杜其君

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、引言

中國地方政府在制定政策文件時，絕大多數(shù)時候都會在文件的開頭使用“根據(jù)……”“按照……”“為貫徹落實(shí)……”等言語形式套用其它文件。例如，大連市在《大連市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏膶?shí)施意見（試行）（大政辦發(fā)〔2021〕30 號）》開頭就指出，“為貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（中發(fā)〔2019〕26 號）……等文件要求，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見”，其中套用了9個中央文件、3 個省級文件。在這一過程中，地方政府一般會直接列舉套用文件的名稱與發(fā)文字號，并按照這些文件的發(fā)文單位層級和時間來排序，由此形成了一種政策文件嵌套的現(xiàn)象。在自上而下的權(quán)力建構(gòu)體系中，政策文件嵌套是地方政府獲取執(zhí)行行動合法性的基本動作，這種合法性來源決定了地方政府政策執(zhí)行的行動空間與限度。那么，應(yīng)該如何從學(xué)理層面理解政策文件嵌套？具體來說，地方政府為什么要進(jìn)行政策文件嵌套、政策文件嵌套是如何形成的、政策文件嵌套又蘊(yùn)藏著哪些可能的風(fēng)險(xiǎn)，成了需要研究的問題。

政策文件嵌套是文件運(yùn)轉(zhuǎn)的一種具體形式，文件是中國治理過程中的常用工具，學(xué)界對此展開了一定討論。在宏觀層面，相關(guān)學(xué)者提出了文件政治的概念①施從美.“文件政治”：當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理研究的新視角［J］.江蘇社會科學(xué)，2008（1）：96-102.，認(rèn)為中國自古就有“以文書御天下”的傳統(tǒng)，這種文書行政形式在當(dāng)代治理過程中通過規(guī)范的文件流轉(zhuǎn)制度轉(zhuǎn)化為文件政治②周光輝，隋丹寧.從文書行政到文件政治：破解我國規(guī)模治理難題的內(nèi)生機(jī)制［J］.江海學(xué)刊，2021（4）：247-253、255.，上級政府借助文件所承載的國家權(quán)威符號的象征意義來建構(gòu)治理規(guī)范秩序③周慶智.“文件治理”：作為基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式［J］.求實(shí)，2017（11）：35-44.。在微觀層面，相關(guān)學(xué)者對紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)批示、臺賬等具體文件現(xiàn)象的學(xué)理內(nèi)涵進(jìn)行解釋，認(rèn)為這些文件形式與正式層面的法律、制度相互支撐、相互補(bǔ)充，是治理過程中上級靈活裁量具體事項(xiàng)、加強(qiáng)對下控制的一種工具。政策文件嵌套是文件運(yùn)轉(zhuǎn)的一種具體形式，與文件治理的一般邏輯相契合，因此，既有研究對于理解政策文件嵌套現(xiàn)象具有一定的啟發(fā)意義。但是，既有研究主要站在自上而下的視角來觀察中國的文件現(xiàn)象，無論是科層權(quán)威的象征，還是指示行動過程的具體文件類型，都是對下級行為的規(guī)約，而政策文件嵌套是下級政府在政策文件的制定中回應(yīng)上級規(guī)定的一種策略，是下級政府的行為，這與既有研究存在主體上的不同。因此，既有觀點(diǎn)并不能解釋政策文件嵌套的邏輯，要理解政策文件嵌套的內(nèi)在機(jī)理，仍然需要進(jìn)一步探究。

因此，本文基于縱向府際關(guān)系的視角，嘗試從學(xué)理層面解釋政策文件嵌套這一經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象。在剖析其內(nèi)涵與功能的基礎(chǔ)上，從類型學(xué)的角度分析政策文件嵌套的規(guī)律，探究不同嵌套類型的形成機(jī)制，提出政策文件嵌套的潛在風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的方向。

