彭 磊

2013 年9 月29 日, 國務院正式批準中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立, 由此拉開自由貿(mào)易試驗區(qū)新一輪自主開放大幕。 截至2020 年, 我國已分6 批, 共設立21 個自由貿(mào)易試驗區(qū), 國務院共印發(fā)28 個建設方案, 推出3400 多項改革試點任務。2023 年是我國自貿(mào)試驗區(qū)建設十周年。 總體來看,這十年全國21 個自貿(mào)試驗區(qū)扎實推進國務院批復總體方案設定的“規(guī)定動作”, 各項改革試點任務目標基本實現(xiàn)。 而我國也進入到新發(fā)展階段, 面臨的國內(nèi)國際環(huán)境發(fā)生翻天覆地的深刻變化。 黨的二十大報告明確提出, 要加快建設海南自由貿(mào)易港, 實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略, 擴大面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡。 自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略, 既是二十大提出的深化改革任務之一, 也是二十大提出的各項深化改革任務實施的最佳平臺和試驗田, 自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略必然要與之契合。 未來自貿(mào)試驗區(qū)重點發(fā)力方向就是要與各項改革任務進行有效銜接,實踐新發(fā)展理念, 實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 這是自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的第一層含義。 自貿(mào)試驗區(qū)建設始終要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置, 因此有必要對自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果進行系統(tǒng)梳理, 厘清哪些屬于真正的制度創(chuàng)新, 哪些是屬于技術細節(jié)的改良; 哪些是我們原創(chuàng)性的制度設計, 哪些是與國際規(guī)制的對接; 哪些可以在全國范圍內(nèi)推廣, 哪些仍需進一步的制度完善。 因此, 自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的另一層含義在于, 在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上區(qū)分出這些差別性制度, 明確指出下一步自貿(mào)試驗區(qū)亟需的原創(chuàng)性制度設計, 即引領國際規(guī)則的制度設計。

一、 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的成就與經(jīng)驗

要準確把握自貿(mào)試驗區(qū)建設提升戰(zhàn)略要義, 必然要以全面總結(jié)自貿(mào)試驗區(qū)10 周年建設成就經(jīng)驗作為邏輯起點。 我國自貿(mào)試驗區(qū)從無到有、 從點到片,建設成就主要體現(xiàn)在建設布局及層次性構(gòu)建基本成型、 政策支撐體系初步完善、 中國特色的自貿(mào)試驗區(qū)制度體系初步建立三個方面:

(一)自貿(mào)試驗區(qū)建設布局及層次性構(gòu)建基本成型

我國已設立21 個自由貿(mào)易試驗區(qū), 但國務院共印發(fā)28 個建設方案, 反映了我國自貿(mào)試驗區(qū)建設戰(zhàn)略目標和建設思路逐步清晰和完善的過程。 即以上海自由貿(mào)易試驗區(qū)與海南自由貿(mào)易港“雙輪引領總體驅(qū)動”, 其他自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展的基本格局, 自貿(mào)試驗區(qū)建設布局及層次性基本定型。 而承載的全面深化改革開放任務不同, 是自貿(mào)試驗區(qū)建設布局以及層次性構(gòu)建的基本依據(jù)。

