李秀婷 王 建 曹晉麗

一、 引 言

隨著全球環(huán)境問題加劇、 資源能源約束趨緊以及氣候變化形勢日益嚴(yán)峻, 大力發(fā)展以低能耗、 低污染和低排放為核心的低碳經(jīng)濟已成為各國尋求經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇, 是全球經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。 其中, 低碳經(jīng)濟概念初見于2003 年英國能源白皮書《我們能源的未來: 創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》,而當(dāng)前全球絕大多數(shù)國家都接受并積極踐行低碳經(jīng)濟發(fā)展理念, 且已有198 個國家設(shè)定了“減碳”目標(biāo)時間表①全球198 個國家“減碳”目標(biāo)時間表出爐.(2022-12-20)[2023-08-07].https:/ /mp.weixin.qq.com/s?_ _biz=MzUyNjM5ODkwNA= =&mid=2247489468&idx=1&sn=359e33f1086a8d54c124065dfd169178&chksm=fa0e336bcd79ba7d505c5d1e6af4f605c316ad363f596dbef79f32680b9e212 579261e4082e7&scene=27.。 低碳經(jīng)濟在我國同樣亟待推進, 改革開放以來, 特別是加入WTO 后, 伴隨我國經(jīng)濟快速發(fā)展和工業(yè)化進程提速, 能源消費量和碳排放量呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢, 2006 年我國超過美國成為全球最大的碳排放國(見圖1)。 為確保高質(zhì)量承擔(dān)國際氣候變化治理責(zé)任, 實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo), 我國積極踐行綠色發(fā)展理念, 著力推進經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。 2020 年我國先后提出了“2030 年碳達峰”和“2060 年碳中和”目標(biāo)。 黨的二十大報告列專門章節(jié)對“雙碳”工作給出了系統(tǒng)安排和戰(zhàn)略部署。 然而, 相較于發(fā)達國家, 我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)時間更緊迫、 減排壓力更大、 任務(wù)異常艱巨。 面對新形勢新挑戰(zhàn), 我國需要深入研究并合理借鑒國際社會有益經(jīng)驗, 探索出符合中國實際的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展之路, 建立與中國國情相適應(yīng)的低碳經(jīng)濟發(fā)展模式, 促進經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。 歐盟作為全球公認(rèn)的通過低碳發(fā)展成功實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟體,其發(fā)展實踐舉措和經(jīng)驗更值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。 因此, 本文在深入分析歐盟低碳經(jīng)濟發(fā)展成效的基礎(chǔ)上, 系統(tǒng)梳理和總結(jié)歐盟實踐經(jīng)驗, 并結(jié)合當(dāng)前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟所面臨的現(xiàn)實困境, 提出加快實現(xiàn)我國經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展對策。

圖1 1990—2020 年歐盟、 美國與中國二氧化碳排放總量變化趨勢

二、 歐盟低碳經(jīng)濟發(fā)展概況及成效

(一)歐盟低碳經(jīng)濟發(fā)展概況

自1973 年第一次發(fā)布《環(huán)境行動計劃》以來,歐共體就開始了低碳經(jīng)濟的實踐, 尤其是1993 年11 月《馬斯特里赫特條約》生效, 歐洲聯(lián)盟正式成立以來, 歐盟一直重視發(fā)展低碳經(jīng)濟, 制定了一系列低碳發(fā)展計劃和政策, 致力于大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術(shù)并開發(fā)清潔能源。 無論是碳減排和低碳經(jīng)濟發(fā)展理念的提出, 還是在發(fā)展實踐上, 歐盟都走在了世界前列。 具體而言, 歐盟在低碳技術(shù)研發(fā)投入, 節(jié)能與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、 碳排放指標(biāo)的制定, 碳邊境調(diào)節(jié)機制(CBAM)法案的提出和碳減排項目的推廣等方面都率先推出了系統(tǒng)的實施政策和措施, 引領(lǐng)著成員國發(fā)展低碳經(jīng)濟并取得了舉世矚目的成效, 提升了其在全球低碳經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)勢。 而且歐盟CBAM 法案正逐漸獲得許多發(fā)達國家的認(rèn)可(許英明等, 2021), 尤其是2023 年5 月17 日該法案的正式生效, 將會進一步增強其在全球低碳經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力。

(二)歐盟低碳經(jīng)濟發(fā)展成效

對于歐盟低碳經(jīng)濟發(fā)展成效的分析, 本文參照眾多研究采用二氧化碳排放總量、 二氧化碳排放強度、 能源消耗強度、 能源生產(chǎn)率、 可再生能源消費占比等指標(biāo)來刻畫。

從歐盟碳排放總量的變化趨勢看, 歐盟二氧化碳的排放總量在持續(xù)降低, 從1990 年的35.68 億噸已下降至2020 年的24.65 億噸, 眾多相關(guān)研究也證實歐盟在1990 年已實現(xiàn)碳達峰。 相比較而言, 美國則在2005 年實現(xiàn)了碳達峰, 而中國自1990 年以來二氧化碳排放量快速增加, 在2006 年超過美國成為全球第一大碳排放國, 2020 年則達到109.45 億噸,是同期歐盟排放量的4.44 倍(見圖1)。 顯然, 從碳排放總量的變化趨勢來看, 歐盟實施的一系列碳減排措施取得了良好成效。

