張 悅

近年來(lái), 聯(lián)合國(guó)框架外的單邊制裁正在被個(gè)別國(guó)家越來(lái)越頻繁地使用, 對(duì)現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序和體系產(chǎn)生了巨大沖擊。 其中一個(gè)重要手段是對(duì)外國(guó)投資采取限制性措施, 其合法性問(wèn)題顯得尤為突出。一方面, 很多影響外國(guó)投資的單邊制裁受到國(guó)際投資協(xié)定的規(guī)制; 另一方面, 國(guó)際投資協(xié)定某些條款本身的不明確性為實(shí)施單邊制裁留下了一定空間,滋生了制裁措施的濫用。 當(dāng)前國(guó)際法學(xué)界對(duì)單邊制裁的研究已取得了一定成果, 但總體來(lái)看, 研究仍不夠具體深入, 專(zhuān)門(mén)從國(guó)際投資法角度研究單邊制裁合法性的文獻(xiàn)不多(Dupont, 2015)。 本文將主要基于國(guó)際投資協(xié)定的相關(guān)條款來(lái)探討單邊制裁在國(guó)際投資領(lǐng)域的合法性問(wèn)題。

一、 影響外國(guó)投資的單邊制裁的界定和分類(lèi)

目前國(guó)際法上關(guān)于單邊制裁的定義仍不明確,其中絕大多數(shù)涉及經(jīng)濟(jì)制裁。 美國(guó)采取的單邊措施及其他措施在相關(guān)立法中被稱(chēng)為“制裁”, 而歐盟和俄羅斯等同時(shí)使用限制性措施和制裁的措辭。 在國(guó)際投資領(lǐng)域, 影響外國(guó)投資的行為具有多種表現(xiàn)形式, 哪些行為可以被視為單邊制裁呢?

(一)影響外國(guó)投資的單邊制裁的界定

1.影響外國(guó)投資的單邊制裁的概念

傳統(tǒng)國(guó)際法上的單邊制裁是指在聯(lián)合國(guó)框架外一國(guó)或國(guó)家集團(tuán)為應(yīng)對(duì)另一國(guó)違反國(guó)際法的行為而采取的限制性措施。 根據(jù)這一定義, 單邊制裁的目的是向目標(biāo)國(guó)施壓并迫使其恢復(fù)履行國(guó)際義務(wù)。 在單邊制裁中采取投資限制措施, 往往僅考慮制裁國(guó)的利益, 而不是國(guó)際社會(huì)的整體利益。 并且, 此類(lèi)制裁主要是制裁國(guó)針對(duì)其認(rèn)為不公平但不一定違反國(guó)際法的行為。 在政治上, 投資限制措施被用來(lái)應(yīng)對(duì)所謂對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的經(jīng)濟(jì)活動(dòng), 以實(shí)現(xiàn)某些政治或經(jīng)濟(jì)目的①2017 年美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy)報(bào)告中指出“經(jīng)濟(jì)安全即國(guó)家安全”。。 根據(jù)國(guó)際法學(xué)者Anthea Roberts 等(2018)的觀點(diǎn), 當(dāng)前“國(guó)家安全”概念內(nèi)涵和外延的變化使得此類(lèi)措施被視為“制裁”是合理的:一方面, 國(guó)家安全的范圍變得非常廣泛, 不僅包括國(guó)防和外交, 還包括對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或部門(mén)、 關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資; 另一方面, 雖然傳統(tǒng)國(guó)家安全的概念與經(jīng)濟(jì)無(wú)關(guān), 但近年來(lái), 國(guó)家安全已成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的核心。

由上可見(jiàn), 國(guó)際投資領(lǐng)域單邊制裁的概念不僅包含為應(yīng)對(duì)目標(biāo)國(guó)的國(guó)際不法行為而采取的回應(yīng)措施, 而且包含為應(yīng)對(duì)目標(biāo)國(guó)所謂的不公平但不一定違反國(guó)際法的行為而采取的投資限制措施。 這符合單邊制裁形式和目的多樣化的發(fā)展趨勢(shì), 即國(guó)家基于政治目的和經(jīng)濟(jì)利益而訴諸單邊制裁。 與傳統(tǒng)制裁概念相同的是, 限制性經(jīng)濟(jì)措施旨在向目標(biāo)實(shí)體施壓。

2.影響外國(guó)投資的單邊制裁的性質(zhì)

投資的定義非常寬泛(Dolzer, 2005), 例如,禁止貸款、 保險(xiǎn)或技術(shù)轉(zhuǎn)讓也可被視為投資限制。本文主要涉及雙邊投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定中所定義的投資措施①很多國(guó)際投資協(xié)定和國(guó)內(nèi)法對(duì)“投資措施”進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的定義, 參見(jiàn)《2012 年美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本》(2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty)和2019 年《比利時(shí)與盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟雙邊投資協(xié)定范本》(BLEU Model BIT )。。

首先, 從性質(zhì)來(lái)看, 一些限制性措施或與投資有關(guān)的單邊制裁實(shí)際上可能構(gòu)成投資措施(余勁松,2018), 屬于國(guó)際投資協(xié)定調(diào)整的范圍。 國(guó)際投資協(xié)定絕大多數(shù)是雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定, 其中部分條款專(zhuān)門(mén)涉及投資保護(hù), 目的是使投資者免受“主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)”的影響, 即避免受東道國(guó)限制性措施影響的風(fēng)險(xiǎn)。 東道國(guó)對(duì)在其境內(nèi)的外國(guó)投資應(yīng)承擔(dān)國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定的義務(wù)。 然而, 實(shí)踐中, 對(duì)國(guó)際投資協(xié)定中某些條款的解釋或適用過(guò)于寬泛或靈活, 東道國(guó)可能會(huì)濫用此類(lèi)法律框架, 以制裁或限制外國(guó)投資者, 對(duì)其采取歧視性政策或其他類(lèi)似措施。 這種情況下, 國(guó)際投資協(xié)定將被作為一種單邊制裁的手段, 損害其他國(guó)家的利益。