2013 年9 月18 日, 國務院印發(fā)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》, 明確提出在上海自貿(mào)試驗區(qū)探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式, 深化行政審批制度改革, 全面提升事中、 事后監(jiān)管水平。 擴大服務業(yè)開放、 推進金融領域開放創(chuàng)新, 建設具有國際水準的投資貿(mào)易便利、 監(jiān)管高效便捷、 法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū), 使之成為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”, 形成可復制、 可推廣的經(jīng)驗, 發(fā)揮示范帶動、 服務全國的積極作用, 促進各地區(qū)共同發(fā)展。①《國務院關于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》(國發(fā)〔2013〕38 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm。2015 年4月8 日, 國務院印發(fā)了《進一步深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》, 以及國務院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》。 前者在上海自貿(mào)試驗區(qū)一年多建設經(jīng)驗總結(jié)的基礎上, 提出并奠定了之后自貿(mào)試驗區(qū)建設許多標志性制度設計, 如國際貿(mào)易“單一窗口”、 外商投資準入特別管理措施(負面清單)、 “先照后證、 證照分離”改革、 商事登記制度改革等,并提出加大金融創(chuàng)新開放力度, 加強與上海國際金融中心建設的聯(lián)動。②《國務院關于印發(fā)進一步深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》(國發(fā)〔2015〕21 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/20/content_9631.htm。而負面清單列明了自貿(mào)試驗區(qū)不符合國民待遇等原則的外商投資準入特別管理措施, 并為后來全國版本《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》的實施提供了依據(jù)和參考。③《國務院辦公廳關于印發(fā)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕23 號), 中央人民政府網(wǎng)站,https: / /www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/20/content_9627.htm。2021年12 月27 日, 《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2021 年版)》和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2021 年版)》分別發(fā)布, 全國外商投資準入負面清單由33 條減至31 條,自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準入負面清單由30 條減至27條。 2017 年3 月30 日, 國務院印發(fā)《全面深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》, 突出強調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)建設要加強與上海國際金融中心和具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設的聯(lián)動, 不斷放大政策集成效應, 主動服務“一帶一路”建設和長江經(jīng)濟帶發(fā)展, 形成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能和國際競爭新優(yōu)勢。 這一方案突出了具有國際競爭力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)監(jiān)管模式、 創(chuàng)新跨境服務貿(mào)易管理模式、 深化金融開放創(chuàng)新等改革任務。④《國務院關于印發(fā)全面深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》(國發(fā)〔2017〕23 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5186975.htm。2019 年7 月27 日, 國務院印發(fā)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》, 按照“整體規(guī)劃、 分步實施”原則, 先行啟動面積為119.5 平方公里。 目標是到2025 年, 建立比較成熟的投資貿(mào)易自由化便利化制度體系, 打造一批更高開放度的功能型平臺, 集聚一批世界一流企業(yè); 到2035 年, 建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū), 形成更加成熟完善的制度成果, 打造全球高端資源要素配置的核心功能,成為我國深度融入經(jīng)濟全球化的重要載體⑤《國務院關于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》(國發(fā)〔2019〕15 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5421541.htm。。 臨港新片區(qū)的設立, 為上海自貿(mào)試驗區(qū)引領以國內(nèi)大循環(huán)為主體, 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局構(gòu)建創(chuàng)造了高能級發(fā)展空間, 明確了自貿(mào)試驗區(qū)提升發(fā)展的戰(zhàn)略方向, 即建設臨港新片區(qū)以關鍵核心技術為突破口的前沿制造產(chǎn)業(yè)集群, 是上海自貿(mào)試驗區(qū)建設方向的重大轉(zhuǎn)折。 臨港新片區(qū)的開放建設,不僅大大增強和提高了上海自貿(mào)試驗區(qū)實體經(jīng)濟的能級, 而且大大增強了上海經(jīng)濟的內(nèi)生動力, 成為打造高水平自立自強國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)的新高地, 使上海不僅有能力、 有條件、 有吸引力集聚全球先進制造業(yè)的技術和要素, 而且也將有能力、 有條件、 有號召力塑造以中國企業(yè)為龍頭的國際性產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈, 提高國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的質(zhì)量和水平。

2018 年9 月24 日, 國務院印發(fā)《中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》, 充分吸收上海等11 個自貿(mào)試驗區(qū)總體方案的實施經(jīng)驗, 結(jié)合海南自身條件,準確把握自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新方向、 實施貿(mào)易投資自由化便利化政策、 改革海關監(jiān)管方式等, 為逐步探索、 穩(wěn)步推進海南自由貿(mào)易港建設, 分步驟、 分階段建立自由貿(mào)易港政策體系打好堅實基礎①《國務院關于印發(fā)中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》(國發(fā)〔2018〕34 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/zhengce/content/2018-10/16/content_5331180.htm。。2020 年6 月1 日, 中共中央、 國務院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》, 要求到2025 年, 初步建立以貿(mào)易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿(mào)易港政策制度體系。 到2035 年, 自由貿(mào)易港制度體系和運作模式更加成熟, 實現(xiàn)貿(mào)易自由便利、 投資自由便利、 跨境資金流動自由便利、 人員進出自由便利、 運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動。 到21 世紀中葉, 全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿(mào)易港。 相較上海等其他自由貿(mào)易試驗區(qū),海南自由貿(mào)易港開放層級更高, 建設總體方案由中共中央和國務院印發(fā), 有《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》提供法律支撐。 并且, 相較上海等其他自由貿(mào)易試驗區(qū), 海南自由貿(mào)易港享有更加開放的政策支持舉措。 比如, 2020 年12 月, 《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2020 年版)》發(fā)布, 自由貿(mào)易港負面清單共27 條,相較同期上海等自貿(mào)試驗區(qū)限制更少。 2021 年7 月23 日, 商務部頒布《海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易特別管理措施(負面清單)(2021 年版)》, 這是國家層面推出的首張跨境服務貿(mào)易負面清單, 包括11 個門類70 項特別管理措施, 清單之外領域, 在海南自由貿(mào)易港內(nèi), 對境內(nèi)外服務提供者一視同仁、 平等準入。 負面清單放寬了服務貿(mào)易領域準入限制, 在專業(yè)服務、 交通運輸、 金融等領域作出了水平較高的開放安排, 開放度不僅超過我國入世承諾, 也高于我國目前生效的主要自貿(mào)協(xié)定相應領域的開放水平, 標志我國在管理服務貿(mào)易方面與世界接軌, 對我國主動推進高水平制度開放的具有里程意義②《海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易特別管理措施(負面清單)(2021 年版)》(商務部令〔2021〕3 號), 商務部網(wǎng)站, http: / /www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/zcfb/202107/20210703180049.shtml。。