從單位GDP 的二氧化碳排放強度來看, 歐盟1990年碳排放強度為0.3 千克/2011 年P(guān)PP 美元GDP, 2020年下降至0.13 千克/2011 年P(guān)PP 美元GDP, 均低于同時期的全球和高收入國家的平均水平, 也遠遠低于中國同時期的水平。 中國雖然總體上碳排放強度下降較快, 但是2020 年仍高達0.48 千克/2011 年P(guān)PP 美元GDP, 比同期的全球平均水平高出了85%(2020 年全球平均為0.26 千克/2011 年P(guān)PP 美元GDP)(見圖2), 是歐盟同期的3.69 倍。 相比而言, 歐盟單位GDP 的二氧化碳排放強度最低, 表明歐盟積極采取的碳減排措施有效降低了單位GDP 產(chǎn)出的碳排放量。

圖2 1990—2020 年歐盟及其他經(jīng)濟體單位GDP 的二氧化碳排放強度

從歐盟能源消耗強度的演變趨勢來看, 1994—2021 年間歐盟能源消耗強度總體上呈現(xiàn)持續(xù)降低的態(tài)勢, 其間雖然1995 年之初開始上升, 并且于1996 年達到最高點197.36 千克石油當(dāng)量/千歐元,但之后則持續(xù)下降至2021 年的128.02 千克石油當(dāng)量/千歐元(見圖3)。 這一明顯的下降趨勢表明, 歐盟采取的碳減排措施在能源消耗強度方面取得了較為顯著的成效。

圖3 1994—2021 年歐盟能源消耗強度下降趨勢

從歐盟能源生產(chǎn)率①本文參考既有研究中普遍采用和通行的做法, 使用單位能源消耗能夠帶來的GDP 產(chǎn)出來衡量能源生產(chǎn)率。的演變趨勢來看, 1995—2021年歐盟的能源生產(chǎn)率持續(xù)攀升, 由1995 年的4.27 歐元/千克石油當(dāng)量提升至2021 年的9.936 歐元/千克石油當(dāng)量, 經(jīng)過長達26 年的持續(xù)發(fā)展, 歐盟能源生產(chǎn)率增長達到了原來的2.33 倍(見圖4), 這一持續(xù)的攀升趨勢表明, 歐盟實施提升能源生產(chǎn)率的措施成效顯著。

圖4 1995—2021 年歐盟能源生產(chǎn)率提升趨勢

如圖5 所示, 歐盟總體和分行業(yè)可再生能源消費占比情況都在穩(wěn)步提升。 從總體層面看, 歐盟整體可再生能源消費占比從2004 年的9.6%提升到了2021 年的21.8%; 從行業(yè)層面看, 交通、 發(fā)電和供暖與制冷行業(yè)使用可再生能源用于發(fā)電的占比分別從2004 年的1.4%、 15.9%和11.7%提升到了2021年的9.1%、 37.6%和22.9%。 顯然, 不論是歐盟總體還是分行業(yè)其可再生能源的消費占比都得到了持續(xù)提升, 可再生能源的積極開發(fā)和使用優(yōu)化了歐盟能源消費結(jié)構(gòu), 有效降低了碳排放。

圖5 2004—2021 年歐盟可再生能源消費占比變化情況

綜上可知, 自1990 年以來, 歐盟不僅逐步降低了二氧化碳排放總量, 其單位GDP 的二氧化碳排放強度和能源消耗強度也在不斷下降, 而且能源生產(chǎn)率和可再生能源消費占比也在不斷提升。 以上事實充分表明, 歐盟積極的低碳經(jīng)濟措施大幅降低了碳排放量, 開發(fā)和使用可再生能源優(yōu)化了能源消費結(jié)構(gòu), 成功實現(xiàn)了經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型, 其低碳經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著的成效。

三、 歐盟發(fā)展低碳經(jīng)濟的實踐經(jīng)驗總結(jié)

自1973 年第一次出臺《環(huán)境行動計劃》, 歐共體就開始踐行低碳經(jīng)濟, 尤其是2003 年英國提出低碳經(jīng)濟概念后, 低碳發(fā)展更得到了歐盟各國的普遍重視。 伴隨著政府高度重視與全民積極參與, 歐盟已經(jīng)構(gòu)建形成了較為完善的低碳經(jīng)濟發(fā)展政策支撐和服務(wù)保障體系, 取得了顯著的經(jīng)濟、 社會和生態(tài)效益, 為后發(fā)國家發(fā)展低碳經(jīng)濟提供了一系列可借鑒的寶貴經(jīng)驗。

