī)定第十條規(guī)定的處理措施；有關(guān)外國實(shí)體逾期不改正其行為的，依照本規(guī)定第十條的規(guī)定對其采取處理措施”?！恫豢煽繉?shí)體清單規(guī)定》第十三條：“工作機(jī)制根據(jù)實(shí)際情況，可以決定將有關(guān)外國實(shí)體移出不可靠實(shí)體清單；有關(guān)外國實(shí)體在公告明確的改正期限內(nèi)改正其行為并采取措施消除行為后果的，工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)作出決定，將其移出不可靠實(shí)體清單。有關(guān)外國實(shí)體可以申請將其移出不可靠實(shí)體清單，工作機(jī)制根據(jù)實(shí)際情況決定是否將其移出。將有關(guān)外國實(shí)體移出不可靠實(shí)體清單的決定應(yīng)當(dāng)公告；自公告發(fā)布之日起，依照本規(guī)定第十條規(guī)定采取的處理措施停止實(shí)施”。分別體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施的限制、暫時(shí)、可復(fù)原的特征。[4]205-206又如《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中的“處理措施”條款亦相合于《行政處罰法》的罰款、聲譽(yù)罰、資格罰等類型②《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十條?！缎姓幜P法》第九條：“第九條 行政處罰的種類：（一）警告、通報(bào)批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。，其公告處理決定、提示交易風(fēng)險(xiǎn)、改正違法行為后申請移出清單等實(shí)施機(jī)制與《行政處罰法》的實(shí)施模式相契合等。③《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第九條：“將有關(guān)外國實(shí)體列入不可靠實(shí)體清單的公告中可以提示與該外國實(shí)體進(jìn)行交易的風(fēng)險(xiǎn)，并可以根據(jù)實(shí)際情況，明確該外國實(shí)體改正其行為的期限”?！缎姓幜P法》第二十八條：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為……”；《行政處罰法》第三十二條：“當(dāng)事人有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；……”。

總體而言，鑒于“不可靠實(shí)體清單”的相關(guān)規(guī)范體系較為薄弱、配套實(shí)施細(xì)則亦缺乏，除了以上幾部具體部門法規(guī)范外，還可依《立法法》等規(guī)范的規(guī)定實(shí)施授權(quán)立法，細(xì)化不可靠實(shí)體清單相關(guān)的出口管制機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督救濟(jì)等具體制度。借鑒出口管制法律規(guī)范體系及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，配置更精細(xì)且可操作的部門規(guī)章配套規(guī)范。還可參照新頒布的《反外國制裁法》相關(guān)規(guī)范，聯(lián)系其他規(guī)范，結(jié)合實(shí)際情況的變化，在將來對《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》做進(jìn)一步修訂和解釋，豐富其規(guī)范內(nèi)容并提升其規(guī)范依據(jù)的正當(dāng)性。此外，還可修改該規(guī)定第一條的制定依據(jù)，明確《反外國制裁法》這一法律是《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》的制定依據(jù)之一，增強(qiáng)其規(guī)范基礎(chǔ)。

三、進(jìn)一步明確“工作機(jī)制”的相關(guān)行政法規(guī)范

《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中的“工作機(jī)制”是實(shí)施不可靠實(shí)體清單制度的核心行政主體，其組織法規(guī)范、不確定法律概念、程序控制等的厘清具有重要價(jià)值，可基于以上提及的規(guī)范體系進(jìn)一步明確“工作機(jī)制”權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)行政法規(guī)范。

第一，在組織法規(guī)范上，應(yīng)進(jìn)一步完善“工作機(jī)制”的運(yùn)行規(guī)范體系設(shè)置。首先，可明確設(shè)立中央一級的工作機(jī)制，對下轄機(jī)構(gòu)實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并結(jié)合《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等該領(lǐng)域的其他規(guī)范完善應(yīng)對外國制裁的工作協(xié)調(diào)機(jī)制?！斗赐鈬撇梅ā返谑畻l的反外國制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制是反制裁職責(zé)的承擔(dān)主體，可進(jìn)一步細(xì)化其協(xié)調(diào)各部門工作的組織法規(guī)定，明確信息互通、確定反制外國無理制裁行政決定的具體規(guī)范。其次，在工作機(jī)制的層級組織設(shè)置規(guī)范上，考慮到不可靠實(shí)體清單規(guī)制對象的特殊性，綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外交往頻度等因素，工作機(jī)制的下級機(jī)構(gòu)設(shè)置可不嚴(yán)格按照國內(nèi)行政區(qū)劃，可將列入清單決定及后續(xù)懲戒措施等行政職權(quán)授權(quán)給省、市級地方相關(guān)行政主體，加掛地方“不可靠實(shí)體清單工作機(jī)制”職牌，這不僅可提升我國反制裁工作的效率，還可避免增設(shè)機(jī)構(gòu)可能帶來的人事、財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第二，“工作機(jī)制”應(yīng)結(jié)合其他相關(guān)行政法規(guī)范對《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中的不確定法律概念等進(jìn)行體系化解釋。工作機(jī)制需參照《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等對“處理措施”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、依據(jù)、程序及監(jiān)督救濟(jì)等內(nèi)容予以細(xì)化，將限制或禁止“進(jìn)出口活動(dòng)”“在中國境內(nèi)投資”“入境”等與以上相關(guān)規(guī)范銜接起來理解。另外，也應(yīng)明確外國實(shí)體損害我國國家安全和主權(quán)利益，及其對中國采取中斷貿(mào)易往來等歧視性行為的實(shí)體評判標(biāo)準(zhǔn)，明晰工作機(jī)制作出列入清單決定、采取處理措施的裁量范圍。加強(qiáng)組成工作機(jī)制的行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)①《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18 號）。，體系化解釋具有行政處罰、行政強(qiáng)制措施等多種法律屬性的執(zhí)行機(jī)制“處理措施”，解決在其實(shí)施過程中的機(jī)構(gòu)職權(quán)交叉、競合及協(xié)調(diào)等問題。

