羅麗婭

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，各地養(yǎng)老保障制度投入和支出水平不斷提高，但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省際不均衡導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度水平的省際差異急劇擴(kuò)大，包括東、中、西部地帶間差異和地帶內(nèi)差異。這種省際差異將加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致落后地區(qū)陷入“經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后—基本養(yǎng)老保障欠缺—人力資本不足—經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后”的惡性循環(huán)，長(zhǎng)此以往不僅有悖于新發(fā)展階段的社會(huì)公平目標(biāo)，而且會(huì)阻礙共同富裕發(fā)展進(jìn)程，迫切需要引起重視。習(xí)近平總書(shū)記在2021 年2 月26 日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要把增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會(huì)公平作為發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。黨的十九大報(bào)告提出社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，當(dāng)前要進(jìn)一步重視人口年齡結(jié)構(gòu)快速老化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的張力，提高養(yǎng)老保障均等化水平。黨的二十大報(bào)告也明確了未來(lái)五年我國(guó)要致力于明顯提升基本公共服務(wù)均等化水平，健全多層次社會(huì)保障體系。在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保障是應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)的重要支柱①倪志良，李琦.養(yǎng)老保障提升了居民主觀(guān)幸福感嗎［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2021（10）：31-40、67.，我國(guó)不同地區(qū)人口經(jīng)濟(jì)階層構(gòu)成情況、地方政府之間財(cái)政能力和養(yǎng)老保障支出需求都不盡相同，進(jìn)而導(dǎo)致基本養(yǎng)老保障的非均衡化，即生活在富裕地區(qū)的居民比生活在落后地區(qū)的居民更有條件有機(jī)會(huì)享受到更加優(yōu)質(zhì)的基本養(yǎng)老保障服務(wù)，這顯然有悖于“生存條件一致”的公平原則。建立均衡化的基本養(yǎng)老保障制度既是保障和改善民生的內(nèi)在要求，也是縮小區(qū)域差異、共享改革發(fā)展成果的有效路徑。推進(jìn)基本養(yǎng)老保障均衡化的最終目標(biāo)是人群受益的均衡化，如何基于“投入—供給—受益”三要素視角下縮小省際基本養(yǎng)老保障失衡水平是中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)需著重考慮和解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于省際基本養(yǎng)老保障失衡問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了一定的相關(guān)研究。從養(yǎng)老保障的區(qū)域差異角度，于長(zhǎng)永等指出農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老脆弱性呈現(xiàn)出明顯的省際差異、區(qū)域差異以及區(qū)域內(nèi)差異②于長(zhǎng)永，劉二鵬，樂(lè)章.農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老脆弱性的省際差異及其影響因素研究［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016（10）：144-151.。封進(jìn)、趙發(fā)強(qiáng)認(rèn)為雖然民眾享有公平的養(yǎng)老保障需要，但是我國(guó)養(yǎng)老保障支出存在省際差異問(wèn)題，不僅呈現(xiàn)城鄉(xiāng)差異，還呈現(xiàn)區(qū)域差異③封進(jìn)，趙發(fā)強(qiáng).新中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)70 年：經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與展望［J］.社會(huì)保障研究，2019（6）：16-26.。陳迪紅、孫福偉從東、中、西三大地帶分析，指出養(yǎng)老保障支出呈明顯的階梯狀，且差距進(jìn)一步擴(kuò)大④陳迪紅，孫福偉.中國(guó)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障水平的區(qū)域差異研究——基于2007-2016 年區(qū)際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2019（3）：46-51.。白晨、顧昕基于養(yǎng)老服務(wù)的地域失衡層面發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)橫向不平等程度最為突出，西部次之，東北部和中部則相對(duì)較低⑤白晨，顧昕.中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)的橫向不平等——多維福祉測(cè)量的視角［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2018（2）：105-113.。李芬、高向東強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)老資源相對(duì)更加豐富并呈現(xiàn)著區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)差異，同時(shí)區(qū)域內(nèi)差異更加顯著⑥李芬，高向東.我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老資源配置均衡性探析——基于省會(huì)城市差異的視角［J］.人口與社會(huì)，2019（5）：48-56.。從社會(huì)保障差異的成因與應(yīng)對(duì)角度，丁元竹探討各類(lèi)基本社會(huì)保障是否覆蓋全體居民、各類(lèi)基本社會(huì)保障制度之間是否建立了均等底線(xiàn)、中央政府是否建立合適的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等⑦丁元竹.我國(guó)現(xiàn)階段基本社會(huì)保障均等化初步評(píng)估［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：64-69.。鄭雄飛重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老資源稟賦及其獲取機(jī)會(huì)、公共服務(wù)設(shè)施、個(gè)人家庭代際關(guān)系，并闡明這些因素都直接導(dǎo)致養(yǎng)老保障的區(qū)域差異⑧鄭雄飛.身份識(shí)別、契約優(yōu)化與利益共享——我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷與路徑探索［J］.社會(huì)學(xué)研究，2016（1）：98-122、244.。馬桑運(yùn)用模糊集定性比較分析方法指出中國(guó)省際層面社會(huì)保障財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的非一致性問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)地方政府社會(huì)保障投入與老年人口撫養(yǎng)比、轉(zhuǎn)移支付助推、公共服務(wù)支出偏好有關(guān)⑨馬桑.省際社會(huì)保障財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)實(shí)力非一致性影響因素研究——來(lái)自模糊集定性比較分析的解釋?zhuān)跩］.保險(xiǎn)研究，2020（9）：117-127.。Solinger 提出通過(guò)區(qū)域間的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付可以有效解決社會(huì)保障福利缺位或者差異，提升均衡化水平⑩Solinger D J，Hu Y. Welfare，Wealth and Poverty in Urban China：The Dibao and Its Differential Disbursement［J］.The China Quaterly，2012 （2）：741-764.。盧成會(huì)強(qiáng)調(diào)有效規(guī)范各級(jí)政府之間的關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)間的財(cái)力均衡，優(yōu)先推動(dòng)社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化①盧成會(huì).中國(guó)省際公共服務(wù)均等化的統(tǒng)計(jì)測(cè)度［J］.統(tǒng)計(jì)與決策，2022（14）：34-38.。

