韓 融

（中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院 社會(huì)和生態(tài)文明教研部，北京 海淀 100089）

一、問題的提出：地方環(huán)境治理如何促使生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)

黨的十八大以來，我國(guó)從法治、政策、市場(chǎng)監(jiān)督等多個(gè)方面不斷加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的外部約束，有效遏制了以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為。通過將“生態(tài)文明”寫入憲法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”以及全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)等戰(zhàn)略決策，促使地方政府選擇契合綠色低碳發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理路徑。但是，在政策執(zhí)行過程中，地方經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的慣性往往與生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的要求不一致，導(dǎo)致政策效果偏離政策預(yù)期①成金華.如何破解長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾難題——評(píng)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶：發(fā)展與保護(hù)》［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2022（3）：228-229.②李珒.外源壓力、內(nèi)生動(dòng)力與基層政府政策執(zhí)行行為選擇——基于A 市生態(tài)環(huán)境治理的案例比較分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2023（3）：53-63，168.③楊新榮.濕地保護(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的矛盾分析——以洞庭湖區(qū)為例［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013（8）：104-109，112.。打通“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的通道，是破解發(fā)展和保護(hù)二元對(duì)立、協(xié)調(diào)外部約束與內(nèi)生動(dòng)力的新路徑。但是現(xiàn)階段，“兩山”之間的轉(zhuǎn)化過程中仍面臨一系列突出問題，導(dǎo)致地方生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)進(jìn)展受阻。比如，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值科學(xué)計(jì)量等基礎(chǔ)性制度不健全、生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育不完全、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的人才和基礎(chǔ)資金缺乏等④王茹.基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值理論的“兩山”轉(zhuǎn)化機(jī)制研究［J］.學(xué)術(shù)交流，2020（7）：112-120.⑤胡彩娟.打開“兩山”轉(zhuǎn)化通道的浙江實(shí)踐、現(xiàn)實(shí)困境與破解策略［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2020（5）：83-90.⑥馬永歡，吳初國(guó)，曹庭語等.對(duì)我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基本思考［J］.環(huán)境保護(hù)，2020（Z1）：68-71.⑦羅瓊.“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的實(shí)踐探索、制約瓶頸與突破路徑研究［J］.理論學(xué)刊，2021（2）：90-98.。“兩山”轉(zhuǎn)化認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、通道未打開、轉(zhuǎn)化效率低且轉(zhuǎn)化不完全等問題在生態(tài)資源富集而發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)表現(xiàn)尤為突出⑧蔣尉.生態(tài)功能區(qū)城市如何走出生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相矛盾的困境——基于高原地區(qū)天么欽的案例研究［J］.城市，2018（11）：62-70.⑨溫旭新，楊懷佳，張波.生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)約束與優(yōu)化路徑——以山西沿黃地區(qū)為例［J］.經(jīng)濟(jì)問題，2022（12）：106-111.⑩丁斐，莊貴陽.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)立是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展——基于雙重差分法的政策效果評(píng)估［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2021（10）：19-28.。

從公共價(jià)值治理來看，“綠水青山”和“金山銀山”二者良性轉(zhuǎn)化所構(gòu)成的綠色發(fā)展效益成為政府追求的公共價(jià)值時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)或創(chuàng)造這些公共價(jià)值，需要政府作為中心治理主體去協(xié)調(diào)其他主體達(dá)成價(jià)值共識(shí)、獲得多元治理主體的普遍支持，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向發(fā)展優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化?李義杰.“兩山”理念的公共價(jià)值治理內(nèi)涵與地方治理現(xiàn)代化［J］.創(chuàng)新，2021（4）：89-96.。流域是公共資源，具有典型的復(fù)合性、流動(dòng)性和外部性特征?Ophuls W. Ecology and the Politics of Scarcity［M］. New York：W·H.Freeman and Company，1992：7.。就流域治理而言，涉及中央、地方和社會(huì)多個(gè)層級(jí)，涵蓋政府、企業(yè)、居民等多個(gè)主體，往往存在“搭便車”問題，難以達(dá)成共識(shí)，影響集體行動(dòng)的開展?楊宏山.構(gòu)建政府主導(dǎo)型水環(huán)境綜合治理機(jī)制——以云南滇池治理為例［J］.中國(guó)行政管理，2012（3）：13-16.。治理要求高、融資模式要求嚴(yán)、治理公益性強(qiáng)的現(xiàn)狀，流域綜合治理投資規(guī)模、治理難度逐年擴(kuò)大，地方財(cái)政普遍面臨“小馬拉大車”等問題，影響生態(tài)文明建設(shè)成效的進(jìn)一步增加。若想如期實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，一個(gè)重要途徑在于有效發(fā)揮森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。作為重要的生物多樣性及生態(tài)碳匯功能區(qū)，流域在碳中和進(jìn)程中將發(fā)揮重要作用。2023 年4 月，自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家林草局聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力鞏固提升實(shí)施方案》，明確提出要“推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易”，未來依托全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)，流域等生態(tài)資源富集區(qū)可以將碳匯轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)→固碳增匯→生態(tài)惠民”的良性循環(huán)。面對(duì)新發(fā)展階段的新要求，我們不禁會(huì)有這樣一個(gè)疑問：地方政府如何通過耦合協(xié)同“流域治理”和“生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯”，解決“綠水青山”轉(zhuǎn)化成“金山銀山”通道受阻的問題，讓生態(tài)優(yōu)勢(shì)源源不斷轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)？本文基于對(duì)云南省玉溪市撫仙湖流域的實(shí)地考察和深度訪談，嘗試對(duì)此問題進(jìn)行回答。

