王藝潼

（中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院 公共管理教研部，北京 海淀 100089）

一、引言

隨著公共與社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性、不確定性加劇，公共治理棘手問(wèn)題大量出現(xiàn)。受制于有限的財(cái)政資源，為了更好地優(yōu)化資源利用、適應(yīng)技術(shù)和社會(huì)的發(fā)展、提高公共治理能力、提升公共服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新日益成為公共部門(mén)重要的治理策略①Roberts,N.Wicked Problems and Network Approaches to Resolution,International Public Management Review,2000（1）: 1-19.，也成為學(xué)界研究的重點(diǎn)②Osborne,S. P. & Brown,L. Innovation,Public Policy and Public Services Delivery in the UK. The Word that would Be King?［J］. Public Administration,2011（4）:1335-1350.Walker,R. M. Internal and External Antecedents of Process Innovation:A Review and Extension［J］. Public Management Review,2014（1）: 21-44.。

“公共部門(mén)創(chuàng)新”是一個(gè)寬泛的概念，不僅包括公共部門(mén)的激進(jìn)式變革，也包括漸進(jìn)式改革①Albury,D. Fostering Innovation in Public Services［J］. Public Money & Management,2005,25（1）: 51-56.Himmel,M. & Siemiatycki,M. Infrastructure Public-Private Partnerships as Drivers of Innovation? Lessons from Ontario,Canada［J］.Environment and Planning C: Politics and Space,2017（5）: 746-764.。具體而言，公共部門(mén)創(chuàng)新不僅包括產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新（product and service innovation）、過(guò)程創(chuàng)新（process innovation）②過(guò)程創(chuàng)新可進(jìn)一步細(xì)化為行政過(guò)程創(chuàng)新（如“一站式服務(wù)”）和技術(shù)過(guò)程創(chuàng)新（如稅務(wù)數(shù)字評(píng)估）。、組織創(chuàng)新（organizational innovation）、政策創(chuàng)新（policy innovation）和象征性/詞語(yǔ)性創(chuàng)新（symbolic/rhetorical innovation）③Hartley,J. Innovation in Governance and Public Service: Past and Present［J］. Public Money & Management,2005（25）27-34.，還包括治理創(chuàng)新（governance innovation）和觀念創(chuàng)新（conceptual innovation）④de Vries,H.,Bekkers,V. & Tummers,L. Innovation in the Public Sector: A Systematic Review and Future Research Agenda［J］. Public Administration,2016（1）: 146-166.。公共部門(mén)創(chuàng)新可分為三種模式：層級(jí)式創(chuàng)新（hierarchical innovation）、競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新（competitive innovation）和協(xié)同創(chuàng)新（collaborative innovation）⑤S?rensen,E. & Torfing,J. Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector［J］. Administration & Society,2011,43（8）: 842-868.Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector: The Argument［J］. Public Management Review,2019（1）: 1-11.。其中，層級(jí)式創(chuàng)新指公共部門(mén)通過(guò)行政機(jī)制推動(dòng)公共服務(wù)供給和社會(huì)治理上的創(chuàng)新；競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新指公共部門(mén)通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)公共服務(wù)供給和社會(huì)治理上的創(chuàng)新；協(xié)同創(chuàng)新則指公共部門(mén)通過(guò)與多方非政府組織開(kāi)展制度化互動(dòng)，運(yùn)用多種治理機(jī)制，協(xié)同尋找解決問(wèn)題的新方法⑥S?rensen,E. & Torfing,J. Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector［J］. Administration & Society,2011（8）: 842-868.。誠(chéng)然，在不同的制度與環(huán)境背景下，三種創(chuàng)新模式并不存在絕對(duì)的優(yōu)劣之分，但近年來(lái)以多元主體協(xié)同互動(dòng)及多種治理機(jī)制互補(bǔ)互嵌為核心特征的協(xié)同創(chuàng)新模式逐漸被視作前兩種模式的可行性替代⑦Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”以來(lái)，中國(guó)各級(jí)各地政府都在不斷探索構(gòu)建黨建引領(lǐng)“一核多元”的創(chuàng)新治理模式。這一治理理念和創(chuàng)新實(shí)踐與協(xié)同創(chuàng)新這一公共治理理論的前沿范式相契合⑧Jing,Y. J. The Road to Collaborative Governance in China: An Introduction,in Jing,Y. J. （ed.）. The Road to Collaborative Governance in China［M］,New York: Springer,2015: 1-20.。從理論角度，中國(guó)豐富的創(chuàng)新實(shí)踐需要得到理論的總結(jié)與提升。同時(shí)，本土化理論也需要與國(guó)際公共治理理論進(jìn)行對(duì)話交流。從實(shí)踐角度，以協(xié)同治理這一國(guó)際前沿理論范式為視角，了解如何對(duì)協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行治理，可以進(jìn)一步拓展和深化中國(guó)的治理實(shí)踐。因此，系統(tǒng)梳理和總結(jié)目前國(guó)際學(xué)界對(duì)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的研究進(jìn)展具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。本文基于2011—2021 年公共管理領(lǐng)域SSCI（Social Sciences Citation Index）頂級(jí)期刊上發(fā)表的以“collaborative innovation”“co-creation”“open innovation”為主題的文獻(xiàn)研究，對(duì)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行綜述。主要包括：1.公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)涵與特點(diǎn)；2.公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的實(shí)踐領(lǐng)域；3.公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的影響因素；4.推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新中的政府職能與角色定位；5.公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的績(jī)效。

二、研究方法與研究概況

（一）研究方法

本文基于系統(tǒng)綜述和薈萃分析優(yōu)先報(bào)告（Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analysis,PRISMA）方法，對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行篩選。與傳統(tǒng)文獻(xiàn)綜述的區(qū)別在于，基于PRISMA 方法的系統(tǒng)性綜述是透明且可復(fù)制的①M(fèi)oher,D.,Liberati,A.,Tetzlaff,J.,Altman,D.G. & The PRISMA Group. Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses: The PRISMA Statement［J］. PLoSMedicine,2009（7）: 1-6.。符合納入標(biāo)準(zhǔn)（eligibility criteria）的文獻(xiàn)將被納入本文的系統(tǒng)性綜述中來(lái)。選擇標(biāo)準(zhǔn)如下：

1.研究領(lǐng)域（Field）：被納入文獻(xiàn)需關(guān)注公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新。本文借鑒Bommert 對(duì)“協(xié)同創(chuàng)新”的定義，即：“協(xié)同創(chuàng)新”指新政策或公共服務(wù)供給新方法的形成與實(shí)施。同時(shí)，這些新方法的形成與實(shí)施需要政府內(nèi)外一系列行動(dòng)者的協(xié)同、合作或參與，并將為政策結(jié)果或?qū)嵤┻^(guò)程帶來(lái)質(zhì)變。②Bommert,B. Collaborative Innovation in the Public Sector［J］. International Public Management Review,2010（01）:15-33.