學(xué)術(shù)界近年來(lái)在省際養(yǎng)老保障均等化方面的研究成果日益豐富，這些都為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)并提供了研究思路。然而，在研究?jī)?nèi)容上，現(xiàn)有研究主要聚焦于養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化、財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響，少有研究提及老年救助、老年福利的均等化；在研究視角上，現(xiàn)有研究過(guò)于強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的投入或供給，忽視了養(yǎng)老保障的產(chǎn)出與受益，而提升產(chǎn)出與受益是不斷增加養(yǎng)老保障投入的最終目標(biāo)，因此需要建立起“投入—產(chǎn)出—受益”的完整評(píng)估視角。多樣性的老年服務(wù)需求從根本上決定了省際基本養(yǎng)老保障失衡問(wèn)題不能僅從養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的單一視角進(jìn)行評(píng)估，需要將“老年救助—養(yǎng)老保險(xiǎn)—老年福利”納入系統(tǒng)的基本養(yǎng)老保障水平測(cè)度體系。同時(shí)現(xiàn)有研究過(guò)于強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的經(jīng)濟(jì)投入，忽視社會(huì)政策供給等中間變量對(duì)養(yǎng)老保障受益的影響。因此本文基于“投入—供給—受益”的完整分析視角和數(shù)據(jù)的可獲得性，選取2010—2020 年作為研究的時(shí)間序列，嘗試通過(guò)構(gòu)建合理指標(biāo)，對(duì)我國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）（個(gè)別地方根據(jù)研究需要將采用東中西部三大地帶作為觀(guān)察值②31 個(gè)?。▍^(qū)、市）中，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于東、中、西三大地帶的劃分方法，東部地帶包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南，中部地帶包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地帶包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、云南、四川、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。）進(jìn)行省際基本養(yǎng)老保障失衡程度評(píng)估，進(jìn)而為我國(guó)有效促進(jìn)基本養(yǎng)老保障省際均衡和合理縮小區(qū)域差異提供政策建議。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）概念內(nèi)涵

隨著老齡化和高齡化的快速推進(jìn)，我國(guó)老年人口總數(shù)不斷攀升，養(yǎng)老保障在社會(huì)保障體系中的重要性也日益凸顯。截至2021 年底，我國(guó)60 歲及以上老年人口26736 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.9%，其中65 歲及以上人口20056 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.2%。養(yǎng)老保障事關(guān)民生福祉，縮小養(yǎng)老保障區(qū)域差異，讓廣大人民群眾共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的核心要義，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的價(jià)值體現(xiàn)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保障制度從無(wú)到有，從部分群體參與到制度全民覆蓋，從城鄉(xiāng)分治逐步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，織就了世界上最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)，取得了矚目的成就。但日益凸顯的保障水平省際差距不利于新時(shí)代人力資源要素跨區(qū)域的充分流動(dòng)和社會(huì)公平正義的理念彰顯，需要從頂層設(shè)計(jì)入手，為推動(dòng)省際基本養(yǎng)老保障均衡化提供方向和路徑。基本養(yǎng)老保障均衡化的本質(zhì)并非簡(jiǎn)單的平均化，而是在維護(hù)社會(huì)公平正義的原則下全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本養(yǎng)老保障③朱勤.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的改革路徑——兼議農(nóng)民退休制度［J］.人民論壇，2020（25）：80-84.。