撫仙湖位于云南省玉溪市下轄的縣級(jí)澄江市①2019 年12 月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民政部批復(fù)同意撤銷澄江縣，設(shè)立縣級(jí)澄江市，以原澄江縣的行政區(qū)域?yàn)槌谓械男姓^(qū)域。澄江市由云南省直轄，玉溪市代管。、江川區(qū)、華寧縣三縣（市、區(qū)）之間，是我國(guó)蓄水量最大、水質(zhì)最好的貧營(yíng)養(yǎng)深水型淡水湖泊，也是西南地區(qū)關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)和我國(guó)重要的戰(zhàn)略性水資源，其蓄水量占國(guó)控重點(diǎn)湖泊I 類水的91.4%以上②撫仙湖水質(zhì)近期波動(dòng)較明顯，從國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站反饋數(shù)據(jù)看，2022 年撫仙湖因總磷超標(biāo)，2 月—8 月水質(zhì)下降為II 類。2023 年1 月中旬開始，總磷濃度又持續(xù)升高，2023 年2 月8 日已達(dá)到0.019mg/L（Ⅱ類）。。因此，保護(hù)好撫仙湖就相當(dāng)于為全國(guó)14 億人每人儲(chǔ)備了15 噸優(yōu)質(zhì)淡水資源。撫仙湖所在流域位于全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)中的“無量山－哀牢山”生物多樣性保護(hù)重要區(qū)，是維系珠江源頭及云南省西南生態(tài)安全的重要屏障，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和滇中城市群建設(shè)的重要保障?！对颇鲜嵯珊Ｗo(hù)條例》③1993 年9 月，云南省人大常委會(huì)審議通過《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》，該條例于1994 年1 月1 日正式施行，明確撫仙湖保護(hù)治理的整體要求是“全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合防治”。2007 年5 月，云南省人大常委會(huì)對(duì)《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》進(jìn)行第一次修訂，形成《云南省撫仙湖保護(hù)條例》，撫仙湖保護(hù)治理工作思路調(diào)整為“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合防治、全面保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展”。2016 年9 月，云南省人大常委會(huì)對(duì)條例進(jìn)行第二次修訂，流域保護(hù)治理思路調(diào)整為“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合防治、全面保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展”，把湖泊保護(hù)提升為各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。2022 年11 月，云南省人大常委會(huì)對(duì)條例啟動(dòng)第三次修訂，目前仍在修訂過程中，《云南省撫仙湖保護(hù)條例》（修訂草案）中提出的保護(hù)要求擬調(diào)整為“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)第一、綠色發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”。規(guī)定撫仙湖流域治理的思路是“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)第一”，把湖泊保護(hù)提升為各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。多年來，玉溪市構(gòu)建政府主導(dǎo)型綜合治理模式，設(shè)玉溪市（先為行署，后隨玉溪建市改為現(xiàn)名）撫仙湖管理局、成立“湖泊革命”指揮部，通過實(shí)施“四退三還”④“四退三還”即退田、退塘、退人、退房，還湖、還水、還濕地。項(xiàng)目、水環(huán)境保護(hù)治理“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目及山水林田湖草試點(diǎn)項(xiàng)目、面山建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)久熔斷機(jī)制等，加強(qiáng)撫仙湖流域統(tǒng)籌規(guī)劃和國(guó)土空間管控。在開展流域治理的過程中，地方政府的思路從湖泊保護(hù)轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展，方式從單一的污染防治轉(zhuǎn)向山水林田湖草系統(tǒng)治理。總體來看，“十四五”開局兩年多來，撫仙湖保護(hù)治理穩(wěn)步推進(jìn)，在流域治理和生態(tài)系統(tǒng)碳匯協(xié)同增效方面具有一定的典型性和代表性。

本文的田野材料主要來源于筆者2023 年對(duì)澄江市、江川區(qū)、通?？h和玉溪市兩級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境局、發(fā)展改革委等十幾個(gè)部門，以及普通群眾、生態(tài)搬遷群眾、項(xiàng)目方、施工企業(yè)等多個(gè)主體進(jìn)行參與式觀察和深度訪談。從“流域治理—固碳增匯”為什么能夠耦合協(xié)同、如何實(shí)現(xiàn)耦合協(xié)同兩個(gè)方面進(jìn)行探討，尋求“流域治理—固碳增匯”的可行路徑，為生態(tài)資源富集區(qū)破解發(fā)展和保護(hù)的二元悖論、促使生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)提供經(jīng)驗(yàn)。

二、“流域治理—固碳增匯”耦合協(xié)同的作用機(jī)理

（一）“人—水—碳”之間存在相互傳導(dǎo)機(jī)制

生態(tài)系統(tǒng)碳匯是指生態(tài)系統(tǒng)從大氣中清除二氧化碳的過程、活動(dòng)或機(jī)制。如期實(shí)現(xiàn)“碳中和”，一個(gè)重要方面在于有效發(fā)揮山、水、林、田、湖、草、沙各生態(tài)功能區(qū)的碳匯潛力，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)碳匯”與“流域治理”之所以能夠耦合協(xié)同，原因在于“人—水—碳”之間存在相互傳導(dǎo)機(jī)制。一方面，流域生態(tài)系統(tǒng)的惡化會(huì)導(dǎo)致固碳功能的削弱和水體排放量的增加。有研究指出，湖泊的固碳功能與其初級(jí)生產(chǎn)力水平密切相關(guān)①姚程，王謙，姜霞等.湖泊生態(tài)系統(tǒng)碳匯特征及其潛在碳中和價(jià)值研究［J］.生態(tài)學(xué)報(bào)，2023（3）：893-909.。流域內(nèi)城市建設(shè)、農(nóng)田開墾、森林砍伐、礦山開采等高強(qiáng)度的人類活動(dòng)改變了水循環(huán)過程，導(dǎo)致湖泊固碳能力下降、碳排放壓力增加。但同時(shí)，湖泊也具備碳匯潛力，以魚類、水生植物為代表的生態(tài)系統(tǒng)對(duì)碳的固定使湖泊成為重要的“碳庫(kù)”。另一方面，碳排放量的增加導(dǎo)致氣候變化加劇，增加了流域治理的難度。聯(lián)合國(guó)氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告指出，自20 世紀(jì)70 年代以來，河流和湖泊溫度每10 年平均增加1℃和0.45℃②參見聯(lián)合國(guó)氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告第二工作組報(bào)告的第二章。。全球氣候變暖加速了水體、沉積物中有機(jī)質(zhì)的分解，增大了湖泊藍(lán)藻水華發(fā)生的規(guī)模、頻率和強(qiáng)度③劉雪梅，章光新.氣候變化對(duì)湖泊藍(lán)藻水華的影響研究綜述［J］.水科學(xué)進(jìn)展，2022（2）：316-326.。富營(yíng)養(yǎng)化破壞了原本健康的生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致生物多樣性減少，浮游植物死亡后在短時(shí)間內(nèi)釋放大量二氧化碳，進(jìn)一步加劇氣候變暖。通過開展流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，可以提高生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力，同時(shí)也能夠增加環(huán)境容量、提高自凈能力，進(jìn)而增強(qiáng)湖泊等生態(tài)要素固碳功能。

