郝安琪

行政主體在作出行政決定的過(guò)程中，要有相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，其中，法律依據(jù)是指用于支撐行政行為合法性的各種法律規(guī)范。行政行為的作出必須有明確、全面且準(zhǔn)確的法律依據(jù)，缺乏法律依據(jù)、適用法律根據(jù)錯(cuò)誤或所依據(jù)的法律根據(jù)本身違法而作出的行政行為都屬于瑕疵行政行為(1)參見(jiàn)朱新力：《司法審查的基準(zhǔn)：探索行政訴訟的裁判技術(shù)》，法律出版社2005年版，第254頁(yè)。。行政主體的行政行為直接影響到行政相對(duì)人權(quán)益。如果行政相對(duì)人不知道行政行為的法律依據(jù)，就無(wú)法判斷行政行為的合法性，更不用說(shuō)尋求司法救濟(jì)的途徑(2)參見(jiàn)章劍生：《行政行為說(shuō)明理由判解》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第83頁(yè)。，因此，明確、全面的法律依據(jù)展示，對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)至關(guān)重要。

實(shí)踐中，受限于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法水平，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)引用不規(guī)范的問(wèn)題大量存在。引用不規(guī)范問(wèn)題一般表現(xiàn)為只引用了法律名稱(chēng)，而未具體至條、款、項(xiàng)、目，或未引用任何法律名稱(chēng)與規(guī)范條款(3)參見(jiàn)張亮：《對(duì)行政行為未引用具體法律條款的司法審查——兼評(píng)指導(dǎo)案例41號(hào)》，載《政治與法律》2015年第9期。。在這一問(wèn)題上，理論與實(shí)務(wù)存在著較為嚴(yán)重的矛盾。行政法理論上，大多將這一問(wèn)題視作行政說(shuō)明理由的瑕疵，屬程序問(wèn)題。但在司法實(shí)踐中，法院多半把它作為法律適用問(wèn)題處理(4)參見(jiàn)何海波：《行政行為的合法要件——兼議行政行為司法審查根據(jù)的重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。。理論與實(shí)務(wù)之間的沖突，導(dǎo)致針對(duì)行政機(jī)關(guān)引用不規(guī)范問(wèn)題在審判實(shí)踐中的混亂，不同法院對(duì)于“未引用具體法律條文”問(wèn)題的觀點(diǎn)天差地別，嚴(yán)重影響了司法的統(tǒng)一和公正。

基于這一現(xiàn)象，2014年最高人民法院公布了指導(dǎo)案例41號(hào)“宣懿成等訴浙江省衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“宣懿成案”)。在宣懿成案中，最高人民法院指出“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤。”(5)參見(jiàn)《最高人民法院公報(bào)》2004年第5期，第35-38頁(yè)。該案針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題確定了“形式上未引用具體法律條款+實(shí)質(zhì)上不能證明該具體行政行為符合法律規(guī)定=適用法律錯(cuò)誤”的“兩步走”論證思路，為就引用不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行審判提供了一定的指導(dǎo)。

但是，這一論證思路針對(duì)單純的“形式上未引用具體法律條款”問(wèn)題本身如何處理并未提供充足的指導(dǎo)。在實(shí)踐中，存在引用不規(guī)范問(wèn)題的行政行為，可能在訴訟過(guò)程中能夠通過(guò)行政機(jī)關(guān)的陳述申辯，證明其符合法律法規(guī)的具體規(guī)定，因此該行政行為的問(wèn)題可能屬于單純的引用不規(guī)范而不涉及實(shí)質(zhì)問(wèn)題。在此情況下，宣懿成案的兩步走思路難以適用。最高法和地方各級(jí)法院針對(duì)單純的引用不規(guī)范問(wèn)題的態(tài)度也存在著較大的分歧。因此，需要結(jié)合目前的司法實(shí)踐，最高法和地方各級(jí)法院針對(duì)行政機(jī)關(guān)未引用法律具體條款問(wèn)題的審判實(shí)踐，概括實(shí)踐中針對(duì)行政機(jī)關(guān)引用不規(guī)范問(wèn)題的理解和認(rèn)識(shí)，以及不同理解下的判決結(jié)果差異。

一、司法實(shí)踐情況分析

2014年宣懿成案被選定為指導(dǎo)案例之后，學(xué)界本期待該案能夠作為審理引用不規(guī)范案件的基準(zhǔn)案例，統(tǒng)一法律實(shí)踐。但是，宣懿成案自身的固有缺陷使得該案只能對(duì)于部分案例起到指導(dǎo)作用，無(wú)法起到預(yù)期的統(tǒng)一審判實(shí)踐的效果。面對(duì)單純的引用不規(guī)范問(wèn)題，最高人民法院和地方人民法院依然具有眾多差異化的觀點(diǎn)。

本文分別以“未引用法律”“未援引法律”“未引用具體法律規(guī)范”為關(guān)鍵詞在“北大法寶”上進(jìn)行了全文搜索，搜集了2014年12月25日宣懿成案出臺(tái)后至2021年12月12日的7年期間的相關(guān)案例共計(jì)678份，從中篩選出與行政行為引用不規(guī)范相關(guān)(6)此處的“相關(guān)”是指原告訴稱(chēng)行政行為引用不規(guī)范或法院在判決中對(duì)于引用不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)。的各級(jí)人民法院判例共計(jì)232份。以此為基準(zhǔn)，總結(jié)各級(jí)法院針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的不同判決及各類(lèi)判決的比例，展現(xiàn)各級(jí)法院對(duì)于引用不規(guī)范問(wèn)題的觀點(diǎn)，并將著重對(duì)于實(shí)踐中同案異判問(wèn)題最為嚴(yán)重的引用不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行考察，分析不同看法背后的邏輯(7)在訴訟中，部分法院對(duì)于行政行為并未進(jìn)行具體審查，而是直接基于形式上的引用不規(guī)范而認(rèn)為該行政行為屬于適用法律錯(cuò)誤，因在這一情況下行政行為是否存在實(shí)體問(wèn)題處于不明確狀態(tài)，因此本文將這一情況也納入單純引用不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行討論。。