基本養(yǎng)老保障是包括老年救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年福利在內(nèi)的廣義概念，是由政府主導(dǎo)的最大程度地滿(mǎn)足不同省域老年人在身體機(jī)能逐漸退化階段所需的經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、生活質(zhì)量等一系列制度和服務(wù)體系，但不包含老齡事業(yè)中的老年教育、老年就業(yè)、老年住房等若干民生項(xiàng)目。老年救助是針對(duì)低收入老年群體的各項(xiàng)社會(huì)救助措施總稱(chēng)，即政府和社會(huì)各界為那些處于缺衣少食境況中的老年人提供最基本的生活物質(zhì)資料，保障他們的基本生存，處于養(yǎng)老保障的最低層次。養(yǎng)老保險(xiǎn)是多方籌資為保障那些達(dá)到法定退休年齡或因年老失去勞動(dòng)能力的老年群體正常生活的一種社會(huì)保險(xiǎn)種類(lèi)，目前主要包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群全覆蓋，處于養(yǎng)老保障的中間層次。西方國(guó)家現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展經(jīng)歷了從社會(huì)救助到社會(huì)保險(xiǎn)，并擴(kuò)展至社會(huì)福利的過(guò)程，其中社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)責(zé)保障民眾的基本生活，社會(huì)福利進(jìn)一步提升民眾幸福，它們各司其職、缺一不可，共同編織著富有連續(xù)性整體性的安全網(wǎng)。而老年福利作為社會(huì)福利服務(wù)的重要內(nèi)容，它保障著人們?cè)谏眢w機(jī)能逐步退化階段仍能獲得周到體面的各項(xiàng)人性化服務(wù)，有利于新時(shí)期推動(dòng)民眾進(jìn)一步提升幸福感獲得感，處于養(yǎng)老保障的最高層次。

20 世紀(jì)50 年代初，中國(guó)開(kāi)始建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并不斷對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，開(kāi)啟了勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)代。2009 年和2011 年，中國(guó)分別針對(duì)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于2014 年將上述兩項(xiàng)制度進(jìn)行統(tǒng)一，基本實(shí)現(xiàn)了制度人群全覆蓋①楊斌.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任差異及改革［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020：114.。隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，中國(guó)對(duì)老年福利與服務(wù)的重視程度也不斷提高。2022 年2 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕35 號(hào)）明確指出黨和國(guó)家高度重視老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，以加快完善社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支撐體系為重點(diǎn)，加大制度創(chuàng)新、政策供給、財(cái)政投入力度，推動(dòng)老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年。在“投入—供給—受益”視角下，基本養(yǎng)老保障制度的發(fā)展逐步經(jīng)歷了由重視財(cái)政投入到提升供給能力再到擴(kuò)大受益效果的鏈條，不僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)給付的區(qū)域平衡，而且提供服務(wù)傳遞的區(qū)域覆蓋。因此，評(píng)估中國(guó)省際基本養(yǎng)老保障水平失衡程度，需要從基本養(yǎng)老保障投入水平、供給水平、受益水平進(jìn)行測(cè)度。結(jié)合現(xiàn)有可獲得的資料和數(shù)據(jù)，本研究著重考察不同區(qū)域基本養(yǎng)老保障的財(cái)力配置狀況、不同區(qū)域投入所產(chǎn)生的服務(wù)供給能力以及福利服務(wù)機(jī)構(gòu)保障密度、不同區(qū)域提供基本養(yǎng)老保障對(duì)居民的惠及程度。

（二）指標(biāo)選擇

關(guān)于基本養(yǎng)老保障水平指標(biāo)的選擇，根據(jù)其概念內(nèi)涵與文獻(xiàn)查找，通過(guò)綜合基本養(yǎng)老保障財(cái)力與服務(wù)兩個(gè)層面以及“投入—供給—受益”三要素，初步確定了9 個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)建基本養(yǎng)老保障水平測(cè)度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。就投入水平而言，選取各地財(cái)政養(yǎng)老保障支出占財(cái)政支出比重、財(cái)政養(yǎng)老保障支出占GDP 比重、人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出作為養(yǎng)老保障投入評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要反映各地養(yǎng)老保障財(cái)力投入的狀況；就供給水平而言，選取養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)職工人數(shù)占職工總數(shù)的比重、每萬(wàn)人擁有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政面積密度作為養(yǎng)老保障供給評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要反映各地養(yǎng)老保障服務(wù)的資源供給情況以及供給能力和保障密度；就受益水平而言，選取老年救助覆蓋率、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和老年福利覆蓋率作為養(yǎng)老保障受益評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要反映各地養(yǎng)老保障制度建設(shè)的社會(huì)效應(yīng)和惠及程度。