正是基于“人—水—碳”之間存在互相傳導(dǎo)機(jī)制，在“碳達(dá)峰碳中和”提出之后，我國(guó)流域治理的目標(biāo)已經(jīng)從單一的適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略，這客觀上要求將“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)融入流域治理中?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》指出，要在長(zhǎng)江和黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施中，強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求，這對(duì)流域治理提出了“發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生”的新要求。從具體實(shí)施路徑上看，《“十四五”重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃（發(fā)改地區(qū)〔2021〕1933 號(hào)）》提出，“統(tǒng)籌推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”“在青海湖、洱海、撫仙湖等開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑探索，推進(jìn)重要湖泊流域綠色發(fā)展”。

（二）“外部約束—內(nèi)生動(dòng)力”之間存在相互矯正的可能

流域是一個(gè)以水為核心要素，由土地、生物等自然要素以及與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等人文要素構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)④馮慧娟，羅宏，呂連宏.流域環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個(gè)新的學(xué)科增長(zhǎng)點(diǎn)［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010（S1）：241-244.。因此，從本質(zhì)上看，流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。近年來，我國(guó)統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，深入推進(jìn)長(zhǎng)江、黃河等大江大河和重要湖泊保護(hù)治理，取得了一定的成效。但是，由于流域的行政區(qū)管轄分割和不同職能部門的分管，我國(guó)流域生態(tài)治理模式呈現(xiàn)出“縱向分級(jí)、橫向分散”“條塊結(jié)合、以塊為主”的碎片化問題⑤彭本利，李愛年.流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對(duì)策［J］.中州學(xué)刊，2019（9）：93-97.。流域是具有共同使用特征的公共資源，其治理的公共產(chǎn)品屬性、外部性可能形成治理成本與收益不匹配，進(jìn)而出現(xiàn)只看短期利益忽視長(zhǎng)期潛在收益、只顧當(dāng)代人利益忽視未來人利益、只顧本地利益忽視其他地方利益、重視經(jīng)濟(jì)利益忽視生態(tài)效益和社會(huì)效益的局面。為了協(xié)調(diào)流域治理的公共產(chǎn)品屬性、外部性、治理成本收益不對(duì)等之間的矛盾，從資源配置角度看，需要構(gòu)建政府主導(dǎo)型綜合治理模式，由政府提供政策、經(jīng)濟(jì)等方面的支持⑥Kagaya S.，Wada T.，The application of environmental governmental governance for sustainable watershed-based management［J］. Asia-Pacific Journal of Regional Science，2021（3）：1-29.。

對(duì)于地方政府而言，流域治理是“外部約束”，“內(nèi)生動(dòng)力”是與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展直接相關(guān)的目標(biāo)。在實(shí)際推進(jìn)工作過程中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一“內(nèi)生動(dòng)力”與“外部約束”不一致時(shí)，地方政府傾向于選擇能夠獲取更大收益的選項(xiàng)。比如，在2021 年4 月，中央第八生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組下沉云南省玉溪市督察發(fā)現(xiàn)，玉溪市通?？h在杞麓湖污染治理工作中為達(dá)到水質(zhì)考核要求，干擾國(guó)控水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)采樣環(huán)境，造成水質(zhì)改善的假象，實(shí)際上杞麓湖水質(zhì)并未得到改善。但值得注意的是，“外部約束”與“內(nèi)生動(dòng)力”也存在相互矯正的可能。一方面，在水污染治理過程中，上級(jí)壓力通過科層組織向下級(jí)傳遞，促使后者產(chǎn)生符合政策預(yù)期的行為。我國(guó)高位推動(dòng)的中央生態(tài)環(huán)境督察提升了地方政府環(huán)境治理“不作為”的力度，地方政府被問責(zé)帶來的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過企圖通過“不作為”來避免的行政動(dòng)員成本與流域保護(hù)修復(fù)成本。另一方面，當(dāng)“外部約束”可以帶來經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，其與“內(nèi)生動(dòng)力”目標(biāo)契合、路徑一致，此時(shí)地方政府傾向于主動(dòng)貫徹“外部約束”，以期將生態(tài)增收進(jìn)一步擴(kuò)大。學(xué)界普遍認(rèn)為，流域治理缺乏有效融資手段，有必要開展保護(hù)與治理資金保障機(jī)制、利益分配和約束機(jī)制的研究①孔燕，蘇斌，李建平.云南九大高原湖泊保護(hù)與治理資金保障機(jī)制研究［J］.人民長(zhǎng)江，2016（8）：12-38.②石莎莎，楊明亮.城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目?jī)?nèi)部契約治理的柔性激勵(lì)機(jī)制探析［J］.中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（6）：155-160.③李香云，柳欣言，羅琳.流域生態(tài)治理市場(chǎng)化模式研究——挑戰(zhàn)、案例、難點(diǎn)和建議［J］.水利發(fā)展研究，2021（12）：32-38.。但是已有研究大多是從“輸血”的角度進(jìn)行探討④楊愛平，楊和焰.國(guó)家治理視野下省際流域生態(tài)補(bǔ)償新思路——以皖、浙兩省的新安江流域?yàn)槔跩］北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：9-15.⑤金正慶，孫澤生.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的一個(gè)分析框架——兼以流域污染治理為例［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（1）：54-58，64.⑥陳冠宇，鞏宜萱.跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償何以實(shí)現(xiàn)？——以汀江—韓江流域治理為例［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2023（1）：97-105，173-174.⑦潘華，周小鳳.長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)市場(chǎng)化路徑研究——基于國(guó)土治理與產(chǎn)權(quán)視角［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2018（9）：179-184.，少有研究聚焦流域本身的生態(tài)價(jià)值，探究如何激活“造血”功能。

