吳明策　秦永紅　戴永紅

［摘要］當(dāng)前中國海外利益規(guī)模越來越大，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素與日俱增，海外利益保護(hù)的難度和強(qiáng)度陡然增加，僅僅依靠中央政府來實(shí)現(xiàn)海外利益的有效保護(hù)已然捉襟見肘，更多力量共同保護(hù)海外利益已是大勢所趨。中央政府和地方政府統(tǒng)一于政府的整體范疇之內(nèi)，中央政府授予地方政府管理權(quán)限，地方政府對中央政府負(fù)責(zé)。央地關(guān)系在海外利益保護(hù)中表現(xiàn)為協(xié)調(diào)一致性，地方政府的參與可以有效填補(bǔ)海外利益保護(hù)的真空區(qū)域。民族自治地方政府作為地方政府中的特殊存在，在央地關(guān)系中既符合協(xié)調(diào)一致性，又有其特殊性。民族自治地方政府既要加快民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展，又要鑄牢中華民族共同體意識、增進(jìn)各民族群眾的國家認(rèn)同。在深刻認(rèn)識自身參與海外利益保護(hù)的優(yōu)勢和不足的基礎(chǔ)上，民族自治地方政府揚(yáng)長避短，從理念、能力、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等多個(gè)方面加以完善和優(yōu)化，事半功倍地參與中國海外利益保護(hù)。

［關(guān)鍵詞］海外利益保護(hù)；央地關(guān)系；民族地區(qū)；民族自治地方政府

中圖分類號：C957文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）04-0068-11

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“環(huán)孟加拉灣沿岸國家安全格局對我國實(shí)施‘一帶一路倡議的影響研究”（17ZDA045）、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“南亞國家政治法律環(huán)境與‘一帶一路建設(shè)研究”（16JJDGJW014） 階段性成果。

作者簡介：吳明策，四川大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院、中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生。研究方向：邊疆政治。四川 成都 610065 通訊作者： 秦永紅，深圳大學(xué)中國海外利益研究院專職研究員，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)、國際關(guān)系與社會保障。戴永紅，深圳大學(xué)外國語學(xué)院/區(qū)域國別與國際傳播研究院特聘教授，研究方向：國際關(guān)系與國際傳播研究。廣東 深圳 518060

在全球化浪潮和“一帶一路”倡議持續(xù)推進(jìn)下，世界各國持續(xù)且深度的經(jīng)貿(mào)合作、人文交流、民眾往來所形成的相互交融已是客觀事實(shí)。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，海外投資的數(shù)額逐年增加、海外資產(chǎn)規(guī)模愈發(fā)龐大、公民出境人數(shù)逐年遞增，中國海外利益向世界范圍不斷拓展。中國是全球最大的生產(chǎn)加工貿(mào)易國，由此帶來的經(jīng)濟(jì)模式呈現(xiàn)出兩端在外，即生產(chǎn)加工的原料在外，制造成品的銷售在外。這樣的格局使能源、原材料與貨物運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略大通道顯得尤為重要，也使海外經(jīng)濟(jì)利益的敏感性和脆弱性不斷凸顯。中國海外利益在不斷拓展與外溢的過程中，危害中國公民人身與財(cái)產(chǎn)安全、損害中國企業(yè)海外投資的各類事件逐漸增多，中國海外利益所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也隨著海外利益拓展的深入而快速累積。在這樣的大背景下，中國海外利益保護(hù)不僅關(guān)系到中國海外資產(chǎn)、海外公民的安全，而且事關(guān)國內(nèi)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展與繁榮，甚至在今后將深刻影響中國和平崛起與民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。