其次, 根據(jù)投資協(xié)定的適用范圍, 作為投資措施的單邊制裁主要涵蓋東道國(guó)對(duì)在其境內(nèi)的外國(guó)投資采取制裁措施的情況。 在制裁目標(biāo)國(guó)境內(nèi)設(shè)立公司的投資者受到第三國(guó)甚至其母國(guó)的制裁時(shí), 國(guó)際投資協(xié)定的規(guī)制作用有限。 同時(shí), 國(guó)際投資協(xié)定不適用于在第三國(guó)境內(nèi)的投資, 即使締約國(guó)采取了限制性措施。 在次級(jí)制裁中, 一國(guó)可以禁止在境外設(shè)立的外國(guó)公司與目標(biāo)國(guó)進(jìn)行交易, 但由于制裁國(guó)與外國(guó)投資者之間沒(méi)有屬地關(guān)系, 因此無(wú)法適用雙邊投資協(xié)定。 此外, 制裁國(guó)可以通過(guò)對(duì)目標(biāo)國(guó)的制裁來(lái)影響投資者②在這種情況下, 東道國(guó)可通過(guò)限制性措施禁止投資者與目標(biāo)國(guó)進(jìn)行交易或禁止投資者在目標(biāo)國(guó)投資來(lái)影響投資者。, 也可以針對(duì)特定的個(gè)人或?qū)嶓w,直接影響投資者。 但是, 此處對(duì)目標(biāo)國(guó)的制裁和對(duì)個(gè)人或?qū)嶓w的制裁之間的這種區(qū)別并不是很關(guān)鍵。

(二)影響外國(guó)投資的單邊制裁的分類(lèi)

根據(jù)對(duì)外國(guó)投資的影響, 單邊制裁可分為三大類(lèi), 即禁止或限制外國(guó)投資準(zhǔn)入的制裁、 限制外國(guó)投資者活動(dòng)的制裁, 以及影響外國(guó)投資存在的制裁。第一類(lèi)投資制裁適用與外國(guó)投資準(zhǔn)入相關(guān)的規(guī)則,就目前而言, 此類(lèi)規(guī)則更類(lèi)似于資本輸入國(guó)的國(guó)內(nèi)法而非國(guó)際法; 第二類(lèi)和第三類(lèi)投資制裁適用投資待遇標(biāo)準(zhǔn)。

第一類(lèi)包括與外國(guó)投資準(zhǔn)入有關(guān)的制裁。 此類(lèi)制裁可能是禁止或限制制裁國(guó)實(shí)體在制裁目標(biāo)國(guó)投資的措施。 例如, 2010 年歐盟對(duì)伊朗的制裁就屬于這類(lèi)制裁。 歐盟境內(nèi)的實(shí)體對(duì)可能有助于伊朗發(fā)展核武器的活動(dòng)進(jìn)行投資需要獲得歐盟成員國(guó)主管當(dāng)局的批準(zhǔn)。 與此同時(shí), 此類(lèi)制裁也可能包括禁止來(lái)自目標(biāo)國(guó)的實(shí)體在制裁國(guó)境內(nèi)進(jìn)行投資的措施。 在上述歐盟制裁伊朗的案例中, 歐盟禁止伊朗及其國(guó)民或在伊朗注冊(cè)成立或受其管轄的實(shí)體, 或代表其行事或按其指示行事的個(gè)人或?qū)嶓w, 或擁有或控制的實(shí)體在歐盟成員國(guó)管轄范圍內(nèi)進(jìn)行投資或參與任何涉及鈾礦開(kāi)采、 生產(chǎn)或使用核材料和技術(shù)的商業(yè)活動(dòng), 特別是鈾濃縮和濃縮后處理活動(dòng)、 所有與重水相關(guān)的活動(dòng)或與能夠搭載核彈頭的彈道導(dǎo)彈相關(guān)的技術(shù)。 同樣, 歐盟因2014 年克里米亞問(wèn)題對(duì)俄羅斯的投資制裁包括禁止俄羅斯金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入其成員國(guó)的資本市場(chǎng)。

第二類(lèi)涉及限制外國(guó)投資者活動(dòng)的制裁。 此類(lèi)制裁主要是影響公司正常運(yùn)營(yíng)的交易限制。 首先,可以直接針對(duì)外國(guó)投資者, 例如, 禁止在制裁國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)的其他實(shí)體與目標(biāo)實(shí)體進(jìn)行交易。 也可以采取次級(jí)制裁的形式, 懲罰與目標(biāo)國(guó)進(jìn)行交易的外國(guó)投資者。 其次, 可適用于對(duì)在企業(yè)中具有管理職能的個(gè)人的限制性措施, 拒絕其進(jìn)入企業(yè)所在國(guó)的領(lǐng)土。 例如, 根據(jù)《赫爾姆斯-伯頓法案》, 禁止因販賣(mài)被古巴沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)而被美國(guó)人起訴的外國(guó)人入境美國(guó)。 這可能導(dǎo)致企業(yè)管理出現(xiàn)困難, 不利于正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展。 此外, 還有不直接針對(duì)外國(guó)投資者但會(huì)影響其業(yè)務(wù)發(fā)展前景的制裁。 當(dāng)外國(guó)投資者被東道國(guó)禁止在制裁目標(biāo)國(guó)境內(nèi)開(kāi)展商業(yè)或金融活動(dòng),以及被限制在東道國(guó)境內(nèi)與成為東道國(guó)定向制裁目標(biāo)的其他經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展某些活動(dòng)時(shí), 就屬于這種情況。

第三類(lèi)側(cè)重于可能影響外國(guó)投資存在的制裁。制裁國(guó)可能會(huì)采取直接征收的方式來(lái)制裁投資者,或者間接制裁其母國(guó)。 但此類(lèi)措施相對(duì)來(lái)說(shuō)比較少見(jiàn)。 相比之下, 沒(méi)收或凍結(jié)資產(chǎn)措施的頻繁使用可能會(huì)對(duì)外國(guó)投資存在本身產(chǎn)生更多不利影響。 例如,凍結(jié)資產(chǎn)已成為美國(guó)和歐盟實(shí)施定向制裁的主要手段之一。 美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室(OFAC)定期公布SDN 制裁名單, 主要采取凍結(jié)資產(chǎn)和旅行禁令的方式進(jìn)行制裁。 2022 年2 月美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署行政令, 解凍凍結(jié)在美國(guó)的約70 億美元阿富汗資產(chǎn), 其中35 億美元將留在美國(guó)。