三、“流域治理—固碳增匯”耦合協(xié)同的實(shí)踐形態(tài)

玉溪市承擔(dān)著保護(hù)治理撫仙湖（澄江市）、星云湖（江川區(qū)）和杞麓湖（通?？h）的重任，發(fā)展與保護(hù)的矛盾突出。長(zhǎng)期以來，玉溪以湖泊水生態(tài)治理為核心，以擴(kuò)山修林為助力，在環(huán)境治理的同時(shí)促進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)旅居、高端會(huì)議、高品質(zhì)賽事的發(fā)展，初步探索出了一條“流域治理—固碳增匯”的路徑，通過優(yōu)化治理體系、實(shí)施多維系統(tǒng)治理，鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)固碳能力；通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，擴(kuò)大生態(tài)增收。玉溪的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜、高耗能工業(yè)占比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)以順利達(dá)峰、助力國(guó)家碳中和，具有一定參考意義。

（一）案例經(jīng)驗(yàn)

碳匯類型多樣是撫仙湖流域的一大特色，那里同時(shí)擁有綠色（森林、草原）、藍(lán)色（濕地）和白色（巖溶）碳匯，固碳潛力巨大。僅就撫仙湖流域進(jìn)行分析，在綠色碳儲(chǔ)量方面，撫仙湖流域林地中具有幼齡林多（約占林地分布面積的70%）、成熟林少的特征，而幼齡林的固碳能力強(qiáng)于成熟林，這是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)碳匯的優(yōu)勢(shì)；在藍(lán)色碳儲(chǔ)量方面，撫仙湖是我國(guó)最大的深水型淡水湖泊，占云南九大高原湖泊總蓄水量的68.2%，撫仙湖國(guó)家濕地公園的濕地面積21989.7 公頃，濕地率高達(dá)95.72%；在白色碳儲(chǔ)量方面，撫仙湖湖盆出露的地層主要是以石灰?guī)r為主的碳酸鹽巖（約占湖區(qū)巖類面積的60%）。這些資源將對(duì)當(dāng)?shù)亍疤贾泻汀蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮不可估量的作用。

玉溪市在撫仙湖流域采取的流域治理具體措施如下：

1.構(gòu)建流域治理體系：鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。一是在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成了以“保護(hù)條例”為代表的地方性法規(guī)體系。為加強(qiáng)對(duì)撫仙湖的保護(hù)、管理和合理開發(fā)利用，“八五”期間撫仙湖流域保護(hù)治理開始啟動(dòng)，云南省人大常委會(huì)于1993 年9 月審議通過了《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》，強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)效益，統(tǒng)一管理、綜合防治，并在此后的撫仙湖保護(hù)治理過程中，不斷更新完善撫仙湖保護(hù)條例為代表的地方性法規(guī)體系。二是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。20 世紀(jì)末，玉溪市全面關(guān)閉撫仙湖周邊的磷礦開采點(diǎn)、禁止撫仙湖周邊的機(jī)動(dòng)船。在山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理原則指引下，玉溪市陸續(xù)編制了《撫仙湖流域禁止開發(fā)控制區(qū)規(guī)劃（2013—2020）》《云南省撫仙湖“一湖一策”保護(hù)治理行動(dòng)方案（2021—2025 年）》《玉溪市“湖泊革命”實(shí)施方案》《撫仙湖水環(huán)境保護(hù)治理“十四五”規(guī)劃》等規(guī)劃文件，并配套印發(fā)了一系列實(shí)施細(xì)則和配套文件。三是實(shí)施“四退三還”項(xiàng)目和長(zhǎng)久熔斷機(jī)制。“十二五”以來建立“河（湖）長(zhǎng)制”①根據(jù)《玉溪市全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》（2017 年），全市的河湖庫(kù)渠全面推行河長(zhǎng)制。和“三湖”統(tǒng)一管理，持續(xù)開展雷霆行動(dòng)，實(shí)施“四退三還”②“四退三還”即退人、退房、退田、退塘，還湖、還水、還濕地。留出生態(tài)空間，“三湖”保護(hù)治理成效顯著。為進(jìn)一步降低開發(fā)強(qiáng)度，保護(hù)流域自然生態(tài)系統(tǒng)，2021 年6 月，撫仙湖流域開始實(shí)施面山建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)久熔斷機(jī)制。通過近年來河道綜合治理，2022 年與2019 年相比，撫仙湖主要入湖河道劣V類河道數(shù)量由2019 年的5 條減少至2022 年的0 條，IV 類及以上河道數(shù)量達(dá)20 條，2022 年主要入湖河道水質(zhì)優(yōu)良率達(dá)到76.19%，河道水質(zhì)總體持續(xù)向好。