2.研究主題（Topic）：眾多學(xué)者認(rèn)為，“co-creation”“open innovation”與協(xié)同創(chuàng)新具有相近的內(nèi)涵。③Lee,S.M.,Olson,D.L. & Trimi,S. Co-innovation: Convergenomics,Collaboration,and Co-creation for Organizational Values［J］. Management Decision,2012（5）: 817-831.因此，被納入文獻(xiàn)需包括“collaborative innovation”“co-creation”“open innovation”三個(gè)主題詞。雖然諸如“co-production”“collaborative governance”等詞也可能與公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)，但納入這些主題詞會(huì)產(chǎn)生大量非直接相關(guān)文獻(xiàn)，因此，本文僅使用上述三個(gè)主題檢索詞。

3.研究設(shè)計(jì)（Study design）：不僅包括實(shí)證研究，也包括規(guī)范研究。同時(shí)，為了避免重復(fù)，同研究領(lǐng)域和主題的文獻(xiàn)綜述被排除在外。

4.期刊類(lèi)型：僅包括2021 年公共管理領(lǐng)域SSCI 期刊影響因子排名前30 位、國(guó)際同行評(píng)議的英文期刊。

由此，本文通過(guò)在“Web of Science”（WoS）SSCI 數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入“collaborative innovation”“cocreation”“open innovation”三個(gè)主題檢索詞④主題檢索詞包括標(biāo)題、摘要、作者關(guān)鍵詞和WoS 通過(guò)聚類(lèi)給文章增加關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵詞。，搜索2011—2021 年發(fā)表在公共管理領(lǐng)域SSCI 期刊的論文共12738 篇。根據(jù)納入標(biāo)準(zhǔn)剔除不屬于公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的論文后，共得到156 篇文獻(xiàn)（見(jiàn)圖1），本文將在下一部分對(duì)這些重點(diǎn)文獻(xiàn)的研究主題及方法進(jìn)行系統(tǒng)性綜述。

圖1 PRISMA 流程圖

（二）研究概況

除系統(tǒng)性綜述外，本文還選用Microsoft Excel 和CiteSpace 軟件對(duì)156 篇文獻(xiàn)進(jìn)行處理，并從作者及其國(guó)別、被引頻次、研究熱點(diǎn)等維度對(duì)研究的基本情況進(jìn)行分析。

1. 文獻(xiàn)基本分布。從作者的國(guó)家分布來(lái)看，2011—2021 年美國(guó)學(xué)者共發(fā)表了38 篇與協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)的論文，占總發(fā)文數(shù)的18.4%，位列首位；來(lái)自英格蘭和荷蘭的學(xué)者發(fā)文總量分列二、三位，分別發(fā)表了34 篇和32 篇與協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)的論文；中國(guó)學(xué)者位列第10 位，共發(fā)表9 篇相關(guān)論文（見(jiàn)圖2）。

圖2 2011—2021 年公共管理SSCI 協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)文獻(xiàn)的作者國(guó)家（地區(qū)）分布

從文獻(xiàn)的被引頻次來(lái)看，Voorberg 等人于2015 年發(fā)表在《公共管理評(píng)論》（Public Management Review）上的“A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production: Embarking on the Social Innovation Journey”一文被引頻次最高，達(dá)到34 次。Hartley 等人于2013 年發(fā)表在《公共行政評(píng)論》（Public Administration Review）上 的“Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship”一文被引31 次，排名第二。Osborne 等人于2016 年發(fā)表在《公共管理評(píng)論》上的“Co-Production and the Co-Creation of Value in Public Services: A Suitable Case for Treatment?”，以及Sorensen 和Torfing 于2011 年發(fā)表在《行政與社會(huì)》（Administration&Society）上的“Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector”兩篇文章緊隨其后，被引頻次為26 次。Osborne 于2013 年發(fā)表在《美國(guó)公共行政評(píng)論》（American Review of Public Administration）上的一篇文章被引20 次，排名第五。

2. 研究熱點(diǎn)。利用樣本文獻(xiàn)主題詞繪制共現(xiàn)圖譜（見(jiàn)圖3）。2011—2021年協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)文獻(xiàn)中，“innovation”、“management”、“participation”是出現(xiàn)中心度最高的三個(gè)主題詞，節(jié)點(diǎn)中心性分別為0.16、0.15、0.15，構(gòu)成研究網(wǎng)絡(luò)中最重要的三個(gè)中心節(jié)點(diǎn)，也因此成為協(xié)同創(chuàng)新研究的核心主題詞。此外，“innovation”、“governance”、“co-creation”、“collaboration”、“co-production”等詞出現(xiàn)頻次較高。其中，“innovation”出現(xiàn)63 次，成為2011—2021 年協(xié)同創(chuàng)新研究最為熱點(diǎn)的主題詞。

三、研究主題

（一）公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)涵與特點(diǎn)

作為公共治理理論的新范式，協(xié)同創(chuàng)新與公共行政范式下的層級(jí)式創(chuàng)新和新公共管理范式下的競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新一并成為社會(huì)治理與公共服務(wù)供給的重要機(jī)制。既有研究分別對(duì)三種模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)進(jìn)行分析與比較。