表1 基本養(yǎng)老保障制度水平評(píng)估指標(biāo)體系

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

1.財(cái)政養(yǎng)老保障支出：數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》里的“社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)總體支出情況”，包含財(cái)政對(duì)老年人福利、老齡事務(wù)和行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)職工人數(shù)占職工總數(shù)的比重：數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，分子為各地區(qū)按行業(yè)劃分城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)部門(mén)從業(yè)職工數(shù)據(jù)，分母為各地區(qū)分注冊(cè)類(lèi)型登記的城鎮(zhèn)就業(yè)人員年末人數(shù)。

3.每萬(wàn)人擁有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量：養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)除以分地區(qū)年末人口數(shù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為報(bào)告期末設(shè)立的為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)總和，包括城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利院、光榮院、軍休所等其他專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，面向老年人群體提供日間照料、家居保潔、外出代購(gòu)、康復(fù)護(hù)理、上門(mén)幫扶等多樣性的養(yǎng)老服務(wù)。

4.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政面積密度：養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)除以各地區(qū)行政面積。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)同上述第3 項(xiàng)中數(shù)據(jù)，各地區(qū)行政面積數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》中分省統(tǒng)計(jì)資料里的省級(jí)行政區(qū)劃面積。

5.老年救助覆蓋率：老年救助享受人數(shù)除以分地區(qū)年末人口數(shù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，各地接受老年救助的人數(shù)為城市最低生活保障老年人、農(nóng)村最低生活保障老年人及特困人員救助供養(yǎng)老年人的人數(shù)之和。

6.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率：基本養(yǎng)老參保人數(shù)除以分地區(qū)年末人口數(shù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中由于統(tǒng)計(jì)口徑在2011 年發(fā)生改變，各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)作為分子，2010—2011 年數(shù)據(jù)為各地新農(nóng)保參保人數(shù)與城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)之和，2012—2020年數(shù)據(jù)為各地城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)與城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)之和。

7.老年福利覆蓋率：老年福利享受人數(shù)除以分地區(qū)年末人口數(shù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，各地老年福利的享受人數(shù)為享受高齡補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼等的老年人數(shù)之和。

（四）研究方法

關(guān)于省際基本養(yǎng)老保障失衡程度的評(píng)估，本文主要采用變異系數(shù)和泰爾指數(shù)研究方法，對(duì)我國(guó)省際基本養(yǎng)老保障的投入、供給、受益區(qū)域差異狀況進(jìn)行詳細(xì)分析，進(jìn)而提出優(yōu)化對(duì)策。其中變異系數(shù)又稱(chēng)標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)或離散系數(shù)，是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)差指標(biāo)的改進(jìn)，使得具有不同均值的數(shù)組之間能夠進(jìn)行組內(nèi)差距的比較。泰爾指數(shù)是從信息量和熵的概念出發(fā)考察個(gè)體之間的差異性，可以有效分解總體差距并探尋組內(nèi)差距和組間差距，討論它們分別對(duì)總體差距的影響程度。為了進(jìn)一步厘清基本養(yǎng)老保障的省際差異及其形成原因，本文將采用變異系數(shù)對(duì)我國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行省際養(yǎng)老保障總體差異的測(cè)度，同時(shí)將省際差異分解為東、中、西部地帶間差異和地帶內(nèi)差異，進(jìn)而運(yùn)用泰爾指數(shù)觀(guān)察和解釋具體指標(biāo)的地帶內(nèi)差距和地帶間各自變動(dòng)方向、變動(dòng)幅度，比較二者對(duì)于總體差異的貢獻(xiàn)，厘清總體差異與部分差異之間的關(guān)系，為下一步針對(duì)性均衡省際差異指明具體方向。

1.變異系數(shù)的測(cè)度方法：

其中，V 為變異系數(shù)；S 表示標(biāo)準(zhǔn)差；xi表示i 地區(qū)的樣本值，x表示各個(gè)地區(qū)的平均值；n表示地區(qū)個(gè)數(shù)。變異系數(shù)越大，則表示省際間社會(huì)保障指標(biāo)的差異程度越大，反之則相反。

2.泰爾指數(shù)的測(cè)度方法：

U1、U2、U3 分別是反映東部、中部、西部地帶內(nèi)部養(yǎng)老保障不平等性的指標(biāo)，U4 反映東、中、西地帶間不平等性的指標(biāo)，U 是泰爾指數(shù)。

