張 輝

(中國社會科學院 中國邊疆研究所,北京 100101)

法治是中國共產(chǎn)黨治國理政、執(zhí)政為民的基本方式,而民族事務(wù)治理法治化是加強我國民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的重要制度保障,也是我國民族工作的一個重要內(nèi)容。簡單來說,所謂民族事務(wù)治理法治化就是運用法治思維和法治方式來解決我國民族地區(qū)存在的諸多社會問題。[1]其中特別是涉及民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定有關(guān)民族關(guān)系的公共事務(wù)問題,[2]就是要求“按照法律化的方法、手段、步驟與程序依法管理民族事務(wù)”。[3]在2021年8月27日至28日召開的中央民族工作會議上,習近平總書記提出了有關(guān)我國民族工作的“十二個必須”,其中就包含了“必須堅持依法治理民族事務(wù),推進民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[4]一直以來,民族事務(wù)治理法治化是我國開展民族工作的一個重要經(jīng)驗,對于維護我國民族團結(jié)進步具有重要意義。在深入開展鑄牢中華民族共同體意識的實踐中,民族事務(wù)治理法治化將發(fā)揮更大的作用,為我國探索解決民族問題的正確道路提供重要的支撐。

一、民族事務(wù)治理法治化的價值意蘊

堅持依法治理民族事務(wù),不僅是維護我國國家安全、領(lǐng)土完整的一個重要途徑,也是推動民族地區(qū)社會長治久安、和諧穩(wěn)定的一個重要保障。因而,民族事務(wù)治理法治化就具備非常豐富的價值意蘊,著重體現(xiàn)在四個方面:從國家方略上來說有助于推進民族事務(wù)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化;從法理邏輯上來說體現(xiàn)了從政府本位轉(zhuǎn)向社會本位的治理趨勢;從現(xiàn)實應(yīng)用上來說有助于推動依法解決民族地區(qū)突出社會問題;從民族關(guān)懷上來說是落實保障各民族合法權(quán)益的大義所在。

(一)國家方略:推進民族事務(wù)治理能力和治理體系現(xiàn)代化

在全球化時代國家治理體系和治理能力將會是長遠影響國家競爭力的一個重要因素,也是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。習近平總書記指出:“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是關(guān)系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題?！盵5]民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化,一方面是國家治理現(xiàn)代化在民族問題領(lǐng)域的拓展和深化,另一方面則是中國特色社會主義制度有序有效治理民族事務(wù)的具體體現(xiàn)。而在系統(tǒng)性推進民族事務(wù)治理能力和治理體系現(xiàn)代化中,法治是非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié),積極探索依法治理民族事務(wù),既是實踐全面依法治國的必然要求,同時也是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性。

統(tǒng)籌推進民族事務(wù)治理法治化屬于國家層面的一項既定治理方略,為應(yīng)對我國復(fù)雜民族問題、保障民族地區(qū)的長治久安提供了一個制度化的方案,為民族問題的科學治理、和諧民族關(guān)系構(gòu)建提供了一個有效規(guī)范體系。相比于其他治理模式,依法治理具有鮮明的科學性、系統(tǒng)性、持久性和公平性,通過法治的規(guī)約效力可以明確民族治理的路徑導(dǎo)向和目標導(dǎo)向,進而使黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族工作擁有管理上的權(quán)威性、治理上的長效性和跨越時空的穩(wěn)定性,同時也據(jù)此避免了過去運動式治理帶來的臨時性和波動性,進一步確保我國民族政策的可持續(xù)運行。因而民族事務(wù)治理法治化有助于我國對于民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,真正實現(xiàn)為保障我國各領(lǐng)土完整和民族地區(qū)的長久穩(wěn)定保駕護航。