第三，明確“工作機(jī)制”相關(guān)的程序性規(guī)范。不可靠實(shí)體清單制度的有效運(yùn)行除需合法性依據(jù)、組織法規(guī)則及明確相關(guān)概念外，執(zhí)法監(jiān)督及程序機(jī)制也不可或缺?！恫豢煽繉?shí)體清單規(guī)定》第5-7 條明確了“工作機(jī)制”在調(diào)查啟動(dòng)及公告、調(diào)查方式及進(jìn)程控制、調(diào)查結(jié)果及列入清單決定形成等方面的反制裁職權(quán)。②《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第五至七條。由于不可靠實(shí)體清單是新制度，相關(guān)程序規(guī)定并不清晰，使得調(diào)查手段及調(diào)查進(jìn)程存在任意化風(fēng)險(xiǎn)，工作機(jī)制的調(diào)查裁量權(quán)亦存在被濫用的可能。故有必要進(jìn)一步建立健全相關(guān)程序機(jī)制，擴(kuò)充條文中的正當(dāng)程序內(nèi)容、平衡調(diào)查權(quán)及配合調(diào)查義務(wù)的規(guī)范內(nèi)容比重、加大對被調(diào)查人程序權(quán)利的保護(hù)力度[5]，實(shí)現(xiàn)對不可靠實(shí)體清單工作機(jī)制調(diào)查權(quán)行使及其裁量的程序規(guī)制，以程序機(jī)制防范并減少權(quán)力可能的濫用。

四、相關(guān)規(guī)范的完善應(yīng)注重外國實(shí)體正當(dāng)權(quán)利的平等、合理保護(hù)

作為對外反擊無理制裁的重要依托，不可靠實(shí)體清單制度以我國國家及實(shí)體的正當(dāng)利益保護(hù)為首要目標(biāo)，亦考慮到其行為的復(fù)雜性，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》采取傾斜性制度安排，即對被列入清單和采取制裁性處理措施的外國實(shí)體并未因其可能承受不利后果賦予其行政法上較為充分的權(quán)利救濟(jì)途徑，外國實(shí)體僅在改正期限、申請移出清單等部分事項(xiàng)上獲得有限救濟(jì)。③《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第七至十三條。但考慮到優(yōu)化營商環(huán)境的重要目標(biāo)，有必要關(guān)注不可靠實(shí)體清單所針對的外國實(shí)體的權(quán)利保護(hù)水平，在不違反對等原則的前提下，我國運(yùn)用不可靠實(shí)體清單等行政法制度應(yīng)對不當(dāng)域外制裁的過程中，應(yīng)重視平等、合理保護(hù)外國實(shí)體的正當(dāng)權(quán)益。

具體而言，平等保護(hù)理念下不可靠實(shí)體清單相關(guān)措施和規(guī)范的完善可從以下方面著手：首先，在法律地位上，不可靠實(shí)體清單制度相關(guān)規(guī)范在完善時(shí)可明確外國實(shí)體與中國主體一樣具有相同、平等的行政法地位。其次，在行政裁量上，工作機(jī)制作出將外國實(shí)體列入不可靠實(shí)體清單的行政行為時(shí)，除考慮符合應(yīng)對外國制裁的正當(dāng)目的外，行政主體應(yīng)平等、公正的考察外國實(shí)體在外國政府不當(dāng)制裁中實(shí)際起到的作用，如是否簡單遵循外國政府的制裁甚至有意推動(dòng)、助紂為虐等，平等公正的評價(jià)和對待外國主體；再次，在程序保障方面，應(yīng)亦賦予外國實(shí)體與中國實(shí)體平等的程序權(quán)利，確立和進(jìn)一步細(xì)化對外國實(shí)體調(diào)查、作出行政決定過程中外國實(shí)體具有平等陳述、申辯權(quán)利，及在決定形成后限期改正違法行為、申請移出清單的平等程序機(jī)制。將平等原則作為事前調(diào)查、事中決定及事后懲戒等連續(xù)過程的控制原則之一。最后，在救濟(jì)權(quán)上，相關(guān)規(guī)范在完善時(shí)可明確賦予外國實(shí)體具有與中國主體平等的救濟(jì)請求權(quán)等。