二、 影響外國(guó)投資實(shí)現(xiàn)的單邊制裁的合法性

國(guó)際投資協(xié)定能否對(duì)外資準(zhǔn)入階段的單邊制裁起到規(guī)制作用? 大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定僅適用于外資準(zhǔn)入后階段, 并不包含締約國(guó)與外資準(zhǔn)入有關(guān)的約束性義務(wù)。 也有少數(shù)國(guó)際投資協(xié)定適用于投資準(zhǔn)入階段①See Article 8.4 of the Comprehensive Economic Trade Agreement between the EU, its Member States and Canada.。 一般而言, 東道國(guó)對(duì)在其境內(nèi)允許或禁止外資準(zhǔn)入擁有相當(dāng)廣泛的自由裁量權(quán)。 在這種情況下, 國(guó)際投資協(xié)定對(duì)外資準(zhǔn)入制裁的規(guī)制能力有限。一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法可能為“變相”制裁提供機(jī)會(huì)。

(一)國(guó)際投資協(xié)定對(duì)外國(guó)投資準(zhǔn)入制裁的有限規(guī)制

關(guān)于外資準(zhǔn)入, 有兩種最常見(jiàn)的國(guó)際投資協(xié)定模式。 第一種是投資管制模式。 大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定沒(méi)有賦予來(lái)自締約國(guó)的外國(guó)投資者自由的進(jìn)入權(quán),而是將外資準(zhǔn)入條件交由各國(guó)國(guó)內(nèi)法調(diào)整②See Article 2 of the 2003 France - Ethiopia BIT.。 第二種是國(guó)民待遇模式, 多見(jiàn)于北美國(guó)家的實(shí)踐。 需要指出的是, 第二種模式提供的開(kāi)放程度并非高于第一種模式。 事實(shí)上, 在國(guó)民待遇模式下可以將例外清單附到條約中, 從而將東道國(guó)希望保留國(guó)內(nèi)管理權(quán)的經(jīng)濟(jì)部門(mén)排除在國(guó)民待遇之外。 那么, 限制某些外國(guó)投資實(shí)現(xiàn)的單邊制裁③此處的“限制某些外國(guó)投資實(shí)現(xiàn)的單邊制裁”既包括東道國(guó)限制外資準(zhǔn)入, 也包括母國(guó)限制本國(guó)投資者進(jìn)入他國(guó)投資。是否會(huì)違反此類(lèi)國(guó)際投資協(xié)定的規(guī)定?

1.國(guó)際投資協(xié)定不適用于制裁國(guó)禁止或限制本國(guó)投資者進(jìn)入目標(biāo)國(guó)的投資

事實(shí)上, 國(guó)際投資協(xié)定僅涉及在東道國(guó)的投資,外國(guó)投資者不能援引之以對(duì)抗其母國(guó)的制裁。 盡管通過(guò)締結(jié)投資協(xié)定, 締約國(guó)承諾促進(jìn)投資自由流動(dòng),但是即使適用的國(guó)際投資協(xié)定中包含投資促進(jìn)的一般承諾, 外國(guó)投資者也不能針對(duì)其母國(guó)援引。 而受投資禁令影響的被制裁國(guó)可能根據(jù)其與制裁國(guó)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定訴諸國(guó)際爭(zhēng)端解決程序。 幾乎所有國(guó)際投資協(xié)定都含有國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款, 然而,此類(lèi)訴訟或仲裁極為少見(jiàn)(Potestà, 2013)。 此外,投資促進(jìn)協(xié)定的條款是否具有可訴性也存在爭(zhēng)議。

2.國(guó)際投資協(xié)定在規(guī)制制裁國(guó)禁止或限制與目標(biāo)國(guó)有關(guān)的實(shí)體在其境內(nèi)投資的制裁時(shí)更為有效

此類(lèi)制裁所涵蓋的范圍大多是有限的, 僅適用于某些實(shí)體或特定部門(mén), 如歐盟對(duì)俄羅斯金融機(jī)構(gòu)的制裁以及對(duì)伊朗有關(guān)核技術(shù)領(lǐng)域的制裁。 如果國(guó)際投資協(xié)定適用于外資準(zhǔn)入階段, 并且預(yù)期投資部門(mén)沒(méi)有被東道國(guó)在協(xié)定所附的例外清單排除在外,則外資準(zhǔn)入制裁可能會(huì)違反協(xié)定的某些條款。 即使?jié)M足上述條件, 仍然有必要考慮東道國(guó)援引例外條款排除制裁不法性的可能性。 事實(shí)上, 一些國(guó)際投資協(xié)定包含關(guān)于維護(hù)“國(guó)家安全”“根本安全利益”,甚至“國(guó)際和平與安全”措辭的例外條款。 此類(lèi)條款為制裁國(guó)在外資準(zhǔn)入階段實(shí)施單邊制裁提供了抗辯理由。

(二)外國(guó)投資準(zhǔn)入審查機(jī)制可能構(gòu)成變相單邊制裁

制裁國(guó)可以利用投資審查機(jī)制限制外資準(zhǔn)入,從而在沒(méi)有采取任何正式制裁措施的情況下對(duì)其母國(guó)施加壓力。 為了更好地維護(hù)國(guó)家安全, 一些國(guó)家傾向于加強(qiáng)外國(guó)投資審查機(jī)制, 這種趨勢(shì)越來(lái)越明顯。 此類(lèi)審查機(jī)制可以被定義為普遍適用的法律、行政法規(guī)、 規(guī)章、 實(shí)施細(xì)則或指南, 其中規(guī)定了以國(guó)家安全或公共秩序?yàn)橛稍u(píng)估、 調(diào)查、 授權(quán)、 禁止或取消外國(guó)直接投資的條件和程序①See Article 2(4) of the Regulation(EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union.。 截至目前,全球大約有20 個(gè)國(guó)家建立了投資審查機(jī)制, 主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家。 其中, 最典型的是由美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CFIUS)主導(dǎo)的外國(guó)投資審查機(jī)制,運(yùn)作基礎(chǔ)是《國(guó)防生產(chǎn)法》(1950 年)的《艾克森-佛羅里奧修正案》(Exon-Florio Amendment)(Dimitropoulos, 2020)。 建立投資審查機(jī)制的目的是在外國(guó)投資可能影響東道國(guó)的國(guó)家安全時(shí)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。國(guó)家主管當(dāng)局有權(quán)根據(jù)審查程序批準(zhǔn)、 禁止或允許投資, 但審查制度須包含救濟(jì)程序。 近年來(lái), 美國(guó)政府加強(qiáng)了外資準(zhǔn)入審查機(jī)制。 例如, 2018 年在與中國(guó)進(jìn)行“貿(mào)易戰(zhàn)”的背景下, 美國(guó)通過(guò)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》, 擴(kuò)大了CFIUS 的權(quán)力(Jacobs, 2019)。