(一)最高人民法院的觀點(diǎn)差異

在宣懿成案作為指導(dǎo)案例出臺(tái)前，最高法對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政行為中未引用具體法律條款問(wèn)題的態(tài)度幾經(jīng)反復(fù)。從“未引用法律依據(jù)導(dǎo)致行政行為缺乏法律依據(jù)”(8)參見(jiàn)最高人民法院(1997)行終字第18號(hào)行政判決書(shū)。，到“未引用相關(guān)法律的條、款、項(xiàng)不影響行政行為的合法性”(9)參見(jiàn)最高人民法院(1999)行終字第15號(hào)行政判決書(shū)。，再到“作出行政決定時(shí)只籠統(tǒng)提到法律名稱(chēng)，未引出適用的具體條文，違反了法定程序”(10)參見(jiàn)《最高人民法院公報(bào)》2000年第4期，第142-144頁(yè)。，再到“未引用法律條款形式上存在瑕疵”(11)參見(jiàn)最高人民法院(2002)行終字第5號(hào)行政判決書(shū)。。最高法針對(duì)行政行為引用不規(guī)范問(wèn)題的性質(zhì)認(rèn)識(shí)從法律適用問(wèn)題到行政程序問(wèn)題，對(duì)存在引用不規(guī)范的行政行為的處理從撤銷(xiāo)到合法，態(tài)度搖擺不定。直到2004年的宣懿成案中才最終確定了“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤”(12)閻巍、石磊：《〈宣懿成等18人訴浙江省衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案〉的理解與參照——行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明符合法律的具體規(guī)定，視為沒(méi)有法律依據(jù)》，載《人民司法(案例)》2016年第20期。的審查標(biāo)準(zhǔn)。

在該案后，最高法就存在實(shí)體適用法律錯(cuò)誤的引用不規(guī)范問(wèn)題的審查思路基本宣告確定，但是，引用不規(guī)范問(wèn)題的處理方式依然處于不確定之中。自2014年11月1日行政訴訟法修改后，最高法所受理的案件中共有12件涉及未引用問(wèn)題(13)以“未引用”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文搜索，可得最高法在2014年12月至2021年12月，審理的案件中共有149件提及了未引用，其中有較多案件均為不同的行政相對(duì)人基于相同的事實(shí)與理由申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣?，將此?lèi)案件歸類(lèi)為同一案件后，可得最高法在此7年期間共審理了12件涉及行政機(jī)關(guān)引用不規(guī)范的案件。，而這12起案件中，最高法的態(tài)度變幻莫測(cè)。12起案件中有9起案件，原告提出行政行為存在引用不規(guī)范問(wèn)題，但最高法對(duì)于該問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)行回應(yīng)，而直接認(rèn)定被訴行政行為合法(14)參見(jiàn)(2016)最高法行申4717號(hào)行政裁定書(shū)、(2018)最高法行申758號(hào)再審裁定書(shū)、(2019)最高法行申3016號(hào)行政裁定書(shū)、(2019)最高法行申7191號(hào)行政裁定書(shū)、(2019)最高法行申7925號(hào)行政裁定書(shū)、(2019)最高法行申10401號(hào)行政裁定書(shū)、(2020)最高法行申1209號(hào)行政裁定書(shū)、(2020)最高法行申3702號(hào)行政裁定書(shū)、(2020)最高法行申13128號(hào)行政裁定書(shū)。。在剩下的3起案件中，最高法對(duì)于引用不規(guī)范問(wèn)題則給出了三種不同的審查思路。

在“張文艷訴中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)衛(wèi)生信息公開(kāi)糾紛再審案”中，最高法認(rèn)可了一審法院的判斷(15)參見(jiàn)(2016)最高法行申2854號(hào)行政裁定書(shū)。。將單純的未引用具體法律條款問(wèn)題歸類(lèi)為合理性問(wèn)題，排除出了行政訴訟的審理范圍。而在“李振生訴柘城縣人民政府等土地行政確權(quán)決定及復(fù)議決定案”中(16)參見(jiàn)(2017)最高法行申6993號(hào)行政裁定書(shū)。，最高法則將單純的未引用問(wèn)題視為瑕疵，允許行政機(jī)關(guān)在訴前及訴訟過(guò)程中進(jìn)行補(bǔ)正來(lái)避免該行為被確認(rèn)違法。在“劉軍與山東省聊城市人民政府土地批準(zhǔn)糾紛再審案”中(17)參見(jiàn)(2020)最高法行申3160號(hào)行政裁定書(shū)。，最高法則直接將引用不規(guī)范問(wèn)題等同于適用法律錯(cuò)誤而進(jìn)行撤銷(xiāo)。

總體而言，針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題，審判差異的核心要點(diǎn)主要在于如下幾個(gè)方面：首先，引用不規(guī)范問(wèn)題是否屬于行政訴訟的審查范圍；其次，引用不規(guī)范問(wèn)題能否進(jìn)行訴中補(bǔ)正；最后，在出現(xiàn)引用不規(guī)范問(wèn)題后，針對(duì)該問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行司法裁判和處理。

(二)地方法院的觀點(diǎn)差異

最高法層面針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的裁判觀點(diǎn)，也影響了地方各級(jí)法院對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的看法?？傮w而言，地方法院針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的裁判觀點(diǎn)并不統(tǒng)一。從審判結(jié)果來(lái)看，地方法院針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的行政行為的三種處理方式分別是確認(rèn)合法(48.2%)、確認(rèn)違法(3.2%)、撤銷(xiāo)(47.6%)，以撤銷(xiāo)判決為主、確認(rèn)合法判決為輔。

表1 引用不規(guī)范問(wèn)題的司法審查結(jié)果與理由

考察三種審判結(jié)果背后的司法審查邏輯，可以按照審查邏輯細(xì)分為5類(lèi)情況。

表2 引用不規(guī)范問(wèn)題裁判結(jié)果

從該表可以看出，目前，地方法院針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的裁判呈現(xiàn)兩個(gè)極端，大部分的地方法院針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題要么直接撤銷(xiāo)，要么根本不予審查直接確認(rèn)合法，據(jù)統(tǒng)計(jì)，針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題直接按照適用法律規(guī)范錯(cuò)誤進(jìn)行撤銷(xiāo)的判例占全部判例的47.6%，而對(duì)存在此類(lèi)問(wèn)題的行政行為默認(rèn)合法的判例則占全部判例的22.2%。

其中29.2%的法院針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行了相對(duì)細(xì)致的審查；14.6%的法院針對(duì)存在引用不規(guī)范問(wèn)題的行政行為進(jìn)行了自行適法，在得出實(shí)體結(jié)果正確的結(jié)論后，認(rèn)為單純的引用不規(guī)范的屬于程序上的瑕疵，不能改變整體行政行為的合法性，因此判決瑕疵合法；剩余11.4%的法院則要求行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中向法院證明其所作出的具體行政行為符合法律的規(guī)定。值得一提的是，有3.2%的法院在審判過(guò)程中，充分肯定了行政機(jī)關(guān)在做出行政行為的過(guò)程中，具體、全面、明確地引用相關(guān)法律的具體規(guī)定的價(jià)值，即便行政機(jī)關(guān)成功證明了其所作出的具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，依然認(rèn)定行政機(jī)關(guān)在做出行政行為過(guò)程中單純的引用不規(guī)范問(wèn)題屬程序上的輕微瑕疵而確認(rèn)違法。