其他自貿(mào)試驗區(qū)則肩負各具特色的具有系統(tǒng)性、集成性的改革試點任務, 目標是差別化探索推進國家戰(zhàn)略深入實施。 東部自貿(mào)試驗區(qū)加速集聚優(yōu)質(zhì)要素資源, 帶動新產(chǎn)業(yè)、 新模式發(fā)展。 在中西部自貿(mào)試驗區(qū), 著力打造內(nèi)陸對外開放門戶, 通過內(nèi)陸暢通對外開放通道, 服務“一帶一路”建設。 沿邊地區(qū)找準與周邊國家和地區(qū)的互補優(yōu)勢, 探索跨境貿(mào)易、跨境物流、 雙向投資, 服務“一帶一路”倡議。 比如,云南、 廣西自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新沿邊經(jīng)濟社會發(fā)展新模式; 遼寧自貿(mào)試驗區(qū)寄望東北振興; 北京、 天津自貿(mào)試驗區(qū)承載京津冀協(xié)同發(fā)展; 湖北自貿(mào)試驗區(qū)探索建立數(shù)字化貿(mào)易監(jiān)管模式; 黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)進一步擴大對俄羅斯合作; 河北自貿(mào)試驗區(qū)支持生物醫(yī)藥和生命健康產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展; 山東自貿(mào)試驗區(qū)圍繞發(fā)展海洋經(jīng)濟, 加快推動海洋科技創(chuàng)新, 培育東北亞水產(chǎn)品加工和貿(mào)易中心, 推進國家海洋藥物中試基地建設,提升海洋國際合作水平; 江蘇自貿(mào)試驗區(qū)推動科技與產(chǎn)業(yè)融合, 促進集成電路、 人工智能、 生物醫(yī)藥、納米技術應用等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等等。