2.實(shí)施多維系統(tǒng)治理：提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。在“三湖”治理的過程中，生態(tài)保護(hù)紅線、礦山修復(fù)、土地流轉(zhuǎn)休耕輪作等措施促進(jìn)了流域內(nèi)植被的保護(hù)和修復(fù)。玉溪市于2018 年啟動(dòng)了“森林撫仙湖”項(xiàng)目，流域森林覆蓋率從“十二五”末的33.17%提升到2020 年的40.44%；以“林長(zhǎng)制”為抓手，強(qiáng)化流域森林資源保護(hù)管理，對(duì)“三湖”流域采石采礦、毀林開荒等蠶食林地的行為進(jìn)行全面排查；組建“玉溪市森林公安局綠盾特勤隊(duì)”，清理非法占用林地項(xiàng)目123 個(gè)，巡查濕地和保護(hù)區(qū)334 處（次），查處各類涉林案件1177 起；通過實(shí)施封山育林、退耕還林還草、石漠化綜合治理等林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，不斷提升儲(chǔ)碳能力。玉溪市出臺(tái)的一系列政策規(guī)劃力圖提升生態(tài)碳匯能力（如表1 所示），但由于現(xiàn)階段政府部門和學(xué)術(shù)界對(duì)白色碳匯的關(guān)注研究不足，尚未出臺(tái)專門針對(duì)保護(hù)和提升巖溶碳匯的政策和規(guī)劃。

表1 玉溪市碳匯類型、規(guī)模及提升碳匯能力的相關(guān)舉措

3.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型：促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型是防治流域環(huán)境污染、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的關(guān)鍵舉措，撫仙湖流域積極實(shí)施調(diào)優(yōu)一產(chǎn)、調(diào)精二產(chǎn)、調(diào)強(qiáng)三產(chǎn)的“三調(diào)”策略，加快發(fā)展生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)撫仙湖徑流區(qū)工礦企業(yè)全部退出，積極推進(jìn)農(nóng)文旅融合發(fā)展。對(duì)撫仙湖保護(hù)區(qū)全面開展水電開發(fā)、旅游項(xiàng)目、磷礦開采、生態(tài)移民等問題整治工作，促進(jìn)社會(huì)效益、環(huán)境效益、健康效益和經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，目前已取得了階段性成效。一是開發(fā)特色民宿，充分挖掘村落潛在生態(tài)價(jià)值，推動(dòng)農(nóng)林、旅游、康養(yǎng)等業(yè)態(tài)向生態(tài)化、高端化、精品化方向發(fā)展，成功打造了小灣村①小灣村屬于澄江市右所鎮(zhèn)小灣社區(qū)的一個(gè)自然村，村莊位于撫仙湖東岸，面朝撫仙湖，共有群眾323 戶788 人。其中小灣特色民宿（一期）建設(shè)按照“圣托里尼”風(fēng)格、九曲花街布局，實(shí)施了規(guī)劃范圍內(nèi)建筑物外立面改造，道路提升改造，強(qiáng)弱電入地，村莊“一水兩污”收集處理、綠化亮化美化等建設(shè)。、馬房村②馬房村位于撫仙湖北岸，轄2 個(gè)村民小組，共619 戶1768 人。在鄉(xiāng)村振興過程中突出黨建引領(lǐng)，馬房村五組黨支部被評(píng)為2019 年度省級(jí)“規(guī)范化建設(shè)示范黨支部”，馬房村六組黨支部被評(píng)為2020 年度省級(jí)“規(guī)范化建設(shè)示范黨支部”。等特色民宿村，形成了環(huán)撫仙湖民宿集中區(qū)和半山鄉(xiāng)村旅游休閑度假區(qū)，推進(jìn)了“鄉(xiāng)村+文化旅游”第一、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。二是以小灣村為切入點(diǎn)，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)置可吸入顆粒物PM2.5、負(fù)氧離子量等數(shù)值作為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)，探索了由旅游者、景區(qū)開發(fā)企業(yè)、民宿經(jīng)營(yíng)者等向生態(tài)保護(hù)實(shí)施方提供補(bǔ)償?shù)木唧w措施。三是打造撫仙湖品牌IP，以“生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌+分類品牌+企業(yè)品牌”的“母子品牌”矩陣，推動(dòng)綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品等規(guī)模有效擴(kuò)大，生態(tài)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。

玉溪市初步探索出來的“流域治理－固碳增匯”模式可以歸納為“鞏固－提升－轉(zhuǎn)換”三個(gè)環(huán)節(jié)，即設(shè)置以政府主導(dǎo)的流域綜合治理模式，以“流域治理”協(xié)同推進(jìn)森林、濕地、巖溶的保護(hù)和修復(fù)，做大自然資本，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯水平。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，玉溪當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕妼?duì)“綠水青山就是金山銀山”理念普遍認(rèn)同，探索出來的“固碳增匯－流域治理”模式是一條發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑，為生態(tài)資源富集區(qū)破解環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元悖論提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（二）問題總結(jié)

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貙?duì)于如何把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)尚存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和實(shí)踐上的疑慮，“綠水青山—金山銀山”的轉(zhuǎn)化未發(fā)生質(zhì)的變化。造成該情況的原因有以下三個(gè)方面。