二、概念與功能：政策文件嵌套的理性認(rèn)知

按照一般理解，政策是政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而制定的行為準(zhǔn)則④陳慶云.公共政策分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：10.。文件意指“由法定組織依法制發(fā)，用來處理各種公務(wù)，如傳布政令、頒布法律法規(guī)、提出工作意見、對外交往以及報(bào)告情況、請示問題、商洽事務(wù)、記載公務(wù)活動等，具有特定格式并要求行為客體具體實(shí)施辦理的書面文字材料”⑤周振華.文件學(xué)概論［M］.蘭州：甘肅人民出版社，2002：2.。嵌套的字面含義是鑲嵌、套用，在組織學(xué)的語境中，嵌套意指“一個有層次的、相互嵌入的、相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體”⑥韓萬渠，邱銅銅.嵌套式回應(yīng)：民生政治運(yùn)行的制度體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)理［J］.社會主義研究，2022（4）：124-131.。從過程視角看，它指某一具體的制度、規(guī)定或組織行為被調(diào)入更為寬泛的組織框架中，并與這一框架構(gòu)成一套整合的系統(tǒng)組織形式。在嵌套結(jié)構(gòu)中，低層次組織的行為以高層次組織的行為設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，大的單元控制著小的單元，而小的單元又統(tǒng)轄著更小的單元⑦儲建國，包涵川.自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與腐敗窩案的生成邏輯［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（5）：69-77、127.。政策文件嵌套就是下級政府在執(zhí)行上級政策的過程中，在制定文件時套用上級政策文件的動作，以此來顯示政策制定的合法性與政策執(zhí)行的合規(guī)性⑧地方政府的文件嵌套首先表明地方政府的政策文件生產(chǎn)區(qū)別于政策轉(zhuǎn)發(fā)對元文件的復(fù)寫，而根據(jù)地方治理的實(shí)際產(chǎn)生了相異于上級政策文件的內(nèi)容，因此是一種政策制定行為。但是，這種制定與中央層面的政策制定不同，它發(fā)生于上級的政策框架之下，其出發(fā)點(diǎn)是對上級政策的執(zhí)行，是執(zhí)行過程中的政策制定。因此，政策文件嵌套既具有政策制定的功能，也具有政策執(zhí)行的屬性，并且政策執(zhí)行是第一性的。，最終形成“文件套文件”、自上而下不斷疊加互動的政策體系。政策執(zhí)行包括政策文本再生產(chǎn)與具體落實(shí)兩個環(huán)節(jié)，文本再生產(chǎn)浮于表面會造成政策落實(shí)的虛化，引發(fā)“政策空傳”①李瑞昌.中國公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究［J］.公共行政評論，2012（3）：59-85、180.。政策文件嵌套屬于政策文本再生產(chǎn)過程的一個策略性動作，因此必然對后續(xù)的政策落實(shí)產(chǎn)生影響。

政策文件嵌套通過加強(qiáng)政策執(zhí)行的過程管理來推動政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是中國公共政策績效實(shí)現(xiàn)的一個獨(dú)特方式。首先，作為一種痕跡管理方式，政策文件嵌套是科層制運(yùn)作的功能載體。痕跡管理的理論映射是理性官僚制的檔案管理，在韋伯看來，“現(xiàn)代職務(wù)的執(zhí)行是建立在文件（案卷）之上——檔案保存著原始文件和草案——和建立在一個各種各樣的常設(shè)官員和文書班子的基礎(chǔ)之上的”②（德）馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會（下）［M］.林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，1997：279-280.。政策文件是科層組織活動的文本呈現(xiàn)，反映組織活動的理性化。官僚制本身就是一種技術(shù)管理體系，作為理性執(zhí)行工具的文件排除了官僚活動中主觀價(jià)值判斷等非理性因素的干擾，更利于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治技術(shù)的理性化。同時，作為組織活動映照的政策文件體現(xiàn)了官僚體系行為的歷史與現(xiàn)實(shí)演變，體現(xiàn)了組織活動的可持續(xù)性。其次，政策文件嵌套是政策執(zhí)行的工具手段。工具理性催生了政策執(zhí)行的技術(shù)需求，技術(shù)是工具理性實(shí)踐的關(guān)鍵③孫宗鋒，孫悅.組織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析——以精準(zhǔn)扶貧中的“表?！爆F(xiàn)象為例［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2019（3）：16-26、168-169.。政策文件嵌套是公共政策執(zhí)行的基本工具，它通過層層傳遞政策信息實(shí)現(xiàn)了技術(shù)與工具理性的內(nèi)在契合，是科層理性的直接外化形式。作為一種可追溯的活動，這種可視化的呈現(xiàn)方式真實(shí)地再現(xiàn)組織活動，是追蹤組織權(quán)力運(yùn)行過程的基本依據(jù)，為合理控制權(quán)力的限度、防止權(quán)力尋租提供了工具載體。同時，在實(shí)際的公共管理過程中，下級引用或直接出臺與上級要求相對應(yīng)的文件是一種基本的執(zhí)行行為，政策文件嵌套成為組織層級間互動的基本載體，將上下級的文件串聯(lián)為一個整體，在統(tǒng)一上下級的思想認(rèn)知、凝聚政策價(jià)值共識過程中發(fā)揮表達(dá)功能，從而為公共政策價(jià)值理性提供了顯示路徑。