(二)自貿(mào)試驗區(qū)建設政策支撐體系初步完善

一是各自貿(mào)試驗區(qū)總體建設方案構(gòu)成自貿(mào)試驗區(qū)政策基本框架。 21 個自貿(mào)試驗區(qū)在設立時均有一個建設總體方案, 構(gòu)成了政策基本框架。 有的自貿(mào)試驗區(qū)總體方案經(jīng)過一段時間后進行了升級, 如天津、 福建、 廣東、 浙江; 有的自貿(mào)試驗區(qū)升級建設方案還不止一個, 如上海。 因此, 一共有28 個建設方案。 這些總體建設方案共涉及3400 多項改革試點任務, 涉及貿(mào)易自由化便利化、 投資自由化便利化、金融服務實體經(jīng)濟、 政府職能轉(zhuǎn)變等。 二是通過專項政策文件優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)功能。 針對各自貿(mào)試驗區(qū)建設中出現(xiàn)的共性問題或改革瓶頸, 條件成熟時以專項政策文件形式予以明確。 比如, 市場準入開放方面, 2015 年自貿(mào)試驗區(qū)推出了全國第一份外商投資準入負面清單, 率先實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度, 目前已經(jīng)更新至《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2021 年版)》。 在賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)方面, 2018 年11 月7 日, 國務院出臺《國務院關于支持自由貿(mào)易試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》, 在營造優(yōu)良投資環(huán)境、 提升貿(mào)易便利化水平、推動金融創(chuàng)新服務實體經(jīng)濟、 推進人力資源領域先行先試4 個方面推出了53 項改革措施, 賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán), 支持自貿(mào)試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新。①《國務院關于支持自由貿(mào)易試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕38 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5346511.htm。在“放管服”優(yōu)化營商環(huán)境方面, 2019 年11 月6 日, 國務院出臺《國務院關于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》, 在全國各自由貿(mào)易試驗區(qū)對所有涉企經(jīng)營許可事項實行清單管理, 率先開展“證照分離”改革全覆蓋試點, 克服“準入不準營”現(xiàn)象②《國務院關于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》(國發(fā)〔2019〕25 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5459132.htm。。 在貿(mào)易投資便利化方面,2021 年8 月2 日, 國務院印發(fā)《關于推進自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新的若干措施》, 就推進自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新提出10 條措施。③《國務院印發(fā)關于推進自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新若干措施的通知》(國發(fā)〔2021〕12 號), 中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5637946.htm。在擴大規(guī)則、 規(guī)制、 管理、 標準等制度型開放方面, 2023 年6 月1 日, 國務院印發(fā)《國務院印發(fā)關于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標準推進制度型開放若干措施的通知》, 在上海、 廣東、 天津、 福建、 北京5 個自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港, 聚焦貨物貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展、服務貿(mào)易自由便利、 便利商務人員臨時入境、 優(yōu)化營商環(huán)境力度、 完善風險防控制度5 個重點領域試點對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則, 提出33 條舉措。④《國務院印發(fā)關于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標準推進制度型開放若干措施的通知》(國發(fā)〔2023〕9 號),中央人民政府網(wǎng)站, https: / /www.gov.cn/gongbao/2023/issue_10586/202307/content_6892997.html。

(三)關鍵制度創(chuàng)新設立和推廣, 中國特色的自貿(mào)試驗區(qū)制度體系初步建立

自貿(mào)試驗區(qū)建設堅持以制度創(chuàng)新為核心, 以可復制、 可推廣為基本要求。 截至2023 年, 在中央層面已經(jīng)完成自貿(mào)試驗區(qū)七批改革試點經(jīng)驗、 四批最佳實踐案例的復制推廣工作。 其中, 七批改革試點經(jīng)驗分別在全國范圍內(nèi)復制推廣和在特定區(qū)域復制推廣, 涉及投資貿(mào)易便利化、 政府管理創(chuàng)新、 金融開放創(chuàng)新、 產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、 知識產(chǎn)權(quán)保護、 事中事后監(jiān)管措施等多個領域, 共計284 項。 其中, 投資便利化77 項, 貿(mào)易便利化78 項, 政府管理優(yōu)化創(chuàng)新65 項。 此外, 在地方層面, 各自貿(mào)試驗區(qū)在積極推出創(chuàng)新成果的基礎上, 也在地方層面積極復制推廣這些經(jīng)驗, 復制推廣工作激發(fā)了各地的主動改革意識, 帶動營商環(huán)境不斷優(yōu)化。 四批最佳實踐案例共計61 個經(jīng)典案例, 涉及貿(mào)易便利化、 投資體制改革、 事中事后監(jiān)管、 金融開放創(chuàng)新等。 制度型開放是黨中央國務院賦予自貿(mào)試驗區(qū)建設的重要使命,自2013 年上海自貿(mào)試驗區(qū)設立以來, 各自貿(mào)試驗區(qū)在投資、 貿(mào)易、 金融等方面創(chuàng)新一系列制度舉措,正是這一系列關鍵制度創(chuàng)新設立和復制推廣, 使自貿(mào)試驗區(qū)建設標準化和制度化, 中國特色的自貿(mào)試驗區(qū)制度體系初步成型。 比如, 在貿(mào)易領域, 國際貿(mào)易單一窗口制度極大提升了貿(mào)易便利化水平。 國際貿(mào)易單一窗口覆蓋海關、 商檢、 稅務、 海事、 貨代、 船運等20 多個部門和貨物申報、 跨境電商等多個領域, 貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、 原產(chǎn)地自主聲明等便利化舉措大幅提高通關效率, 降低貿(mào)易成本。 在投資領域, 外商投資方面的負面清單制度, 特別管理措施由當初的190 項減至27 項, 與國際慣例接軌的動態(tài)調(diào)整機制逐步完善。 海南自由貿(mào)易港推出第一張跨境服務貿(mào)易負面清單, 將負面清單制度拓展到跨境服務貿(mào)易領域, 是對我國開放邊界的重大突破。在金融領域, 本外幣一體化的自由貿(mào)易賬戶制度在金融服務實體經(jīng)濟方面實現(xiàn)重大突破進展。 對自由貿(mào)易賬戶提供“一線審慎監(jiān)管、 二線有限滲透”的“電子圍網(wǎng)式”事中事后監(jiān)管, 在便利跨境資金活動同時, 有效監(jiān)測、 預警和隔離金融風險。 目前自由貿(mào)易賬戶功能提供包括跨境融資、 并購、 理財、 債券等各類本外幣一體化的跨境金融服務, 并能夠根據(jù)業(yè)務需要定制服務, 實現(xiàn)本外幣資金自由兌換進出。 在政府管理創(chuàng)新領域, “證照分離”制度改革全覆蓋, 中央層面設定的523 項涉企經(jīng)營許可事項全部納入改革范圍。 實行清單管理制度并分類推進審批改革, 所有許可事項向社會公布清單并定期調(diào)整更新。