層級(jí)式創(chuàng)新主張通過(guò)一系列公共部門(mén)改革來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新，進(jìn)而完善公共行政的運(yùn)行機(jī)制①Pollitt,Christopher,and Geert Bouckaert. Public Management Reform: A Comparative Analysis （2nd edition） ［M］.Oxford: Oxford University Press,2004: 1-30.。在這種模式下，頂層決策者通常發(fā)揮最為核心的作用，他們會(huì)通過(guò)構(gòu)建新的制度化框架來(lái)徹底改變現(xiàn)有政策、實(shí)踐或理念，同時(shí)利用其掌握的正式權(quán)力調(diào)動(dòng)組織資源，以確保創(chuàng)新方案的有效落實(shí)。一個(gè)典型的案例就是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的國(guó)有化改革②Hartley,J. Innovation in Governance and Public Service: Past and Present［J］. Public Money & Management,2005（25）：27-34.。誠(chéng)然，行政力量主導(dǎo)的創(chuàng)新有利于實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的公共創(chuàng)新，然而，由于這一創(chuàng)新模式本質(zhì)上是自上而下推動(dòng)的，因此，公共服務(wù)的受眾僅能對(duì)創(chuàng)新過(guò)程施加非常微弱的影響。盡管在新公共行政運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，這一模式更加強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任，并通過(guò)數(shù)字技術(shù)等各種手段試圖推動(dòng)透明性、參與性和回應(yīng)性等公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，但正因?yàn)閯?chuàng)新的主導(dǎo)者僅是政府或行政組織內(nèi)部，因此在知識(shí)、資源和視野上存在局限性③Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector: The Argument［J］. Public Management Review,2019（1）: 1-11.。

競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新主張公共部門(mén)通過(guò)合同外包將非政府組織引入到社會(huì)治理和公共服務(wù)供給之中，進(jìn)而在公共部門(mén)內(nèi)部形成市場(chǎng)機(jī)制。在這一模式下，市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)公共創(chuàng)新的主導(dǎo)力量。一方面，公共部門(mén)、私人部門(mén)和非政府組織為了競(jìng)爭(zhēng)獲得合同，必須以更低的成本做更多的事情。因此，如何創(chuàng)新公共服務(wù)的形式、內(nèi)容和供給方式成為行動(dòng)者必須考慮的問(wèn)題，這些都有利于刺激創(chuàng)新方案的產(chǎn)出①Hood,C. & Dixon,R. A Government That Worked Better and Cost Less［M］. Oxford:Oxford University Press,2015: 1-36.。另一方面，公共部門(mén)管理文化的轉(zhuǎn)變也促進(jìn)公共部門(mén)創(chuàng)新。與傳統(tǒng)層級(jí)制強(qiáng)調(diào)管制和控制不同，市場(chǎng)機(jī)制重視效率和結(jié)果。至少在理論上，這為地方實(shí)驗(yàn)和公共服務(wù)水平的提高創(chuàng)造了更多空間②Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。同時(shí)，自由和開(kāi)放的參與渠道對(duì)傾向于維持現(xiàn)狀的公共權(quán)威也形成了一定挑戰(zhàn)③Osborne,S. P. & Brown,L. Innovation,Public Policy and Public Services Delivery in the UK. The Word that would Be King?［J］. Public Administration,2011（4）:1335-1350.。雖然與層級(jí)式創(chuàng)新相比，競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新在一定程度上克服了視野與知識(shí)的局限。然而，該模式也存在明顯不足。首先，競(jìng)爭(zhēng)者之間會(huì)為了競(jìng)得合同浪費(fèi)資源，甚至排斥不同觀點(diǎn)和知識(shí)的交流與學(xué)習(xí)。其次，過(guò)度強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估會(huì)產(chǎn)生與傳統(tǒng)行政相似的復(fù)雜規(guī)則，這些規(guī)則反過(guò)來(lái)會(huì)成為創(chuàng)新的另一種束縛。再次，這一模式使原本有能力和知識(shí)參與到公共服務(wù)供給中的公民成為不斷提出個(gè)人需求、抱怨公共服務(wù)質(zhì)量的顧客。這不僅不利于實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體的多元性，同時(shí)也使本應(yīng)具有多元目標(biāo)的公共部門(mén)過(guò)于強(qiáng)調(diào)“效率”，甚至忽視它特有的公共性、政治性與民主性④Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector: The Argument［J］. Public Management Review,2019（1）: 1-11.。

與上述兩類(lèi)創(chuàng)新模式不同，協(xié)同創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)力量，與多主體協(xié)同尋找解決問(wèn)題的新方法，在推動(dòng)公共部門(mén)創(chuàng)新的同時(shí)也推進(jìn)治理的轉(zhuǎn)型⑤Denhardt,J. V. & Denhardt,R. B. The New Public Service Revisited［J］. Public Administration Review,2015（5）:664-672.。協(xié)同是“一個(gè)集體決策的過(guò)程，需要兩個(gè)或兩個(gè)以上行動(dòng)者形成制度化的互動(dòng)，進(jìn)而建立解決問(wèn)題與創(chuàng)造價(jià)值的共同基礎(chǔ)”⑥D(zhuǎn)ouglas,S.,Ansell,C.,Parker,C. F.,S?rensen,E.,Hart,P. & Torfing,J. Understanding Collaboration: Introducing the Collaborative Governance Case Databank［J］. Policy and Society,2020（4）: 495-509.。協(xié)同在創(chuàng)新觀點(diǎn)的產(chǎn)生、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散這四個(gè)環(huán)節(jié)中都具有重要作用。通過(guò)多元協(xié)同可以更好地促進(jìn)知識(shí)和觀點(diǎn)的交流，進(jìn)而促進(jìn)互相學(xué)習(xí)，從而提出解決問(wèn)題的多種創(chuàng)造性方案⑦Roberts,N. C. Wicked Problems and Network Approaches to Resolution［J］. International Public Management Review,2000（1）: 1-19.。此外，協(xié)同還有助于資源動(dòng)員、風(fēng)險(xiǎn)與收益共享、創(chuàng)造執(zhí)行新方案的共同承諾等⑧Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。需要指出，公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的參與者不由特定的制度或組織決定，任何在經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造力、財(cái)富、勇氣、執(zhí)行力等方面擁有資源的行動(dòng)者都可以參與到創(chuàng)新生產(chǎn)中來(lái)。因此，協(xié)同創(chuàng)新不僅需要涉及政治家、公共管理者、專(zhuān)家、私人企業(yè)，還涉及公民和社會(huì)組織。這些參與者或是擁有相關(guān)的知識(shí)、觀點(diǎn)和資源，或是受到公共議題或創(chuàng)新方案的影響。多元開(kāi)放的參與方式不僅可以保證公共議題能夠被正確理解，同時(shí)也有助于解決方案的落實(shí)和推進(jìn)⑨Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector［M］. Washington,DC: Georgetown University Press,2016.。