三、數(shù)量與內(nèi)容：政策文件嵌套的基本類型

地方政府政策文件嵌套的對象比較復(fù)雜，上級政府的意見、通知、決定等都可能被嵌套。在上下級之間的文件流轉(zhuǎn)過程中，下級政府對上級文件的采納具有淺層和深層的差異，淺層主要表現(xiàn)為數(shù)量上的區(qū)別，深層則更多是對內(nèi)容的采納④劉河慶，梁玉成.政策內(nèi)容再生產(chǎn)的影響機(jī)制——基于涉農(nóng)政策文本的研究［J］.社會學(xué)研究，2021（1）：115-136、228-229.，這為理解政策文件嵌套的類型提供了思路。首先，從數(shù)量上來看，文件數(shù)量在一定程度上代表了政策主體的行政力度⑤葉志鵬，李蹊.中央行政指導(dǎo)的運(yùn)作機(jī)制探析——基于省級政府網(wǎng)站建設(shè)的案例研究［J］.中國行政管理，2021（5）：86-94.。從這一層面來說，政策文件嵌套既有單層結(jié)構(gòu)也有復(fù)式結(jié)構(gòu)，單層結(jié)構(gòu)即只嵌套了單一性的文件。這里的單一性指政策數(shù)目的單一而非文件數(shù)目的單一，即只要下級政府所嵌套的文件是圍繞同一政策而展開的，就屬于單層結(jié)構(gòu)。例如，哈爾濱市發(fā)布的《哈爾濱市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的若干措施的通知》（哈政辦規(guī)〔2021〕10 號），雖然嵌套了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2020〕24 號）和《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體若干措施的通知》（黑政辦規(guī)〔2021〕3 號）兩個文件，但黑龍江省和哈爾濱市的文件都是對中央“優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體”的落實(shí)，三份文件均圍繞同一個政策展開，因而屬于單層結(jié)構(gòu)。與之相對應(yīng)，復(fù)式結(jié)構(gòu)則表示多個不同政策的文件被同時嵌套。其次，上下級之間政策文件內(nèi)容的相似度在一定程度上反映了下級政策執(zhí)行的創(chuàng)新度①Rachael K. Hinkle. Into the Words: Using Statutory Text to Explore the Impact of Federal Courts on State Policy Diffusion［J］.American Journal of Political Science，2015 （4）:1002-1021.。從這個層面來看，政策文件嵌套既有形式嵌套也有實(shí)質(zhì)嵌套。形式嵌套指的是僅將上級政府的文件名稱寫入政策文本中，政策目標(biāo)、原則、要求等方面的關(guān)涉性不強(qiáng)，實(shí)質(zhì)嵌套則相反，不僅是政策名稱，下級政府政策的具體安排如時間節(jié)點(diǎn)、行動路線等也映射上級文件。根據(jù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的不同組合，政策文件嵌套可以被劃分為循例型、行政型、借力型、重組型四種不同的類型（如表1）。

表1 政策文件嵌套的類型

（一）循例型：單層結(jié)構(gòu)與形式嵌套

循例型嵌套指上級政府某一個政策的文件被嵌套，并且被嵌套文件的內(nèi)容并沒有被實(shí)質(zhì)性地借鑒和引用，僅文件名稱被引入了政策文本。循例型政策嵌套并不是一種常規(guī)類型，一般來說，當(dāng)上級政府的文件要求與下級治理的實(shí)際情境存在沖突，或者上級政府的文件模糊性或清晰度非常強(qiáng)，以至于下級政府難以執(zhí)行這些政策時，才會采取這種方式。具體來說，首先，如果上級的政策要求會較大程度地?fù)p害地方政府的利益，執(zhí)行政策的成本遠(yuǎn)大于不執(zhí)行的成本，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的下級政府便可能通過循例型嵌套的方式從表面上回應(yīng)上級的任務(wù)，其政策實(shí)質(zhì)可能是政策創(chuàng)新，也可能是象征性執(zhí)行。其次，上級政府政策的模糊性或者清晰度過強(qiáng)都會帶來政策執(zhí)行的困境，模糊性過強(qiáng)增加了下級準(zhǔn)確理解上級政策目標(biāo)的難度，清晰度過強(qiáng)則可能超越上下級情境的應(yīng)然差異。因此，循例型嵌套多發(fā)生在象征性執(zhí)行中，下級運(yùn)用這種方式對上級文件進(jìn)行表面回應(yīng)，執(zhí)行內(nèi)容的匹配度相對較低。

（二）行政型：單層結(jié)構(gòu)與實(shí)質(zhì)嵌套

行政型嵌套指的是，雖然下級政府的政策文件只嵌套了上級某一個政策的文件，但政策文本的內(nèi)容是對上級要求的細(xì)化和落實(shí)。行政型嵌套是一種工具性執(zhí)行行為，在這種類型中，上級政策的針對性比較強(qiáng)，細(xì)化程度比較高，與其它政策之間的關(guān)聯(lián)度較弱，下級政府所需要執(zhí)行的政策任務(wù)比較清晰，只需要調(diào)配政策資源與工具完成這些任務(wù)即可。在行政型嵌套中，發(fā)文主體的條條與塊塊的對應(yīng)關(guān)系比較明顯，例如，《成都市財(cái)政局關(guān)于預(yù)下達(dá)2021 年中央和省級財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》（成財(cái)農(nóng)發(fā)〔2021〕33 號）嵌套了四川省財(cái)政廳《關(guān)于預(yù)下達(dá)2021 年中央和省級財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》（川財(cái)農(nóng)〔2021〕37 號），這兩份文件發(fā)文機(jī)關(guān)的條塊關(guān)系相互對應(yīng)，文件標(biāo)題以及內(nèi)容結(jié)構(gòu)也都具有相似之處。此外，行政型嵌套現(xiàn)象在省級政府表現(xiàn)得比省以下政府要突出，這是由政府層級的獨(dú)特性所決定的。省級政府在執(zhí)行時只需要回應(yīng)中央的文件，而省以下的政府為了體現(xiàn)執(zhí)行的高效與徹底，可能會嵌套多個層級政府的文件。