問(wèn)題在于, 投資審查機(jī)制是否可以被東道國(guó)用來(lái)對(duì)他國(guó)實(shí)施“變相制裁”? 這種機(jī)制的主要特點(diǎn)是允許國(guó)家基于“國(guó)家安全”等非常模糊的概念而對(duì)外資準(zhǔn)入采取限制性措施。 各國(guó)都可以自行決定哪些措施與其國(guó)家安全相關(guān)(UNCTAD, 2009), 審查程序也往往缺乏透明度(Larson et al., 2006), 并且通過(guò)審查程序作出的決定往往不具有可訴性, 缺乏救濟(jì)程序②例如, 在美國(guó), 總統(tǒng)可以?xún)H憑自己的決定阻止外國(guó)收購(gòu)美國(guó)資產(chǎn), 任何法院都不能審查總統(tǒng)的此類(lèi)決定。。 此外, 由于國(guó)際投資協(xié)定在外資準(zhǔn)入階段的適用范圍相當(dāng)有限, 此類(lèi)投資限制通常不在投資協(xié)定的規(guī)制范圍內(nèi), 國(guó)際仲裁庭無(wú)法對(duì)其進(jìn)行審查。 從國(guó)家實(shí)踐來(lái)看, 截至目前國(guó)家通過(guò)投資審查機(jī)制隨意禁止外國(guó)投資的情況還很少見(jiàn)。 但在大國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下, 某些國(guó)家可能出于經(jīng)濟(jì)和政治目的而加強(qiáng)外國(guó)投資審查機(jī)制的使用③自1988 年美國(guó)設(shè)立國(guó)家安全審查制度以來(lái)的30 余年里, 由美國(guó)總統(tǒng)基于國(guó)家安全原因直接禁止的6 例交易中, 有5 例都是針對(duì)中國(guó)企業(yè)。 此外, 還有很多中國(guó)企業(yè)在投資過(guò)程中因迫于美國(guó)國(guó)家安全審查的壓力, 在進(jìn)行國(guó)家安全審查前不得不中途放棄相關(guān)投資計(jì)劃。。

三、 影響投資活動(dòng)和投資存在的單邊制裁的合法性

國(guó)際投資協(xié)定能否成為防止外國(guó)投資活動(dòng)和投資存在受到單邊制裁影響的有效工具? 原則上, 任何國(guó)家措施都可能與國(guó)際投資協(xié)定所規(guī)定的投資者權(quán)利相抵觸, 因此, 單邊制裁可能受到國(guó)際投資協(xié)定實(shí)體性條款的規(guī)制。 然而, 對(duì)外國(guó)投資者的活動(dòng)產(chǎn)生不利影響的單邊制裁并不自動(dòng)違反國(guó)際投資協(xié)定規(guī)定的投資保護(hù)和待遇標(biāo)準(zhǔn)。 即使單邊制裁違反了某項(xiàng)投資保護(hù)或待遇標(biāo)準(zhǔn), 東道國(guó)也有可能援引例外條款免于承擔(dān)賠償投資者所遭受損失的責(zé)任。

(一)國(guó)際投資協(xié)定外資準(zhǔn)入后條款對(duì)單邊制裁的規(guī)制

截至目前, 尚無(wú)已知未解決或已解決的基于國(guó)際投資協(xié)定對(duì)單邊制裁提起索賠的判例。 盡管如此,可以以國(guó)際法院正在審理的“伊朗訴美國(guó)案”(Certain Iranian Assets “Islamic Republic of Iran v.United States of America”)為例進(jìn)行分析。 伊朗根據(jù)1955 年《友好、 經(jīng)濟(jì)關(guān)系和領(lǐng)事權(quán)利條約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《友好條約》)在國(guó)際法院對(duì)美國(guó)提起訴訟。 除其他訴訟請(qǐng)求外, 伊朗還訴稱(chēng), 美國(guó)對(duì)伊朗及其公司適用的法規(guī)違反了《友好條約》中關(guān)于公平公正待遇、 財(cái)產(chǎn)權(quán)以及不受歧視性或不合理措施影響的權(quán)利的條款①See ICJ, Application Instituting Proceedings filed in the Registry of the Court on 14 June 2016, Certain Iranian Assets (Islamic Republic of Iran v United States of America).。本案表明, 國(guó)際投資協(xié)定中的待遇標(biāo)準(zhǔn)可作為審查單邊制裁合法性的標(biāo)準(zhǔn)(Menkes, 2019)。 幾乎所有國(guó)際投資協(xié)定都規(guī)定了類(lèi)似的實(shí)體性待遇標(biāo)準(zhǔn), 其中最重要的是國(guó)民待遇、 最惠國(guó)待遇、 公平公正待遇、 非歧視性、 充分的保護(hù)和安全、 防止任何形式的征收以及保證資金自由轉(zhuǎn)移。 盡管這些標(biāo)準(zhǔn)可能因條約而異, 每一條約都有其特殊性和適用范圍,但是所規(guī)定的行為規(guī)范大都趨同。 簡(jiǎn)而言之, 通過(guò)此類(lèi)待遇標(biāo)準(zhǔn)期待東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者采取合理的行動(dòng)。 首先, 東道國(guó)有“實(shí)質(zhì)合理性”的義務(wù), 即應(yīng)當(dāng)出于合法目的, 以善意、 非歧視和相稱(chēng)的方式行事; 其次, 東道國(guó)負(fù)有“程序正當(dāng)性”的義務(wù), 必須要有透明和可預(yù)見(jiàn)的決策過(guò)程, 投資者必須受益于程序的公平性, 有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和獲得有效救濟(jì)的途徑。 以下僅以公平公正待遇、 禁止征收和資金自由轉(zhuǎn)移條款為例進(jìn)行分析。