（二）公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的實(shí)踐領(lǐng)域

協(xié)同創(chuàng)新不僅僅是治理的新范式或新理念，而且還廣泛存在于各國(guó)公共管理的具體實(shí)踐之中。

近年來(lái)，公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新已逐漸滲透到交通①Osterberg,E. E& Qvist,M. Public Sector Innovation as Governance Reform: A Comparative Analysis of Competitive and Collaborative Strategies in the Swedish Transport Sector［J］. Administration & Society,2020（2）:292-318.Trivellato,B.,Martini,M. &Cavenago,D. How Do Organizational Capabilities Sustain Continuous Innovation in a Public Setting?［J］. American Review of Public Administration,2021（1）: 57-71.、醫(yī)療衛(wèi)生②Touati,N. & Maillet,L. Co-creation within Hybrid Networks: What can be Learnt from the Difficulties Encountered? The Example of the Fight against Blood- and sexually-transmitted Infections［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（3）:469-485.Salge,T. O. & Vera,A.Benefiting from Public Sector Innovation: The Moderating Role of Customer and Learning Orientation［J］. Public Administration Review,2012（4）: 550-560. Lindsay,C. et al.,Collaborative Innovation,New Technologies,and Work Redesign［J］. Public Administration Review,2017（2）: 251-260.、養(yǎng)老③Flemig,S. S. & Osborne,S. The Dynamics of Co-Production in the Context of Social Care Personalisation: Testing Theory and Practice in a Scottish Context［J］. Journal of Social Policy,2019（4）: 671-697.、環(huán)保④Dale,A. et al. Meeting the Climate Change Challenge: Local Government Climate Action in British Columbia,Canada［J］.Climate Policy,2020（7）: 866-880.、教育⑤Voorberg,W. et al. Changing Public Service Delivery: Learning in Co-creation［J］. Policy&Society,2017（2）: 178-194.等領(lǐng)域的治理過(guò)程中，并發(fā)揮著積極作用。同時(shí)，公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新不僅發(fā)生在公共服務(wù)提供和公共問(wèn)題解決領(lǐng)域，在公共管制這一被視為不利于協(xié)同創(chuàng)新發(fā)生的領(lǐng)域也存在具體實(shí)踐，如水管理⑥van Buuren,A.,Eshuis,J. & Bressers,N. The Governance of Innovation in Dutch Regional Water Management: Organizing fit between Organizational Values and Innovative Concepts［J］. Public Management Review,2015（5）: 679-697.、治安管理⑦Lember,V.,Brandsen,T. & Tonurist,P. The Potential Impacts of Digital Technologies on Co-production and Co-creation［J］. Public Management Review,2019（11）: 1665-1686.、工業(yè)用料管制⑧Samford,S. Innovation and Public Space: The Developmental Possibilities of Regulation in the Global South［J］.Regulation&Governance,2015（9）: 294-308.。需要指出，雖然協(xié)同創(chuàng)新可以發(fā)生在任何一個(gè)公共部門(mén)領(lǐng)域，但通過(guò)現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)同創(chuàng)新市場(chǎng)更普遍發(fā)生在具有強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)社會(huì)資本及公私合作傳統(tǒng)的國(guó)家，如美國(guó)、丹麥、荷蘭、瑞典等國(guó)業(yè)已成為公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的重要實(shí)踐場(chǎng)所。而在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重因素交織作用的情況下，發(fā)展中國(guó)家有效推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新的實(shí)例還不多見(jiàn)。

（三）公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的影響因素

公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的開(kāi)展與持續(xù)推進(jìn)受一系列因素的影響，綜合分析既有研究，可將影響因素分為三類(lèi)：環(huán)境層面、組織層面、個(gè)體層面。

1.環(huán)境層面。環(huán)境層面因素包括國(guó)家治理傳統(tǒng)、政治態(tài)度，以及國(guó)際形勢(shì)三方面因素。

首先，分權(quán)體制、法團(tuán)主義傳統(tǒng)及較為成熟的民間組織是促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新的重要環(huán)境因素⑨Lewis,J.M.,Ricard,L. M. & Klijn,E. H.How Innovation Drivers,Networking and Leadership Shape Public SectorInnovation Capacity［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（2）: 288-307.。通過(guò)愛(ài)沙尼亞兒童政策、德國(guó)教育政策及荷蘭社區(qū)工作的比較案例分析，研究指出，國(guó)家是否有與公民合作治理的傳統(tǒng)影響公共部門(mén)對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的態(tài)度⑩Voorberg,W. et al. Changing Public Service Delivery: Learning in Co-creation［J］. Policy&Society,2017（2）: 178-194.。此外，既往較為消極的互動(dòng)經(jīng)歷也會(huì)阻礙公共部門(mén)采用協(xié)同創(chuàng)新方式解決復(fù)雜問(wèn)題?Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。

其次，政治家態(tài)度與政黨意識(shí)形態(tài)對(duì)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新也具有重要影響。誠(chéng)然，政治家支持對(duì)于協(xié)同創(chuàng)新具有促進(jìn)作用①Nesti,G. Defining and Assessing the Transformational Nature of Smart City Governance: Insights from Four European Cases［J］. International Review of Administrative Sciences,2020（1）: 20-37.。但由于公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新需要的時(shí)間和成本與快速實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政治任務(wù)之間存在矛盾②McGann,M.,Wells,T. & Blomkamp,E. Innovation Labs and Co-production in Public Problem Solving［J］. Public Management Review,2021（2）: 297-316.，特別是臨近選舉階段，政治家更不愿意接受協(xié)同創(chuàng)新帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目受到的政治支持銳減，以致難以為繼③Torfing,J. & Ansell,C.Strengthening Political Leadership and Policy Innovation through the Expansion of Collaborative Forms of Governance［J］. Public Management Review,2017（1）: 37-54.。此外，政黨內(nèi)部和政黨間的意識(shí)形態(tài)沖突也會(huì)阻礙公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)的形成④Touati,N. Implementing Spaces to Favor the Emergence of Ecologies of Complex Innovation in the Public Sector: An Empirical Analysis［J］. Administration & Society,2019（3）: 463-490.，例如，教條式的意識(shí)形態(tài)與實(shí)用主義意識(shí)形態(tài)通常難以兼容，也就難以開(kāi)展協(xié)同創(chuàng)新⑤Torfing,J. & Ansell,C.Strengthening Political Leadership and Policy Innovation through the Expansion of Collaborative Forms of Governance［J］. Public Management Review,2017（1）: 37-54.。