（三）借力型：復(fù)式結(jié)構(gòu)與形式嵌套

“借力”是指下級政府借助其他主體的力量來達(dá)成自己的策略性目標(biāo)①李鵬程，吳毅.“向上借力”：基層政策執(zhí)行中的策略選擇——以某城管中隊(duì)的占道整治為例［J］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2023（1）：65-81.，借力型嵌套指下級政府在政策文本中嵌套了多個上級政策文件，但目的卻并非是執(zhí)行這些政策，而僅僅在形式上進(jìn)行回應(yīng)，從而增強(qiáng)自身政策的權(quán)威性與合法性，提升自己的政策位階，同時也向上釋放政策執(zhí)行的信號。下級政府“借力”嵌套的文件在政策領(lǐng)域、政策要求等方面同上級文件具有相似性，或者在治理過程中存在一定的順序關(guān)系。但是，下級政府嵌套這些文件只是為自身的政策內(nèi)容服務(wù)，上級文件是供其使用的政策工具。例如蘇州市出臺的《蘇州市教育局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)小初銜接教育實(shí)踐的指導(dǎo)意見》（蘇教基〔2021〕16 號）嵌套了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》《教育部關(guān)于全面深化課程改革落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見》（教基二〔2014〕4 號）兩份中央文件，但中央文件并沒有直接提出小初銜接教育實(shí)踐的內(nèi)容，因而蘇州市文件只是將其作為合法性來源。通過這種嵌套，下級政府能夠彰顯自身政策的合法性與合規(guī)性，對相關(guān)執(zhí)行者形成一定的壓力，促使其嚴(yán)格按照政策要求來完成對應(yīng)的任務(wù)。此外，在“發(fā)包”政策中，這種借力型的嵌套還賦予了下級政府調(diào)用“發(fā)包”政策所配置的資源的合理性。

（四）重組型：復(fù)式結(jié)構(gòu)與實(shí)質(zhì)嵌套

重組型嵌套是指上級政府針對某一問題提出了多項(xiàng)意見，安排了多重任務(wù)，或者上級政府的不同政策存在交叉，出于執(zhí)行效率與成本的考慮，下級政府將這些政策任務(wù)進(jìn)行合并與重組，并在文件中嵌套相關(guān)的上級文件。重組型嵌套的基礎(chǔ)是多個上級文件在治理領(lǐng)域、內(nèi)容方面的一致性，下級政府對照上級文件的要求，根據(jù)已有的政策資源以及相關(guān)工作的推進(jìn)程度重組政策措施，最終所形成的政策文件既能夠回應(yīng)上級的任務(wù)要求，又匹配地方治理情境。例如，《四川省生態(tài)環(huán)境廳辦公室關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度常態(tài)化管理的通知》（川環(huán)辦發(fā)〔2021〕18 號）分別嵌套了生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1 號）、《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理推動差異化執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦執(zhí)法〔2021〕10 號），生態(tài)環(huán)境部的這兩份文件的主題都聚焦于環(huán)境執(zhí)法，一個強(qiáng)調(diào)執(zhí)法效能，一個強(qiáng)調(diào)差異化執(zhí)法方式，四川省的文件對這兩者進(jìn)行了吸收，其文件強(qiáng)調(diào)制度的常態(tài)化管理，與中央文件存在一定的差異。

四、約束性與自主性的組合：政策文件嵌套的形成機(jī)制

政策文件嵌套本質(zhì)上是地方政府的一種政策執(zhí)行動作，地方的政策執(zhí)行策略實(shí)際上是層級互動的結(jié)果，上下級之間的制度差異造就了策略選擇的不同②吳克昌，唐煜金.權(quán)衡于獎懲之間：多任務(wù)情境下基層部門政策執(zhí)行策略的選擇邏輯［J］.公共行政評論，2022（6）：42-62、197.。文件嵌套建立在上級政策要求和下級治理情境的基礎(chǔ)上，既受到上級政府的權(quán)威約束，又體現(xiàn)出下級政府運(yùn)用地方能力的自主性。政策文件嵌套的這種約束性和自主性其實(shí)是科層組織的本來屬性，也是實(shí)現(xiàn)政策績效的兩個關(guān)鍵變量①Si Ying Tan. Bureaucratic autonomy and policy capacity in the implementation of capitation payment systems in primary healthcare: comparative case studies of three districts in Central Java,Indonesia［J］. Journal of Asian Public Policy,2019（3）:330-350.。一方面，在按照等級隸屬關(guān)系建立起來的科層制中，權(quán)威是其運(yùn)作的基本條件，上級組織享有對下級的天然命令權(quán)。上級政策文件授予下級政策文件嵌套的合法性，下級政府在嵌套過程和結(jié)果層面接受上級的監(jiān)督，對上負(fù)責(zé)，這就決定了政策文件嵌套不可能突破上級的約束邊界。另一方面，任何政府組織都具有自主性，組織和官僚個體都會直接或潛在地追求自利性的目標(biāo)，這在縱向?qū)用姹憩F(xiàn)為下級政府希冀在一定程度上擺脫上級政府對其行為的控制，按照自己的意志去實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)②何顯明.市場化進(jìn)程中的地方政府行為自主性研究［M］.北京：人民出版社，2008：99.。當(dāng)然，這些自主性又不可能超越體制權(quán)威的約束。由此，在政策執(zhí)行過程中，地方政府會依據(jù)具體治理情境對科層壓力進(jìn)行主動調(diào)適，在制度與規(guī)則范圍內(nèi)微妙調(diào)整政策執(zhí)行方式與策略，從而保持約束性與自主性的統(tǒng)一③葉貴仁，陳燕玲.約束型自主：基層政府事權(quán)承接的邏輯［J］.中國行政管理，2021（1）：21-28.。因此，約束性與自主性構(gòu)成政策文件嵌套的兩個基本維度。