1.公平公正待遇條款

經(jīng)過(guò)仲裁庭的擴(kuò)大解釋, 公平公正待遇最顯著的特征之一是保護(hù)投資者的合理期待。 根據(jù)仲裁庭的相關(guān)判例, 可以認(rèn)為, 如果與他國(guó)進(jìn)行特定貿(mào)易的能力是投資的基礎(chǔ), 那么對(duì)他國(guó)實(shí)施貿(mào)易制裁就相當(dāng)于使投資者的合法期待落空。 公平公正待遇的另一個(gè)重要特征是保證正當(dāng)法律程序。 例如, 如果未經(jīng)司法程序就把投資者列入目標(biāo)制裁公司名單, 則凍結(jié)外國(guó)投資者的資產(chǎn)可能被視為違反公平公正待遇條款。 同樣, 以涉嫌與目標(biāo)國(guó)打交道為由對(duì)某公司采取貿(mào)易限制措施, 但沒(méi)有確鑿證據(jù)或沒(méi)有對(duì)該措施提起司法程序的可能性, 也可被視為違反公平公正待遇條款。在2017 年5 月對(duì)“Safa Nicu Sepahan 案”的最新裁決中, 歐盟法院表示, 由于未能向一家伊朗公司提供資料和證據(jù)以證實(shí)對(duì)其采取限制措施的原因, 歐盟理事會(huì)違反了有效司法救濟(jì)原則②See ECJ, Case C-45/15 P, Safa Nicu Sepahan Co v Council, EU ∶C ∶2017 ∶402.。 在投資仲裁中,公平公正待遇條款的作用與此類(lèi)似③美國(guó)與被其制裁的外國(guó)公司, 如法國(guó)巴黎銀行(BNP)進(jìn)行“司法交易”的做法, 很可能違反了公平公正待遇條款。 在美國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)的被制裁公司可能會(huì)被迫接受美國(guó)司法部的司法安排, 以減少其被罰款的金額。 這種通過(guò)施壓迫使被制裁公司“同意”放棄司法程序的做法, 使其失去了基本的法律保障。。

2.禁止征收條款

禁止征收條款是可用于規(guī)制單邊制裁的一個(gè)重要投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。 國(guó)際投資協(xié)定中關(guān)于征收的規(guī)定允許投資者在遭受直接征收、 間接征收及效果相當(dāng)于征收的情況下要求東道國(guó)提供補(bǔ)償。 2008 年美國(guó)和盧旺達(dá)雙邊投資協(xié)定第6 條規(guī)定: 任何一方都不得通過(guò)效果相當(dāng)于征收或國(guó)有化的措施直接或間接征收或國(guó)有化所涉投資, 除非出于公共目的, 以非歧視性的方式, 充分、 及時(shí)和有效地支付了補(bǔ)償,并且符合正當(dāng)法律程序。 雖然國(guó)際投資協(xié)定不禁止國(guó)家采取征收措施, 包括剝奪性制裁, 但要求東道國(guó)對(duì)投資者所遭受的損失進(jìn)行充分補(bǔ)償。 從仲裁判例來(lái)看, 當(dāng)被指控的措施不可逆轉(zhuǎn)地抵消了投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值(有時(shí)只是投資的一部分)時(shí), 就被視為征收④See ICSID, Tecnicas Medioambientales Tecmed SA v The United Mexican States, case No ARB(AF)/00/2, Award, May 29, 2003, § 116.。 因此, 如果凍結(jié)資產(chǎn)或扣押投資者經(jīng)營(yíng)所必需的設(shè)備或車(chē)輛的情況長(zhǎng)期存在, 就可能違反了禁止征收條款。 相關(guān)判例還表明, 東道國(guó)在行使其治安管理權(quán)的情況下, 關(guān)于征收的規(guī)定不適用。 在上述美國(guó)和盧旺達(dá)雙邊投資協(xié)定中, 治安管理權(quán)適用的例外情況如下: “除極少數(shù)情況外, 一方為保護(hù)公共健康、 安全和環(huán)境等合法的公共福利目標(biāo)而計(jì)劃和實(shí)施的非歧視性監(jiān)管行為不構(gòu)成間接征收?！雹輩⒁?jiàn)《美國(guó)—盧旺達(dá)雙邊投資協(xié)定》附件2 第4 條(b)款。然而, 治安管理權(quán)的例外并不能使東道國(guó)免于承擔(dān)其他義務(wù)。 如果對(duì)外國(guó)投資者資產(chǎn)的剝奪與其應(yīng)受懲罰的程度不相稱(chēng), 那么無(wú)論該措施的目的如何,都可被定性為征收。

3.資金自由轉(zhuǎn)移條款

幾乎所有國(guó)際投資協(xié)定都包含資金自由轉(zhuǎn)移條款。 例如, 2012 年俄羅斯和尼加拉瓜雙邊投資協(xié)定第6 條規(guī)定, “每一締約國(guó)應(yīng)向另一締約國(guó)的投資者保證, 在其履行所有納稅義務(wù)后, 可將與其投資有關(guān)的款項(xiàng)自由轉(zhuǎn)移到國(guó)外”。 這類(lèi)規(guī)定包括初始資本、 投資收益(利潤(rùn)和任何銷(xiāo)售或轉(zhuǎn)讓收益), 以及外國(guó)投資者在第三國(guó)投資所需的資金。 因此, 投資者可以援引這一條款來(lái)抵制其母國(guó)采取的制裁措施及禁止其與目標(biāo)國(guó)及目標(biāo)實(shí)體或個(gè)人進(jìn)行金融交易的其他措施。

以上對(duì)部分投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的分析表明, 很多類(lèi)型的制裁受到國(guó)際投資協(xié)定所規(guī)定的投資待遇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制。 外國(guó)投資者可以向仲裁庭就制裁國(guó)單邊制裁所造成的不利經(jīng)濟(jì)影響提起索賠。 盡管如此, 仲裁庭必須考慮采取影響外國(guó)投資的單邊制裁措施的背景和目的, 即例外情形。

(二)國(guó)際投資協(xié)定例外條款對(duì)單邊制裁不法性的排除

在某些情況下, 單邊制裁可被定性為公共政策措施。 出于公共利益或國(guó)家安全等原因, 國(guó)際投資法允許國(guó)家對(duì)外國(guó)投資者實(shí)施某些限制。 雙邊投資協(xié)定通常包含例外條款, 制裁國(guó)可以援引此類(lèi)條款來(lái)證明影響外國(guó)投資的單邊制裁是合理的(Reinisch,2010)。