將海外利益保護(hù)作為研究對象，首先離不開對海外利益概念的研究。目前關(guān)于海外利益概念界定主要有兩種。第一種觀點(diǎn)，陳偉?。?009）認(rèn)為：“中國海外利益又可稱作中國境外利益，是指在有效的中國主權(quán)管轄范圍以外地域存在的中國利益”。[1]這個(gè)概念界定是以邊境和海關(guān)等地域作為劃分的基礎(chǔ)，由此分為中國海外利益和中國內(nèi)部利益。第二種觀點(diǎn)，蘇長和（2009）認(rèn)為“中國海外利益是指中國政府、企業(yè)、社會組織和公民通過全球聯(lián)系產(chǎn)生的、在中國主權(quán)管轄范圍以外存在的、主要以國際合約形式表現(xiàn)出來的中國國家利益”，[2]他強(qiáng)調(diào)以全球聯(lián)系產(chǎn)生并以國際合約的形式表現(xiàn)出來，全球性聯(lián)系是中國政府、社會組織、企業(yè)和公民在開放體系中產(chǎn)生的，以國際合約形式表現(xiàn)出來旨在突出海外利益的合法性和正當(dāng)性。此后，劉新華（2010）[3]、吳志成、董柞壯（2015）[4]、廖春勇、高文勝（2018）[5]、薛帥、辛璐璐（2018）[6]、孫霞（2012）[7]在此基礎(chǔ)上提出各種有關(guān)海外利益的概念，但總體上離不開陳偉恕與蘇長和兩位學(xué)者的界定框架。

對海外利益內(nèi)容的研究是為了明確海外利益保護(hù)的指向?qū)ο?。閻學(xué)通（1996）將中國在世界范圍內(nèi)的海外利益從經(jīng)濟(jì)、安全、政治和文化等四個(gè)維度加以區(qū)分，并對這四種利益的重要程度進(jìn)行了比較論述。[8]此后，有學(xué)者以此為大框架進(jìn)行增減并做出補(bǔ)充和擴(kuò)展，如郎帥、楊立志（2016）將海外利益內(nèi)容分為海外經(jīng)濟(jì)利益、海外政治利益、海外人員安全、海外國家形象、國際戰(zhàn)略通道安全等五個(gè)方面。[9]張曙光（2009）以重要程度不同，將中國海外利益分為核心海外利益、重要海外利益、邊緣海外利益三個(gè)等級，同時(shí)對三種不同的海外利益圈層內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)羅列，認(rèn)為這三個(gè)圈層的海外利益所表達(dá)的都是從國家層面的高度對海外利益內(nèi)容的理解與描述。[10]吳志成、董柞壯（2015）則用有形利益和無形利益這兩個(gè)既對立又統(tǒng)一的概念，采取對稱的二分法對海外利益進(jìn)行劃分，并分別舉例說明。[4]還有學(xué)者將中國海外利益理解為國家在境外的政治、經(jīng)濟(jì)及軍事利益、海外公民的人身及財(cái)產(chǎn)安全、駐外機(jī)構(gòu)及公司企業(yè)的安全，海外交通運(yùn)輸線及運(yùn)輸工具安全等，[11]這種舉例的方法本質(zhì)上屬于舉例法，自然不盡全面?？偟膩碚f，海外利益內(nèi)容的復(fù)雜性和不斷衍生性，增加了學(xué)者們在具體研究過程中將其清晰表述和清楚分類的難度。

近年來，中國海外利益在國家整體利益當(dāng)中的比重不斷增加，海外利益風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多樣化，關(guān)于中國海外利益保護(hù)的研究也不斷深入。唐昊（2011）認(rèn)為通過國家參與并建立全球海外利益保護(hù)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)中國海外利益保護(hù)的最終目標(biāo)。[12]郎帥、楊立志（2016）認(rèn)為現(xiàn)行的國際機(jī)制有助于中國海外利益保護(hù)，中國需要提升自身的國際制度能力并維系國際體系的活力。[9]有些學(xué)者則主張通過加強(qiáng)軍事力量參與維和與救援的力度，以及強(qiáng)化軍事存在的方式來實(shí)現(xiàn)海外利益保護(hù)的目標(biāo)。[13][14]

學(xué)界關(guān)于中國海外利益保護(hù)的研究，宏觀上體現(xiàn)在以國家層面的視角來研究，微觀上體現(xiàn)在從企業(yè)、社會組織以及公民等角度來研究。在宏觀層面和微觀層面之間，應(yīng)有一個(gè)中觀層面來協(xié)調(diào)、整合、落實(shí)各項(xiàng)海外利益保護(hù)工作，這個(gè)角色非地方政府莫屬。但將地方政府作為研究對象的成果非常少，目前僅有夏莉萍（2017）對地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)進(jìn)行了較為翔實(shí)的研究，[15]郎帥（2019）則是論述和分析了青島市海外利益拓展的有關(guān)情況。[16]前者側(cè)重點(diǎn)在領(lǐng)事保護(hù)，而領(lǐng)事保護(hù)只是海外利益保護(hù)的重要內(nèi)容之一；后者是以青島為研究對象加以論述。兩者確實(shí)與地方政府參與海外利益保護(hù)相關(guān)，但又不完全是將地方政府參與海外利益保護(hù)作為研究對象加以研究。