約束性和自主性的不同組合構(gòu)成了政策文件嵌套不同類型形成的內(nèi)在機(jī)制（如表2）。上下級政府之間的約束性與自主性并不總是穩(wěn)定的，它們也因?yàn)橄嗷サ牟┺亩憩F(xiàn)出一定的張力，這種博弈構(gòu)成了不同的強(qiáng)弱組合形式。需要說明的是，強(qiáng)約束與強(qiáng)自主、弱約束與弱自主雖然看似矛盾，但下級政府的約束性與自主性并不完全是由上級政府所決定的，當(dāng)下級政府“制造”自主性空間或地方治理情境擠壓自主性空間時，就有可能出現(xiàn)這兩種狀態(tài)。首先，下級政府本身也具有自主性賦權(quán)的能力，即在上級規(guī)則約束下主動尋求變革的空間，通過績效和社會認(rèn)知的合法性來彌補(bǔ)程序上的合法性④王妍.“自主性賦權(quán)”：地方政府何以應(yīng)對改革創(chuàng)新的法治困境——以銀川行政審批制度改革創(chuàng)新為例［J］.寧夏社會科學(xué)，2020（4）：32-40.，編外用工就是這種自主性賦權(quán)的形式，基層政府在編制剛性約束下“發(fā)展出了一套擴(kuò)充控制權(quán)和象征資本的自主性策略”⑤顏昌武.剛性約束與自主性擴(kuò)張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個解釋性框架［J］.中國行政管理，2019（4）：100-106.。當(dāng)上級政府約束性過強(qiáng)時，下級政府通過自主性賦權(quán)進(jìn)一步拓展空間，在上級強(qiáng)約束之下形成強(qiáng)自主的空間，從而造就了強(qiáng)約束、強(qiáng)自主的狀態(tài)。其次，地方情境所決定的資源、能力等也會影響下級政府政策的自主性。當(dāng)上級政府的約束性較低時，如果下級政府缺乏完成相應(yīng)政策的資源，或政策內(nèi)容的社會接納度較低，就會壓縮下級政府政策執(zhí)行的自主性空間，從而形成弱約束、弱自主的狀態(tài)。

表2 約束性與自主性的組合機(jī)制

（一）機(jī)制Ⅰ：強(qiáng)約束與強(qiáng)自主

循例型嵌套的形成機(jī)制是上級的強(qiáng)約束與下級的強(qiáng)自主。在單一制體制之下，上級政府的權(quán)威具有高強(qiáng)度的剛性，并且不受下級政府影響。同時，改革開放以來，財(cái)政分權(quán)、政治晉升機(jī)制等使地方自主性得到放大①陳霞，王彩波.嵌入式自主：中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府治理轉(zhuǎn)型——以國家自主性理論為視角［J］.江漢論壇，2015（4）：30-34.。因此，上級政府的強(qiáng)約束是體制所決定的，而地方政府的強(qiáng)自主是改革過程的產(chǎn)物，這為強(qiáng)約束與強(qiáng)自主的共存提供了環(huán)境載體。強(qiáng)約束與強(qiáng)自主一般發(fā)生在上下級存在利益爭奪的時候，如果上下級的積極性都比較高，都希望獲得更多的利益分成，便會出現(xiàn)層級利益的矛盾，從而催生出一種政策不執(zhí)行的空間②陳宇，閆倩倩，王洛忠.府際關(guān)系視角下區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行偏差研究——基于博弈模型的分析［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2019（5）：56-64.。分稅制改革初期具體的改革措施推行難度較大，在很大程度上就是這個原因?qū)е碌?。由于“蛋糕”的大小是既定的，中央要提高中央稅比例，則必然縮小地方稅收留成，但地方又不愿意將既得利益“拱手相讓”，由此形成了層級間的博弈。出于利益之爭，上級政府的政策很難得到有效執(zhí)行，在經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)動下，下級政府便在表面回應(yīng)上級的任務(wù)要求，但實(shí)際的政策措施可能仍然圍繞自身的利益追求而展開，由此便形成了循例型的政策嵌套。