1.治安管理權(quán)原則

治安管理權(quán)原則(police powers doctrine), 也有學(xué)者稱(chēng)其為“治安管理權(quán)學(xué)說(shuō)”, 指的是“一個(gè)主權(quán)國(guó)家為維護(hù)公共安全、 秩序、 健康、 道德和正義而制定一切必要和適當(dāng)?shù)姆傻墓逃械慕^對(duì)權(quán)力”。 在投資仲裁中, “國(guó)家在治安管理權(quán)范圍內(nèi)行使主權(quán)權(quán)力可能會(huì)對(duì)受其管轄的投資者造成經(jīng)濟(jì)損害, 而無(wú)須給予任何賠償?shù)脑瓌t是無(wú)可爭(zhēng)議的”①See ICSID, Tecnicas Medioambientales Tecmed SA v The United Mexican States, case No ARB(AF)/00/2, Award, May 29, 2003, §119.。 現(xiàn)在, 治安管理權(quán)原則可被認(rèn)為是國(guó)際投資法的一般原則, 適用于國(guó)際投資協(xié)定規(guī)定的所有待遇標(biāo)準(zhǔn)。 單邊制裁屬于治安管理權(quán)原則的范圍, 然而, 這一原則并不能使國(guó)家可以隨心所欲地行事。 它意味著國(guó)家有權(quán)采取其選擇的措施以維護(hù)最重要的利益, 但前提是以正常方式行事, 并考慮到具體情況的必要性。 因此, 即使單邊制裁可以被定性為治安管理權(quán)措施, 也不能免于仲裁庭的合法性審查。 例如, 治安管理權(quán)原則使得東道國(guó)可以免除因凍結(jié)資產(chǎn)而支付賠償?shù)牧x務(wù), 凍結(jié)資產(chǎn)的效果等同于剝奪財(cái)產(chǎn), 但條件是必須證明該措施是合法的②例如, 目標(biāo)公司是由一個(gè)違反國(guó)際法的政府控制的。、 非歧視性的、 相稱(chēng)的, 并且是通過(guò)司法審查和透明的決策程序?qū)嵤┑摹?治安管理權(quán)原則也可能對(duì)仲裁庭審查制裁措施的方式產(chǎn)生影響。 相關(guān)判例表明, 當(dāng)被提請(qǐng)仲裁的單邊制裁措施涉及高度敏感的問(wèn)題時(shí), 仲裁員會(huì)對(duì)其合法性實(shí)施有限的審查, 以避免干涉東道國(guó)內(nèi)政。

2.國(guó)家安全例外條款

國(guó)家安全例外條款的措辭因條約而異(Moon,2012), 以此為由實(shí)施單邊制裁的國(guó)家實(shí)踐不盡相同③聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議指出, 近年來(lái)達(dá)成的大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定以及12%的雙邊投資條約中包含國(guó)家安全例外條款。。 如前所述, 這一概念在當(dāng)前涵蓋范圍廣泛,包含了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全, 但本質(zhì)區(qū)別在于非自我判斷條款與自我判斷條款。 在非自我判斷條款中, 國(guó)際投資協(xié)定沒(méi)有規(guī)定在援引國(guó)家安全例外時(shí)給予締約方的權(quán)限。 仲裁員原則上有權(quán)審查相關(guān)措施的合法性, 并就此類(lèi)措施是否可以以國(guó)家安全為由, 以及是否構(gòu)成對(duì)目標(biāo)投資所受到的威脅的適當(dāng)回應(yīng)作出自己的判斷。 但是, 國(guó)家安全例外條款存在與治安管理權(quán)原則同樣的問(wèn)題, 即就國(guó)家安全而言, 仲裁庭的審查權(quán)必然會(huì)受到限制。 此外, 聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議強(qiáng)調(diào), 就其本質(zhì)而言, “不能完全脫離國(guó)內(nèi)選民來(lái)解釋國(guó)家安全的概念”(UNCTAD, 2009)。 無(wú)論如何, 仲裁庭都不可能完全用其對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)定取代國(guó)家的判斷。

在自我判斷條款中, 國(guó)際投資協(xié)定允許締約方自行決定國(guó)家安全何時(shí)受到威脅以及如何應(yīng)對(duì)。 例如, 美國(guó)和烏拉圭2005 年簽訂的雙邊投資協(xié)定第18 條規(guī)定, “本條約的任何規(guī)定均不得解釋為……排除締約國(guó)為履行其維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平或安全的義務(wù), 或維護(hù)其自身根本安全利益而采取其認(rèn)為必要的措施”。 然而, 這項(xiàng)規(guī)定并未完全排除司法審查的可能性。 善意原則為仲裁庭提供了一種判斷措施合法性的手段。 盡管缺乏相關(guān)仲裁判例, 但可以參考WTO 專(zhuān)家組于2019 年4 月通過(guò)的“關(guān)于俄羅斯對(duì)影響烏克蘭的過(guò)境運(yùn)輸采取的限制措施”的報(bào)告。專(zhuān)家組裁定, GATT 第21 條(b)款關(guān)于締約方“認(rèn)為保護(hù)其基本安全利益所必要的”措施必須根據(jù)善意原則進(jìn)行解釋①See Report of the Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, 5 April 2019, paras.7.132.。 這使得仲裁庭能夠區(qū)分合理的國(guó)家安全關(guān)切和構(gòu)成變相單邊制裁的措施。