總體來看, 我國自貿(mào)試驗區(qū)建設是黨中央依據(jù)我國發(fā)展階段、 發(fā)展理念、 發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變,在新階段、 新征程提出的一項高水平對外開放重大戰(zhàn)略舉措。 十年的建設經(jīng)驗, 首先是黨中央經(jīng)過深思熟慮后的頂層設計, 體現(xiàn)了黨集中統(tǒng)一領導的優(yōu)勢; 其次是“階梯式”開放格局, 如上所述從自貿(mào)試驗區(qū)布局到層次構(gòu)建經(jīng)過了十年時間才基本成型;再次是“漸進式”開放步驟, 各自貿(mào)試驗區(qū)開放改革任務不同, 難度高低錯落, 制度創(chuàng)新復制推廣也是漸進穩(wěn)妥推進; 最后是與國家其他戰(zhàn)略高度契合,自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)揮了實施其他國家戰(zhàn)略的平臺和試驗田功能。

二、 我國自貿(mào)試驗區(qū)提升發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

自貿(mào)試驗區(qū)建設十年來, 通過不斷實踐探索取得了顯著成效, 但也暴露出一些問題, 給自貿(mào)試驗區(qū)提升發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

(一)自貿(mào)試驗區(qū)制度集成創(chuàng)新空間遭遇瓶頸

自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)過十年探索發(fā)展, 基本制度框架已經(jīng)初步成型, 留給自貿(mào)試驗區(qū)制度集成創(chuàng)新的空間越來越小。 因此, 近年自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為“碎片化”制度成果, 小修小補。 主要原因在于各自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán)受到約束, 比如在跨境服務貿(mào)易、 新型貿(mào)易方式、 金融服務等領域均受部門規(guī)章制約, 要想突破阻力很大。 而背后深層次原因在于, 自貿(mào)試驗區(qū)受物理空間限制, 傳統(tǒng)園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展思路和理念一時仍難以扭轉(zhuǎn), 因此自貿(mào)試驗區(qū)的“試驗”功能重點圍繞在發(fā)展、 改善制造產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易、 投資環(huán)境, 而對實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要的服務貿(mào)易、 金融服務領域, 因考慮安全、 風險外溢等原因要么選擇性規(guī)避, 要么零敲碎打, 這也說明自貿(mào)試驗區(qū)的“試驗”進入了深水區(qū)。

(二)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展不平衡問題突出

各地自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展起點基礎不同, 發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然嚴峻。 長三角、 京津冀、 珠三角自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎扎實, 產(chǎn)業(yè)能級提升較快。 而東北、邊疆省區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)工業(yè)基礎薄弱, 產(chǎn)業(yè)能級提升緩慢。 比如, 湖北自貿(mào)試驗區(qū)逐步完成新一代信息技術全產(chǎn)業(yè)鏈布局, 截至2021 年底實現(xiàn)產(chǎn)值超5000 億元, 國內(nèi)市場占有率在50%以上, 國際市場占有率在25%左右; 安徽自貿(mào)試驗區(qū)合肥片區(qū)集聚集成電路企業(yè)超300 家, 成功推動DDR4 內(nèi)存芯片國產(chǎn)化, 大大縮短了與國外的技術差距; 重慶自貿(mào)試驗區(qū)打造智能終端產(chǎn)品制造研發(fā)基地, 形成了年產(chǎn)1 億臺件以上、 千億級產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)集群。 而一些邊疆省區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)雖然在重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)上取得一些進展, 但總體而言沒有形成規(guī)模集聚效應。