(一)完善的制度保障: 制定科學(xué)完善的低碳經(jīng)濟規(guī)劃和制度體系

早在20 世紀(jì)70 年代初, 歐共體就開始了低碳經(jīng)濟實踐, 并在能源、 氣候和環(huán)境等方面陸續(xù)制定了一系列的低碳發(fā)展規(guī)劃、 政策和法律; 進入21 世紀(jì)以來, 歐盟繼續(xù)制定和完善了一系列具有深遠影響的低碳經(jīng)濟政策; 為確保綠色新政的順利實施,2020 年后歐盟又制定了一系列極具針對性的政策和規(guī)劃。 經(jīng)過50 年的發(fā)展, 歐盟當(dāng)前已形成了較為科學(xué)完善的制度體系(見表1)。 尤其是2023 年5 月17日歐盟CBAM 法案的正式生效, 將在其內(nèi)部和全球貿(mào)易中產(chǎn)生廣泛影響。

表1 1973—2023 年歐盟制定的重要政策文件和內(nèi)容要點

梳理上述政策及其內(nèi)容發(fā)現(xiàn), 歐盟碳減排制度制定過程具有以下三個鮮明特點: 一是典型的自上而下特征, 即歐盟層面制定整體規(guī)劃和政策, 各成員國根據(jù)整體政策和本國國情制定相應(yīng)執(zhí)行方案。二是部門分工明確且協(xié)調(diào)一致。 歐洲議會和歐盟環(huán)境部長理事會享有制定低碳經(jīng)濟政策的立法權(quán), 經(jīng)濟和社會委員會以及地區(qū)委員會負(fù)責(zé)在制定政策時提供咨詢意見, 歐洲法院負(fù)責(zé)解釋法律條款并受理有關(guān)環(huán)境問題糾紛, 歐盟委員會負(fù)責(zé)法律的起草和執(zhí)行, 歐洲環(huán)境署、 氣候行動署和能源事務(wù)署則分別在各自領(lǐng)域內(nèi)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、 行動計劃和統(tǒng)計咨詢工作(呂曉蓓等, 2022)。 三是清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃和具體實施路線圖。 為保證《歐洲綠色新政》順利實施和達成, 歐盟在多個行業(yè)制定了一系列碳減排政策和具體實施計劃。

(二)先進的技術(shù)支撐: 注重低碳技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用

低碳技術(shù)是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵和動力所在, 既包括涉及能源技術(shù)進步、 提高能源利用效率的技術(shù), 也包括發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、 促進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的技術(shù)(藍慶新等, 2012)。 歐盟對于低碳技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新極為重視, 主要通過研究框架計劃(Framework Programme for Research, 簡稱FP 計劃)來促進綠色技術(shù)創(chuàng)新。 FP 計劃是由歐盟委員會發(fā)起, 由各成員國以及其他合作國家的大學(xué)、 研究機構(gòu)和企業(yè)共同參與的中長期重大技術(shù)研究計劃(孫彥紅, 2022), 也是歐盟投資最大、 涵蓋內(nèi)容最廣的科技研究計劃(楊成玉, 2021), 目前已經(jīng)執(zhí)行到了第九框架計劃。 隨著歐盟對低碳經(jīng)濟發(fā)展越來越重視, FP 計劃也將更多資金向低碳技術(shù)的研發(fā)傾斜(見圖6)。 從總研發(fā)經(jīng)費變化趨勢來看, FP1(1984—1987 年, 第一框架計劃) 總研發(fā)經(jīng)費為32.71 億歐元, 到FP9(2021—2027 年, 第九框架計劃)已經(jīng)高達955.17 億歐元, 是FP1 期間的29 倍;從低碳技術(shù)的研發(fā)經(jīng)費占比來看, FP1 階段只占7%, FP9 階段則達到25.2%, 主要用于支持氣候、能源、 交通、 農(nóng)業(yè)和環(huán)境等領(lǐng)域的研究。

圖6 歐盟研究框架計劃總經(jīng)費和低碳技術(shù)研發(fā)經(jīng)費占比

此外, 歐盟還設(shè)立了許多其他有關(guān)綠色低碳技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用項目。 根據(jù)歐盟委員會統(tǒng)計數(shù)據(jù),其中比較有代表性的項目包括: 2018 年設(shè)立的“LIFE 計劃”, 為6 類142 個新的環(huán)境和氣候行動項目提供4.3 億歐元資金; 2019 年設(shè)立的創(chuàng)新基金, 計劃在2020—2030 年為碳捕集、 封存與利用技術(shù)(CCUS)、 能源存儲和可再生能源發(fā)電等低碳創(chuàng)新技術(shù)的商業(yè)應(yīng)用提供200 億歐元資金; 2020 年發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》研發(fā)招標(biāo)計劃, 對能源、 交通、 建筑等11 個領(lǐng)域的綠色創(chuàng)新項目進行了招標(biāo), 資金總量高達10 億歐元。 同時, 歐盟還注重研發(fā)和使用智能工業(yè)、 智能電網(wǎng)、 人工智能等數(shù)字技術(shù), 著力通過數(shù)字經(jīng)濟帶動綠色轉(zhuǎn)型。