3.拒絕利益條款

拒絕利益條款(denial of benefits clause)也稱(chēng)為拒絕授惠條款, 該條款賦予締約一方在某些條件下拒絕提供國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定的投資優(yōu)惠的權(quán)利,其中一個(gè)條件涉及外交關(guān)系問(wèn)題。 因此, 如果投資是由與拒絕方?jīng)]有外交關(guān)系的第三國(guó)的投資者控制,則拒絕方有權(quán)拒絕提供國(guó)際投資協(xié)定所規(guī)定的優(yōu)惠利益。 換言之, 如果東道國(guó)對(duì)某項(xiàng)外國(guó)投資有安全方面的擔(dān)憂(yōu), 而這種擔(dān)憂(yōu)反映在與第三國(guó)沒(méi)有外交關(guān)系上, 那么拒絕給予利益就有了正當(dāng)理由。 此外,一些國(guó)際投資協(xié)定允許東道國(guó)在一般禁止與該第三國(guó)進(jìn)行交易的情況下(如經(jīng)濟(jì)禁運(yùn))援引拒絕利益條款。 根據(jù)1994 年《能源憲章條約》第17 條, 各締約方在對(duì)相關(guān)第三國(guó)實(shí)施制裁, 例如禁止與該第三國(guó)的投資者進(jìn)行交易或?qū)⒈静糠值睦娼o予該國(guó)的投資者或投資會(huì)違反或規(guī)避制裁的情況下, 保留拒絕向某項(xiàng)投資提供部分利益的權(quán)利②2023 年3 月15 日德國(guó)通報(bào)稱(chēng), 根據(jù)《能源憲章條約》第17 條拒絕向俄羅斯公民或國(guó)民擁有或控制的、 沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性商業(yè)活動(dòng)的任何法律實(shí)體以及俄羅斯投資者的投資提供該條約第三部分的利益。。 此類(lèi)條款為締約方援引該條約來(lái)實(shí)施單邊制裁提供了抗辯依據(jù)。然而, 拒絕利益條款在國(guó)際投資協(xié)定中并不常見(jiàn),并且仲裁庭的審查程序非常嚴(yán)格(Gastrell et al.,2015)。 只有在投資者是受東道國(guó)報(bào)復(fù)性措施影響的第三國(guó)國(guó)民時(shí), 該條款才有效。 換言之, 就單邊制裁而言, 只有在證明進(jìn)行投資的公司受到與東道國(guó)沒(méi)有外交關(guān)系的第三國(guó)公司的控制時(shí), 拒絕利益條款才能發(fā)揮作用。 相比之下, 國(guó)家安全例外條款適用于東道國(guó)擔(dān)心外國(guó)投資對(duì)其根本安全利益產(chǎn)生影響的所有情形, 無(wú)論投資者的母國(guó)是否與東道國(guó)保持正常的外交關(guān)系。

四、 我國(guó)的應(yīng)對(duì)建議

如上分析, 國(guó)際投資領(lǐng)域單邊制裁難以被簡(jiǎn)單認(rèn)定為合法或非法, 需要依據(jù)國(guó)際投資協(xié)定相關(guān)條款進(jìn)行逐案分析, 且在可預(yù)見(jiàn)的期間內(nèi)難以形成有效規(guī)制的國(guó)際規(guī)則體系。 在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇, 投資限制泛安全化和政治化不斷發(fā)展的情況下, 一方面,我國(guó)可以針對(duì)外國(guó)非法單邊制裁或不友好行為依法作出積極回應(yīng); 另一方面, 應(yīng)加強(qiáng)和完善我國(guó)關(guān)于投資安全審查和保護(hù)的法律制度, 為在國(guó)際投資領(lǐng)域維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和利益提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

(一)對(duì)外國(guó)投資制裁的法律應(yīng)對(duì)

1.訴諸國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制

影響外國(guó)投資的單邊制裁往往帶有政治色彩,涉及國(guó)家間爭(zhēng)端。 比如, 在外資準(zhǔn)入階段, 制裁國(guó)禁止或限制本國(guó)企業(yè)在目標(biāo)國(guó)投資, 此類(lèi)制裁難以訴諸投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制。 就國(guó)家間投資爭(zhēng)端而言, 一方面, 如果制裁國(guó)與我國(guó)締結(jié)了雙邊投資協(xié)定或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定, 且其中載有國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款的, 則可以先行談判協(xié)商, 再考慮訴諸國(guó)際司法機(jī)構(gòu)或仲裁機(jī)構(gòu)解決。 另一方面, 如果制裁國(guó)未與我國(guó)締結(jié)相關(guān)投資協(xié)定, 但是雙方均是WTO 成員, 在這種情況下, 東道國(guó)以國(guó)家安全為由對(duì)我國(guó)實(shí)施投資限制或?qū)ξ覈?guó)在第三國(guó)的投資實(shí)施次級(jí)制裁, 此類(lèi)單邊制裁可能構(gòu)成歧視性限制措施,違反WTO 相關(guān)協(xié)議。 WTO 關(guān)于國(guó)際投資的協(xié)議主要有四個(gè), 即《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMs)、 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)、 《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPs)、 《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(SCM)。 上述協(xié)議適用范圍各不相同, 需要視具體情況而定。 對(duì)此, 我國(guó)可以先進(jìn)行磋商, 如未達(dá)成一致則訴諸WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制①2016 年“俄羅斯—過(guò)境交通措施案”專(zhuān)家組報(bào)告首次正面回答了關(guān)于安全例外條款的“自裁決”問(wèn)題。 在該案中, 俄羅斯主張過(guò)境限制措施屬于安全例外措施, 專(zhuān)家組對(duì)本案無(wú)管轄權(quán)。 專(zhuān)家組認(rèn)為, 無(wú)論從文義解釋的角度, 還是從該條款談判歷史的角度, 第21 條(b)項(xiàng)都不是完全的“自裁決”性質(zhì), 專(zhuān)家組具有管轄權(quán)。 See WTO, Report of the Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, 5 April 2019, paras.7.123-7.126.。

2.依據(jù)反措施制度實(shí)施反制裁

如前所述, 在投資準(zhǔn)入階段, 國(guó)際投資協(xié)定對(duì)單邊制裁的規(guī)制作用有限。 即便是在外資準(zhǔn)入后階段, 東道國(guó)也保留了大量的規(guī)制權(quán), 可能通過(guò)援引國(guó)際投資協(xié)定例外條款排除單邊制裁的不法性。 單邊制裁與規(guī)制權(quán)的相同點(diǎn)在于都是基于東道國(guó)國(guó)內(nèi)法, 主要區(qū)別是: 單邊制裁往往具有政治目的, 通過(guò)影響外國(guó)投資來(lái)迫使其母國(guó)改變內(nèi)部或外交政策,而規(guī)制權(quán)更多是為了在投資保護(hù)與維護(hù)國(guó)家主權(quán)之間尋求平衡。 因此, 對(duì)于此類(lèi)單邊制裁產(chǎn)生的爭(zhēng)端往往難以利用國(guó)際投資協(xié)定條款來(lái)解決。 我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善《反外國(guó)制裁法》和《外商投資法》等反制裁法律制度, 并依據(jù)習(xí)慣國(guó)際法上的反措施制度進(jìn)行對(duì)等反制。