總體而言，相較于最高法院，地方法院往往傾向于忽視煩瑣復(fù)雜的實(shí)體審查，對(duì)于引用不規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行全有或全無(wú)式判斷。但地方法院判決差異的產(chǎn)生原因，依然源于三大核心問(wèn)題，正是關(guān)于該問(wèn)題的不同回答，才使地方法院在判決過(guò)程中針對(duì)同一問(wèn)題出現(xiàn)5類(lèi)判決。

圖1 引用不規(guī)范問(wèn)題的司法審查流程圖(18)圖片中加深的是未在實(shí)體上存在對(duì)法律理解錯(cuò)誤問(wèn)題的情況，這一情況可以直接適用宣懿成案中形式上未引用+實(shí)體上不能證明準(zhǔn)確適法的邏輯思路，不屬于本文所探討的單純?cè)灰?guī)范情況，故加深。

(三)引用不規(guī)范問(wèn)題上的處理亂象

在這三大問(wèn)題中，指導(dǎo)案例41號(hào)在認(rèn)可引用不規(guī)范問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在訴訟中受司法審查且允許行政機(jī)關(guān)訴中補(bǔ)正的同時(shí)，回答了行政機(jī)關(guān)在不能證明其具體行政行為符合法律的具體規(guī)定的情況下應(yīng)當(dāng)如何處理，并給出了一部分處理方案。但是，行政機(jī)關(guān)不能證明其具體行政行為符合法律具體規(guī)定的實(shí)體問(wèn)題掩蓋了針對(duì)單純形式上引用不規(guī)范問(wèn)題合法與否的判斷，導(dǎo)致該指導(dǎo)案例對(duì)于法院在單純的引用不規(guī)范問(wèn)題方面的處理不足以提供足夠指導(dǎo)。

指導(dǎo)案例在指導(dǎo)性方面的欠缺導(dǎo)致了司法審判過(guò)程中引用不規(guī)范問(wèn)題方面存在混亂。在單純的引用不規(guī)范問(wèn)題領(lǐng)域，法院作出了五種不同的判決，判決結(jié)果從確認(rèn)合法到確認(rèn)違法到撤銷(xiāo)行政行為，結(jié)果可謂天壤之別。此種判決結(jié)果上的沖突，本質(zhì)在于法院對(duì)于單純的引用不規(guī)范行為是否屬于法院審判范圍的觀點(diǎn)搖擺和對(duì)引用不規(guī)范行為的定性的認(rèn)識(shí)差別。因此，需要通過(guò)理論分析確認(rèn)引用不規(guī)范問(wèn)題作為法院受案范圍的屬性，并明確針對(duì)單純的引用不規(guī)范問(wèn)題形成處理方案，由此避免同案異判，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一法律適用的目標(biāo)。

二、作為行政訴訟受案范圍的引用不規(guī)范問(wèn)題

2014年，《行政訴訟法》進(jìn)行了自1989年施行以來(lái)的首次修改，新法針對(duì)實(shí)踐中人民群眾反映最為強(qiáng)烈的“立案難”問(wèn)題，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，強(qiáng)化了對(duì)于公民、法人和其他組織尋求司法救濟(jì)渠道的暢通性的保障(19)參見(jiàn)信春鷹(全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案(草案)〉的說(shuō)明》，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議，2013年12月23日。，其中最為突出的表現(xiàn)即新《行政訴訟法》對(duì)于受案范圍條款上的“等”字的增加，該條款中的“等”字作為“等外等”，涵蓋了所有的剩余權(quán)益，使得凡屬于合法權(quán)益受到侵犯的都可以提起行政訴訟。(20)參見(jiàn)江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第57頁(yè)。引用不規(guī)范問(wèn)題侵犯了行政相對(duì)人的程序權(quán)利，屬于修改后的行政訴訟法中的受案范圍，應(yīng)在訴訟過(guò)程中獲得審理。

(一)我國(guó)行政訴訟受案范圍的規(guī)定

通說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟受案范圍采取的是折中式的設(shè)計(jì)，具體是概括式和列舉式并行的模式。(21)參見(jiàn)應(yīng)松年：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第54頁(yè)；姜明安：《行政法與行政訴訟法學(xué)》(第七版)，北京大學(xué)出版社2019年版，第413頁(yè)；羅豪才、湛中樂(lè)：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2016年版，第534頁(yè)；方世榮：《論我國(guó)行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn)》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。具體而言，《行政訴訟法》第2、12、13條和《最高人民法院關(guān)于〈行政訴訟法〉的司法解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴解釋》)第1條，共同決定了行政訴訟的受案范圍。但是，無(wú)論是1989年行政訴訟法還是2014年行政訴訟法，對(duì)于受案范圍的多元標(biāo)準(zhǔn)的列舉，都缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性和邏輯性，在實(shí)踐中對(duì)于法院的指導(dǎo)意義相對(duì)較弱。

針對(duì)這一情況，法院在長(zhǎng)期的審判實(shí)踐中總結(jié)了屬于自己的標(biāo)準(zhǔn)——“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)說(shuō)，該標(biāo)準(zhǔn)要求以具體行政行為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，作為判斷受案范圍的核心標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，則不可訴。(22)參見(jiàn)于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。伴隨著2014年《行政訴訟法》第12條第12款中對(duì)保護(hù)的合法權(quán)益的范圍的拓展，“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)獲得了全新的規(guī)范依據(jù)，奠定了受案范圍擴(kuò)展的基礎(chǔ)。在此情況下，“權(quán)利義務(wù)”的外延不僅包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等其他法定權(quán)利和具有法律正當(dāng)性的利益。(23)參見(jiàn)于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。因此，判斷引用不規(guī)范問(wèn)題是否屬于行政訴訟的受案范圍，需要判斷該行為是否侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，是否對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)際影響。