民族自治地方政府①作為地方政府中的特殊存在，其參與中國海外利益保護(hù)的研究更是少見。民族自治地方政府既要加快民族地區(qū)②的現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展、推進(jìn)各項(xiàng)民生工程建設(shè)，又要鑄牢中華民族共同體意識、增進(jìn)民族群眾的國家認(rèn)同、凝聚起民族團(tuán)結(jié)的磅礴力量。民族自治地方數(shù)量眾多，管轄區(qū)域幅員遼闊，如何發(fā)掘民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的潛力，對今后中國有效地保護(hù)自己的海外利益意義重大。

一、海外利益保護(hù)中的央地關(guān)系

（一）中央與地方關(guān)系的歷史邏輯

自從國家這種政治形式被創(chuàng)造出來，[17]凡有中央政權(quán)的存在，必定有地方政權(quán)的存在。毛澤東在《論十大關(guān)系》中深刻地指出中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾。[18]這里所謂的矛盾并不是一種水火不容的對立，而是一種對立統(tǒng)一的存在，兩者相輔相成構(gòu)成一個(gè)整體?！爸袊氲仃P(guān)系發(fā)展的歷史，其實(shí)就是一部權(quán)力在中央和地方政府之間不斷來回移動(dòng)的歷史”。[19]公元前221年，秦統(tǒng)一中國并將郡縣制推廣到全國，奠定了中央與地方組織架構(gòu)的基本格局，此后漢承秦制直至清朝，歷朝歷代都是在此基礎(chǔ)上不斷調(diào)整和改革，力求形成更為協(xié)調(diào)的央地關(guān)系。中國在長達(dá)兩千多年的歷史長河之中作為一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)國家而存在，雖然此間經(jīng)歷了多次分裂，但總會結(jié)于一統(tǒng)，這是中國自然地理環(huán)境和中華民族的文化屬性共同作用的結(jié)果。歷史選擇中國作為大一統(tǒng)的國家存在，這也必然造就了強(qiáng)而有力的中央政權(quán)，但地域遼闊、氣候不同、風(fēng)俗各異、發(fā)展不均這些客觀因素又要求地方政權(quán)須有因地制宜的權(quán)限。數(shù)千年來，央地關(guān)系在反復(fù)變動(dòng)中不斷找尋平衡點(diǎn)。歷史是過去的現(xiàn)在，現(xiàn)在是未來的過去?！霸谥袊嗣窈椭腥A民族的偉大覺醒中，在馬克思列寧主義同中國工人運(yùn)動(dòng)的緊密結(jié)合中，中國共產(chǎn)黨應(yīng)運(yùn)而生。中國共產(chǎn)黨一經(jīng)誕生，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興確立為自己的初心使命?！盵20]在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下人民當(dāng)家作主，社會主義性質(zhì)的中華人民共和國得以成立并繼續(xù)保持中央集權(quán)模式的政權(quán)制度，故央地關(guān)系依然呈現(xiàn)出一定的歷史延續(xù)性。

（二）央地關(guān)系在海外利益保護(hù)中的協(xié)調(diào)一致性

自中華人民共和國成立以來，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中央與地方關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程。[21]這種動(dòng)態(tài)演進(jìn)是通過不斷在集權(quán)和分權(quán)之間尋求一種動(dòng)態(tài)平衡的過程。中央政府在央地關(guān)系中處于主導(dǎo)地位才能保證這種動(dòng)態(tài)平衡的良性持續(xù)?！皬?qiáng)有力的中央政府、發(fā)達(dá)而成熟的政治組織體系，保證了在政治層面中央對地方的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這是分權(quán)的前提”。[22]中央政府之所以要分權(quán)于地方政府，是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以發(fā)展促穩(wěn)定。分權(quán)并非一定能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，強(qiáng)大的政治集中作為規(guī)范中央政府和地方政府行為前提，也是分權(quán)得以有效推動(dòng)增長的前提。[23]