(二)法理邏輯:從政府本位轉(zhuǎn)向社會本位

依法治理民族事務(wù)是中國共產(chǎn)黨一直以來開展民族工作所依靠的重要法寶,堅持在法治化路徑上開展民族事務(wù)治理,切實推進民族事務(wù)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化,也是我國整體實現(xiàn)依法治國的必由之路。法律本身就是規(guī)則化、形式化、客觀化的公共理性。[6]依法治理民族事務(wù),從法理邏輯上來說意味著治理模式從政府本位轉(zhuǎn)向社會本位。一直以來,由于我國民族地區(qū)的特殊性和民族問題的復(fù)雜性,導(dǎo)致我國民族事務(wù)治理呈現(xiàn)行政主導(dǎo)的特征,是一種典型以“命令—管理”為核心的政府本位管理模式。政府本位的管理模式就是“全能政府”思維的原初模型,認為只有以行政主導(dǎo)為核心才能管理好諸如民族事務(wù)這樣的所有公共事務(wù)。[7]

政府本位的治理模式存在權(quán)力的精細化不足、權(quán)力行使任性、體系運作不透明等缺陷,進而導(dǎo)致涉及民族領(lǐng)域的相關(guān)工作存在界限模糊、職能交叉、效率低下,經(jīng)常出現(xiàn)關(guān)鍵矛盾“大事化小”和微小問題“無限放大”的治理困境。在民族事務(wù)工作領(lǐng)域,最典型的例子就是相關(guān)民族干部在處理民族矛盾時用“做工作”方式來化解,從長遠來看這種思路并不利于構(gòu)建一個良性且可持續(xù)的治理路徑。在新時代背景下,隨著人們法律意識的提高、國家治理思路的轉(zhuǎn)變,急需改變過去單純依靠政府干預(yù)的思路模式,積極實踐以照章辦事代替行政主導(dǎo)、以法治模式代替人治模式的新治理格局,這便是新時代視野下以社會本位為主體的法治化治理路徑。更加需要科學化、精細化、規(guī)范化的法治化路徑,在社會本位的思路下推動各治理主體實現(xiàn)自我定位轉(zhuǎn)變,以更加契合新時代國家治理現(xiàn)代化的路徑來有序推進我國民族事務(wù)工作。

(三)現(xiàn)實應(yīng)用:依法解決民族地區(qū)的突出問題

我國民族事務(wù)治理既要適應(yīng)民族地區(qū)社會發(fā)展的新形勢,也要應(yīng)對“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局”所帶來的新難題。目前,我國民族地區(qū)社會問題主要呈現(xiàn)出四個特點。①經(jīng)濟發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)化:民族地區(qū)與我國發(fā)達地區(qū)存在著非常明顯的區(qū)域發(fā)展差距,這種突出的不平衡性呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)化的趨勢,發(fā)展差距將會對民族地區(qū)社會穩(wěn)定產(chǎn)生諸多負面影響,并且誘發(fā)一些狹隘民族情緒的生長。②社會矛盾問題的多元化:進入現(xiàn)代化發(fā)展階段以后我國民族地區(qū)的人員流動與社會交往帶來了生產(chǎn)生活方式的巨大變遷,社會、文化、宗教等各方面都面臨前所未有的問題,導(dǎo)致地方社會矛盾呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢。③民族分離問題的國際化:近年來歐美國家打著“人權(quán)”的幌子肆意干涉我國內(nèi)政,他們不僅在聯(lián)合國等國際場合操弄我國民族問題,而且還參與支持境內(nèi)外民族分裂勢力,導(dǎo)致我國民族問題不斷被國際化。④意識形態(tài)斗爭的復(fù)雜化:受西方國家干涉和分裂勢力的引誘,當下我國民族地區(qū)在意識形態(tài)領(lǐng)域的斗爭已經(jīng)白熱化并日漸變得復(fù)雜化,歷史虛無主義等引起一些少數(shù)民族群眾思想的混亂,涉及民族問題的意識形態(tài)風險驟增。

面對上述我國民族問題呈現(xiàn)的新情況和新特征,加快構(gòu)建新時代民族事務(wù)治理的法律體系,依法解決民族突出問題就顯得尤為重要,具有非常重要的現(xiàn)實意義。民族事務(wù)治理的法治化,一方面要堅持在法治軌道上和法律范圍內(nèi)解決民族問題,有效防止民族問題泛化,具體問題具體處理而不是以民族矛盾一刀切;另一方面則是堅持秉公執(zhí)法、以法律為準繩,全面落實“法律面前人人平等”的基本原則,捍衛(wèi)法律在民族地區(qū)的權(quán)威性并且培養(yǎng)少數(shù)民族群眾的法治信仰,真正做到有事找法、法能決斷的地步。