除直接優(yōu)化《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定外，還可結(jié)合《對外貿(mào)易法》的相關(guān)規(guī)范完善外國實(shí)體正當(dāng)權(quán)益的合理保護(hù)。《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》采取圍繞“行為”的規(guī)范表述，將其規(guī)制對象明確限定為實(shí)施兩類非法行為的外國實(shí)體。④根據(jù)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第二條，列入清單實(shí)體的兩類行為具體指：嚴(yán)重?fù)p害我國國家安全及主權(quán)利益的行為、與中國企業(yè)或組織中斷貿(mào)易往來等具有歧視性的不當(dāng)行為。而《對外貿(mào)易法》則采取“對外貿(mào)易經(jīng)營者”⑤《對外貿(mào)易法》第一條：“……保護(hù)對外貿(mào)易經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，制定本法”。的表述，模糊了相關(guān)對象的國籍，按該法的精神，從事外貿(mào)活動(dòng)的中外企業(yè)、其他組織或個(gè)人只要依據(jù)中國法律和國際通行貿(mào)易規(guī)則在我國境內(nèi)從事該活動(dòng)，不論該實(shí)體組織注冊地是否為中國、經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中的自然人是否為中國國籍，其合法權(quán)益均可獲得中國法律的保護(hù)，體現(xiàn)了平等保護(hù)的內(nèi)涵。兩部規(guī)范雖在調(diào)整對象層面存在差異，但均對不當(dāng)干涉、損害中國國家及我國經(jīng)營主體合法權(quán)益的行為予以規(guī)制，故可將《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》與《對外貿(mào)易法》中的平等保護(hù)精神結(jié)合起來，明確外國實(shí)體具有平等保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利。

結(jié) 語

我國“不可靠實(shí)體清單”是應(yīng)對外國不當(dāng)制裁的重要行政法律反制措施，但由于是新出現(xiàn)的制度，客觀上還存在若干不足之處，不可靠實(shí)體清單相關(guān)行政行為的復(fù)合性質(zhì)亦不夠清晰，需要聯(lián)系實(shí)踐針對這些問題完善《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》本身的規(guī)定，除此之外，還需結(jié)合其他規(guī)范如《反外國制裁法》《對外貿(mào)易法》《國家安全法》《出口管制法》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等共同解釋和提升不可靠實(shí)體清單相關(guān)的行政法規(guī)范體系。

作為不可靠實(shí)體清單實(shí)際執(zhí)行主體的“工作機(jī)制”在設(shè)立理據(jù)、組織法規(guī)則、執(zhí)行程序等方面的規(guī)范亦較為模糊和粗糙，為更好的規(guī)制工作機(jī)制行政權(quán)力的運(yùn)行，亦應(yīng)對其予以進(jìn)一步細(xì)化或解釋，完善對工作機(jī)制事前調(diào)查、事中決定及事后追責(zé)等行政活動(dòng)的程序控制。

另外，作為我國反對外國無理制裁的關(guān)鍵制度安排，不可靠實(shí)體清單承載著等多重利益因素及相關(guān)衡量，這種復(fù)雜因素下的行政決策可能對外國實(shí)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等正當(dāng)權(quán)益造成損害，但《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中并未明確外國實(shí)體通過行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)自身權(quán)益的機(jī)制，基于權(quán)利無漏洞保護(hù)的原則，在不違反對等原則的前提下，亦應(yīng)對外國實(shí)體正當(dāng)權(quán)益合理保護(hù)的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充善。

總之，不可靠實(shí)體清單制度是我國應(yīng)對外國制裁尤其是美國“實(shí)體清單制度”的有力武器，通過提高外國實(shí)體盲目服從、追隨、不當(dāng)利用外國政府制裁的違法成本，維護(hù)中國和企業(yè)的正當(dāng)利益和發(fā)展空間。除前述三大問題外，還可在實(shí)踐中不斷挖掘并完善我國反外國制裁法律規(guī)范體系可能存在的不足之處，不可靠實(shí)體清單本身亦還有著深厚的理論脈絡(luò)和問題需要解決，但由于篇幅及主題的限制，筆者將在后續(xù)其他系列論文中再予討論。