中央政府和地方政府統(tǒng)一于政府的整體范疇之內(nèi)。政府組織的原型是中央政府，地方政府是由中央政府產(chǎn)生并予以委派，代表中央政府來管理國家的一部分，服務(wù)于中央政府的目標(biāo)。[19]在中國海外利益保護(hù)上，中央政府的目標(biāo)就是堅(jiān)定維護(hù)國家、法人、公民在海外的合法權(quán)益。鑒于中國海外利益的整體性，中央政府和地方政府在海外利益保護(hù)方面是協(xié)調(diào)一致的。由于海外利益是涉及他國利益的國際事務(wù)，地方政府作為主體參與海外利益保護(hù)并不符合規(guī)則。因此，中國海外利益保護(hù)的主體必然是中央政府，地方政府則根據(jù)自身的優(yōu)勢從旁協(xié)助。中央政府和地方政府同屬于一個(gè)政府組織，央地關(guān)系是一個(gè)整體的內(nèi)部關(guān)系。這種中央政府位于上層，地方政府位于下層的政府內(nèi)部關(guān)系不存在競爭，本質(zhì)上是一種分工和協(xié)作的關(guān)系。[24]

中國海外利益規(guī)模龐大且包羅萬象，單靠中央政府來實(shí)現(xiàn)對所有涉及中國海外利益的內(nèi)容進(jìn)行保護(hù)，不僅捉襟見肘，而且是不可能做到的，更別提做好。中國是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，地方政府本身就是中央政府的一種延伸，地方政府的權(quán)限本質(zhì)上是來自中央政府的授權(quán)，多層次的地方政府能夠?qū)业穆肪€、方針、政策等進(jìn)行不斷具體化和量化，從而使得中央政府的大政方針能夠得到有效的落實(shí)和執(zhí)行。各級地方政府是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理的一種存在，《中華人民共和國憲法》就指出“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”。[25]正因?yàn)檫@樣的行政管理結(jié)構(gòu)，地方政府參與海外利益保護(hù)可為上級政府分擔(dān)工作壓力。對于立法權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)，[26]地方政府為獲得更大的管理權(quán)限和利益有要求中央政府松綁放權(quán)的內(nèi)在沖動(dòng)，而在海外利益保護(hù)方面，兩者不存在利益分割的問題。中央政府保護(hù)整體海外利益的同時(shí)，也保護(hù)地方政府所轄范圍內(nèi)企業(yè)和公民的海外利益。中央政府希望地方政府參與中國海外利益保護(hù)來有效化解中央政府的壓力，同時(shí)地方政府也希望通過參與中國海外利益保護(hù)來釋放其內(nèi)在需求。中央政府和地方政府在海外利益保護(hù)上的互動(dòng)，總體上是為了更好地落實(shí)各項(xiàng)具體的保護(hù)工作。

（三）民族自治地方政府與中央政府關(guān)系的特殊性

我國從王朝時(shí)期開始在民族地區(qū)的治理上就采取了區(qū)別于中原地區(qū)的施政方略，無論內(nèi)外服制度、羈縻制度、土司制度，都是不同歷史時(shí)期在少數(shù)民族聚居區(qū)所采取的制度性措施。這一方面是王朝統(tǒng)治者的統(tǒng)治需要，另一方面也是少數(shù)民族聚居區(qū)確有特殊之處。中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨跨越式地將所有少數(shù)民族地區(qū)帶入到社會主義社會，使民族地區(qū)的廣大人民群眾翻身做了國家的主人，但是民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會發(fā)展滯后、民族文化濃郁、宗教影響深厚等客觀存在依然呈現(xiàn)出歷史的延續(xù)。這成為民族自治地方政府與中央政府關(guān)系特殊性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

“中華民族多元一體是先人們留給我們的豐厚遺產(chǎn)，也是我國發(fā)展的巨大優(yōu)勢”。[27]鑒于民族地區(qū)特殊的歷史傳統(tǒng)和實(shí)際情況，國家充分尊重各少數(shù)民族當(dāng)家作主來管理本地區(qū)本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，以各少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立自治地方，目前我國共有民族自治地方155個(gè)，包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）。民族自治地方政府就是自治地方設(shè)立的國家地方政權(quán)，實(shí)行民族區(qū)域自治制度，依照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》以及其他法律規(guī)定來行使行政權(quán)和自治權(quán)。這就形成了民族自治地方政府與中央政府關(guān)系上的特殊性，這種特殊性不是體現(xiàn)在政府功能的區(qū)別上，而是體現(xiàn)在政府功能的疊加上。民族自治地方政府不僅需要與一般地方政府一樣行使政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)行政職能，而且需要協(xié)調(diào)好多重民族關(guān)系、引導(dǎo)好民族文化、處理好宗教事務(wù)等多項(xiàng)疊加職能。