(三)靈活的財金手段: 充分利用財政金融工具

資金是保障綠色低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展的根本。為實現(xiàn)低碳發(fā)展目標(biāo), 歐盟將氣候行動納入了整個歐盟主要的財政預(yù)算中, 專門成立了氣候行動總司,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌綠色低碳發(fā)展所需的預(yù)算支出。 根據(jù)歐盟委員會統(tǒng)計數(shù)據(jù), 從2014—2020 年歐盟財政框架(MFF)中可以發(fā)現(xiàn), 歐盟應(yīng)對氣候變化的預(yù)算支出逐年增加, 2014 年為161.74 億歐元, 2020 年增長到344.51 億歐元, 占比也由13.7%增長至21.0%。2020 年12 月17 日獲批的多年度歐盟財政框架預(yù)算(2021—2027)會同“下一代歐盟恢復(fù)工具”將提供2.018 萬億歐元資金, 其中30%將用于應(yīng)對氣候變化。 除了多年期財政框架之外, 歐盟還設(shè)立了一系列與低碳經(jīng)濟相關(guān)的基金和計劃(見表2), 以便為成員國低碳轉(zhuǎn)型提供資金。 例如, 現(xiàn)代化基金(Modernisation Fund)是一項專門幫助保加利亞、 克羅地亞、 捷克、 愛沙尼亞、 匈牙利、 拉脫維亞、 立陶宛、 波蘭、 羅馬尼亞和斯洛伐克10 個低收入成員國家實現(xiàn)能源系統(tǒng)現(xiàn)代化和提高能源效率的基金。作為促進歐盟實現(xiàn)2030 年減排目標(biāo)而設(shè)立的基金,該基金收入主要來源于兩個方面: 歐盟排放交易體系(EU ETS)拍賣2021—2030 年總配額2%所得的收入, 以及5 個受益成員國向現(xiàn)代化基金轉(zhuǎn)移的額外津貼, 這一基金的具體用途包括開發(fā)可再生能源、提高能源效率、 能源儲存、 能源網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化以及公正轉(zhuǎn)型過程中的工人培訓(xùn)、 教育、 再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)支出。

表2 2010—2022 年歐盟設(shè)立的低碳經(jīng)濟相關(guān)基金或計劃

歐盟還充分利用自身發(fā)達的碳金融市場和綠色金融體系為低碳轉(zhuǎn)型所需的資金缺口進行融資。2005 年建立的歐盟排放交易體系(EU ETS)是全球最早也是最大的碳市場, 其碳交易量占全球總量的85%以上。 經(jīng)過十多年的持續(xù)發(fā)展, 其交易機制已較為成熟和完善, 且已成為歐盟發(fā)展低碳經(jīng)濟重要的市場化手段。 一方面, 通過“碳排放總量限制+貿(mào)易”方式, 有利于歐盟二氧化碳排放總量的持續(xù)下降; 另一方面, 經(jīng)過2005—2020 年前三個階段的發(fā)展, 歐盟碳市場已經(jīng)進入第四個階段(2021—2030年), 配額總量將逐年加速減少, 通過拍賣溫室氣體的配額能夠為歐盟綠色轉(zhuǎn)型技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用提供資金支持(楊成玉, 2021)。 當(dāng)前, 歐盟綠色金融在全球處于領(lǐng)先地位, 其綠色金融制度和標(biāo)準(zhǔn)較為完善, 綠色信貸、 綠色債券、 綠色保險、 綠色產(chǎn)業(yè)基金等金融工具豐富, 金融配置效率高。 其中, 1973年聯(lián)邦德國成立了全球第一家生態(tài)銀行, 2003 年歐美10 家金融機構(gòu)共同設(shè)立關(guān)于綠色信貸的“赤道原則”。 在這一過程中, 歐洲政策性銀行在歐盟的綠色低碳發(fā)展融資中發(fā)揮了示范和帶動作用。 此外,歐盟還是綠色債券發(fā)行的積極踐行者, 其2021 年9月發(fā)布的“下一代歐盟”綠色債券框架是目前國際綠色債券最先進的實踐框架(張平等, 2022), 為歐盟的綠色項目融資提供了重要的渠道。

(四)公眾的積極參與: 推動綠色環(huán)保行動

經(jīng)濟社會的低碳轉(zhuǎn)型是一個長期逐步改變的過程, 僅依靠政府的推動力是遠遠不夠的, 還需要全民積極參與, 共建低碳社會。 歐盟一直以來極為重視培養(yǎng)社會公眾的環(huán)保意識, 通過信息共享、 公眾對話、 引領(lǐng)示范和積極作為等方式引導(dǎo)公眾和利益相關(guān)者參與應(yīng)對氣候變化, 成功地開創(chuàng)了全民綠色消費和企業(yè)綠色投資的新局面。

在信息共享方面, 歐盟委員會網(wǎng)站設(shè)置了24 種成員國語言, 首頁專設(shè)“能源、 氣候變化與環(huán)境”專題, 及時向民眾發(fā)布關(guān)于氣候變化、 歐盟氣候行動、各成員國實施進展、 國際合作、 新聞大事和氣候融資等信息, 尤其是專設(shè)“公民”欄目, 內(nèi)容包括“歐洲氣候公約”“公眾支持氣候行動” “青年與氣候” “氣候知識測試”和“氣候提示”。 這對于暢通公眾綠色信息渠道、 積極參與環(huán)保行動具有重要的促進作用。