(二)程序權(quán)利作為相對(duì)人合法權(quán)益

在司法實(shí)踐中，針對(duì)本文所討論的引用不規(guī)范問(wèn)題，相當(dāng)一部分法院以該問(wèn)題“沒(méi)有對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”(24)參見(jiàn)河南省安陽(yáng)縣人民法院(2017)豫0522行初109號(hào)行政判決書(shū)。、“未影響申請(qǐng)人的合法權(quán)益”(25)參見(jiàn)最高人民法院(2016)最高法行申2854號(hào)行政裁定書(shū)。、“不影響行政行為合法性”(26)參見(jiàn)貴州省遵義市中級(jí)人民法院(2020)黔03行終274號(hào)行政判決書(shū)。、“結(jié)論正確，撤銷(xiāo)實(shí)體處理無(wú)實(shí)際意義”(27)參見(jiàn)北京市第一中級(jí)人民法院(2015)一中行終字第1631號(hào)行政判決書(shū)。等，將存在引用不規(guī)范問(wèn)題的行政行為認(rèn)定為合法或瑕疵合法。透過(guò)這些判決，可以看出，雖然引用不規(guī)范問(wèn)題明顯侵犯了當(dāng)事人獲得理由說(shuō)明的程序性權(quán)利，但是作出判決的法院認(rèn)識(shí)中的“權(quán)利義務(wù)”事實(shí)上是局限于當(dāng)事人的實(shí)體性權(quán)利。但這一認(rèn)識(shí)存在一定問(wèn)題，無(wú)論是從學(xué)理角度還是立法和司法的趨勢(shì)中，行政訴訟中保護(hù)的相對(duì)人合法權(quán)益的范圍均應(yīng)包含程序權(quán)利，對(duì)程序權(quán)利的侵害能夠造成對(duì)權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響。

首先，從學(xué)理上看，程序行政行為能夠給相對(duì)人帶來(lái)程序義務(wù)，賦予程序權(quán)利，對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)具有實(shí)際影響。(28)參見(jiàn)柳硯濤：《質(zhì)疑“行政處罰決定不能成立”——以我國(guó)〈行政處罰法〉第41條為分析對(duì)象》，載《政治與法律》2017年第2期。我國(guó)行政相對(duì)人程序權(quán)利是一個(gè)客觀存在，這些程序權(quán)利已經(jīng)在相關(guān)部門(mén)行政法典則和一般行政法典則中得到了體現(xiàn)和規(guī)定。(29)參見(jiàn)關(guān)保英：《行政相對(duì)人基本程序權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期。

其次，從體系解釋上看，為避免司法解釋和法律條文的沖突，《行訴解釋》第1條第2款第10項(xiàng)中的“權(quán)利義務(wù)”應(yīng)當(dāng)理解為同時(shí)包含程序權(quán)利義務(wù)和實(shí)體權(quán)利義務(wù)?！缎姓V訟法》第74條第2款中規(guī)定“行政程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法”。如果認(rèn)為《行訴解釋》中的“對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”與該條中規(guī)定的“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”兩條款中的“權(quán)利”范疇完全相同，將會(huì)導(dǎo)致邏輯上的嚴(yán)重問(wèn)題。因?yàn)椤缎性V解釋》中“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的行政行為已經(jīng)被排除出了行政訴訟的受案范圍，法院面對(duì)此類(lèi)行政行為應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，不可能進(jìn)入對(duì)該行政行為的實(shí)質(zhì)審查階段甚至做出確認(rèn)違法判決。因此，為避免法律的沖突，應(yīng)當(dāng)解釋為兩條款中規(guī)定的“權(quán)利”范圍存在區(qū)別。《行政訴訟法》第74條第2款中規(guī)定，“行政程序輕微違法”指向程序問(wèn)題，“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”指向?qū)嶓w問(wèn)題，因此該條款中的“權(quán)利”僅限于實(shí)體權(quán)利；相應(yīng)地，《行訴解釋》中的“權(quán)利義務(wù)”應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。

最后，從司法實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看，伴隨著行政訴訟的發(fā)展，法院判斷行政行為是否可訴的方法由原來(lái)的確定行政行為屬性的類(lèi)型化判斷轉(zhuǎn)向排除型的判斷方式，即由行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，只要未被其他法律明文排除，即為行政行為(30)參見(jiàn)朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。。最高法在2000年3月的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》和2017年的《行訴解釋》中，均沿用了此類(lèi)排除型的判斷方式，而存在引用不規(guī)范的行政行為侵犯了行政相對(duì)人的程序權(quán)利，不能適用《行訴解釋》被排除出受案范圍，因此應(yīng)當(dāng)獲得司法審查。

(三)引用不規(guī)范對(duì)于程序權(quán)利的侵犯

說(shuō)明理由制度雖然具有一定程度的約束行政裁決的恣意、促進(jìn)決策者的理性決策以保護(hù)公共利益的屬性，但是其對(duì)公共利益的保護(hù)是附隨于對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保障之上的?？v觀說(shuō)明理由制度的基本制度意義，不管是行政權(quán)的自我拘束、還是使相對(duì)人信服、抑或作為司法審查的基礎(chǔ)(31)參見(jiàn)王立勇：《論正當(dāng)程序中的說(shuō)明理由制度》，載《行政法學(xué)研究》2008年第2期；趙銀翠：《論行政行為說(shuō)明理由——以行政過(guò)程為視角》，載《法學(xué)雜志》2010年第1期；章劍生：《面向司法審查的行政行為說(shuō)明理由——郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司與國(guó)土資源部等國(guó)土資源行政復(fù)議決定再審案評(píng)析》，載《交大法學(xué)》2020年第2期。，其內(nèi)核都離不開(kāi)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)和人格的尊重。

行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明理由對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利保障具有極為重要的意義。其中，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在作出行政行為過(guò)程中所引用的法律規(guī)范，更是行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)。因此，行政相對(duì)人當(dāng)然享有要求行政機(jī)關(guān)在作出行政決定的過(guò)程中對(duì)于所引用的法律規(guī)范進(jìn)行全面展示的權(quán)利，即要求行政機(jī)關(guān)以不會(huì)引起相對(duì)人誤讀、誤解的方式，通過(guò)書(shū)面形式附隨行政行為之中，全面且一目了然將用于支持行政行為合法性的法律規(guī)范展示給行政相對(duì)人。(32)參見(jiàn)章劍生：《行政行為說(shuō)明理由判解》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第85頁(yè)。行政機(jī)關(guān)在作出過(guò)程中引用不規(guī)范的行政行為構(gòu)成了對(duì)于行政相對(duì)人說(shuō)明理由權(quán)利的侵犯。

三、引用不規(guī)范問(wèn)題的雙重性及其處理

引用不規(guī)范問(wèn)題存在一定的雙重性。從形式上看，行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人告知明確的法律依據(jù)本身即可構(gòu)成行政程序中說(shuō)明理由制度的重要內(nèi)容，從實(shí)質(zhì)上看，透過(guò)引用不規(guī)范的形式，亦可能存在實(shí)體違法的多種可能。(33)參見(jiàn)張亮：《對(duì)行政行為未引用具體法律條款的司法審查——兼評(píng)指導(dǎo)案例41號(hào)》，載《政治與法律》2015年第9期。宣懿成案出臺(tái)前，最高法對(duì)于引用不規(guī)范的行政行為即在程序違法和適法錯(cuò)誤之間多次搖擺，充分體現(xiàn)了法條引用的雙重性所帶來(lái)的定性上的困難。宣懿成案出臺(tái)后，確定了對(duì)于引用不規(guī)范問(wèn)題的“形式+實(shí)體”兩步走審查思路，并在隨后的訴訟實(shí)踐中固定化。這一審查思路，亦可用于拆分引用不規(guī)范問(wèn)題的雙重屬性，并對(duì)其作出相應(yīng)的處理。