近年來(lái), 美國(guó)以國(guó)家安全為由, 不僅對(duì)我國(guó)企業(yè)在美國(guó)的并購(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格審查, 而且限制美國(guó)高科技企業(yè)在華投資。 例如, 2023 年8 月10 日美國(guó)總統(tǒng)簽署第14105 號(hào)行政令, 明確將禁止美國(guó)主體對(duì)中國(guó)投資半導(dǎo)體、 微電子技術(shù)、 量子信息技術(shù)和人工智能等領(lǐng)域。 美國(guó)打著國(guó)家安全的幌子進(jìn)行經(jīng)濟(jì)脅迫, 真實(shí)目的是企圖遏制我國(guó)發(fā)展權(quán)利, 維護(hù)自身霸權(quán)私利。 雖然該行為不一定違反國(guó)際投資法,但是由于目的的政治性, 可能違反一般國(guó)際法原則。對(duì)此, 我國(guó)可以依據(jù)反制裁制度實(shí)施對(duì)等反制。 對(duì)于危害我國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資者, 其行為不可歸于國(guó)家的, 無(wú)法適用反措施制度的, 可依據(jù)相關(guān)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)采取凍結(jié)或沒(méi)收資產(chǎn)、 旅行禁令等反制裁措施。

(二)加強(qiáng)投資安全審查和保護(hù)制度

1.加強(qiáng)國(guó)內(nèi)投資安全審查方面立法

實(shí)踐中, 很多國(guó)家為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全而制定了限制性投資政策, 并在外國(guó)投資進(jìn)入本國(guó)敏感行業(yè)或關(guān)鍵部門(mén)時(shí)進(jìn)行特別審查。 我國(guó)《外商投資法》第35 條強(qiáng)調(diào)“對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查”。 隨著“總體國(guó)家安全觀”的提出和《國(guó)家安全法》的頒布, 確保經(jīng)濟(jì)安全成為我國(guó)國(guó)家安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一。 我國(guó)應(yīng)在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的同時(shí), 平衡好國(guó)家安全與對(duì)外開(kāi)放的關(guān)系, 深入分析研判美國(guó)等較為成熟的投資安全審查制度, 進(jìn)一步完善我國(guó)外資并購(gòu)的反壟斷審查和國(guó)家安全審查機(jī)制, 完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等新興領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)。 尤其是, 應(yīng)將進(jìn)入涉及經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的外國(guó)投資和并購(gòu)審查納入我國(guó)投資安全審查范疇, 強(qiáng)化國(guó)家安全在并購(gòu)審批過(guò)程中的地位, 建立管制實(shí)體清單, 為我國(guó)在必要時(shí)實(shí)施反制措施提供國(guó)內(nèi)法依據(jù)。

2.加大對(duì)“走出去”企業(yè)的投資保護(hù)

“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度不完善, 法治建設(shè)相對(duì)落后, 投資風(fēng)險(xiǎn)大。 我國(guó)在吸引沿線國(guó)家參與“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí), 應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)則和法治體系建設(shè), 締結(jié)雙邊投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定。 其中應(yīng)包含規(guī)定投資保護(hù)的實(shí)體性條款和投資爭(zhēng)端解決條款, 明確投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和例外情形, 在投資保護(hù)與尊重東道國(guó)政府的規(guī)制權(quán)之間取得平衡。 針對(duì)東道國(guó)投資安全審查制度中“國(guó)家安全”等概念模糊不清的情況, 要求東道國(guó)對(duì)關(guān)鍵概念給出更清晰的定義, 進(jìn)一步提高審查透明度。 同時(shí), 我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步打造與沿線國(guó)家間合作的雙邊投資協(xié)定范本, 設(shè)定統(tǒng)一格式,明確何為公平公正待遇, 將安全例外和拒絕利益作為單獨(dú)的自裁性條款納入其中。 關(guān)于安全例外條款,在措辭上應(yīng)當(dāng)更加具體和明確, 以便更好地防范風(fēng)險(xiǎn), 維護(hù)我國(guó)的根本國(guó)家安全利益。

五、 結(jié) 論

由于國(guó)際投資協(xié)定外資準(zhǔn)入前條款的可訴性并未得到國(guó)家實(shí)踐的明確承認(rèn), 因此, 受制裁國(guó)外資準(zhǔn)入限制性措施影響的外國(guó)投資者難以利用外資準(zhǔn)入前條款維護(hù)自身合法利益。 同時(shí), 國(guó)際投資協(xié)定為外國(guó)公司提供了對(duì)正式單邊制裁尋求救濟(jì)的可能性。 更確切地說(shuō), 外國(guó)投資者可以以東道國(guó)采取的單邊制裁違反其母國(guó)與東道國(guó)間締結(jié)的投資條約外資準(zhǔn)入后條款(如公平公正待遇、 防止任何形式的征收或資金自由轉(zhuǎn)移的規(guī)定)為由, 訴諸第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制, 以尋求對(duì)因東道國(guó)制裁而遭受的經(jīng)濟(jì)損失獲得賠償。 即使單邊制裁被定性為公共政策措施, 也不能絕對(duì)免除制裁國(guó)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際投資協(xié)定所規(guī)定的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。 實(shí)踐中, 投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)單邊制裁合法性的影響主要取決于仲裁庭對(duì)東道國(guó)主權(quán)的尊重程度, 更確切的結(jié)論仍有待國(guó)際投資制裁實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。 此外, 某些國(guó)家收緊外國(guó)投資政策的趨勢(shì)可能會(huì)引起對(duì)利用投資審查機(jī)制進(jìn)行變相制裁的擔(dān)憂(yōu), 因?yàn)榇祟?lèi)機(jī)制仍然不透明和不可預(yù)見(jiàn)。 在新的世界地緣經(jīng)濟(jì)秩序形成的背景下,針對(duì)個(gè)人和實(shí)體的非正式域外制裁問(wèn)題可能變得愈發(fā)頻繁。 盡管我國(guó)可以通過(guò)法律手段進(jìn)行一定程度的應(yīng)對(duì), 但是從根本上, 我國(guó)既應(yīng)大力促進(jìn)與東道國(guó)的戰(zhàn)略互信, 為保護(hù)海外投資營(yíng)造良好的政治環(huán)境, 又要加強(qiáng)在芯片制造等高科技領(lǐng)域的自主創(chuàng)新,推進(jìn)人民幣國(guó)際化, 并提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。