（二）機(jī)制Ⅱ：強(qiáng)約束與弱自主

強(qiáng)約束與弱自主是行政型嵌套的形成機(jī)制。下級政府雖然具有自主性，但這并不意味著在所有的治理情境中都能夠與上級政府“討價(jià)還價(jià)”，在諸如安全生產(chǎn)事件處置、脫貧攻堅(jiān)等突發(fā)性公共事件和上級政府高度重視的問題中，上級科層權(quán)威的顯著增強(qiáng)會造成下級政府的自主性式微。具體來說，首先，在突發(fā)性公共事件中，地方政府的處理能力和應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)、資源有限，必須依靠上級政府的決策部署，才能最大可能地降低損失。在這種情況下，下級政府基于自利性的消極執(zhí)行不僅不能解決問題，同時還要承擔(dān)被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)以及較大的輿論壓力。因此，對上的組織依賴使得下級政府收縮自主性邊界。其次，在上級政府高度重視的問題中，地方政府的執(zhí)行效率也會更高。一方面，領(lǐng)導(dǎo)高度重視代表了組織行為的中心偏向，上級政府能夠借助“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效的層級控制，降低下級組織的機(jī)會主義行為，推動政策快速執(zhí)行③王惠娜，馬曉鵬.政府注意力分配與政策執(zhí)行波動——B 制革區(qū)企業(yè)整合重組政策的案例分析［J］.公共管理與政策評論，2022（3）：130-140.。另一方面，上級政府對其高度重視的事情也會加大動員力度，借助資源調(diào)配、督查考核等手段調(diào)節(jié)下級的執(zhí)行行為。由于本身缺乏治理能力和上級注意力分配的側(cè)重，在突發(fā)性問題和上級高度重視的問題中，下級政府的自主性減弱，上級的約束性更加明顯，在這種情況下，下級政府的工具性角色更加突出，容易采用行政型嵌套。

（三）機(jī)制Ⅲ：弱約束與強(qiáng)自主

借力型嵌套是在弱約束與強(qiáng)自主狀態(tài)下形成的。由于各個地方所面臨的治理問題以及各地的經(jīng)濟(jì)、文化等都存在很大差異，如果上級要求過于嚴(yán)苛，下級政府在執(zhí)行時就很難融入當(dāng)?shù)氐闹卫韺?shí)際。因此，上級政府在政策文件中會刻意保持一定的模糊性，便于地方政府根據(jù)不同治理情境進(jìn)行靈活變通，從而實(shí)現(xiàn)治理績效④龐明禮，薛金剛.政策模糊與治理績效：基于對政府間分權(quán)化改革的觀察［J］.中國行政管理，2017（10）：120-125.。此外，政策試點(diǎn)是中國獨(dú)具特色的治理方式，上級政府給予地方自主性行為的空間和能力，充分發(fā)揮地方的自主性，鼓勵地方探索創(chuàng)新性的治理方式①（德）韓博天.紅天鵝：中國獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新［M］.石磊，譯.北京：中信出版社.2018：77.。當(dāng)上級政府的政策模糊或者進(jìn)行政策試點(diǎn)時，上級政府對下級的干預(yù)程度減弱，并且適當(dāng)下放權(quán)力，這使地方的自主行動空間得到釋放，由此形成了弱約束與強(qiáng)自主的狀態(tài)。但是，對于下級政府而言，由于上級政府沒有明確規(guī)定某些政策任務(wù)，下級制定的政策措施在執(zhí)行時有可能遭遇對應(yīng)執(zhí)行者的變通執(zhí)行甚至抵制，因?yàn)檫@些執(zhí)行者也具有自主性。因此，在政策文件中，下級政府通過借力型嵌套的方式來證明政策的合規(guī)性，提高自己的政策位階，對相關(guān)執(zhí)行者形成一定的威懾作用，保障政策的有效執(zhí)行。

（四）機(jī)制Ⅳ：弱約束與弱自主

弱約束與弱自主形成了重組型的政策嵌套?？茖咏M織中的資源分布與任務(wù)量在組織層級中呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，組織層級越高，所掌握的政策資源越多，所需要完成的政策任務(wù)越少，相反，層級越低，所要完成的任務(wù)越多，但所掌握的資源越少。隨著治理重心的下移，下級政府所掌握的政策資源并不一定與上級下放的政策任務(wù)相匹配，上級政府又并不總是會給每一項(xiàng)政策任務(wù)配置對應(yīng)的政策資源。同時，如果執(zhí)行某項(xiàng)政策存在邊際成本，上下級政府都希望向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)嫁治理風(fēng)險(xiǎn)和成本②張賢明，張力偉.國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能［J］.政治學(xué)研究，2021（6）：63-74、176.，也就是說，雖然上級政府不斷向下施壓，甚至轉(zhuǎn)移治理成本，但下級政府一方面不愿承擔(dān)這些成本，另一方面又不敢正面挑戰(zhàn)組織權(quán)威，這就使其處于一種弱自主的狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，下級政府通過任務(wù)的重組與協(xié)調(diào)的方式來回應(yīng)上級政府的政策任務(wù)，在可能的情況下集中政策資源，通過任務(wù)“打包”以降低執(zhí)行成本。這一行為的前提是上級政府政策的約束性并不是特別強(qiáng)，否則就只能選擇行政型嵌套，因此，下級政府此時面臨的是弱約束與弱自主的狀態(tài)。在此情境下，下級政府只能通過重組型的政策嵌套來實(shí)現(xiàn)重組行為的合規(guī)。