(四)應(yīng)有之義:依法保障各民族的合法權(quán)益

在深入推進國家治理現(xiàn)代化的進程中,依法保障我國境內(nèi)各民族的合法權(quán)益,是民族事務(wù)治理法治化的題中應(yīng)有之義。中華人民共和國成立以來我國民族地區(qū)發(fā)展實踐顯示,只有依法治理民族事務(wù),才能在根本上保障各族人民的切身合法利益。我國民族地區(qū)在生態(tài)、文化、宗教等方面的特點,導(dǎo)致民族地區(qū)在風俗習慣、生活方式、宗教信仰等有著明顯的地方特征和民族特色。正如有學者指出“少數(shù)民族群眾因語言、文化、風俗習慣等方面的差異而產(chǎn)生的共同需求,其背后隱含的是群體的共同利益或權(quán)益”。[8]

在踐行我國民族平等政策具體過程中,應(yīng)堅持正確的政治導(dǎo)向,客觀面對民族之間的差異性和共同性,在深入開展鑄牢中華民族共同體意識的時代背景下,尊重少數(shù)民族群眾差異化的需求。各民族合法權(quán)益的保障,必須依靠法律形式來確認和規(guī)范。我國各民族合法權(quán)益內(nèi)容非常豐富,例如各民族平等參與管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利、實行民族區(qū)域自治的權(quán)利、接受現(xiàn)代教育、傳承本民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等。意識到充分保障各民族合法權(quán)益的重要性,黨中央積極將黨的民族理論和民族政策以法律的形式予以體現(xiàn),目前已經(jīng)初步形成涉及民族事務(wù)的現(xiàn)代法律體系,初步統(tǒng)計現(xiàn)行有效的267件法律中有90件涉及民族事務(wù),755件行政法規(guī)中有68件涉及民族事務(wù),自治地方制定了139件自治條例、753件單行條例、64件變通和補充規(guī)定。[9]可以預(yù)見,隨著我國全面推進民族事務(wù)治理的法治化進程,以我國憲法為根本、以民族區(qū)域自治法為主干,涵蓋民族社會各方面的自治條例以及單行條例將在國家治理現(xiàn)代化的體系中發(fā)揮越來越重要的作用。

二、我國民族事務(wù)治理法治化的實踐成效

中華人民共和國成立70余年以來的社會實踐顯示,作為中國特色解決民族問題正確道路的重要組成部分,民族事務(wù)治理法治化為我國推動民族地區(qū)的長治久安、和諧穩(wěn)定做出重要貢獻。歷史和實踐證明,民族事務(wù)治理的法治化,符合我國新時代民族事務(wù)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基本要求,有利于促進我國民族地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)各方面全面發(fā)展。

(一)推動民族平等和民族團結(jié)

依法治理民族事務(wù)有效地保障和維護了民族平等地位與民族關(guān)系和諧穩(wěn)定。中華人民共和國成立以前的許多民族地區(qū),普遍有著歧視甚至壓迫少數(shù)民族的行為,這對當?shù)氐拿褡尻P(guān)系和社會治理造成了嚴重影響。因而中華人民共和國成立以后,中國共產(chǎn)黨首先就廢除之前不平等的民族政策,并通過以憲法為基石、以其他民族立法為主干的新中國法律體系,來推動民族地區(qū)的民族平等。民族地區(qū)在中央頒布的相關(guān)法律上,又結(jié)合地方情況制定了一系列符合國家法律規(guī)定同時適合地方實際的民族自治地方自治法規(guī),為促進民族地區(qū)各民族平等相待,共同維護民族團結(jié)穩(wěn)定提供了強有力的法治保障。