第一步：分別計(jì)算U1、U2、U3

其中W1 是東部地區(qū)的養(yǎng)老保障支出占全國(guó)養(yǎng)老保障支出的比重，Wi是東部?jī)?nèi)i省份的養(yǎng)老保障支出占全國(guó)養(yǎng)老保障支出的比重，P1 是東部地區(qū)人口占全國(guó)人口比重，Pi是東部地區(qū)i省份人口占全國(guó)人口比重。

U2、U3 的計(jì)算方法與U1 相同。

第二步：計(jì)算U4

第三步：計(jì)算泰爾指數(shù)U，U ＝U1+U2+U3+U4

三、省際基本養(yǎng)老保障制度水平的發(fā)展差異

（一）省際基本養(yǎng)老保障的總體差異

基本養(yǎng)老保障旨在幫助人們更好地應(yīng)對(duì)因年老而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入減少、身體機(jī)能退化、服務(wù)需求增加等特定風(fēng)險(xiǎn)，它的這一內(nèi)在特質(zhì)和根本目標(biāo)客觀(guān)上就決定必須要在投入、供給之外重視養(yǎng)老保障的受益——公平地惠及盡可能多的老年群體。前文基于“投入—供給—受益”框架構(gòu)建了省際基本養(yǎng)老保障的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，本文運(yùn)用變異系數(shù)測(cè)度2010—2020 年我國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）的基本養(yǎng)老保障投入、供給和受益水平的總體差異（見(jiàn)表2）。

表2 2010—2020 年省際養(yǎng)老保障制度水平的均值和變異系數(shù)變動(dòng)情況

從投入水平來(lái)看，第一，財(cái)政養(yǎng)老保障支出占財(cái)政支出比重可以有效反映我國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）養(yǎng)老保障支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)，2010—2020 年衡量各個(gè)省份養(yǎng)老保障支出負(fù)擔(dān)離散程度的衡量指標(biāo)變異系數(shù)都表現(xiàn)為在較小范圍內(nèi)波動(dòng)穩(wěn)定，由此說(shuō)明2010—2020 年間各地養(yǎng)老保障支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)差異變化不大；第二，財(cái)政養(yǎng)老保障支出占GDP 比重可以較好反映我國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）財(cái)政養(yǎng)老保障支出的水平，2010—2020 年各地財(cái)政養(yǎng)老保障占GDP 比重的變異系數(shù)呈現(xiàn)出先上升再下降的趨勢(shì)；第三，人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出可以較好地反映出我國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）財(cái)政養(yǎng)老保障人均財(cái)力分配情況，2010—2020 年各地人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出反復(fù)區(qū)間性的先下降再上升趨勢(shì)，由2010 年的0.43 下降到2013 年的0.34 再上升到2017 年的0.43，爾后繼續(xù)下降到2018 年的0.41 再上升到2019 年的0.43，這樣的變動(dòng)規(guī)律直至發(fā)展到2020 年的0.40，說(shuō)明省際間人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出的差距經(jīng)歷著縮小再擴(kuò)大的循環(huán)過(guò)程。

從供給水平來(lái)看，第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)職工人數(shù)占職工總數(shù)的比重可以直接反映出各地養(yǎng)老服務(wù)的人力資源供給情況，2010—2020 年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)職工人數(shù)占職工總數(shù)的比重的變異系數(shù)呈現(xiàn)先下降后上升再下降的趨勢(shì)，特別是在2014 年發(fā)生較大變化，根據(jù)《2014 年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施有94110 個(gè)，這與2013 年的42475 個(gè)相比增長(zhǎng)了一倍，這說(shuō)明由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大幅增加帶來(lái)了相關(guān)從業(yè)人數(shù)的攀升，養(yǎng)老保障服務(wù)人員供給的省際均衡化水平得到了一定提高；第二，每萬(wàn)人擁有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量可以較好地反映各地養(yǎng)老保障服務(wù)的資源供給能力，2010—2020 年每萬(wàn)人擁有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的變異系數(shù)從2010 年的0.44 開(kāi)始逐步下降后于2014 年上升至0.99，而下降了幾乎一半，反映出2014 年各地養(yǎng)老服務(wù)的資源供給能力不均等程度非常高，2015 年這種不均等現(xiàn)象得到了很大改善，但2018 年又出現(xiàn)稍許反彈，需要政府和社會(huì)各界重視并繼續(xù)著力提升養(yǎng)老服務(wù)資源供給能力的省際均衡化程度；第三，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政面積密度在一定程度可以象征著各地養(yǎng)老保障服務(wù)供給密度的大小，2010—2020 年各地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政面積密度的變異系數(shù)的數(shù)值變化相對(duì)較為穩(wěn)定，一直處在1.00—2.00 之間，并在2017 年達(dá)到最大值1.85，這說(shuō)明近些年來(lái)各地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政面積密度的不均等化程度雖然有所提升，但變動(dòng)幅度較小。通過(guò)比較這三者的變異系數(shù)可知，各地養(yǎng)老保障的人力資源供給更為均衡化，各地養(yǎng)老保障服務(wù)的資源供給能力次之，而各地養(yǎng)老保障服務(wù)的資源供給密度均衡化最弱。