(一)雙重性之體現(xiàn)

行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明理由可分為合法性理由和合理性理由兩大類(lèi)，在合法性理由中又可分為事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)兩部分。(34)參見(jiàn)張亮：《對(duì)行政行為未引用具體法律條款的司法審查——兼評(píng)指導(dǎo)案例41號(hào)》，載《政治與法律》2015年第9期。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，我國(guó)法院針對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，審查對(duì)象相應(yīng)地集中于合法性理由下的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。因此，行政機(jī)關(guān)的法條引用義務(wù)是其說(shuō)明理由義務(wù)的重要組成部分，是行政行為正當(dāng)程序的一部分，在許多單行法中直接規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過(guò)程中引用法律條款的義務(wù)。(35)參見(jiàn)《行政處罰法》第52、59條；《行政強(qiáng)制法》第18、24、31、37、51條；《治安管理處罰法》第96、101條等。

同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的法條引用也具有一定的雙重性，不僅是行政說(shuō)明理由義務(wù)一部分，還是行政機(jī)關(guān)法律適用的外在表現(xiàn)。法律適用是指在案件事實(shí)基本確定的情況下，將抽象的法律條文適用到具體的案件中，法律適用不僅包括對(duì)法律條文的準(zhǔn)確理解，還包括選擇恰當(dāng)?shù)姆蓷l文作為解決具體案件的法律依據(jù)。(36)參見(jiàn)李緯華：《行政案件法律適用方法》，法律出版社2011年版，第9-10頁(yè)。而行政機(jī)關(guān)所選擇的法律的外在表現(xiàn)，就是行政機(jī)關(guān)在作出行政決定后所引用的法條，缺少這一法條引用，該行政行為就已經(jīng)在形式上陷入了適用法律錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)之中。

(二)適法錯(cuò)誤的實(shí)體性特征

長(zhǎng)期以來(lái)，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤在行政法治實(shí)踐或是行政法學(xué)界都存在著諸多方面的困惑。(37)參見(jiàn)張淑芳：《行政主體適用法律錯(cuò)誤研究》，載《法律科學(xué)》2013年第6期。伴隨著近年來(lái)學(xué)界針對(duì)撤銷(xiāo)要件體系研究的深入，“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的法律面貌日趨模糊，與其他撤銷(xiāo)要件之間的界限、自身的內(nèi)涵界定均有待進(jìn)一步清晰化。(38)參見(jiàn)邵亞萍：《類(lèi)型化視野下行政行為“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的再認(rèn)識(shí)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

面對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界嘗試從抽象化與類(lèi)型化兩個(gè)路徑對(duì)于該要件進(jìn)行界定。抽象化路徑主要通過(guò)概括性方法，針對(duì)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的核心要素進(jìn)行提取，以此來(lái)描述該要件的內(nèi)涵。根據(jù)抽象化路徑，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤是指行政主體在作出具體行政行為時(shí)將法律規(guī)范的規(guī)定與相關(guān)案件事實(shí)做了錯(cuò)誤的結(jié)合，從而使行政行為存在較大瑕疵的情形。(39)參見(jiàn)關(guān)保英：《行政適用法律錯(cuò)誤若干問(wèn)題探討》，載《法學(xué)》2010年第4期。而類(lèi)型化路徑旨在通過(guò)對(duì)于常見(jiàn)的適用法律錯(cuò)誤的類(lèi)型進(jìn)行總結(jié)，以針對(duì)這一概念的外延提供描述性定義。學(xué)界針對(duì)適用法律錯(cuò)誤所進(jìn)行的類(lèi)型化界分往往以抽象化定義為基礎(chǔ)，圍繞適用過(guò)程中存在的解釋錯(cuò)誤進(jìn)行類(lèi)分，具體分類(lèi)包括適用法律、法規(guī)性質(zhì)錯(cuò)誤、適用法律、法規(guī)條文錯(cuò)誤、適用了沒(méi)有效力的法律規(guī)范、未適用應(yīng)當(dāng)適用的法條和沒(méi)有適用法條中必須適用的內(nèi)容。(40)參見(jiàn)蔡小雪：《具體行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的表現(xiàn)形式》，載《人民司法》1997年第3期。從司法實(shí)踐上看，法院還將適法錯(cuò)誤擴(kuò)張適用于引用法律條款不具體、引用法律條款不周全、未引用法律依據(jù)等引用不規(guī)范的情況。司法實(shí)踐中該要件的擴(kuò)張適用，對(duì)于學(xué)界的研究產(chǎn)生了一定的誤導(dǎo)，致使許多適法錯(cuò)誤研究將引用不規(guī)范情況納入適法錯(cuò)誤中。

但是，將引用不規(guī)范情況納入適法錯(cuò)誤，與適法錯(cuò)誤的核心要件產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的沖突。適法錯(cuò)誤的核心要件在于實(shí)體法上的法律適用與法律解釋錯(cuò)誤，至于程序法上的此類(lèi)錯(cuò)誤，應(yīng)由違反法定程序解決。而法律條文的引用，究其本質(zhì)仍為說(shuō)明理由制度的基本內(nèi)容，屬于法定程序的內(nèi)容。當(dāng)行政行為僅存在引用法律條款不具體、不周全或未引用法律條文問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上有法可依且依法作出時(shí)，這種引用不規(guī)范問(wèn)題僅僅是說(shuō)明理由的瑕疵。(41)參見(jiàn)楊登峰：《行政行為撤銷(xiāo)要件的修訂》，載《法學(xué)研究》2011年第3期。

事實(shí)上，即便是認(rèn)可類(lèi)型化界定的學(xué)者，也承認(rèn)適法錯(cuò)誤的本質(zhì)在于實(shí)體上的法律解釋錯(cuò)誤。形式要素只是適法錯(cuò)誤的外在表現(xiàn)形式，其核心內(nèi)涵依然在于實(shí)體上的法律解釋與適用錯(cuò)誤。單純的法條引用這一形式要素的缺失不能被認(rèn)定為適法錯(cuò)誤，這一認(rèn)知本質(zhì)上是對(duì)于適法錯(cuò)誤和違反法定程序的混淆。