五、形式主義遮蔽：政策文件嵌套的潛在風(fēng)險(xiǎn)

約束性與自主性之間的相對平衡是政策文件得以形成的關(guān)鍵，但是，約束性與自主性并不穩(wěn)定，二者都有擴(kuò)張的可能。一方面，隨著治理重心下移，上級政府的任務(wù)更多向下級轉(zhuǎn)移，為了保證自身的政策規(guī)劃得到有力執(zhí)行，上級政府就存在加大層級控制力度的可能。另一方面，與上級任務(wù)同時下移的還有攜裹在任務(wù)背后的責(zé)任，在資源約束下，下級政府并不愿意承接這些責(zé)任，也并不具有完全承接的能力，由此導(dǎo)致了下級政策執(zhí)行的行為取向從邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)③倪星，王銳.從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究［J］.政治學(xué)研究，2017（2）：42-51、126.，同時，為了保障自主性利益，下級政府可能擴(kuò)大自主性的空間，從而形成約束性與自主性之間的對抗。

在壓力型體制之下，上級政府對下級的約束性本身就比較強(qiáng)，下級政府的政策目標(biāo)乃至某些執(zhí)行方式，都受到上級政府的把控和干預(yù)④黃冬婭.壓力傳遞與政策執(zhí)行波動——以A 省X 產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行為例［J］.政治學(xué)研究，2020（6）：104-116、128.。同時，為了避免下級的消極執(zhí)行，一些政府借助現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化對下級的干預(yù)，通過“層層加碼”加大地方的壓力，利用督查機(jī)制加大對下級的過程控制①莊玉乙，胡蓉.“一刀切”抑或“集中整治”？——環(huán)保督察下的地方政策執(zhí)行選擇［J］.公共管理評論，2020（4）：5-23.。但是，由于信息的不對稱，上級政府的這些任務(wù)安排并不一定符合地方治理的實(shí)際，或者說，并不一定與下級政府需要處理的實(shí)際問題精準(zhǔn)匹配，這就弱化了公共政策問題導(dǎo)向這一應(yīng)然方向，加大政策執(zhí)行難度。同時，地方政府的自主性具有自利性和靈活性兩個面向②王永茂.國家認(rèn)證能力、基層政府自主性與農(nóng)村政策執(zhí)行——以農(nóng)村危房改造政策為例［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：15-22、126.。面對上級的約束，下級政府可能利用政策執(zhí)行的靈活性來尋找政策規(guī)則的漏洞，將上級的政策要求轉(zhuǎn)變?yōu)樽岳恼叽胧?，依?jù)地方偏好來選擇執(zhí)行內(nèi)容，通過政策組合嵌套來“打包”任務(wù)，從而形成一種模糊性執(zhí)行的狀態(tài)，即政策文件的疊加使其看起來似乎都得到了執(zhí)行，而實(shí)際上并沒有得到有效落實(shí)③崔晶.基層治理中政策的擱置與模糊執(zhí)行分析——一個非正式制度的視角［J］.中國行政管理，2020（1）：83-91.。

約束性與自主性的擴(kuò)張反映了縱向府際間的權(quán)責(zé)失衡，上下級政府基于自身利益的考慮，通過下放職責(zé)或避責(zé)執(zhí)行的方式來調(diào)整約束性與自主性的幅度。首先，上級政府為了獲得政策執(zhí)行的預(yù)期績效，憑借屬地管理原則突破權(quán)責(zé)關(guān)系的層級尺度，將政策責(zé)任下放，同時又將考核、問責(zé)等權(quán)力上收在自己手中，從而借助這些權(quán)力擠壓下級的自主性空間，要求下級不折不扣地執(zhí)行政策④田先紅.屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋——基于理性選擇制度主義的分析［J］.廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021（2）：53-62.。其次，上級的責(zé)任下移不僅意味著下級政府被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)加大，而且加劇下級資源的緊張，影響其它政策尤其是自主性政策的執(zhí)行，從而造成下級利益的減損。因此，面對責(zé)任重、權(quán)力小的局面，再加上一些地方干部能力不足，出于避責(zé)的考慮，下級政府對承接上級的責(zé)任轉(zhuǎn)移并不積極，而是通過政策文件嵌套來掩飾實(shí)際執(zhí)行中的“變通”行為，從而消解上級的高強(qiáng)度約束，維持自主性空間。