從受益水平來(lái)看，第一，老年救助覆蓋率可以直接反映出各地老年救助制度的受益情況，即各地貧困老年人被覆蓋到城鄉(xiāng)最低生活保障制度及特困人員供養(yǎng)制度中的情況，覆蓋率越高表明老年救助的受益人群越多，反之則越少，2010—2020 年老年救助覆蓋率的變異系數(shù)都相對(duì)穩(wěn)定，說(shuō)明各地老年救助覆蓋率的不均衡化程度雖然有所擴(kuò)大但每年間的變動(dòng)幅度相對(duì)較小；第二，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率能夠較好地反映各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的受益情況，即各地全體人口中參與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況，變異系數(shù)從2010 年的0.36 持續(xù)下降至2020 年的0.11，說(shuō)明各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)受益均等化程度呈現(xiàn)出與老年救助相異的情況，各地人們參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)不斷增加，受益面不斷擴(kuò)大，省際間均衡化程度較高；第三，老年福利覆蓋率可以代表各地老年福利制度的受益情況，即老年人享受社會(huì)福利例如領(lǐng)取高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的人數(shù)覆蓋程度，2010—2020 年各地老年福利覆蓋率的變異系數(shù)雖然出現(xiàn)了小范圍的上升或下降，但總趨勢(shì)仍是有所擴(kuò)大，說(shuō)明各地老年福利受益的差距需要得到重視。通過(guò)比較這三者的變異系數(shù)可知，各地老年福利受益的差異問(wèn)題更為突出，而各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)受益的均衡化程度較高。

（二）省際基本養(yǎng)老保障的差異分解

誠(chéng)然，各省份基本養(yǎng)老保障的投入、供給、受益水平都存在一定的差距，但這種差距是如何造成的？差異產(chǎn)生的主要貢獻(xiàn)究竟在于東、中、西部區(qū)域的地帶間差距還是每個(gè)區(qū)域內(nèi)省份間的地帶內(nèi)差距？如前文所述，人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出可以較好地反映出我國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）財(cái)政養(yǎng)老保障人均財(cái)力分配情況，因此基于可比較性和可操作性原則，運(yùn)用泰爾指數(shù)對(duì)人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出進(jìn)行差異分解，以此為條目案例剖析地帶間差異、地帶內(nèi)差異與總體差異之間的關(guān)系，可以幫助更好地厘清省際基本養(yǎng)老保障的差異成因。由圖1 和圖2 可知，2010—2020 年人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出的泰爾指數(shù)除了在2014 年和2018 年出現(xiàn)升高外，總體上呈現(xiàn)波動(dòng)式下降的趨勢(shì)。在影響程度上，地帶內(nèi)差距的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地帶間差距，特別是2016 年地帶間差距達(dá)到最低值，而地帶內(nèi)差距占到當(dāng)年泰爾指數(shù)80%以上。同時(shí)，人均財(cái)政養(yǎng)老保障支出的地帶內(nèi)差距與其泰爾指數(shù)也呈現(xiàn)幾乎相同的發(fā)展趨勢(shì)，這說(shuō)明地帶內(nèi)差距對(duì)全國(guó)整體差距的貢獻(xiàn)度最大。在東、中、西部地帶內(nèi)差距的變動(dòng)中，除了2014 年的特殊值外，東部地帶內(nèi)差距所占全國(guó)整體地帶內(nèi)差距的比重均在50%左右，自2014 年開(kāi)始上升至最高年份（2016 年）達(dá)76%；中部地帶內(nèi)差距呈現(xiàn)出先驟然上升再緩慢下降的發(fā)展趨勢(shì)，除了在2014 年達(dá)到頂峰，其余年份一直處于低位0.01 以下；反之西部地帶內(nèi)差距發(fā)展一直比較平穩(wěn)，變動(dòng)幅度不大，占全國(guó)整體地帶內(nèi)差距的比重穩(wěn)定在20%上下?？偟膩?lái)說(shuō)，東部地帶內(nèi)差距對(duì)整體差距的影響最大，西部地帶次之，中部地帶影響較小。雖然東部地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快，但其內(nèi)部省際間養(yǎng)老保障的財(cái)力投入?yún)s出現(xiàn)失衡。為了提升省際間基本養(yǎng)老保障均衡化，我們必須要打破“大經(jīng)濟(jì)地帶”之間的省份壁壘，重點(diǎn)關(guān)注每個(gè)地帶內(nèi)各個(gè)省份的養(yǎng)老保障投入、供給、受益程度，努力縮小地帶內(nèi)差距。