(三)違反法定程序與適用法律錯(cuò)誤之區(qū)分

程序違法與適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤是兩個(gè)并行不悖的違法形式。雖然從廣義上來(lái)說(shuō)，程序違法也可以歸類(lèi)為適用法律錯(cuò)誤的一種形式；但是，適用法律法規(guī)錯(cuò)誤中的法律法規(guī)，一般局限于實(shí)體法律法規(guī)。最高法在裁判中認(rèn)為：作為再審事由的“適用法律確有錯(cuò)誤”中的“法律”應(yīng)指向?qū)嶓w法，而不應(yīng)包括程序法。(42)參見(jiàn)(2020)最高法民申973號(hào)民事裁定書(shū)?！缎姓V訟法》第70條中將“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”和“違反法定程序”分別作為行政行為可撤銷(xiāo)的兩大情形，也能夠從體系解釋的角度將適用錯(cuò)誤的程序法律法規(guī)排除出適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的范疇。

但在實(shí)踐過(guò)程中，適用法律法規(guī)錯(cuò)誤和違反法定程序二者之間并不像理論設(shè)想的那樣涇渭分明。法院在審理行政案件的時(shí)候，對(duì)程序上的違法，在最終結(jié)論和處理上，會(huì)涉及是按照程序違法來(lái)作出判決還是按照適用法律錯(cuò)誤來(lái)作出判決的問(wèn)題，因此在最終的處理層面上，程序違法和適用法律錯(cuò)誤極有可能產(chǎn)生競(jìng)合。(43)參見(jiàn)應(yīng)松年、楊小君：《法定行政程序?qū)嵶C研究——從司法審查的角度的分析》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2005年版，第346頁(yè)。同時(shí)，雖然理論上適用法律程序錯(cuò)誤屬于程序違法，適用實(shí)體法律錯(cuò)誤才屬于適用法律錯(cuò)誤，但是實(shí)體問(wèn)題與程序問(wèn)題并非總能被明確區(qū)分。除此之外，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于程序價(jià)值的輕視，也使得法院在行政審判的過(guò)程中，往往避免適用單獨(dú)的程序違法作為確認(rèn)行政違法的理由，轉(zhuǎn)而訴諸更具權(quán)威性的適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。

正因如此，在引用不規(guī)范問(wèn)題上，不管是地方各級(jí)人民法院還是最高法，都傾向于訴諸適用法律法規(guī)錯(cuò)誤來(lái)作為撤銷(xiāo)行政行為的理由。但這一情況也使得引用不規(guī)范問(wèn)題本身的程序價(jià)值遭到了忽視，由此帶來(lái)了單純的形式上引用不規(guī)范問(wèn)題在處理上的混亂。在引用不規(guī)范問(wèn)題中，引用不規(guī)范問(wèn)題的雙面性導(dǎo)致該問(wèn)題需要從形式與實(shí)體兩個(gè)層面進(jìn)行判斷。如果其僅局限于形式上的未引用，則僅僅構(gòu)成行政機(jī)關(guān)對(duì)于說(shuō)明理由義務(wù)這一程序性義務(wù)的違反；但如果該問(wèn)題不僅局限于形式上的未引用而深入到實(shí)體，構(gòu)成實(shí)體上法律依據(jù)的缺乏，那么將一躍成為一個(gè)實(shí)體適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題。

因此，判斷存在引用不規(guī)范問(wèn)題的行政行為的違法究竟屬何種違法，需要深入實(shí)體，考察該行政行為是否存在實(shí)體上的適用法律錯(cuò)誤。如果不存在，則屬于單純的引用不規(guī)范問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)歸類(lèi)為程序違法。

四、作為違反法定程序的引用不規(guī)范問(wèn)題

雖然引用不規(guī)范問(wèn)題可能同時(shí)具有程序上的說(shuō)明理由義務(wù)履行不足和實(shí)體上的適用法律錯(cuò)誤甚至是沒(méi)有法律依據(jù)問(wèn)題，但本文所研究的引用不規(guī)范問(wèn)題并不存在實(shí)體上的適用法律問(wèn)題，其違法性主要存在于程序上。2014年修法后確定的對(duì)不同的程序瑕疵應(yīng)當(dāng)使用不同的法律后果的立法立場(chǎng)，使得統(tǒng)一針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題的司法實(shí)踐需要確定該程序問(wèn)題的性質(zhì)。

(一)不屬于狹義程序瑕疵

狹義程序瑕疵是指在保證主要事實(shí)明確、實(shí)體基本公正基礎(chǔ)上的次要性或細(xì)節(jié)性程序違反。(44)參見(jiàn)陳瑩瑩：《程序瑕疵與程序公正——江蘇省工商局處罰南京市煤氣公司行政訴訟案評(píng)析》，載《法學(xué)》2001年第7期。狹義程序瑕疵是法院在司法實(shí)踐中對(duì)于1989年《行政訴訟法》中關(guān)于行政程序違法處理方式過(guò)于單一化的靈活處理，基于此，2014年修法后，新增第74條第2款，允許法院對(duì)于行政程序輕微違法且對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政程序違法確認(rèn)違法而非撤銷(xiāo)?？梢哉f(shuō)，2014年修法后的行政程序輕微違法是立法機(jī)關(guān)對(duì)于狹義程序瑕疵的“揚(yáng)棄”(45)李爍：《行政行為程序輕微違法的司法審查》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。，二者之間的內(nèi)涵至少應(yīng)存在部分重合。但是，新法實(shí)施后，法院的判決并未徹底摒棄“程序瑕疵”的適用，在相同案情中，不同法院對(duì)于“程序瑕疵”與“程序輕微違法”的適用不一致，造成兩個(gè)概念在司法適用中的混亂。(46)參見(jiàn)吳敏：《論行政訴訟中的“程序輕微違法”——基于“程序瑕疵”的區(qū)分》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。這一適用上的混亂在引用不規(guī)范問(wèn)題上也有所體現(xiàn)，14.6%的法院將引用不規(guī)范認(rèn)定為行政程序瑕疵。但是，將引用不規(guī)范問(wèn)題認(rèn)定為程序瑕疵的觀點(diǎn)一方面與2014年《行政訴訟法》的法律規(guī)范架構(gòu)不相符；另一方面也是對(duì)行政行為說(shuō)明理由義務(wù)的忽視。引用不規(guī)范問(wèn)題應(yīng)屬于行政程序違法。

首先，現(xiàn)行的《行政訴訟法》確定了“違法法定程序”和“程序輕微違法”的二分法架構(gòu)，在此架構(gòu)之下并不存在“程序瑕疵”的地位。在新法已經(jīng)明確針對(duì)程序輕微違法且對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法的情況下，法院以實(shí)體結(jié)果正確為由將單純引用錯(cuò)誤認(rèn)定為程序瑕疵，已經(jīng)違反了《行政訴訟法》的明文規(guī)定。