民族事務(wù)治理法治化促使少數(shù)民族實現(xiàn)了當家作主、自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)。我國積極落實民族區(qū)域自治法律法規(guī),依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點制定,各自治區(qū)、州和縣先后出臺本地區(qū)民族區(qū)域自治的單行條例,并經(jīng)過數(shù)次修改使得條例越來越完善,同時也越來越適應(yīng)當?shù)厣鐣晚槕?yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略。由于民族區(qū)域自治把國家的集中統(tǒng)一與少數(shù)民族聚居地區(qū)的地方自治有機結(jié)合起來,既充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利,又保證了黨和國家各項方針政策在民族自治地方的貫徹實施,實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一,最大限度地調(diào)動和激發(fā)各族人民全面推進現(xiàn)代化建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性,為充分實現(xiàn)各民族當家作主、自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利,提供了堅實的法律和制度保障。

(二)維護民族地區(qū)的團結(jié)穩(wěn)定

曾經(jīng)有一段時間,宗教極端勢力、民族分裂勢力甚至暴力恐怖勢力在我國部分民族地區(qū)非常猖獗,他們不僅歪曲污蔑黨的民族政策,通過各種手段制造民族矛盾和摩擦,一些不法分子甚至公開利用武力來制造動亂,最終導(dǎo)致了2008年拉薩“3.14事件”和2009年烏魯木齊“7.5”事件等暴亂事件的發(fā)生。這些事件不僅給當?shù)馗髯迦罕姷纳敭a(chǎn)安全造成極大損失,同時使得我國民族地區(qū)長久以來和諧穩(wěn)定的大好局勢蒙上一層陰影。面對部分民族地區(qū)嚴峻社會形勢,黨中央果斷高舉法治旗幟,堅決出臺一系列涉及民族地區(qū)社會穩(wěn)定的政策法規(guī),使得相關(guān)民族工作有法可依,理順了過去難以分清的各種社會關(guān)系,為維持民族地區(qū)社會穩(wěn)定提出一個切實可行的長效機制。

在新的思路框架下黨中央重拳出擊,敢于斗爭、善于斗爭,在民族地區(qū)全面開展反恐、去極端化的工作,形成了依法治理的高壓態(tài)勢。在短時間內(nèi),我國民族地區(qū)的歪風邪氣被徹底清理。經(jīng)過前期治理,當下我國部分民族地區(qū)暴恐活動得到全面遏制,宗教極端勢力得到有效管控,斬斷了境外勢力操縱國內(nèi)不明真相群眾的途徑,在意識形態(tài)領(lǐng)域的斗爭取得了階段性的成功。以我國新疆為例,當?shù)厝嫱七M反恐維穩(wěn)的法治化和常態(tài)化,新疆社會大局整體實現(xiàn)了“由亂到穩(wěn)”向“由穩(wěn)到治”的重大進展,最明顯的是已經(jīng)連續(xù)5年沒有發(fā)生過一起暴恐事件,并且連帶著當?shù)氐男淌掳讣?、違法犯罪活動都出現(xiàn)顯著下降。通過依法治理,真正實現(xiàn)新疆各族人民多年來對平安穩(wěn)定的渴望與期盼。通過治理我國民族地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的大好形勢,創(chuàng)造各民族團結(jié)一心、共同維護社會和諧穩(wěn)定的良好局面,全面提高民族地區(qū)各民族人民的幸福感、安全感。

(三)有序推動民族宗教的良性治理

我國民族地區(qū)的宗教信仰呈現(xiàn)出信仰類型多元、信教群眾人數(shù)多等特征,同時由于諸多國內(nèi)外因素,許多地區(qū)的民族宗教工作還面臨著境外勢力滲透、境外操控等問題。因而在我國民族地區(qū)在全面貫徹和執(zhí)行黨的民族宗教政策,引導(dǎo)民族宗教信仰與社會主義相適應(yīng)、推動宗教中國化的工作就具有一定難度。經(jīng)過多年探索,在推行民族事務(wù)治理法治化之后,將民族地區(qū)的宗教工作納入法治軌道,切實推動了宗教工作法治化建設(shè)。根據(jù)2017年新修訂的《宗教事務(wù)管理條例》,我國民族地區(qū)的宗教工作應(yīng)當在落實各族群眾宗教信仰自由的基礎(chǔ)上,全面推動依法管理宗教事務(wù),并明確提出“宗教事務(wù)管理堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則”。這一原則為我國管理宗教事務(wù)指明了方向、劃清了底線,使得宗教工作邁上了一個新的臺階。各級政府依據(jù)這一原則來開展民族宗教工作,對那些非法傳教、非法滲透、制造民族矛盾的行為予以依法嚴厲打擊。