圖1 省際人均養(yǎng)老保障支出水平的區(qū)域總體差異

圖2 省際人均養(yǎng)老保障支出水平的區(qū)域差異分解

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）簡(jiǎn)要結(jié)論

1.養(yǎng)老保障財(cái)力均衡是基本養(yǎng)老保障服務(wù)均衡的必要而非充分條件。從受益對(duì)象來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保障財(cái)力均衡化的直接受益者是各地政府，而養(yǎng)老保障服務(wù)均衡化的直接受益者是老年群體。受益對(duì)象的不同，則從根本上決定了它們之間沒(méi)有完全一致的邏輯關(guān)系，財(cái)力均衡化雖有助于實(shí)現(xiàn)服務(wù)均衡化，但無(wú)法完全保證一定產(chǎn)生服務(wù)均衡化。從前文也可看出，養(yǎng)老保障的高投入地區(qū)在供給和受益層面卻可能成為低水平地區(qū)，除了各地政府的財(cái)力投入規(guī)模以外，養(yǎng)老保障的供給和受益水平還與當(dāng)?shù)氐挠布?chǎng)地設(shè)施、軟性服務(wù)能力、資源整合配置、服務(wù)管理水平等多種因素息息相關(guān)。因此在推動(dòng)養(yǎng)老保障均衡化的過(guò)程中要堅(jiān)持“投入—供給—受益”的整體性視角，制定三者兼顧的協(xié)同戰(zhàn)略，既要各地重視財(cái)力投入的均衡化，同時(shí)也要通過(guò)增強(qiáng)資源輸出配置和擴(kuò)大特定人群受益來(lái)實(shí)現(xiàn)供給的均衡化和受益的均衡化。

2.基本養(yǎng)老保障的省際均衡化程度是多元因素共同影響的動(dòng)態(tài)過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其養(yǎng)老保障投入、供給、受益并不完全呈正比，同時(shí)在三要素內(nèi)部投入、供給、收益之間也并無(wú)必然的因果聯(lián)系；省際間基本養(yǎng)老保障供給、受益均衡化程度的決定因素除了每個(gè)地區(qū)的財(cái)力投入之外，還會(huì)受到當(dāng)?shù)刭Y源整合情況、利用效率、養(yǎng)老觀(guān)念等多方面影響。雖然三大經(jīng)濟(jì)地帶之間存在顯著的經(jīng)濟(jì)地區(qū)差異，但是就養(yǎng)老保障來(lái)說(shuō)，地帶內(nèi)差異比地帶間差異更為嚴(yán)重。公平地享有養(yǎng)老保障是每位公民的法定權(quán)益，也是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)有之義，養(yǎng)老保障需求從不會(huì)因地域、經(jīng)濟(jì)狀況而發(fā)生改變，因此在摸清養(yǎng)老保障地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，要關(guān)注地緣性政治輻射的影響，相鄰省份政府之間常常會(huì)進(jìn)行攀比競(jìng)爭(zhēng)、合作共贏(yíng)等多種博弈行為，以期推動(dòng)中央政府對(duì)其給予重視或傾斜。供給能力的博弈離不開(kāi)資源總量的輸出，資源配置的水平以及資源利用的效率，在提升省際間養(yǎng)老保障供給均衡化程度時(shí)要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才資源和硬件設(shè)施的相互補(bǔ)給，更要善于總結(jié)養(yǎng)老服務(wù)資源配置和利用的有效經(jīng)驗(yàn)，在相鄰地域間積極進(jìn)行推廣借鑒。