再次，國(guó)際形勢(shì)也在一定程度上影響公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的意愿。例如，隨著中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展，美國(guó)和歐洲國(guó)家越來(lái)越意識(shí)到通過(guò)協(xié)同創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要性⑥Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。還有研究指出，部分國(guó)家對(duì)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理的批評(píng)在一定程度上推動(dòng)了“互聯(lián)網(wǎng)+戰(zhàn)略”的實(shí)施，成為公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)因素⑦Jing,Y. J. & Li,D. Y.Private Roles in Enhancing Multi-Level Governance: China's “Internet+” National Strategy［J］.Public Policy and Administration,2019（2）: 144-164.。

2.組織層面。組織層面因素可分為組織內(nèi)部及組織間兩方面。其中，組織內(nèi)部因素包括組織文化、組織資源充裕程度、組織結(jié)構(gòu)及組織對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的激勵(lì)程度等。組織間因素則包括組織間目標(biāo)的一致程度、組織間的互信程度等。

首先，對(duì)于組織內(nèi)部因素而言，組織文化是所有研究提到最多的影響因素。通過(guò)對(duì)阿姆斯特丹、波士頓和都靈城市生活實(shí)驗(yàn)室的比較案例分析，研究表明，過(guò)度官僚化及風(fēng)險(xiǎn)厭惡的組織文化會(huì)形成對(duì)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的阻礙⑧Nesti,G. Co-production for Innovation: the Urban Living Lab Experience［J］. Policy & Society,2018（3）: 310-325.。此外，組織資源的充裕程度影響公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的意向和能力。一方面，資源匱乏強(qiáng)化了對(duì)治理安全的需要，進(jìn)一步放大了公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)厭惡的特性，降低其對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的意愿⑨Cinar,E.,Trott,P. & Simms,C.An International Exploration of Barriers and Tactics in the Public Sector Innovation Process［J］. Public Administration Review,2019（2）: 264-290.。另一方面，具有相對(duì)充裕的時(shí)間和閑置資金，以及較為先進(jìn)信息通信技術(shù)的公共部門(mén)則更重視協(xié)同創(chuàng)新的作用⑩Kattel,R.,Lember,V. & Tonurist,P.Collaborative Innovation and Human-machine Networks［J］. Public Administration Review,2020（11）: 1652-1673.。需要指出，過(guò)度依賴復(fù)雜算法會(huì)減少人與人之間的互動(dòng)，進(jìn)而使公民成為被動(dòng)的個(gè)體。因此，雖然數(shù)字技術(shù)有助于擴(kuò)大協(xié)同創(chuàng)新的范圍，但卻不利于協(xié)同創(chuàng)新的持續(xù)?Lember,V.,Brandsen,T. & Tonurist,P. The Potential Impacts of Digital Technologies on Co-production and Co-creation［J］. Public Management Review,2019（11）: 1665-1686.。

其次，對(duì)組織間因素而言，組織間利益和目標(biāo)的匹配程度，以及互信程度是最重要的影響因素。以美國(guó)聯(lián)邦政府2010—2014 年建設(shè)的眾包平臺(tái)為例，研究認(rèn)為，眾包平臺(tái)得以建設(shè)的主要原因恰恰在于創(chuàng)新政策的目標(biāo)與組織使命匹配①M(fèi)ergel,I. Open Innovation in the Public Sector: Drivers and Barriers for the Adoption of Challenge.gov ［J］. Public Management Review,2018（5）: 726-745.。而在共同防治傳染病的過(guò)程中，利益難以調(diào)和使得行動(dòng)者未能意識(shí)到與其他行動(dòng)者的相互依賴性，進(jìn)而降低了行動(dòng)者參與共同行動(dòng)的意愿②Touati,N. & Maillet,L. Co-creation within Hybrid Networks: What can be Learnt from the Difficulties Encountered? The Example of the Fight against Blood- and sexually-transmitted Infections［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（3）:469-485.。可見(jiàn)，即使多行為體參與到互動(dòng)過(guò)程中去，當(dāng)利益與目標(biāo)沖突較為明顯時(shí)，互動(dòng)也不必然轉(zhuǎn)化為協(xié)同行為③Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。

走到北街，我實(shí)在走不動(dòng)了，就靠在一棵大樟樹(shù)底下歇著。暮色漫上來(lái)，小鎮(zhèn)上的炊煙也裹挾在一起，彌散著一陣陣柴火的焦香。不時(shí)傳來(lái)驅(qū)趕雞鴨進(jìn)圈、牛羊進(jìn)欄的吆喝，還有母親召喚貪玩的孩子回家的喊聲。我突然不可遏止地想念起我的狼剩兒來(lái)。都三年了，你在他鄉(xiāng)還好嗎？你的他鄉(xiāng)是在哪一方天呢？你該不會(huì)不在人世吧……思念漫出我的眼睛，淚水嘩嘩地滾落下來(lái)。這時(shí)候肚子里邊動(dòng)了一下，我恍然悟到，這是我的毛毛在動(dòng)！斜靠在樟樹(shù)腳下，我想著這里離家好幾百里，肚子里的毛毛是怕我孤單吧，他踢我一下是說(shuō)有他在陪著我呢。我撫著肚子，心里涌起對(duì)他的無(wú)限憐愛(ài)。

3.個(gè)體層面。個(gè)體層面因素主要包括公民的人口學(xué)特征及參與意識(shí)、公共管理者的能力，以及各行為體的角色認(rèn)知三方面。

首先，從公民角度，一項(xiàng)對(duì)丹麥根措夫特政府制度改革的案例研究表明，地理空間較小的城市更便于普遍具有較高收入和教育水平的公民進(jìn)行面對(duì)面交流，因此也是協(xié)同創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)的原因之一④S?rensen,E. Torfing,J. Designing Institutional Platforms and Arenas for Interactive Political Leadership［J］. Public Management Review,2019（10）: 1443-1463.。此外，通過(guò)對(duì)西班牙某城市老年照顧領(lǐng)域案例分析，研究指出，公共服務(wù)受眾自身的參與激情和歸屬感影響協(xié)同創(chuàng)新效果⑤Zuniga,M.,Salaberria,E. & Arrieta,F.An Analysis of the Role of Communities in Care Systems Co-created with Older People［J］. Public Management Review,2020（12）: 1799-1818.。