我國民族地區(qū)堅持在民族宗教管理的過程中落實執(zhí)法必嚴、違法必究的精神,密切推動各項宗教工作圍繞法律法規(guī)來開展,取得良好的治理成效。以藏傳佛教的“假活佛”問題為例,治理之前由于藏傳佛教管理體系不健全,一批不法分子通過制造假身份或者違法出境到印度等地學習,搖身一變成為某一地區(qū)的“知名僧侶”,進而通過迷惑群眾來大肆斂財、散布歪門邪說,對我國藏傳佛教的發(fā)展發(fā)生嚴重干擾,引發(fā)許多信仰群眾的不滿和憤懣。各級宗教管理機構(gòu)注意到這一現(xiàn)象之后及時出手,依法查處了一大批妖言惑眾的“假活佛”,公開上線國家層面的活佛查詢系統(tǒng)并且向全社會免費開放,從根本上徹底堵住活佛管理不健全的漏洞。同樣的工作還有加強伊斯蘭領(lǐng)域“沙化”“清真”概念泛化問題排查,防止清真標識泛化和“清真”概念擴大化等。民族地區(qū)開展的依法管理民族宗教工作實現(xiàn)了堅決抵御境外滲透,加強宗教內(nèi)部規(guī)范化管理,堅決制止極端思想和分裂傾向在民族地區(qū)的傳播蔓延,獲得了社會各界的高度評價,也受到地方上信教群眾的擁護。

(四)為民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展保駕護航

經(jīng)濟發(fā)展被視為黨中央治理民族邊疆地區(qū)的重要抓手,解決中國的民族問題,首先要解決民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題,這是黨中央推動民族平等和民族團結(jié)的題中應(yīng)有之義。[10]我國通過一系列法律法規(guī)與政策來保障民族地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,特別要求國家各級政府和機關(guān)應(yīng)當幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實施,從財政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面,幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟事業(yè)。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)之下各民族地區(qū)全面貫徹各項經(jīng)濟決策和法律法規(guī),積極制定具有地方特色的經(jīng)濟政策,以落實上級國家機關(guān)對民族自治地方的扶持措施,幫助實現(xiàn)民族自治地方的經(jīng)濟社會發(fā)展目標。這一點特別體現(xiàn)在法治對于推動實現(xiàn)我國民族地區(qū)共同富裕的保障作用。由于受到歷史、環(huán)境、技術(shù)等多重因素影響,我國廣大民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題相對突出,而解決好這個問題的關(guān)鍵方式之一就是推動落實共同富裕。從學理上來說,共同富裕隱含著社會財富分配的公平性和公共產(chǎn)品有效供給的均衡性,通過各種方式實現(xiàn)地區(qū)之間的發(fā)展差距和收入差距,最終實現(xiàn)各民族共享改革成果的目標。而要高效率、高質(zhì)量地推動落實共同富裕,就需要與之相適應(yīng)的法治基礎(chǔ),法治能夠為共同富裕提供強大的制度力量。近些年來,我國民族地區(qū)一方面在法治框架下合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系和完善收入分配秩序,做到了讓發(fā)展成果更多更公平地惠及民族地區(qū)各族百姓;另一方面則運用法治路徑來進一步健全和完善民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、社會保障等,確保實現(xiàn)民族地區(qū)公共產(chǎn)品供給的均衡性?？梢钥闯?通過構(gòu)建民族地區(qū)的法律規(guī)范體系、法律實施體系和法治保障體系,降低了民族地區(qū)社會運行成本,化解存留多年的民族矛盾,更好發(fā)揮民族事務(wù)治理法治化能夠固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用。