在公眾對話方面, 歐盟及各成員國政府經(jīng)常采取對話的形式與民眾溝通, 積極回應(yīng)公眾對綠色低碳經(jīng)濟的關(guān)切。 例如, 2020 年4 月11 日, 法國、 德國、意大利等18 個歐盟成員國的環(huán)境部長發(fā)表公開信,希望“綠色協(xié)議”在歐盟復(fù)蘇計劃中發(fā)揮核心作用, 得到了100 多萬民眾和100 多個非政府環(huán)保組織的支持(楊成玉, 2021)。

在示范引領(lǐng)和積極作為方面, 歐盟及各成員國政府積極推行數(shù)字政府建設(shè), 踐行綠色無紙化辦公, 在各個城市推行綠色低碳生活理念, 落實綠色消費政策。 例如, 歐盟推行綠色家庭計劃,對于符合綠色低碳生活的家庭給予補貼(龐晶等,2012), 并且建立了綠色商品標(biāo)識制度, 引導(dǎo)消費者購買綠色商品。 歐盟還建立了公正轉(zhuǎn)型機制和公正轉(zhuǎn)型基金, 針對綠色轉(zhuǎn)型過程中受到影響與損害的企業(yè)和民眾進行扶持, 降低轉(zhuǎn)型的負(fù)面影響。 此外, 歐盟委員會從2008 年開始, 每隔一至兩年就會進行一次關(guān)于氣候變化的歐盟晴雨表特別調(diào)查以掌握歐盟民眾對氣候變化的認(rèn)識、 態(tài)度以及行動。

(五)多元化的協(xié)作機制: 掌握國際降碳規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)

氣候變化具有典型的全球公共物品屬性, 因此氣候變化治理需要國際社會的共同努力與合作。 歐盟一直是低碳經(jīng)濟發(fā)展的支持者和實際踐行者, 同時也有意把自身塑造成為全球氣候變化和環(huán)境治理的倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者。 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等一系列國際重要環(huán)境治理規(guī)則的制定背后都有歐盟積極運作、 協(xié)調(diào)和推動的身影。

歐盟通過外交、 國際貿(mào)易、 對外援助和國際合作等政策, 以雙邊或者多邊機制為載體, 積極輸出自身的綠色規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn), 從而牢牢把握國際降碳規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。 歐盟明確承諾將堅定支持《巴黎協(xié)定》, 并將遵守該協(xié)定作為與歐盟開展全面經(jīng)貿(mào)合作的核心要素(孫彥紅, 2022), 鼓勵經(jīng)貿(mào)伙伴積極踐行低碳發(fā)展理念。 目前, 歐盟已經(jīng)與包括中國、 印度、 印度尼西亞、 南非、 拉丁美洲與加勒比地區(qū), 以及美國等非歐盟國家或區(qū)域在低碳經(jīng)濟領(lǐng)域建立了長期的合作關(guān)系(見表3)。

表3 歐盟與非歐盟國家或區(qū)域在低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的合作

此外, 歐盟還試圖通過單邊立法的方式搶占未來綠色貿(mào)易規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)(孫彥紅, 2022)。 為了防止“碳泄漏”造成碳減排目標(biāo)無法實現(xiàn), 歐盟單方面制定了CBAM 法案, 即對歐盟進口的高碳產(chǎn)品征收碳關(guān)稅, 并作為《歐洲綠色新政》的核心政策之一。

四、 我國低碳經(jīng)濟發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

(一)能源消費結(jié)構(gòu)不合理

我國能源稟賦的特點是富煤貧油少氣, 能源消耗結(jié)構(gòu)偏重于煤炭、 石油等化石燃料。 雖然近年來隨著石油、 天然氣和其他能源消耗量的增加, 煤炭消費占比逐漸降低, 尤其是其他清潔能源消費占比上升較明顯, 但我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展還處于中高速階段, 對能源的需求量較大, 在短期內(nèi)我國二氧化碳排放總量仍將不斷增長。 因此, 我國能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化將成為推動我國發(fā)展低碳經(jīng)濟需要克服的重要難題。

(二)低碳政策體系尚不完善

我國政府對于低碳經(jīng)濟發(fā)展極為重視, 在制度建設(shè)方面做了大量的工作。 在立法層面上, 2006 年《可再生能源法》正式生效并于2009 年進行了修訂,2007 年則修訂了《節(jié)約能源法》。 在國家制度層面,2021 年9 月出臺了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》, 10 月國務(wù)院出臺《2030 年前碳達峰行動方案》, 住建部、 交通部、 工信部和多個省份則分別制定了分部門和省域的“雙碳”工作方案或者意見。 需要注意的是, 目前我國低碳經(jīng)濟制度體系尚不完善: 一是我國低碳政策的制定涉及發(fā)改委、 工信、 能源、 交通、 環(huán)保等近20 個部門, 各部門在制定政策時缺乏有效溝通與協(xié)調(diào), 存在標(biāo)準(zhǔn)不一致, 沒有形成有效合力等問題;二是我國低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的法律通常只涉及環(huán)保、 能源、 治污等較單一的方面, 綜合性的低碳法律法規(guī)缺位, 而且相關(guān)的法律法規(guī)可操作性和保障水平不足; 三是我國低碳經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中指引性的政策較多, 但是缺乏政策實施、 監(jiān)管、 評估和反饋機制,無法形成政策執(zhí)行全過程的“閉環(huán)”(呂曉蓓等,2022); 四是我國低碳經(jīng)濟方面的制度體系偏向宏觀層面, 缺乏明確的減排降碳具體實現(xiàn)路徑和路線圖。