其次，從管理者角度，公共管理者的個(gè)人能力對(duì)于推動(dòng)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新十分重要。因此，公共管理者不僅需要有權(quán)威、有知識(shí)、有遠(yuǎn)見(jiàn)、有良好的溝通能力，對(duì)創(chuàng)新觀點(diǎn)持開(kāi)放態(tài)度⑥Lewis,J.M.,Ricard,L. M. & Klijn,E. H.How Innovation Drivers,Networking and Leadership Shape Public SectorInnovation Capacity［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（2）: 288-307.，同時(shí)還需要具有反思性、想象力、靈活性和跨域管理能力⑦Hartley,J.,S?rensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。另有研究指出，具有多個(gè)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的行動(dòng)者往往更關(guān)心項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程，以及是否順利完成，但對(duì)是否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性目標(biāo)并不關(guān)注，因此并不利于促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)⑧Godenhjelm,S. & Johanson,J.E.The Effect of Stakeholder Inclusion on Public Sector Project Innovation［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（1）: 42-62.。

再次，決定不同行動(dòng)者是否參與以及如何參與到公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新過(guò)程中的關(guān)鍵因素，還在于他們對(duì)自我的角色認(rèn)知。對(duì)于政治家而言，他們需要拋棄只有政治家才有能力制定好政策的觀念，才能切實(shí)推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新，而那些將自己視為擁有一切權(quán)利和責(zé)任的政治家很少積極參與協(xié)同創(chuàng)新。換言之，只有當(dāng)政治家意識(shí)到，與具有批判性的公民協(xié)商可以進(jìn)一步增強(qiáng)自身的政治領(lǐng)導(dǎo)力時(shí)，他們才可能積極參與到協(xié)同創(chuàng)新過(guò)程中去。對(duì)于公共管理者而言，只有那些將自己視為具有企業(yè)家精神的官僚，而非嚴(yán)格遵守行政規(guī)則的官僚才會(huì)更愿意參與到協(xié)同創(chuàng)新過(guò)程中去。對(duì)于私營(yíng)企業(yè)而言，有強(qiáng)烈的企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，且將自己視為公共部門(mén)負(fù)責(zé)任的合作伙伴而非特定利益游說(shuō)者和競(jìng)爭(zhēng)者的企業(yè)更易于接受協(xié)同創(chuàng)新的觀點(diǎn)。對(duì)于公民而言，將自己視為積極的、有能力的公民而非無(wú)聲或理性的顧客，是其參與公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的前提條件①Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。

（四）推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新中的政府職能與角色定位

雖然協(xié)同創(chuàng)新在公共部門(mén)創(chuàng)新中具有巨大潛力，但協(xié)同與創(chuàng)新之間存在的固有張力使協(xié)同網(wǎng)絡(luò)不會(huì)自然生成，協(xié)同創(chuàng)新的持續(xù)推進(jìn)也并非易事。一方面，協(xié)同強(qiáng)調(diào)不同主體在背景、教育、價(jià)值、觀點(diǎn)之間的高度共通性；另一方面，創(chuàng)新則需要多元知識(shí)、視野、觀點(diǎn)的互補(bǔ)和碰撞。這一悖論可能帶來(lái)的兩大后果是：大量具有不同觀點(diǎn)、視野和利益的主體之間開(kāi)展了一段“聾子之間的對(duì)話”，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同；不同主體憑借頻繁的互動(dòng)形成了相同的世界觀，無(wú)法互相挑戰(zhàn)，也無(wú)法跳出慣性思維，導(dǎo)致“視野狹窄”，進(jìn)而阻礙創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)②Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。為了馴服這條“天堂里的蛇”，持續(xù)推動(dòng)公共部門(mén)創(chuàng)新，政府需要當(dāng)好“元治理者”，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)同治理的治理③Stevens. V. &Verhoest,P. D. K. How to Metagovern Collaborative Networks for the Promotion of Policy Innovations in a Dualistic Federal System?［J］.Innovation Journal,2016（02）: 1-26.。需要指出，雖然協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的任何行動(dòng)者都可以成為元治理者，但公共部門(mén)天然具有的合法性及其特有的資源和優(yōu)勢(shì)使其成為首選的元治理者④S?rensen,E. & Torfing,J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks［J］. American Review of Public Administration,2017（7）: 826-839.。

首先，實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的元治理需要政府在六個(gè)方面發(fā)揮職能：

1.制度設(shè)計(jì)。一方面，公共創(chuàng)新是對(duì)現(xiàn)有實(shí)踐的突破，因此需要建立新的制度用以適應(yīng)持續(xù)變化的形勢(shì)，將各類(lèi)思想開(kāi)放的行動(dòng)者納入創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中去⑤S?rensen,E. & Torfing,J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks［J］. American Review of Public Administration,2017（7）: 826-839.。另一方面，公共部門(mén)創(chuàng)新需要對(duì)既有利益格局進(jìn)行再均衡，可能會(huì)給部分行動(dòng)者帶來(lái)非預(yù)期的負(fù)面影響，因此需要制定規(guī)則清晰、決策透明的制度，在降低不確定性和沖突的同時(shí)，確保公平和責(zé)任，防止協(xié)同過(guò)程被一小部分犧牲他人利益以實(shí)現(xiàn)自身利益的行動(dòng)者俘獲，進(jìn)而增進(jìn)信任⑥Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。

2.構(gòu)建愿景。創(chuàng)新伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，而創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者往往都在現(xiàn)有創(chuàng)新實(shí)踐中投入大量的資源和精力，因此通常會(huì)更關(guān)注現(xiàn)有實(shí)踐帶來(lái)的收益，而非開(kāi)展新一輪創(chuàng)新。因此，為實(shí)現(xiàn)持續(xù)性創(chuàng)新，政府需要構(gòu)建愿景，突出目前面臨的困難和挑戰(zhàn)，推動(dòng)多元行動(dòng)者充分認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新的重要性與緊迫性，進(jìn)而突破創(chuàng)新的鎖定效應(yīng)。政府還要通過(guò)設(shè)定未來(lái)發(fā)展目標(biāo)凝聚多元行動(dòng)者的注意力，加強(qiáng)多元行動(dòng)者之間的互動(dòng)，增強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的共識(shí)與凝聚力⑦S?rensen,E. Metagovernance: The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance［J］.American Review of Public Administration,2006（1）:98-114.。

4.直接參與。為實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理這一職能，政府不能僅僅是制度設(shè)計(jì)者，還需要通過(guò)建立合作研究中心等方式直接參與到協(xié)同創(chuàng)新的過(guò)程中去。政府的直接參與不僅可以提高協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的聲譽(yù)，同時(shí)還能吸引更多行動(dòng)者和資源。需要強(qiáng)調(diào)，為了防止因政府過(guò)度直接參與導(dǎo)致公共部門(mén)創(chuàng)新退回到傳統(tǒng)命令與控制管理的模式，政府還需要在直接參與和間接參與之間進(jìn)行適度平衡②Qvist,M. Meta-governance and Network Formation in Collaborative Spaces of Uncertainty: The Case of Swedish Refugee Integration Policy［J］. Public Administration,2017,95: 498- 511.。