(三)自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)間以及區(qū)內(nèi)外聯(lián)動特別是企業(yè)聯(lián)動效應不明顯

目前, 自由貿(mào)易試驗區(qū)區(qū)間以及區(qū)內(nèi)外聯(lián)動,主要表現(xiàn)為復制推廣經(jīng)驗做法和制度創(chuàng)新、 政府公共服務區(qū)域通辦、 區(qū)域合作機制等方面, 主要還是政府主導行為。 比如, 2021 年, 京津冀自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)席會議制度及協(xié)調(diào)工作小組成立, 明確戰(zhàn)略合作方向; 長三角自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)盟成立, 推動了滬蘇浙皖自貿(mào)區(qū)聯(lián)動發(fā)展。 但各自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)內(nèi)企業(yè)間與區(qū)內(nèi)外企業(yè)間聯(lián)動溢出效應不明顯, 主要原因還是囿于園區(qū)經(jīng)濟的傳統(tǒng)經(jīng)濟管理思維和模式。 雖然有些自貿(mào)試驗區(qū)已嘗試進行產(chǎn)業(yè)跨區(qū)協(xié)同發(fā)展,比如重慶、 四川自貿(mào)試驗區(qū)制定汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、電子信息產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展實施方案。 但總體看, 區(qū)間以及區(qū)內(nèi)外企業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展缺乏系統(tǒng)性政策支撐,進展緩慢。

(四)自貿(mào)試驗區(qū)建設與國家戰(zhàn)略契合度仍有待提高

自貿(mào)試驗區(qū)建設與國家戰(zhàn)略契合, 長三角地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)總體表現(xiàn)較為出色, 特別是上海自貿(mào)試驗區(qū), 不僅將自貿(mào)區(qū)建設發(fā)展融入長三角一體化,更是為服務“一帶一路”建設大膽進行多項制度創(chuàng)新。 比如上海依托自由貿(mào)易賬戶, 通過“FTE+FTN”方式為企業(yè)參與“一帶一路”建設提供跨境金融服務。 2022 年, 上海與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟體實現(xiàn)人民幣跨境收付占到全國比重34%。 但多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)由于缺乏“抓手”沒能真正對接國家發(fā)展戰(zhàn)略, 比如作為面向東盟橋頭堡的廣西自貿(mào)試驗區(qū),主動融入中國—東盟自貿(mào)區(qū)的政策舉措效果不彰,但潛力巨大。

三、 我國自貿(mào)試驗區(qū)建設提升戰(zhàn)略的幾個重點方向

當前, 我國經(jīng)濟發(fā)展仍面臨需求收縮、 供給沖擊、 預期轉(zhuǎn)弱三重壓力, 外部環(huán)境更趨復雜嚴峻和不確定。 為破解當前及今后一段時期不確定性局面,黨的二十大報告明確提出包括自貿(mào)試驗區(qū)建設提升戰(zhàn)略的一系列改革攻堅任務。 自貿(mào)試驗區(qū)建設面臨的挑戰(zhàn), 歸根結(jié)底是因為自貿(mào)試驗區(qū)建設已經(jīng)進入一個新階段, 亟待提升自貿(mào)試驗區(qū)建設水平。 這就要求在一些重點領域要根據(jù)不同自貿(mào)試驗區(qū)實際情況不斷擴大自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán), 特別是針對與生產(chǎn)性服務相關的跨境服務、 金融服務、 人民幣國際化等領域深化開放措施, 在確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險的前提下, 加快完善自貿(mào)試驗區(qū)制度體系。

(一)擴大自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán), 拓展自貿(mào)試驗區(qū)制度集成創(chuàng)新空間