(三)低碳技術(shù)相對落后

低碳技術(shù)是經(jīng)濟實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。 雖然近年來我國加大了對科技創(chuàng)新和研發(fā)的支持力度,但與發(fā)達國家相比, 我國在低碳領(lǐng)域的技術(shù)仍存在一定的差距, 比如可再生清潔能源開發(fā)與利用技術(shù)、碳捕集、 封存與利用技術(shù)(CCUS)、 提高能源集約利用效率的技術(shù)等都較為缺乏。 從前文圖2 可知,我國單位GDP 產(chǎn)出的二氧化碳排放強度不僅遠高于歐盟和高收入國家平均水平, 而且高于全球平均水平, 是由于我國的高碳能源消費結(jié)構(gòu)所致, 也表明我國清潔能源使用技術(shù)比較落后還需要大力提升。雖然《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中明確提出發(fā)達國家對發(fā)展中國家具有技術(shù)轉(zhuǎn)移和援助的義務(wù), 但是現(xiàn)實中我國只能通過國際技術(shù)貿(mào)易的方式高價購買國外技術(shù)。 而且由于西方發(fā)達國家對我國采取技術(shù)封鎖和“卡脖子”政策, 我國在低碳技術(shù)方面不能單純依賴進口, 自主研發(fā)才是真正的出路。 但自主研發(fā)需要大量的科研人才、 研發(fā)資金和設(shè)備的長期投入, 這對我國短期而言是一個巨大的挑戰(zhàn)。

(四)資金支持缺口較大

要實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色低碳轉(zhuǎn)型, 資金支持是關(guān)鍵的保障因素。 我國要實現(xiàn)2030 年前碳達峰、 2060年前碳中和的目標(biāo), 所需的資金量巨大。 根據(jù)中國人民銀行的估算, 我國要實現(xiàn)碳中和需要約130 萬億元的巨額資金; 清華大學(xué)的一項研究則表明, 實現(xiàn)碳中和的直接投資和其他相關(guān)投資合計需要300萬億~500 萬億元。 政府投資肯定難于滿足需求, 剩余的資金缺口需要市場積極參與解決①雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)不差錢? 錯了, 資金缺口非常大.(2021-09-24)[2023-08-07].https: / /www.sohu.com/a/491841217_117460.。 綠色金融是其中一項重要的市場化的解決方式。 然而, 目前我國的綠色金融發(fā)展還存在制度體系不完善、 金融工具和產(chǎn)品不豐富、 資金配置效率低等一系列問題。未來大力發(fā)展我國綠色金融, 帶動更多社會資本進入我國經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域, 將是一項重要的工作內(nèi)容, 也將面臨重大的挑戰(zhàn)。

(五)公眾低碳意識不強

相較于歐盟, 我國民眾的環(huán)保意識較弱, 綠色消費理念和低碳的生活方式尚未完全建立起來, 過度消費、 炫耀性消費和鋪張浪費的消費習(xí)慣還普遍存在。 很多民眾對于低碳的理解僅僅是“治理環(huán)境污染”“減少二氧化碳排放”, 甚至認(rèn)為低碳發(fā)展是政府和企業(yè)的事情, 這導(dǎo)致全民參與低碳轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的氛圍和意識薄弱。 與此同時, 我國非政府性的低碳環(huán)保組織數(shù)量較少, 活躍程度整體較弱,這也極大地影響了公眾低碳意識的提升。

五、 歐盟經(jīng)驗對我國的啟示

我國需要立足新發(fā)展階段, 貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局, 要如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo), 必須堅持綠色低碳戰(zhàn)略方向, 以健全的政策和服務(wù)保障體系為重要抓手, 推動減污降碳協(xié)同增效, 促進經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型, 實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

(一)開發(fā)和使用清潔能源優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)