(五)傳承和保護民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

我國各民族在長期的交往交流交融中創(chuàng)造出多姿多彩的民族傳統(tǒng)文化,涵蓋醫(yī)藥、服飾、建筑、舞蹈、工藝等多種形式,共同鑄成中華民族傳統(tǒng)文化多元的重要底色。但是在遭遇現(xiàn)代社會的沖擊后,許多地區(qū)的民族傳統(tǒng)文化逐漸失去活力甚至消失,民族文化傳統(tǒng)體系出現(xiàn)明顯代際斷層現(xiàn)象。如何傳承、保護和發(fā)揚這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)民族文化,成為我國民族地區(qū)各族人民關(guān)注的一個重要現(xiàn)實問題。我國推動實施了一系列相關(guān)法律政策,來支持民族地區(qū)實現(xiàn)傳統(tǒng)文化的保護并助推各民族傳統(tǒng)文化能夠得到傳承,推動民族文化平等權(quán)利得到實現(xiàn)。以藏醫(yī)藥為例,眾所周知我國藏醫(yī)藥有著悠久的發(fā)展歷史、鮮明的民族特色、獨特的診療方法,是我國醫(yī)藥學寶庫和中華傳統(tǒng)醫(yī)藥文化中的重要組成部分,云南省迪慶藏族自治州的藏醫(yī)藥有著鮮明特色的歷史傳統(tǒng)和用藥體系,在當?shù)厣鐣哂蟹浅８叩恼J知度,但過去多年間一直面臨著人才短缺、技術(shù)不規(guī)范等難題,2019年批準實施的《云南省迪慶藏族自治州藏醫(yī)藥條例》,進一步推動了云南省迪慶藏醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展,不僅有利于滿足各族群眾多層次的藏醫(yī)藥服務(wù)需要,同時也推動傳統(tǒng)藏醫(yī)藥文化的傳承與延續(xù)。類似的還有湖北省長陽土家族自治縣出臺制定的單行條例《長陽土家族自治縣民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》,這部條例的頒布實施為自治縣民族民間傳統(tǒng)文化的繁榮與發(fā)展提供了良好的法治保障。文化保護法規(guī)與政策的實施,體現(xiàn)出了黨中央對民族民間傳統(tǒng)文化保護的基本精神,它的重要意義在于一方面明確保護和傳承工作的指導(dǎo)方針,確定基本保護和傳統(tǒng)的范圍和類型,另一方面則是明確提出系統(tǒng)性的保護制度,保證相關(guān)工作開展過程的延續(xù)性和有效性。總之,通過法治的形式有效地保護了我國各民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,有力地改變了傳統(tǒng)優(yōu)秀文化弱化的現(xiàn)狀,對于當?shù)貍鹘y(tǒng)文化延續(xù)具有重要意義。

三、新時代推進民族事務(wù)治理法治化的根本遵循

回望中華人民共和國成立70余年來我國民族工作所取得的成就,可以發(fā)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化能夠把黨和國家多年來行之有效的民族政策用法律法規(guī)、條例、辦法固定下來并使之具體化,不僅可以約束各執(zhí)法部門切實執(zhí)行民族法律法規(guī)和民族政策,也有助于民族地區(qū)社會治理的“去敏感化”。[3]在新的歷史起點上,應(yīng)該繼續(xù)堅持民族事務(wù)治理法治化的建設(shè)進程,始終把各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展作為中國民族工作的核心要點,利用法治形式來保障我國各族群眾合法權(quán)益,鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系。

(一)必須堅持中國共產(chǎn)黨對民族事務(wù)治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)

堅持中國共產(chǎn)黨對民族事務(wù)治理法治化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo),這是我國民族工作實踐中得出的最根本經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨在“革命、建設(shè)和改革的長期實踐中,將馬克思主義基本原理與中國民族問題實際相結(jié)合頒布實施了民族區(qū)域自治法等一系列民族法律法規(guī),保障了各民族的合法權(quán)益,促進了少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展,促進了我國民族團結(jié)進步事業(yè)不斷開創(chuàng)新局面”。[11](P179)中華人民共和國成立到現(xiàn)在70余年的發(fā)展歷程表明,“沒有中國共產(chǎn)黨,就沒有新中國,沒有中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo),就不會有民族區(qū)域自治制度的確立”。[12](P674)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國民族事務(wù)治理法治化建設(shè)不斷向前發(fā)展、取得成功的根本保證。1949年后,我國民族地區(qū)在黨的民族政策指引下積極開展民族工作,在民族識別基礎(chǔ)上推動民族區(qū)域自治制度的落實,并致力于維護和發(fā)展境內(nèi)各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系,在改革開放以后堅持實行和不斷完善民族區(qū)域自治制度,并在黨和政府的幫助下大力培養(yǎng)、選拔少數(shù)民族干部,幫助各民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、文化,朝著實現(xiàn)境內(nèi)各民族共同繁榮和全面進步的目標而不懈努力。我國民族事務(wù)治理法治化取得階段性成功的關(guān)鍵在于正確把握了黨的民族政策,用黨的民族政策指引開展立法工作,堅持認真調(diào)研、慎重對待民族地區(qū)自治法律和上級國家機關(guān)的決議決定。