1.內(nèi)生動(dòng)力不充足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然有流域治理這一“外部約束”帶來的壓力，但是地方政府仍存在“被動(dòng)”保護(hù)治理的情況。部分地區(qū)還處于把保護(hù)“綠水青山”作為首要目標(biāo)，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化積極性不足、辦法不多?，F(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制未充分發(fā)揮作用、市場(chǎng)新增長(zhǎng)點(diǎn)未充分挖掘是導(dǎo)致地方內(nèi)生動(dòng)力不充足的重要原因。一是市場(chǎng)參與程度低。撫仙湖流域的保護(hù)治理從資金來源看，2016-2022 年財(cái)政資金占保護(hù)治理資金總投入比重高達(dá)84.7%，可見并未激發(fā)市場(chǎng)主體信心和入場(chǎng)動(dòng)力。造成這一現(xiàn)象的可能原因是目前流域治理領(lǐng)域的政策配套尚不完善，市場(chǎng)前景不明導(dǎo)致資本投資信心不足。以某保護(hù)治理工程為例，該項(xiàng)目實(shí)施地大部分處于一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，實(shí)施的生態(tài)河道治理、環(huán)湖截污治污等工程所占用的一般耕地、基本農(nóng)田均將用于濕地、調(diào)蓄帶建設(shè)，符合相關(guān)保護(hù)條例規(guī)定，但與現(xiàn)行土地管理政策相沖突，因此項(xiàng)目施工許可、用地手續(xù)等一直未能取得，導(dǎo)致該項(xiàng)目融資推進(jìn)困難。二是政府生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一、缺口較大。撫仙湖流域的保護(hù)治理資金從資金類型來看，專項(xiàng)債券占比較高，2016—2022 年發(fā)行專項(xiàng)債券57.9 億元，占保護(hù)治理資金總投入比重達(dá)33.2%，高于任何一級(jí)財(cái)政資金投入，增大了后續(xù)償債壓力和金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政“小馬拉大車”問題較為突出①注：相關(guān)內(nèi)容來自筆者調(diào)研所得。。

2. 外部約束不均衡。在流域治理中，上級(jí)壓力通過科層組織向下級(jí)傳遞，激勵(lì)后者產(chǎn)生符合政策預(yù)期的行為。因此，政府相關(guān)制度體系是否健全、政策是否完善、協(xié)調(diào)多主體是否到位等是流域治理得以推動(dòng)的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，政府的服務(wù)能力有限，流域治理這一“外部約束”呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，導(dǎo)致生態(tài)優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。一是政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)碳匯這一新領(lǐng)域仍在探索階段，難以引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展。雖然距“碳達(dá)峰碳中和”的提出已經(jīng)過去了兩年多，但是地方有關(guān)部門仍存在對(duì)“雙碳”戰(zhàn)略的重大意義、生態(tài)碳匯的科學(xué)內(nèi)涵領(lǐng)悟不深刻、把握不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致引導(dǎo)和監(jiān)管的能力不足。林業(yè)碳匯對(duì)大多數(shù)人來說是一項(xiàng)全新的工作，社會(huì)上存在著概念混淆、誘導(dǎo)性宣傳等現(xiàn)象。一些個(gè)人或機(jī)構(gòu)，經(jīng)常把“碳交易”和“碳匯交易”混為一談，甚至把“碳匯交易”與“碳交易”完全等同起來，過分夸大林業(yè)碳匯交易的經(jīng)濟(jì)收益，來誤導(dǎo)管理部門、忽悠林農(nóng)，進(jìn)而有“圈地式”占有林業(yè)碳匯資源的風(fēng)險(xiǎn)。部分黨員干部和群眾對(duì)生態(tài)碳匯的概念還存在認(rèn)知上的誤區(qū)，認(rèn)為所有森林都可以進(jìn)行碳匯交易。林業(yè)碳匯資源的開發(fā)政策性和業(yè)務(wù)性強(qiáng)，涉及面廣，利益關(guān)聯(lián)度高，亟需政府部門深入了解、合理引導(dǎo)、監(jiān)督執(zhí)行。二是制度體系不健全，相關(guān)政策存在“真空區(qū)”。目前國(guó)家生態(tài)碳匯上位法缺失、有關(guān)政策相對(duì)模糊，機(jī)制還未完善，直接導(dǎo)致地方政府對(duì)相關(guān)工作的推動(dòng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。如：全國(guó)碳交易市場(chǎng)現(xiàn)階段主要針對(duì)電力行業(yè)，林業(yè)碳匯等國(guó)家核證自愿減排量（CCER）交易暫未重啟，在新的交易管理辦法暫未出臺(tái)的情況下，碳匯項(xiàng)目開發(fā)存在巨大的不確定性；國(guó)家將林業(yè)碳匯作為生態(tài)環(huán)境損害案件的救濟(jì)方案在司法層面得到認(rèn)可，但是除濕地①注：2021 年頒布的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》首次將“碳匯”納入了國(guó)家法律，第三十九條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照濕地保護(hù)規(guī)劃，因地制宜采取水體治理、土地整治、植被恢復(fù)、動(dòng)物保護(hù)等措施，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能和碳匯能力”。從立法角度看，濕地碳匯保護(hù)走在了其他類型生態(tài)系統(tǒng)前列。外，生態(tài)碳匯立法仍是空白；國(guó)家有關(guān)部門針對(duì)林業(yè)碳匯制定和備案了4 個(gè)CCER 方法學(xué)，但地方相關(guān)部門工作人員普遍反映，現(xiàn)有的碳匯核算方法晦澀難懂，不易理解和操作。因此作為生態(tài)碳匯的重要儲(chǔ)存地，云南林草部門嘗試開發(fā)碳匯試點(diǎn)，但是尚未形成示范案例，實(shí)踐模式仍待探索。

3. 公眾參與碎片化。近年來，隨著環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，公眾對(duì)污染防治的監(jiān)督參與較多。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察期間，澄江市共收到群眾投訴舉報(bào)問題22 個(gè)②注：相關(guān)數(shù)據(jù)來自筆者對(duì)云南省生態(tài)環(huán)境廳和澄江市環(huán)保局的調(diào)研。。將群團(tuán)要素嵌入群眾自治組織當(dāng)中，是群團(tuán)體制性優(yōu)勢(shì)在基層治理中的體現(xiàn)③褚松燕.基層治理中的群團(tuán)組織：組織社會(huì)的嵌入型橋接［J］.治理研究，2023（2）：20-32+2+157.。但是，公眾對(duì)湖泊治理常態(tài)化參與比較少、源頭建設(shè)性參與幾乎沒有，制度化參與的暢通性、實(shí)效性等還有待提升和改進(jìn)，群團(tuán)組織、公民個(gè)人在基層環(huán)境治理中的“橋梁紐帶”作用尚未充分發(fā)揮。