針對我國能源結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀, 從政府和企業(yè)兩個層面著手優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是我國實現(xiàn)"雙碳"目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。 一是加大投入促進新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展使能源供應(yīng)更多元。 政府需要加大政策和資金支持力度, 扶持企業(yè)加快新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重要方式, 這就需要政府通過制度約束和資金支持促使企業(yè)進一步加強對多元化可再生能源和清潔技術(shù)的研發(fā)投入, 加快技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用, 增加多元化清潔能源使用的比例, 提升如核能、 風(fēng)能、 太陽能、 核能、 生物質(zhì)能等的消費占比。 二是提升能源利用效率加大降耗利用力度。 煤炭清潔化和降耗利用也是能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要途徑, 政府需要通過自上而下的政策引導(dǎo)鼓勵企業(yè)積極開發(fā)和使用可再生能源, 同時需要設(shè)立降耗減排提升能源利用效率的創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)補貼機制, 減輕企業(yè)減排技術(shù)研發(fā)的資金壓力, 尤其是需要鼓勵企業(yè)加大對煤炭清潔化技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用力度, 以促進減污降排提高能源利用效率, 推動我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 三是需要政府協(xié)同企業(yè)與歐盟政府機構(gòu)和企業(yè)建立更加緊密的合作機制, 學(xué)習(xí)借鑒歐盟優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的可再生能源開發(fā)技術(shù)和推廣使用經(jīng)驗。

(二)完善低碳經(jīng)濟發(fā)展制度體系

我國可以從以下四個方面借鑒歐盟的制度設(shè)計經(jīng)驗: 一是清晰界定政策制定部門的權(quán)限與職責(zé),加強政策制定過程中的溝通與協(xié)調(diào), 避免出現(xiàn)政策的重復(fù)性以及制定的標(biāo)準(zhǔn)不一致和沖突的現(xiàn)象, 更好地形成制度體系的合力作用; 二是從國家層面制定符合我國國情的低碳經(jīng)濟發(fā)展中長期規(guī)劃, 并明確具體階段的溫室氣體減排的實現(xiàn)路徑和路線圖,通過自上而下的方式, 統(tǒng)籌各省份和各部門根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、 產(chǎn)業(yè)特點、 能源結(jié)構(gòu)和碳排放狀況制定相應(yīng)的低碳發(fā)展規(guī)劃和具體落實方案, 以保證國家層面的中長期規(guī)劃落到實處, 強化政策執(zhí)行過程中實施、 監(jiān)管、 評估和反饋, 實現(xiàn)全過程的“閉環(huán)”; 三是突出法律的硬約束作用, 借鑒歐盟的成功經(jīng)驗, 根據(jù)我國國情適時制定我國的氣候法,將減碳目標(biāo)“法律化”, 以確?！?060”雙碳目標(biāo)的按時實現(xiàn); 四是借鑒歐盟經(jīng)驗, 制定我國的“公正轉(zhuǎn)型機制”, 對于我國特殊區(qū)域的低碳轉(zhuǎn)型給予相應(yīng)的扶持。 我國各省市資源稟賦和發(fā)展差異較大。 對于化石能源依賴較嚴(yán)重的地區(qū)、 資源枯竭地區(qū)以及從事污染行業(yè)的企業(yè)和從業(yè)者, 綠色低碳轉(zhuǎn)型對其造成的影響較大。 我國可以通過設(shè)立公正轉(zhuǎn)型基金,通過轉(zhuǎn)移支付、 清潔技術(shù)應(yīng)用補貼、 稅費減免、 再就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持等方式, 將負(fù)面影響盡可能降到最低。

(三)推進綠色低碳技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用

低碳技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要支撐。 一方面, 要充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢, 通過國家和地方政府科技計劃, 著力推動綠色低碳領(lǐng)域戰(zhàn)略性、 前沿性和重大關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā), 推動綠色低碳技術(shù)攻關(guān), 特別是支持推進可再生能源技術(shù)、煤炭清潔高效利用技術(shù)以及新能源汽車等重點領(lǐng)域的研發(fā)。 同時, 通過設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金,加速實現(xiàn)綠色低碳科技成果轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。 另一方面, 加快構(gòu)建創(chuàng)新合作平臺。 整合優(yōu)化現(xiàn)有研發(fā)優(yōu)勢與技術(shù)基礎(chǔ), 充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用, 推動與企業(yè)、 高校和科研院所等建立長效合作機制, 打造“政產(chǎn)學(xué)研用”五位一體的協(xié)同創(chuàng)新載體, 構(gòu)建綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體, 培育綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新人才, 持續(xù)增強綠色低碳技術(shù)的創(chuàng)新能力。 此外, 還應(yīng)加強綠色低碳技術(shù)國際交流與合作, 促進發(fā)達國家對我國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。 堅持自主研發(fā)創(chuàng)新的同時,進一步加大以節(jié)能減排技術(shù)為重點的先進技術(shù)引進力度, 助力我國建立完善清潔能源發(fā)展機制, 持續(xù)增強節(jié)能減排降碳的技術(shù)支持能力, 為綠色低碳經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展注入新動能。