以《國務院印發(fā)關于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標準推進制度型開放若干措施的通知》實施為契機, 認真梳理我國自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)有制度體系, 進行基本制度和輔助制度界定分類。 對于基本制度缺失的, 或者基本制度有待升級的, 要鼓勵有條件的自貿(mào)試驗區(qū)引進消化吸收創(chuàng)新相應高標準國際規(guī)則; 對于輔助制度不足的,要根據(jù)實際需要不斷在實踐中予以完善。 比如在知識產(chǎn)權(quán)、 競爭政策、 政府采購、 環(huán)境保護等領域,逐步形成中國特色的自貿(mào)試驗區(qū)標準化制度體系。再比如, 共建“一帶一路”以來, 我國與周邊國家和地區(qū)基礎設施互聯(lián)互通, 形成橫貫東中西、 連接南北方的對外經(jīng)濟走廊。 中歐班列開創(chuàng)了陸路貿(mào)易新歷史, 需要探索新時代陸路貿(mào)易新規(guī)則, 這也為我國在陸路貿(mào)易國際規(guī)則、 國際運輸?shù)刃骂I域樹立“中國標準”提供了機遇。

(二)進一步發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)承載國家戰(zhàn)略平臺和試驗田的功能作用

要明確各自貿(mào)試驗區(qū)對接國家發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務, 明確訂立目標, 制定實施方案, 主動融入?yún)^(qū)域開發(fā)中, 引領區(qū)域開放前進方向。 特別是要加強與其他經(jīng)濟功能區(qū)的協(xié)同創(chuàng)新, 并作為自貿(mào)試驗區(qū)擴大建設的基礎區(qū)、 先行區(qū)。 積極對接到RCEP、中國—東盟等多雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中, 積極服務“一帶一路”建設, 主動承擔起聯(lián)結(jié)國內(nèi)國際雙循環(huán)重要載體平臺的角色。 要不斷健全平臺功能, 提供適合融合國家戰(zhàn)略的自貿(mào)試驗區(qū)特色服務機制。

(三)研究制定自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)間以及區(qū)內(nèi)外企業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制和政策措施

研究支持企業(yè)跨區(qū)合作的保障和支持政策, 加快轉(zhuǎn)變數(shù)字經(jīng)濟時代政策制定的指導思想和思維方法, 特別是要深刻把握數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字技術發(fā)展的特征, 逐步從聚集發(fā)展的傳統(tǒng)觀念向流量聚集的數(shù)字觀念轉(zhuǎn)變。 要充分認識“卡脖子”前沿技術行業(yè)的技術進步規(guī)律, 努力跨越物理區(qū)域限制構(gòu)建行業(yè)進步的技術協(xié)作網(wǎng)。 要用“電子圍網(wǎng)”監(jiān)管思維打破物理藩籬, 鼓勵發(fā)展區(qū)間及區(qū)內(nèi)外企業(yè)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新、 供應鏈協(xié)作, 利用數(shù)字技術保障使各項支持政策精準投放到區(qū)外關聯(lián)的“點狀”“網(wǎng)狀”散布式企業(yè)和企業(yè)網(wǎng)絡, 最大限度發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)外溢效應。

(四)持續(xù)完善本外幣一體化自由貿(mào)易賬戶制度, 增強金融服務實體經(jīng)濟能級

自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展十年, 本外幣一體化自由貿(mào)易賬戶制度已經(jīng)基本確立, 為進一步穩(wěn)固自由貿(mào)易賬戶基本制度, 鼓勵企業(yè)開設并使用賬戶開展各項業(yè)務, 要盡快研究落實自由貿(mào)易賬戶的稅收優(yōu)惠政策并落地。 要依托自由貿(mào)易賬戶, 不斷拓展功能, 切實增強服務實體經(jīng)濟能級。 建立健全宏觀審慎的本外幣境外融資制度; 支持人民幣跨境雙向資金池管理服務方案, 支持跨國企業(yè)在岸集中管理全球關聯(lián)企業(yè)本外幣資金; 鼓勵開發(fā)新型國際貿(mào)易跨境金融服務產(chǎn)品, 推動離岸業(yè)務的金融全鏈式服務; 完善對接“一帶一路”建設的跨境金融服務方案, 建立與陸路運輸貿(mào)易規(guī)則相適應的跨境支付、 融資、 投資等制度。 進一步完善自貿(mào)試驗區(qū)離岸債券發(fā)行機制和管理制度, 完善各類大宗商品金融交易平臺交易制度, 并穩(wěn)妥推進境外合格投資者參與交易。