政策文件嵌套的風(fēng)險(xiǎn)始終與府際間的權(quán)責(zé)劃分相關(guān)，因此，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)需要協(xié)調(diào)縱向權(quán)責(zé)關(guān)系。首先，以謀求上下級政府的合作為主線，平衡上下級政府間的權(quán)力地位。上級政府要適當(dāng)放權(quán)，在一定程度上給予地方政策自主空間，建立分類治理指導(dǎo)體系，主要在宏觀政策目標(biāo)等方面加強(qiáng)對下級政府的監(jiān)督，履行監(jiān)管責(zé)任。改革對下級政府的政策執(zhí)行考核方式，增強(qiáng)考核的彈性，把干部政績考核與政策執(zhí)行的實(shí)績統(tǒng)一起來，引導(dǎo)和激勵下級政府積極主動對接上級政府的政策目標(biāo)，發(fā)揮地方的靈活性和能動性。其次，協(xié)調(diào)政策資源，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的結(jié)構(gòu)體系。完善下級政府的權(quán)力與責(zé)任結(jié)構(gòu)，按照治理的受益范圍來逐漸理順事權(quán)關(guān)系，受益主體屬于哪一層級，則由哪一層級來承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，避免事權(quán)劃分錯位。在此基礎(chǔ)上，完善權(quán)責(zé)清單建設(shè)的監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，既要防止層級間權(quán)責(zé)關(guān)系的隨意調(diào)整，又要避免陷入僵化模式。合理劃分上級政府與下級政府的收益分配，發(fā)揮好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的杠桿作用，建立和完善專項(xiàng)資金的設(shè)置、使用辦法，加大對重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域的傾斜。最后，加強(qiáng)對下級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對復(fù)雜問題的能力，強(qiáng)化實(shí)干擔(dān)當(dāng)?shù)木?。完善容錯糾錯機(jī)制，進(jìn)一步厘清“容什么錯、糾什么錯”“如何容錯糾錯”等問題，區(qū)別容錯糾錯的適用情境與范圍，既要提升下級領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為的積極性，又要防止個別領(lǐng)導(dǎo)干部利用容錯糾錯來掩蓋原則性錯誤。

六、結(jié)語

文件嵌套是指下級政府套用上級政策論證自身政策制定和執(zhí)行合法性的行為，是科層運(yùn)作與政策執(zhí)行的有效工具。從數(shù)量和內(nèi)容上看，政策文件嵌套包括循例型、行政型、借力型、重組型四種類型。約束性與自主性是政策文件嵌套形成的關(guān)鍵變量，正是二者的不同組合，才形成了政策文件嵌套的不同類型。但是，約束性與自主性并不具有穩(wěn)態(tài)性質(zhì)，當(dāng)上下級政府突破二者的協(xié)調(diào)關(guān)系時，文件嵌套就容易成為形式主義的掩護(hù)。因此，保障政策文件嵌套正向功能的持續(xù)輸出，需要協(xié)調(diào)縱向權(quán)責(zé)關(guān)系，保持約束性與自主性的整體平衡。

約束性與自主性的平衡使得政策文件嵌套成為政策執(zhí)行的一種有效形式，但是，下級也可能在避責(zé)導(dǎo)向下利用政策文件嵌套來“掩護(hù)”自身利益①李林倬.基層政府的文件治理——以縣級政府為例［J］.社會學(xué)研究，2013（4）：101-128、244.，通過痕跡主義行為來應(yīng)付上級政策任務(wù)。因此，政策文件嵌套與痕跡主義是一個必要而非充分條件關(guān)系。當(dāng)科層組織的約束性與自主性失衡時，政策文件嵌套就會成為痕跡主義的外衣，而當(dāng)兩者處于一種調(diào)和狀態(tài)時，政策文件嵌套便成為科層組織運(yùn)作的基本條件和政策執(zhí)行的有效工具。因此，在對痕跡主義的批判中，痕跡管理的有效性不能被忽略，例如，作為政策文件嵌套的表現(xiàn)形式之一，“以文件落實(shí)文件”所蘊(yùn)含的象征性執(zhí)行弊病固然存在，但這并意味著“以文件落實(shí)文件”完全等價(jià)于象征性執(zhí)行而完全無效。

政策文件嵌套的形成過程反映了政策執(zhí)行過程中約束性與自主性的平衡過程，這既不同于傳統(tǒng)意義上壓力型體制下地方積極性的收縮，也不同于分權(quán)制改革下地方自主性的擴(kuò)張，這種平衡揭示了中國公共政策執(zhí)行過程中的獨(dú)特韌性。單一制體制以及獨(dú)特的黨政關(guān)系奠定了組織動員的強(qiáng)大基礎(chǔ)，但這并沒有侵入地方自主性的空間。這是因?yàn)椋环矫?，治理?guī)模所帶來的信息難題對政策制定有效性的沖擊必然使上級政府控制自己的支配范圍，規(guī)模性的政策為下級政府留下了靈活選擇執(zhí)行策略的空間。另一方面，下級自主性利益實(shí)現(xiàn)的長期需求使得上下級之間不可能呈現(xiàn)純粹意義上的層級制關(guān)系，這是下級自主性的生長土壤，同時，組織監(jiān)控又制約著自主性的方向和范圍，使其不至于陷入野蠻生長的無序狀態(tài)。

作為中國公共治理中的一個獨(dú)特現(xiàn)象，政策文件嵌套是解釋地方政策執(zhí)行策略選擇的有效切口，對政策文件嵌套的探討提供了觀察“中國之治”的有益窗口。但是，本文僅以組織內(nèi)部的制度環(huán)境為分析場景來討論約束性與自主性的關(guān)系，沒有考慮組織外的情境因素，例如社會力量對政策執(zhí)行的影響等，這有待未來研究的進(jìn)一步豐富和完善。