(二)持續(xù)推行和完善民族區(qū)域自治制度

民族事務(wù)治理法治化要求必須堅定不移地推行和完善民族區(qū)域自治制度,必須堅持本民族事務(wù)的自我管理。雖然在漫長的歷史進程中,我國境內(nèi)各民族之間一直不斷地進行著社會文化上的交流、交往與交融,并最終共同推動形成了偉大的中華文明。1949年后,黨和政府把馬克思主義同中國民族現(xiàn)實高度結(jié)合,推出了民族區(qū)域自治制度這一個具有中國特色的民族治理制度。中國的民族區(qū)域自治制度“體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟因素、歷史因素與現(xiàn)實因素、制度因素與法律因素的有機結(jié)合,實現(xiàn)了我國社會主義多民族國家在民主基礎(chǔ)上的高度統(tǒng)一,具有鮮明的中國特色”。[12](P680)在實現(xiàn)民族區(qū)域自治的過程中,中央政府在充分調(diào)研、把握各少數(shù)民族實際情況的基礎(chǔ)上,積極與各民族代表進行協(xié)商,照顧各少數(shù)民族的利益和尊重各族人民的意愿,采取一系列措施設(shè)立民族自治地方。各少數(shù)民族在自治地方的建立過程中,不僅強化了自治意識,維護了各少數(shù)民族合法權(quán)益,同時也使得本地區(qū)在治理相關(guān)民族事務(wù)過程中有法可依。由于民族地區(qū)的文化差異性,這就對民族事務(wù)的治理提出了更高要求,不懂得民族地區(qū)的特殊情況就難以有效地進行社會治理,同時可能引發(fā)一系列預(yù)料之外的社會矛盾。民族區(qū)域自治制度堅持本民族事務(wù)的自我管理,堅持在法律允許的范圍內(nèi)運用本民族的傳統(tǒng)智慧來面對當下的各種現(xiàn)實問題。