四、“流域治理—固碳增匯”協(xié)同增效的優(yōu)化策略

目前而言，“流域治理—固碳增匯”仍近乎一個(gè)全新的治理領(lǐng)域，因此必須通過政府部門“自上而下”高位推動(dòng)，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)常規(guī)科層治理機(jī)制的糾偏，才能夠更加適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作在國(guó)家治理整體目標(biāo)中的定位。

（一）激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

1. 完善相關(guān)制度政策，提振市場(chǎng)信心。雖然中央有關(guān)部門尚未出臺(tái)碳匯交易制度辦法，但是地方政府應(yīng)基于實(shí)際發(fā)展情況，創(chuàng)新碳匯能力盤查、交易機(jī)制設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，依據(jù)自身生態(tài)碳匯情況，先行先試。一是要摸清家底。要組織開展研究關(guān)于植樹造林、生態(tài)修復(fù)等形式存儲(chǔ)的碳量數(shù)據(jù)。建立和完善市、縣（區(qū)）級(jí)林業(yè)碳匯監(jiān)測(cè)體系，制定相關(guān)管理制度、計(jì)量和監(jiān)測(cè)辦法，組建碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)；建立林業(yè)碳匯年度數(shù)據(jù)報(bào)告機(jī)制，掌握林業(yè)碳匯動(dòng)態(tài)演變情況；完善不同區(qū)域、不同樹種、不同齡組森林生物量計(jì)量模型和參數(shù)。二是要?jiǎng)?chuàng)新形式。要根據(jù)地方林業(yè)資源現(xiàn)狀和碳匯交易的現(xiàn)存問題，創(chuàng)新綠水青山轉(zhuǎn)化成金山銀山的機(jī)制。比如，福建省三明市就突破了林業(yè)碳匯現(xiàn)行方法學(xué)，開發(fā)了“林業(yè)碳票”，不限林種、林齡和經(jīng)營(yíng)主體的靈活交易方式破解了對(duì)公益林和天然林禁伐政策導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。三是要先行先試。要結(jié)合撫仙湖、星云湖、杞麓湖“三湖”的入湖河流綜合整治，加強(qiáng)流域濕地固碳能力的保護(hù)和提升，進(jìn)一步完善濕地保護(hù)管理體系，并在此基礎(chǔ)上探索關(guān)于濕地碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的具體法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)。一來可以通過構(gòu)建巖溶碳匯觀測(cè)站、建立巖溶碳匯監(jiān)測(cè)方法學(xué)，摸清碳匯儲(chǔ)量；二來可以提前布局，開發(fā)巖溶碳匯項(xiàng)目，為國(guó)家生態(tài)碳匯市場(chǎng)的建立積累經(jīng)驗(yàn)。四是要鼓勵(lì)零碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)園建設(shè)。要實(shí)施農(nóng)業(yè)溫室氣體減排和農(nóng)田土壤固碳措施，創(chuàng)新零碳負(fù)碳農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)模式。

2.進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制。一是發(fā)揮國(guó)有企業(yè)作用，積極引入第三方參與項(xiàng)目建設(shè)。探索EOD 試點(diǎn)，加快形成投融建管營(yíng)一體化的湖泊保護(hù)治理投融資體制，為湖泊保護(hù)治理提供資金保障。二是通過轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日咭龑?dǎo)，提升市場(chǎng)主體參與流域治理的內(nèi)生動(dòng)力。三是激發(fā)政府投入之外的市場(chǎng)資本和社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。通過EOD、PPP 等模式實(shí)現(xiàn)要素和資金的同步整合與系統(tǒng)管制，切實(shí)推進(jìn)山水林田湖草沙冰生態(tài)保護(hù)修復(fù)。四是推進(jìn)私營(yíng)部門的資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)其調(diào)整對(duì)于高耗能、高排放等高碳企業(yè)、項(xiàng)目的投融資戰(zhàn)略規(guī)劃；激勵(lì)私營(yíng)部門增加對(duì)可再生能源、綠色建筑、低碳技術(shù)等氣候友好領(lǐng)域的融資支持力度，撬動(dòng)更多的私人資本流入環(huán)境治理領(lǐng)域；積極推動(dòng)私人資本在完善的綠色投融資框架內(nèi)探索金融工具的創(chuàng)新，促進(jìn)私人資本的投資回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)合理分配。

（二）完善外部約束

1. 破除發(fā)展和保護(hù)相對(duì)立的思想，做好碳匯人才隊(duì)伍建設(shè)。從調(diào)研實(shí)際情況看，目前存在的突出問題，例如人地矛盾、規(guī)劃混亂、“兩高”管控不嚴(yán)、規(guī)劃環(huán)評(píng)開展不到位等，歸根到底還是在思想上認(rèn)為發(fā)展和保護(hù)是兩件事。因此要從思想上改變發(fā)展和保護(hù)對(duì)立的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，要進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)干部對(duì)碳匯基礎(chǔ)知識(shí)和實(shí)現(xiàn)路徑的學(xué)習(xí)。一是對(duì)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》以及生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等關(guān)于協(xié)同推動(dòng)減污降碳、海洋碳匯能力評(píng)估、碳匯產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制出臺(tái)的專門政策文件進(jìn)行學(xué)習(xí)。二是分階段、分層次開展面向市主管部門的低碳能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)工作常態(tài)化。通過專家授課與項(xiàng)目路演模擬等方式，重點(diǎn)培訓(xùn)氣候變化與碳市場(chǎng)建設(shè)、國(guó)家碳排放達(dá)峰目標(biāo)及路徑、林業(yè)碳匯核算方法和地方經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容。