（二）政策建議

1.豐富養(yǎng)老保障內(nèi)容體系的同時(shí)兼顧覆蓋特殊對(duì)象。推進(jìn)省際基本養(yǎng)老保障服務(wù)均衡化的最終目標(biāo)是老年群體受益的均等化，真正做到盡量覆蓋處在不同地區(qū)、具有不同訴求、身陷不同環(huán)境的每一位老年人。通過(guò)比較受益層面三項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)可知，省際間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的均衡化程度正在穩(wěn)步上升，而老年救助和老年福利的均衡化問(wèn)題急需得到重視和解決?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)作為分散老年階段經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的一種有效舉措，具有權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的屬性，城鎮(zhèn)職工強(qiáng)制參保和城鄉(xiāng)居民自愿參保后，達(dá)到法定領(lǐng)取年齡便可按月獲得養(yǎng)老金。老年救助和老年福利作為養(yǎng)老保障內(nèi)容體系的兩端，是一種對(duì)待貧困老人、高齡老人或嚴(yán)重失能老人的兜底和幫扶，不需要老人履行任何義務(wù)，但需要經(jīng)過(guò)一定的資格審查?？梢?jiàn)，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，老年救助和老年福利不具有法律的強(qiáng)制性、工作的關(guān)聯(lián)性和主體的參與性，極易被政府有限的財(cái)政支出所有意規(guī)避或限制，未來(lái)這三個(gè)層次的養(yǎng)老保障內(nèi)容體系必須協(xié)同發(fā)展，努力擴(kuò)大養(yǎng)老保障的受益對(duì)象，推動(dòng)基本養(yǎng)老保障服務(wù)均衡化最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.創(chuàng)新養(yǎng)老保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式使之努力彌合地帶內(nèi)差異。中國(guó)基本養(yǎng)老保障的地帶內(nèi)差異更為嚴(yán)峻，其中東部地帶各省之間養(yǎng)老保障的財(cái)力投入差距最嚴(yán)重，西部地帶次之，中部地帶各省之間養(yǎng)老保障投入水平較為接近。若想改善地帶內(nèi)養(yǎng)老保障的失衡程度，內(nèi)部既要依靠各省提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)增加養(yǎng)老保障投入的基數(shù)，外部更要實(shí)行合理的中央財(cái)政再分配政策。具體來(lái)說(shuō)，政府要特別重點(diǎn)關(guān)注東部地帶內(nèi)各省之間養(yǎng)老保障投入的差異問(wèn)題，以省為單位創(chuàng)新發(fā)展已有的地帶間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，鼓勵(lì)地帶內(nèi)高投入地區(qū)向低投入地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而均衡和彌合地帶內(nèi)養(yǎng)老保障財(cái)力投入差異。

3.及時(shí)建立科學(xué)的養(yǎng)老保障績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)的均衡化。目前評(píng)定當(dāng)?shù)卣?jī)的做法主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣雖有利于充分激活地方政府的發(fā)展內(nèi)驅(qū)力，提高人均地區(qū)生產(chǎn)總值，但“經(jīng)濟(jì)理性偏好”會(huì)促使我們摒棄那些經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益不佳的各類(lèi)公共服務(wù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人們美好生活的長(zhǎng)期愿景。本文提出的“投入—供給—受益”三要素乃是豐富評(píng)定一個(gè)地區(qū)發(fā)展的嘗試之舉，明晰了經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量與地區(qū)貧富水平并不能直接決定養(yǎng)老保障的高低，國(guó)家急需建立起一套科學(xué)的養(yǎng)老保障績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)豐富當(dāng)前單一經(jīng)濟(jì)考核形式。加快轉(zhuǎn)變政府職能，履行提供各類(lèi)公共服務(wù)的職責(zé)，抓緊研究出臺(tái)具體統(tǒng)一的養(yǎng)老保障投入、供給、受益評(píng)估指標(biāo)。從投入層面來(lái)說(shuō)，要考慮養(yǎng)老保障投入的合理規(guī)模、投入的多樣形式以及投入的實(shí)際產(chǎn)出；從供給層面來(lái)說(shuō)，要明確養(yǎng)老保障供給的資源輸出、整合配置以及利用效率；從受益層面來(lái)說(shuō)，要滿(mǎn)足養(yǎng)老保障受益的人群需求、精準(zhǔn)匹配以及效果保障。只有這樣才能保證養(yǎng)老保障乃至各項(xiàng)基本公共服務(wù)在“生產(chǎn)—消費(fèi)”環(huán)節(jié)盡可能地覆蓋到每位有需求的個(gè)體，增強(qiáng)各地民眾對(duì)于社會(huì)保障的獲得感和信任感。

總的來(lái)說(shuō)，推動(dòng)省際基本養(yǎng)老保障均衡化是一項(xiàng)系統(tǒng)民生工程，需要長(zhǎng)時(shí)間的探索實(shí)踐和優(yōu)化完善。本研究基于“投入—供給—受益”三要素分析框架，對(duì)中國(guó)省際間基本養(yǎng)老保障失衡程度嘗試做出綜合性評(píng)估，進(jìn)而幫助我們更好了解基本養(yǎng)老保障區(qū)域均衡的發(fā)展走勢(shì)和未來(lái)方向。每個(gè)老年人都有權(quán)利獲得自己所需的基本養(yǎng)老保障待遇，但囿于資源的有限性和需求的緊迫性，如何保障養(yǎng)老保障資源供需的精準(zhǔn)匹配更需要繼續(xù)努力探討和著重研究。