其次，即使認(rèn)為行政程序瑕疵屬于合理性問(wèn)題之范疇或?qū)ο鄬?duì)人的實(shí)體和程序權(quán)利均不產(chǎn)生任何的影響，對(duì)程序瑕疵僅僅通過(guò)裁判文書(shū)中指出或指正具有正當(dāng)性(47)參見(jiàn)楊登峰：《行政行為程序瑕疵的指正》，載《法學(xué)研究》2017年第1期；吳敏：《論行政訴訟中的“程序輕微違法”——基于“程序瑕疵”的區(qū)分》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期；梁君瑜：《行政程序瑕疵的三分法與司法審查》，載《法學(xué)家》2017年第3期。，單純引用錯(cuò)誤也侵害了行政相對(duì)人的權(quán)利，屬于合法性審查而非合理性審查的范疇。因?yàn)閱渭兊囊缅e(cuò)誤屬于行政機(jī)關(guān)法律理由說(shuō)明的不完備，達(dá)到了“未說(shuō)明法律理由”的程度，侵害了行政相對(duì)人獲得理由說(shuō)明的重要程序性權(quán)利，將會(huì)實(shí)質(zhì)性地影響程序的正當(dāng)性。(48)參見(jiàn)楊登峰：《行政行為程序瑕疵的指正》，載《法學(xué)研究》2017年第1期同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定過(guò)程中說(shuō)明理由，特別是法律理由，是眾多行政實(shí)體法和正當(dāng)程序原則所共同確認(rèn)的行政機(jī)關(guān)義務(wù)。行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)不充分甚至完全未履行義務(wù)，當(dāng)然屬于合法性審查的范疇，不能被認(rèn)定為合理性問(wèn)題。

(二)符合《行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)的確認(rèn)判決的構(gòu)成要件

《行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)中，“行政程序輕微違法”與“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”之間的關(guān)系是學(xué)界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于該條款中的兩段規(guī)定是否必須同時(shí)成就。從2014年《行政訴訟法》修法的過(guò)程來(lái)看，最終法條的規(guī)定采用了折中立場(chǎng)，是一審草案稿中對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)(49)參見(jiàn)《行政訴訟法修正案(草案)》第73條第3項(xiàng)規(guī)定，具體行政行為程序違法，但未對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)具體行政行為違法或者無(wú)效。，和二審草案稿中程序輕微瑕疵標(biāo)準(zhǔn)(50)參見(jiàn)《行政訴訟法修正案(草案二次審議稿)》第73條第3項(xiàng)規(guī)定，行政行為程序輕微瑕疵，能夠補(bǔ)正的，人民法院判決確認(rèn)行政行為違法。二者的中和。如果認(rèn)定兩大標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上統(tǒng)一于對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)，則與立法過(guò)程中對(duì)于一審草案稿進(jìn)行后續(xù)修改以強(qiáng)調(diào)程序性?xún)r(jià)值的立法目的出現(xiàn)明顯沖突。

因此，在實(shí)際判斷行政行為能否適用確認(rèn)違法判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立分析，從實(shí)體與程序兩個(gè)方面來(lái)理解和解釋該規(guī)范意旨。從程序權(quán)利來(lái)看，通過(guò)區(qū)分保護(hù)行政相對(duì)人程序性權(quán)利的重要性程度來(lái)進(jìn)行確定；在實(shí)體權(quán)利視角來(lái)檢視該行為是否侵犯原告之權(quán)益。(51)參見(jiàn)江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第472頁(yè)。

從正向認(rèn)定來(lái)說(shuō)，輕微違反法定程序是指行政機(jī)關(guān)的行政行為雖然違反了法律、法規(guī)或規(guī)章中的法定程序，但這種程序不是作出行政行為時(shí)主要程序或者是關(guān)鍵程序，因此只是造成了行政行為在程序上的某種缺陷。(52)參見(jiàn)江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第472頁(yè)。從反面來(lái)看，若程序瑕疵對(duì)行政行為的準(zhǔn)確性或行政法律制度的基本原則產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，法院一般不應(yīng)作出“程序輕微違法”的認(rèn)定。(53)參見(jiàn)李爍：《行政行為程序輕微違法的司法審查》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期而實(shí)質(zhì)性影響的判定依然依賴(lài)于對(duì)于主要程序、關(guān)鍵程序或者基本程序的認(rèn)定。

行政過(guò)程中的程序可以分為兩個(gè)層次，一是基本程序，二是基本程序的輔助程序或組成要素。二者對(duì)于程序的獨(dú)立價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以及行政行為的準(zhǔn)確性等問(wèn)題所產(chǎn)生的影響力并不相同。欠缺基本程序?qū)⑹沟贸绦蛩Ｕ系莫?dú)立價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，但是輔助程序或某個(gè)組成要素的不足，不一定會(huì)導(dǎo)致程序所保障的價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。(54)參見(jiàn)楊登峰：《行政行為程序瑕疵的指正》，載《法學(xué)研究》2017年第1期。《行訴解釋》第96條中關(guān)于程序輕微違法的解釋可以佐證這一觀點(diǎn)。條文中反向排除的聽(tīng)證、陳述、申辯均屬行政程序中的基本程序；而正向列舉中的處理期限、通知、送達(dá)則屬于輔助程序或基本程序的組成要素。

引用不規(guī)范行為屬于說(shuō)明理由程序中的一個(gè)組成部分。雖然說(shuō)明理由屬于基本程序，但單純?cè)灰?guī)范中涉及的法律理由的說(shuō)明屬于基本程序的組成要素，在事實(shí)認(rèn)定和適用法律正確的情況下，法律理由說(shuō)明存在的不規(guī)范問(wèn)題并不導(dǎo)致說(shuō)明理由程序整體的價(jià)值消失，說(shuō)明理由制度約束行政機(jī)關(guān)恣意決定、提高行政決定質(zhì)量的程序目的已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn)。因此，從程序上看，引用不規(guī)范行為屬于程序上的輕微瑕疵。

實(shí)體中對(duì)權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，則要求程序違法不影響實(shí)體結(jié)論的正確性，即從實(shí)然層面經(jīng)由司法審判，發(fā)現(xiàn)程序違法在事實(shí)上沒(méi)有影響實(shí)體結(jié)論；應(yīng)然層面上，違反程序規(guī)定本身不可能影響到實(shí)體結(jié)論的正確性。(55)參見(jiàn)陳振宇：《行政程序輕微違法的識(shí)別與裁判》，載《法律適用》2018年第11期。本文所討論的單純?cè)灰?guī)范問(wèn)題中，最終的引用不規(guī)范結(jié)果是在行政行為作出后面向相對(duì)人的說(shuō)明理由的不規(guī)范，這種不規(guī)范是在實(shí)體結(jié)果作出后的不規(guī)范，不存在影響實(shí)體結(jié)果的可能性。