(三) 民族事務(wù)治理法治化應(yīng)以促進各民族共同繁榮發(fā)展為主要目標

由于諸多歷史與現(xiàn)實的問題,民族地區(qū)傳統(tǒng)上發(fā)展滯后,經(jīng)濟發(fā)展總體水平較低,地區(qū)內(nèi)貧困人口多,各少數(shù)民族在經(jīng)濟發(fā)展水平上也一直參差不齊,而改革開放以后更是拉大了和沿海發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距。民族地區(qū)整體經(jīng)濟的欠發(fā)展與不平衡性已經(jīng)成為制約解決民族問題的一個重要瓶頸。中華人民共和國成立以來,特別是改革開放以后,黨中央制定了一系列政策和法律法規(guī),致力于縮小全國各地區(qū)之間的發(fā)展差距,最終推動實現(xiàn)境內(nèi)各民族共同繁榮發(fā)展,這也是加強民族團結(jié)、保持社會穩(wěn)定的題中應(yīng)有之義。民族事務(wù)治理法治化建設(shè)就必須將促進民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展作為出發(fā)點和立足點之一,進而為民族地區(qū)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的法治保障和穩(wěn)定的社會環(huán)境。改革開放以來的四十多年間,民族地區(qū)之所以能夠保持民族關(guān)系和諧與社會穩(wěn)定安寧,其中非常重要的要素就是在黨中央大力支持下,保持了地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)步增長,各族人民的生活水平與過去相比都實現(xiàn)大幅度改善,雖然與發(fā)達地區(qū)相比還有一定差距,但人們整體上對當下社會發(fā)展表示滿意。民族事務(wù)治理法治化一直以服務(wù)于地方社會經(jīng)濟發(fā)展為重要動機,其下轄的各部門也都能夠?qū)⒔?jīng)濟發(fā)展列入他們民族工作的核心,并通過各種條例來加以規(guī)范化和制度化。民族地區(qū)通過建立健全相關(guān)涉及民族事務(wù)的法規(guī),來尋求法治化建設(shè)與民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,利用法治建設(shè)來保障境內(nèi)民族地區(qū)的經(jīng)濟長久發(fā)展。在推動民族事務(wù)治理法治化的過程中,調(diào)動各方資源來向發(fā)展不充分的民族地區(qū)傾斜支援其經(jīng)濟發(fā)展和各項公共事業(yè),不斷加大對民族地區(qū)社會發(fā)展的法律支持與制度保障。這種支援努力縮減與其他地區(qū)的發(fā)展差距,努力提高他們的共享發(fā)展成果的幸福感和公平感。實踐證明,民族事務(wù)治理法治化建設(shè)助推民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展取得了非常耀眼的成果,有力地消除了發(fā)展不平等帶來的民族問題,對促進境內(nèi)民族團結(jié)進步、各民族共同繁榮發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

(四)民族事務(wù)治理法治化應(yīng)以促進民族團結(jié)、社會穩(wěn)定為根本出發(fā)點

促進民族團結(jié)進步、邊疆和諧穩(wěn)定,這是我國民族事務(wù)治理法治化建設(shè)的最終目的。民族地區(qū)的法治建設(shè)是中國社會主義法治建設(shè)中的重要內(nèi)容,與國家法治相一致,也是國家統(tǒng)一的標志。民族事務(wù)治理法治化建設(shè)在根本上取決于整個國家的法治建設(shè)進程,是中國現(xiàn)行法律體系中一個組成部分。涉及民族事務(wù)的法治建設(shè)必須首先服從中國的《憲法》和《民族區(qū)域自治制度法》,絕不能與現(xiàn)行國家法律相沖突。民族事務(wù)治理法治化建設(shè)必須保證國家對社會建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),必須保證能夠全面貫徹黨中央制定的統(tǒng)一大政方針。民族事務(wù)治理法治化建設(shè)必須堅持實事求是的態(tài)度,在維護和堅持國家法治統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,從民族地區(qū)社會發(fā)展和民族團結(jié)進步的社會現(xiàn)實出發(fā),充分反映民族地區(qū)各項社會主義事業(yè)的發(fā)展狀況?？梢钥吹?隨著中國國家法治建設(shè)進程的加快,中國的法律體系將日趨完善,民族事務(wù)治理法治化的建設(shè)步伐也將隨之不斷進步發(fā)展。民族地區(qū)推行民族法治建設(shè)的重要經(jīng)驗就是必須以促進民族團結(jié)進步、邊疆和諧穩(wěn)定為其工作的根本出發(fā)點。和諧穩(wěn)定是實現(xiàn)民族地區(qū)社會長治久安的根本基礎(chǔ),而民族團結(jié)進步則是具體民族工作的第一要務(wù)。民族團結(jié)進步和邊疆和諧穩(wěn)定是兩個互相促進的要素,沒有民族關(guān)系上的團結(jié)進步,就不會有民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。同樣民族地區(qū)如果不和諧、不穩(wěn)定,民族團結(jié)進步就會變得非常困難。也只有同時實現(xiàn)境內(nèi)的民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定,才有可能實現(xiàn)民族地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,人們也才能更有信心過上幸福生活。因此民族地區(qū)的法治建設(shè)必須以維護民族團結(jié)、邊疆繁榮穩(wěn)定為最終目標,要依法加強民族團結(jié),依法維護祖國統(tǒng)一、反對民族分裂,用法律制度來解決民族問題,關(guān)注民族地區(qū)的特殊性,先行先試,不斷建立和完善維護民族團結(jié)的長效機制。