(四)強化財政金融政策的導(dǎo)向作用

我國經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨的資金缺口巨大嚴(yán)重制約著綠色低碳轉(zhuǎn)型, 協(xié)同推進降碳、 減污、 擴綠和增長, 急需財政政策和金融政策有效配合, 形成政策合力。 財政政策方面: 一是加大財政投入,豐富支持手段。 中央和地方政府應(yīng)提高用于氣候變化和環(huán)境治理的預(yù)算比重, 加大低碳經(jīng)濟財政支持力度。 同時, 綜合運用財政補貼、 稅收優(yōu)惠、 財政貼息、 政府采購等多元化方式支持低碳經(jīng)濟發(fā)展。二是健全稅收體系, 增設(shè)專項基金。 加快推進資源稅和環(huán)境保護稅改革與落實, 充分使用稅收的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用, 強化稅收功能, 促進企業(yè)實現(xiàn)綠色技術(shù)創(chuàng)新與綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。 同時, 增設(shè)綠色財政專項基金, 通過價格補貼、 免息、 貼息、 風(fēng)險補償?shù)榷鄻踊a貼形式, 充分使用稅收作為負(fù)外部性成本的補償手段(王康仕, 2019), 鼓勵引導(dǎo)企業(yè)加快綠色轉(zhuǎn)型。 金融政策方面: 一是完善金融支持體系, 豐富金融產(chǎn)品供給。 積極引導(dǎo)金融機構(gòu)全面樹立綠色金融理念, 加快構(gòu)建綠色信貸、 間接融資、 信用擔(dān)保融資、 風(fēng)險投資機制等支持體系, 并完善環(huán)境評級標(biāo)準(zhǔn)、 風(fēng)險評估機制等配套機制, 充分發(fā)揮金融的支持和引導(dǎo)作用。 同時, 探索開發(fā)綠色信貸、 綠色債券、 綠色產(chǎn)業(yè)基金、 碳金融等金融工具, 為綠色低碳轉(zhuǎn)型開辟更豐富資金供給渠道。 二是健全碳交易市場, 開發(fā)碳金融產(chǎn)品。 加快推動國內(nèi)碳排放交易市場布局, 通過拓展綠色中間業(yè)務(wù)、 建立風(fēng)險投資基金等業(yè)務(wù)創(chuàng)新助推碳排放權(quán)交易。 同時, 借鑒歐盟成功經(jīng)驗, 探索開發(fā)碳基金、 碳期權(quán)、 碳期貨等碳金融衍生品, 豐富投資渠道。 此外, 充分發(fā)揮綠色財政金融的政策引導(dǎo)、 信號機制、 信號傳遞等功能, 引導(dǎo)帶動社會資本參與綠色經(jīng)濟發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域。

(五)引導(dǎo)全民參與低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

歐盟通過信息共享、 公眾對話、 引領(lǐng)示范和積極作為等方式, 經(jīng)過長期的培育, 成功建立起全民節(jié)能環(huán)保、 綠色消費的低碳生活理念和方式, 并且民眾主動積極支持并親自踐行政府的綠色發(fā)展倡議。我國可以借鑒歐盟的成功經(jīng)驗: 一是將“綠色環(huán)保”的理念貫穿在各教育階段中, 從小教育學(xué)生樹立低碳的生活觀念; 二是加大對低碳經(jīng)濟的宣傳力度,增強政府與民眾對氣候變化與環(huán)境治理等重大議題的溝通和互動, 既需要向民眾傳遞政府的執(zhí)政思想、規(guī)劃和方針政策, 也需要直接聽取民聲民意, 增加公眾對環(huán)保的參與度; 三是政府綠色示范和主動作為, 通過政府無紙化辦公、 綠色公務(wù)出行、 綠色政府辦公大樓等行動, 為社會公眾樹立榜樣; 四是通過綠色能源供給、 綠色城市、 綠色社區(qū)、 綠色家庭建設(shè)推行低碳生活理念; 五是對生產(chǎn)、 消費和處理全過程符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品建立綠色標(biāo)識制度, 通過價格補貼等形式引導(dǎo)消費者購買綠色商品; 六是推動民間環(huán)保組織等非政府組織的發(fā)展, 鼓勵環(huán)保組織定期或不定期開展環(huán)保宣傳和綠色活動, 利用民間力量為我國低碳轉(zhuǎn)型貢獻智慧和力量。

(六)深度參與國際環(huán)境治理合作

氣候變化和環(huán)境治理是全球關(guān)注的重要議題之一。 我國自2006 年超過美國成為全球二氧化碳排放量最多的國家, 也因此承受了較大的國際輿論壓力。但我國作為積極尋求綠色可持續(xù)發(fā)展和負(fù)責(zé)任的大國, 一直以自身行動為全球碳減排作出貢獻。 我國可以借鑒歐盟經(jīng)驗: 一是積極向國際社會宣傳本國在碳排放和環(huán)境治理方面取得的成就與經(jīng)驗, 從而獲得世界的認(rèn)同; 二是積極深度參與全球氣候變化治理活動, 在氣候與環(huán)境治理規(guī)則制定中努力發(fā)出中國聲音, 貢獻中國智慧和解決方案, 提升國際話語權(quán); 三是積極通過雙邊和多邊機制與發(fā)達國家和發(fā)展中國家建立氣候合作伙伴關(guān)系, 在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》的框架下, 在堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的基礎(chǔ)上,通過南北對話和南南合作, 積極探尋與其他國家在溫室氣體減排、 能源效率提升、 清潔能源開發(fā)、 低碳技術(shù)研究與轉(zhuǎn)讓和氣候治理等方面展開合作。