5.資源支持。創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低政策企業(yè)家的創(chuàng)新意愿。因此，政府需充分調(diào)動(dòng)其在資金和知識(shí)等方面的優(yōu)勢(shì)資源，增強(qiáng)其在公共部門(mén)創(chuàng)新中的投入。具體包括為協(xié)同者提供培訓(xùn)、補(bǔ)助和專(zhuān)業(yè)支持等。這一方面可以直接解決創(chuàng)新過(guò)程中的資金不足問(wèn)題，另一方面也通過(guò)積極承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，為其他協(xié)同主體樹(shù)立榜樣，鼓勵(lì)并孵化構(gòu)建協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)造性想法③S?rensen,E. & Torfing,J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks［J］. American Review of Public Administration,2017（7）: 826-839.。

6.跨界溝通。創(chuàng)新不僅需要整合資源，還需要整合不同行動(dòng)者的利益與需求。為此，政府需加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系與溝通，促進(jìn)跨界的互動(dòng)與學(xué)習(xí)，尊重差異、增進(jìn)信任。政府還需要充當(dāng)創(chuàng)新大使，將創(chuàng)新觀念和實(shí)踐做法傳播擴(kuò)散到其他網(wǎng)絡(luò)中去④Li,Y. W. A framework in Analyzing the Strategies for Governing Innovation Networks for Public Innovation［J］. Policy Studies,2021（2）: 193-209.。

其次，實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的元治理需要政府明確4 種角色定位⑤Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.：

1.召集者角色（convener role）：公共部門(mén)需要通過(guò)創(chuàng)造或闡明多元行動(dòng)者間的相互依賴性將相關(guān)的行動(dòng)者召集起來(lái)，進(jìn)而動(dòng)員、賦權(quán)并聯(lián)合不同行動(dòng)者，共同創(chuàng)造和框定互動(dòng)場(chǎng)域、設(shè)定議程、闡明互動(dòng)過(guò)程、促進(jìn)預(yù)期目標(biāo)的協(xié)同調(diào)整。

2.管理者角色（stewardship role）：公共部門(mén)需在外部壓力下保護(hù)協(xié)同過(guò)程，使?jié)撛诘男袆?dòng)者更愿意花費(fèi)時(shí)間和精力參與到協(xié)同創(chuàng)新中去。

3.調(diào)停者角色（mediator role）：公共部門(mén)需在持不同觀點(diǎn)的行動(dòng)者之間發(fā)揮“翻譯”的作用，通過(guò)利益調(diào)整構(gòu)建行動(dòng)的共同框架，通過(guò)過(guò)程管理及時(shí)消除協(xié)同障礙，以建立信任并解決爭(zhēng)議。

4.催化者角色（catalyst role）：公共部門(mén)需積極促進(jìn)問(wèn)題的再界定，調(diào)動(dòng)新知識(shí)和新行動(dòng)者，鼓勵(lì)多元行動(dòng)者的轉(zhuǎn)化性學(xué)習(xí)和創(chuàng)造性思維。

（五）公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的績(jī)效

一方面，協(xié)同創(chuàng)新提高了公共服務(wù)質(zhì)量，提升了公眾參與意識(shí)，增進(jìn)了信任。例如，通過(guò)建立電子協(xié)同平臺(tái)，哈薩克斯坦政府增進(jìn)了與公民的合作，并促進(jìn)公民參與到治理過(guò)程中去⑥Kassen,M.Promoting Public Cooperation in Government: Key Drivers,Regulation,and Barriers of the E-collaboration Movement in Kazakhstan［J］. International Review of Administrative Sciences,2019（4）:743-762.。同時(shí)，合作生產(chǎn)還在蘇格蘭的社會(huì)服務(wù)個(gè)性化實(shí)踐中發(fā)揮作用，提高了老年人的幸福感和其積極參與公共服務(wù)供給的積極性①Flemig,S. S. & Osborne,S.The Dynamics of Co-Production in the Context of Social Care Personalisation: Testing Theory and Practice in a Scottish Context［J］. Journal of Social Policy,2019（4）: 671-697.。此外，通過(guò)與656 位市民代表的訪談，研究指出，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共部門(mén)開(kāi)發(fā)式創(chuàng)新具有推進(jìn)作用，在這一過(guò)程中，公共價(jià)值與信任環(huán)境得以重建②Barrutia,J. M. & Echebarria,C.Drivers of Exploitative and Explorative Innovation in a Collaborative Public-sector Context［J］,Public Management Review,2019（3）: 446-472.。

另一方面，雖然絕大部分文獻(xiàn)僅關(guān)注協(xié)同創(chuàng)新帶來(lái)的積極結(jié)果，也有少數(shù)文獻(xiàn)討論了公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的消極結(jié)果。協(xié)同創(chuàng)新并非全能型治理工具，不僅會(huì)存在片面參與（biased participation）和民主責(zé)任（democratic accountability）問(wèn)題，同時(shí)，行動(dòng)者差異還可能帶來(lái)較高的協(xié)同成本，甚至導(dǎo)致深層和破壞性沖突③Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。雖然協(xié)同試圖通過(guò)利用差異性來(lái)促進(jìn)創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，但當(dāng)擁有不同專(zhuān)業(yè)背景和核心優(yōu)勢(shì)的組織協(xié)同起來(lái)后，一個(gè)特定的世界觀或方法會(huì)占據(jù)主流，這便削弱了協(xié)同創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)和動(dòng)力。例如，當(dāng)社會(huì)服務(wù)組織與政府執(zhí)法部門(mén)合作打擊犯罪時(shí)，公共部門(mén)可能會(huì)影響社會(huì)組織或社工的行動(dòng)，使社會(huì)組織原本的優(yōu)勢(shì)被削弱④Wegrich,K.The Blind Spots of Collaborative Innovation［J］. Public Management Review,2019（1）: 12-20.。換言之，過(guò)多的協(xié)同會(huì)對(duì)不同組織的世界觀形成擠出效應(yīng)，進(jìn)而帶來(lái)同質(zhì)化問(wèn)題。