(五)盡快推動自貿(mào)試驗區(qū)版本跨境服務貿(mào)易負面清單落地

《海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易特別管理措施(負面清單)(2021 年版)》已經(jīng)頒布實施兩年, 推動了海南現(xiàn)代服務業(yè)開放發(fā)展。 要在全面評估海南實施跨境服務貿(mào)易負面清單績效基礎上, 盡快出臺自貿(mào)試驗區(qū)版的跨境服務貿(mào)易負面清單。 負面清單應與海南自由貿(mào)易港版本側(cè)重不同, 要更加重視生產(chǎn)性服務業(yè)跨境服務開放, 包括研發(fā)設計與其他技術服務, 貨物運輸、 倉儲和郵政快遞服務, 信息服務, 金融服務, 節(jié)能與環(huán)保服務, 生產(chǎn)性租賃服務, 商務服務, 人力資源管理與培訓服務, 批發(fā)經(jīng)紀代理服務等。 基于跨境金融服務對實體經(jīng)濟的重要性, 要認真做好基于自由貿(mào)易賬戶的跨境金融服務開放的制度設計, 鼓勵海外銀行金融機構(gòu)積極參與。

(六)積極穩(wěn)妥推進人民幣國際化

要突出上海國際金融中心建設與人民幣國際化進程聯(lián)動效應, 打造浦東離岸人民幣交易市場, 提升上海配置全球金融資源的能力。 不斷創(chuàng)新人民幣跨境金融服務, 積極拓展跨境人民幣使用范圍, 鼓勵離岸貿(mào)易、 跨境電商等新型貿(mào)易業(yè)務中的人民幣使用, 推動人民幣境外借款、 跨境雙向人民幣資金池等跨境人民幣業(yè)務。 擴大人民幣在國際貿(mào)易中的結(jié)算, 推進境內(nèi)企業(yè)和金融機構(gòu)對外負債的本幣化,促進人民幣從官方儲備資產(chǎn)向跨國公司重要資產(chǎn)的滲透, 進入跨國公司資產(chǎn)負債表。 加快完善人民幣跨境支付系統(tǒng)(CIPS), 特別是擴大“一路”沿線國家及“一帶”中東亞與東盟國家銀行金融機構(gòu)的清算網(wǎng)絡。 探索建立與數(shù)字貿(mào)易相匹配的移動互聯(lián)網(wǎng)支付系統(tǒng)規(guī)則。 鼓勵移動互聯(lián)網(wǎng)支付企業(yè)在東盟國家創(chuàng)立企業(yè)和建立合資企業(yè), 采用國內(nèi)支付規(guī)則和標準,并積極研究將移動互聯(lián)網(wǎng)支付企業(yè)納入人民幣跨境支付系統(tǒng)(CIPS)。

四、 總 結(jié)

自貿(mào)試驗區(qū)建設經(jīng)過十年不斷探索實踐, 取得非凡成就。 在推動貿(mào)易投資便利化、 金融服務實體、加快政府職能轉(zhuǎn)變、 改善營商環(huán)境、 創(chuàng)新制度型開放舉措等方面為全國深化改革開放積累了寶貴經(jīng)驗。此外, 上海等一些自貿(mào)試驗區(qū)積極踐行新發(fā)展理念,初步構(gòu)建了一批全球先進的產(chǎn)業(yè)集群, 為未來全國高質(zhì)量發(fā)展打下了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎。 更為重要的是,十年自貿(mào)試驗區(qū)建設的持續(xù)發(fā)力和建設成就, 一方面向國際社會彰顯了我國堅定不移走改革開放道路的決心; 另一方面也向廣大新興發(fā)展中國家提供了更穩(wěn)妥、 更安全、 更高效開放路徑的“中國方案”,是我國提供全球經(jīng)濟治理方案的一種成功嘗試, 充分展示了我國獨立自主、 漸進穩(wěn)妥、 兼蓄包容的經(jīng)濟治理經(jīng)驗。 雖然自貿(mào)試驗區(qū)建設面臨著一些挑戰(zhàn),但前進方向是明確的, 即未來自貿(mào)試驗區(qū)的提升戰(zhàn)略, 仍然要堅定不移地依靠制度型創(chuàng)新開放。 既要吸收世界先進的開放制度成果, 又要依據(jù)國情制定開創(chuàng)性的創(chuàng)新開放制度, 更要確保牢牢掌握經(jīng)濟發(fā)展主權(quán)和經(jīng)濟安全, 為全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展積累寶貴的實踐經(jīng)驗和政策儲備, 這既是自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的應有之義, 也是黨中央對自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略定位的基本要求。