2.建立健全“流域治理－固碳增匯”制度體系。一是要科學(xué)合理地完善政府的考核指標(biāo)。2018 年4 月，習(xí)近平總書記在長(zhǎng)江沿岸考察調(diào)研時(shí)指出“有所為是發(fā)展，有所不為也是發(fā)展”?，F(xiàn)階段，對(duì)流域等生態(tài)保護(hù)區(qū)考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、供電指標(biāo)、工業(yè)指標(biāo)等與其定位矛盾，勢(shì)必會(huì)帶來發(fā)展和保護(hù)的沖突。相關(guān)政策和考核要為“有所不為”提供保障，應(yīng)該側(cè)重生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的考察，比如環(huán)境保護(hù)投入、植被覆蓋率、生物多樣性等。針對(duì)云南九大高原湖泊，或者是以保護(hù)為主的湖泊，可考慮取消或者適當(dāng)降低GDP 和固定資產(chǎn)投資考核，以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算（GEP）來進(jìn)行考核，加大綠色考核在綜合考核中的比重。二是地方應(yīng)進(jìn)一步提升森林經(jīng)營(yíng)管理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。如要使人工林長(zhǎng)期維持較高的碳匯能力，需要適當(dāng)更新森林的年齡結(jié)構(gòu)，優(yōu)化林齡時(shí)空布局。在現(xiàn)階段植樹造林時(shí)盡可能充分地考慮到未來氣候條件和可能的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從樹種選擇、樹種匹配上增加森林對(duì)未來極端氣候事件的抵抗力和恢復(fù)力；要積極探索成熟林和老齡林的開發(fā)和利用，因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。三是要開展面向重點(diǎn)企業(yè)的培訓(xùn)。重點(diǎn)培訓(xùn)林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開發(fā)流程和限制條件；幫助企業(yè)管理人員和技術(shù)人員了解全國(guó)碳市場(chǎng)的政策法規(guī)、總體工作流程以及碳匯核算要點(diǎn)等；組織企業(yè)赴福建省三明市、浙江省安吉市等林業(yè)碳匯的先行地調(diào)研學(xué)習(xí)，重點(diǎn)了解林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)機(jī)制、林業(yè)碳票制度、碳匯應(yīng)用場(chǎng)景等。

（三）鼓勵(lì)公眾參與

綜合來看，打通“流域治理—固碳增匯”通道，涉及“總體規(guī)劃、責(zé)任分擔(dān)、路徑預(yù)判、方案設(shè)計(jì)、綜合評(píng)估”等多個(gè)管理環(huán)節(jié)，其管理理念、政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行方案等需要“全局性視野、多主體參與、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、長(zhǎng)周期規(guī)劃”。應(yīng)站在人與自然和諧共生的高度，構(gòu)建涵蓋“時(shí)間－空間”兩個(gè)維度、貫穿“國(guó)家—地區(qū)—企業(yè)—居民”等多主體的管理體系，把“自上而下”和“自下而上”結(jié)合起來，形成發(fā)展合力。一是抓好干部教育培訓(xùn)，強(qiáng)化“全民治湖”理念，充分發(fā)揮“湖泊革命”工作組和工作隊(duì)作用。組織發(fā)動(dòng)基層力量和群眾積極參與湖泊保護(hù)治理，探索“政府河長(zhǎng)+民間河長(zhǎng)”模式。二是繼續(xù)完善環(huán)境違法線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)群眾積極性，在互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)建立互動(dòng)模塊，增強(qiáng)使生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作的針對(duì)性，保障廣大人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。三是充分發(fā)揮群團(tuán)組織的體制優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，圍繞群眾需求形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)合作共治，吸引利益相關(guān)者參與流域治理的決策、監(jiān)督和評(píng)估。四是建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，打破行政區(qū)劃、部門界限，實(shí)現(xiàn)信息開放共享，回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)切。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出“良好的生態(tài)本身蘊(yùn)含著無窮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠源源不斷地創(chuàng)造綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展……只要貫徹新發(fā)展理念，綠水青山就可以成為金山銀山”①習(xí)近平.共謀綠色生活，共建美麗家園［N］.人民日?qǐng)?bào)，2019-04-29（002）.② 陳曉景.流域規(guī)劃制度探析［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2008（4）：160-162.。因此，促進(jìn)“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，關(guān)鍵在于激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、打通轉(zhuǎn)化通道、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化機(jī)制、激發(fā)“造血”功能。生態(tài)系統(tǒng)在固碳的同時(shí)，可為地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)收入；通過碳市場(chǎng)交易等方式，發(fā)揮金融產(chǎn)品屬性，可為應(yīng)對(duì)氣候變化做出貢獻(xiàn)并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在一定程度上解決政府財(cái)政 “小馬拉大車”的問題。從生態(tài)學(xué)角度講，流域是地表水循環(huán)和功能發(fā)生的生態(tài)系統(tǒng)，內(nèi)含江河湖泊等豐富多樣的生態(tài)要素。這既是一個(gè)復(fù)雜的自然生態(tài)系統(tǒng)，也是一個(gè)承載人類經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)的復(fù)雜的社會(huì)單元②。從流域治理過程看，基層政府與上級(jí)政府、企業(yè)、民眾之間存在互動(dòng)博弈；從流域治理成效看，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提高和增強(qiáng)本身也是在形成“金山銀山”。因此，對(duì)于流域治理的探討有助于找到生態(tài)富集區(qū)“流域治理”和生態(tài)系統(tǒng)“固碳增匯”協(xié)同增效的可行路徑。對(duì)云南省玉溪市撫仙湖流域治理情況調(diào)研，探討了政府如何通過耦合協(xié)同“流域治理”和“生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯”，解決生態(tài)資源富集區(qū)“綠水青山”轉(zhuǎn)化成“金山銀山”通道受阻的問題，以期為“兩山”轉(zhuǎn)化通道的進(jìn)一步打通提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和決策支持。