四、研究結(jié)論與未來(lái)展望

公共部門(mén)創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)公共議題復(fù)雜性和不確定性的重要策略。除層級(jí)式創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新外，近年來(lái)，以多元主體協(xié)同互動(dòng)及多種治理機(jī)制互補(bǔ)互嵌為核心特征的協(xié)同創(chuàng)新模式逐漸被視作前兩種模式的可行性替代。本文基于2011—2021 年公共管理領(lǐng)域SSCI（Social Sciences Citation Index）頂級(jí)期刊上發(fā)表的以“collaborative innovation”“co-creation”“open innovation”為主題的文獻(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)涵與特點(diǎn)、公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的實(shí)踐領(lǐng)域、公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的影響因素、推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新中的政府職能與角色定位、公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的績(jī)效等問(wèn)題的研究進(jìn)行綜述。

雖然協(xié)同創(chuàng)新在公共部門(mén)創(chuàng)新中具有巨大潛力，但環(huán)境、組織和個(gè)體等多方面因素都會(huì)影響公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的開(kāi)展與持續(xù)推進(jìn)，特別是協(xié)同與創(chuàng)新之間天然存在的張力使協(xié)同創(chuàng)新的持續(xù)推進(jìn)并非易事。為此，政府需當(dāng)好“元治理者”，明確召集者、管理者、調(diào)停者和催化者角色，充分發(fā)揮制度設(shè)計(jì)、構(gòu)建愿景、過(guò)程管理、直接參與、資金支持、跨界溝通等職能，以政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新。

通過(guò)梳理和研究現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文認(rèn)為既有研究主要存在四點(diǎn)不足，未來(lái)研究需要在這四個(gè)方面進(jìn)行深化。

一是對(duì)協(xié)同創(chuàng)新模式帶來(lái)的治理績(jī)效評(píng)估不足。當(dāng)前研究更關(guān)注公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的過(guò)程，即如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同，而在較大程度上忽視了對(duì)協(xié)同創(chuàng)新模式帶來(lái)何種治理效能的探討。部分文獻(xiàn)甚至將“協(xié)同創(chuàng)新”這一治理工具本身視作公共部門(mén)追求的價(jià)值規(guī)范，這也帶來(lái)治理工具“去工具化”問(wèn)題。畢竟，公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新本身不是目的，而是解決公共問(wèn)題、生產(chǎn)公共價(jià)值的手段。因此，對(duì)公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)估尤為重要，這是現(xiàn)有研究的一大短板。正如有學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的，并非所有創(chuàng)新都能成功，因此不能從規(guī)范意義上不加爭(zhēng)議地認(rèn)為協(xié)同創(chuàng)新必然是正確的①Osborne,S. P. & Brown,L. Innovation,Public Policy and Public Services Delivery in the UK. The Word that would Be King?［J］. Public Administration,2011（4）:1335-1350.。

二是對(duì)不同協(xié)同創(chuàng)新模式的適用場(chǎng)景、在不同場(chǎng)景下的不同協(xié)同創(chuàng)新模式的效果、如何優(yōu)化創(chuàng)新模式組合等研究不夠。任何一種公共部門(mén)創(chuàng)新模式都不是全能型治理工具，與層級(jí)式創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)式創(chuàng)新模式一樣，很多公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目也未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，甚至面臨失敗或?yàn)?zāi)難性后果。在不同的制度與環(huán)境背景下，三種創(chuàng)新模式并不存在絕對(duì)的優(yōu)劣之分，且在理論上治理者可以不必完全依賴某一種治理模式，這就要求未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)何時(shí)、何地以及為何某種或某些公共部門(mén)創(chuàng)新模式的組合更有利于提高治理能力、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的研究。

三是對(duì)多元研究方法的運(yùn)用不充分。從研究方法上看，當(dāng)前關(guān)于公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的研究所采用的方法過(guò)度集中在定性研究，特別是單案例研究上。研究方法過(guò)于單一可能會(huì)弱化公共部門(mén)“協(xié)同創(chuàng)新”的分析和解釋力，甚至導(dǎo)致結(jié)論偏誤。因此，隨著協(xié)同治理數(shù)據(jù)銀行（Collaborative Governance Data Bank）的建立并完善②協(xié)同治理數(shù)據(jù)銀行的建立為大樣本分析提供可能，詳見(jiàn)Douglas,S.,Ansell,C.,Parker,C. F.,S?rensen,E.,Hart,P.&Torfing,J. Understanding Collaboration: Introducing the Collaborative GovernanceCase Databank［J］. Policy and Society,2020（4）:495-509.，未來(lái)研究應(yīng)注重多案例比較研究及定量等多元方法的使用，以增進(jìn)研究的廣度及可信性。

四是基于中國(guó)情境的本土化探討不足。公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的理論研究發(fā)軔于歐美等西方國(guó)家，實(shí)證研究也多以歐美國(guó)家的創(chuàng)新實(shí)踐為研究對(duì)象。這種協(xié)同創(chuàng)新理論對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多樣的社會(huì)問(wèn)題具有一定啟發(fā)性。但未來(lái)需加強(qiáng)對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家，特別是中國(guó)治理實(shí)踐的研究，特別需要總結(jié)和提煉中國(guó)包括黨建引領(lǐng)“一核多元”治理模式在內(nèi)的創(chuàng)新實(shí)踐，以發(fā)展出更加適合中國(guó)本土化議題的理論分析框架。源于西方的協(xié)同創(chuàng)新理論強(qiáng)調(diào)政府作為元治理者的角色與作用，然而，在推進(jìn)協(xié)同的過(guò)程中，政府不僅需要應(yīng)對(duì)條塊分割、職責(zé)不清等內(nèi)部問(wèn)題，還需要解決與外部行為體在治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上的差異。為此，將黨組織作為“元治理者”不僅能突破上述困境，也更符合中國(guó)的治理情境。一方面，作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，掌握核心的政治資源，可以高位推動(dòng)多元行動(dòng)者的協(xié)同創(chuàng)新。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是為人民服務(wù)，通過(guò)價(jià)值引領(lǐng)可以形成多元主體的價(jià)值認(rèn)同與凝聚，激發(fā)多元主體參與治理創(chuàng)新的能動(dòng)性。這樣的探討不僅可為總結(jié)當(dāng)下公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的中國(guó)方案提供學(xué)理支撐，而且可豐富和發(fā)展公共部門(mén)協(xié)同創(chuàng)新的一般理論。