綜上所述，引用不規(guī)范問(wèn)題符合《行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)所設(shè)立的兩大標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)е滦姓袨楸淮_認(rèn)違法。

(三)訴中補(bǔ)正不能矯正

在訴訟實(shí)踐中，針對(duì)引用不規(guī)范問(wèn)題，由于不存在實(shí)體上的適用法律錯(cuò)誤，行政機(jī)關(guān)往往能夠在訴中就法律適用問(wèn)題向法院提供具有說(shuō)服力的說(shuō)明，部分法院據(jù)此認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在訴中進(jìn)行了補(bǔ)正，故判決行政行為合法。

這一判決本質(zhì)上是對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中所做說(shuō)明性質(zhì)的誤讀。行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中針對(duì)法律適用問(wèn)題的陳述申辯與行政法學(xué)理中的補(bǔ)正存在較大的差別，這一陳述申辯雖然有可能產(chǎn)生影響判決結(jié)果的作用，卻不能消除已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的行政行為的違法性。

補(bǔ)正是指通過(guò)彌補(bǔ)行政行為欠缺的程序、形式、方式等非實(shí)質(zhì)性的合法要件，消除行政行為的違法性，使其由違法行政行為變?yōu)楹戏ㄐ袨?，繼續(xù)維持其效力的制度。(56)參見(jiàn)張峰振：《違法行政行為治愈論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第13頁(yè)。在引用不規(guī)范案件中，法院常常以行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中成功證明其所作出的行政行為正確適用了具體法律規(guī)范為由確認(rèn)行政行為的合法性?；谌嬲故痉梢?guī)范本身的雙重性，行政機(jī)關(guān)在訴訟中關(guān)于適用法律問(wèn)題的說(shuō)明也具有實(shí)體上避免該行政行為被認(rèn)定為無(wú)效或可撤銷(xiāo)以及形式上進(jìn)行訴中補(bǔ)正的雙重性質(zhì)。

但是，是否允許該訴中說(shuō)明產(chǎn)生補(bǔ)正效力，以此消除引用不規(guī)范行為的違法性？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。從訴訟法的角度看，允許在行政訴訟階段進(jìn)行補(bǔ)正意味著行政主體可以進(jìn)行理由突襲，在訴訟階段對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行措手不及的打擊，影響訴訟的公平性。(57)參見(jiàn)蘇宇：《走向理由之治——行政說(shuō)明理由制度之透視》，中國(guó)法治出版社2019年版，第109頁(yè)。同時(shí)，從法理上看，這也說(shuō)明理由完全劣化為一個(gè)純粹的程序性義務(wù)，忽視了其對(duì)于保障、實(shí)現(xiàn)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的深刻影響。

事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的訴中說(shuō)明絕非補(bǔ)正，而是針對(duì)行政行為的實(shí)體合法性問(wèn)題上所做的陳述與申辯。引用法律規(guī)范本身的雙重性要求我們采取程序與實(shí)體的雙重視角來(lái)觀察這一問(wèn)題。從程序法視角來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的法條引用義務(wù)是其說(shuō)明理由義務(wù)的重要組成部分，是行政行為的正當(dāng)程序的一部分。從實(shí)體法視角來(lái)看，行政行為過(guò)程中不存在明確的法條引用，將導(dǎo)致法院在進(jìn)行司法審查的過(guò)程中，難以判斷該行政行為的合法性基礎(chǔ)形式上的引用不規(guī)范背后，可能存在實(shí)體上的沒(méi)有依據(jù)或適用法律錯(cuò)誤兩種違法可能性，進(jìn)而需要進(jìn)一步審查。

因此，面對(duì)一個(gè)在形式上引用不規(guī)范的行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行形式和實(shí)體的雙重審查。實(shí)體審查的目的在于排除該行政行為構(gòu)成無(wú)效和可撤銷(xiāo)兩類(lèi)嚴(yán)重違法情況，通過(guò)實(shí)質(zhì)審查來(lái)確定行政行為是否進(jìn)行了法律適用，并判斷該法律適用是否正確。但是，在行政行為通過(guò)實(shí)質(zhì)審查后，形式上的引用不規(guī)范是否就此喪失了在司法審查過(guò)程中的價(jià)值？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。

實(shí)體審查后的合法并不能矯正形式上的欠缺。盡管引用不規(guī)范的行政行為經(jīng)人民法院實(shí)質(zhì)審查后認(rèn)定為在實(shí)體上沒(méi)有問(wèn)題，這一審查過(guò)程仍然僅僅是法院的推測(cè)，不能得出該行政行為在實(shí)體問(wèn)題上沒(méi)有錯(cuò)誤的必然結(jié)果。(58)參見(jiàn)本刊研究組：《對(duì)未引用法律條款的具體行政行為應(yīng)如何判決？》，載《人民司法》1995年第7期。法院的實(shí)質(zhì)審查本質(zhì)上是該行政行為作出后司法機(jī)關(guān)的代為適法，由此導(dǎo)致被訴行政行為的合法性要由相對(duì)人和法官協(xié)力完成，這一情況恰恰證明了行政行為自身合法性的欠缺。(59)參見(jiàn)關(guān)保英：《行政法律適用錯(cuò)誤若干問(wèn)題探討》，載《法學(xué)》2010年第4期；柳硯濤：《認(rèn)真對(duì)待行政行為適用法律瑕疵——基于我國(guó)行政判決的實(shí)證考察》，載《政治與法律》2016年第2期。目前，在我國(guó)大部分行政法律、法規(guī)均已將行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)向行政相對(duì)人說(shuō)明法律依據(jù)確定為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)這一情況下，行政機(jī)關(guān)不履行準(zhǔn)確引用法律法規(guī)的法定義務(wù)屬于行政違法行為。實(shí)體上的結(jié)果正確并不能改變行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過(guò)程中為全面、適當(dāng)履行其法律義務(wù)的問(wèn)題。

單純的引用不規(guī)范問(wèn)題應(yīng)當(dāng)屬于程序輕微違法的一種表現(xiàn)形式，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中不能證明其作出的性質(zhì)行為符合相關(guān)法律規(guī)定，且事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的情況下，才能因行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中陳述申辯的失敗而被納入適用法律錯(cuò)誤的范疇，這一情形本質(zhì)上是同一行政行為中存在的兩種違法情況。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中成功進(jìn)行了證明，該證明的效力也僅僅及于適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題，只可用于排除行政行為存在適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題，而不能排除該行政行為在作出時(shí)至訴訟前不履行引用義務(wù)的違法性。