總體而言，民族自治地方政府與一般地方政府都是中央政府為了更好地管理國家而設(shè)，都是在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使各項(xiàng)行政職能來處理地方事務(wù)。民族自治地方政府與中央政府關(guān)系的特殊是圍繞著自治權(quán)而展開。自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心。[28]首先，自治權(quán)是特殊權(quán)力和權(quán)利，一方面自治權(quán)的權(quán)力屬性體現(xiàn)在自治權(quán)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會通過法律賦予各級民族自治地方政府的一項(xiàng)特定的國家權(quán)力，另一方面自治權(quán)的權(quán)利屬性體現(xiàn)在使用本民族語言文字、對國家有關(guān)法律的變通執(zhí)行等多項(xiàng)權(quán)利。其次，民族自治地方政府的首長由實(shí)行民族區(qū)域自治的各民族公民擔(dān)任，通過有效落實(shí)和行使自治權(quán)來促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮。最后，自治權(quán)的重要價(jià)值在于能夠加強(qiáng)各族人民群眾的團(tuán)結(jié)，共同維護(hù)祖國統(tǒng)一。

二、當(dāng)前中國海外利益面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前中國海外利益已布及世界各地，海外公民的數(shù)量以千萬人為單位計(jì)算，海外資產(chǎn)以萬億美元為單位計(jì)算，并呈現(xiàn)繼續(xù)增長的趨勢。如此大規(guī)模的海外公民群體及海外資產(chǎn)長期游離于中國本土之外，得不到我國政府的主權(quán)管轄保護(hù)，暴露出巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前中國海外利益面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面。

（一）全球性公共衛(wèi)生事件的持續(xù)影響

經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的人員流動(dòng)全球化，為公共衛(wèi)生事件在某地突發(fā)后快速蔓延至世界各地提供了條件。當(dāng)前對全世界人民影響最大的公共衛(wèi)生事件莫過于新冠疫情，一方面新冠疫情在全球范圍內(nèi)肆虐，造成極大數(shù)量的民眾感染和數(shù)以百萬計(jì)的死亡，重創(chuàng)了全球經(jīng)濟(jì)，深度影響了整個(gè)世界；另一方面由于新冠病毒不斷變異產(chǎn)生新的變異毒株，各國防疫能力和民眾配合度等方面或多或少都存在短板，使新冠疫情呈現(xiàn)出反復(fù)性、復(fù)雜性，增加了疫情防控的艱難性和長期性。正因?yàn)槿绱?，在?jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)下，全球性公共衛(wèi)生事件易給各國的人員往來造成巨大的阻礙，同時(shí)也增加了海外利益的風(fēng)險(xiǎn)和海外利益保護(hù)的難度。

（二）東道國政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定

海外利益所在國的政局不穩(wěn)所帶來的安全問題是多層次的，這主要包括政權(quán)非正常易主所帶來的宏觀政策劇變，域外勢力與東道國內(nèi)部反對勢力勾連起來反華排華，東道國經(jīng)濟(jì)不佳所帶來的社會治理能力較差。一是表現(xiàn)在一些國家尚未完成民主化進(jìn)程，政治轉(zhuǎn)型困難重重、政治生態(tài)較為混亂，易發(fā)生非法定程序的政權(quán)更迭，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)政黨與在野黨之間頻繁更替、多黨派無序競爭的情況，使相關(guān)政策朝令夕改，對各國在該國的投資利益產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。如2011年利比亞卡扎菲政權(quán)的倒臺，造成中資項(xiàng)目全部擱淺，中央政府為保障中方人員的安全而實(shí)施大規(guī)模撤僑行動(dòng)。2021年初，緬甸突發(fā)政權(quán)更迭，該國頓時(shí)陷入亂局，民眾的抗議和軍人的鎮(zhèn)壓此起彼伏，一些中資或者中緬合資企業(yè)在此過程中被砸燒，造成了我國海外利益的損失。二是一些國家民族主義思潮涌動(dòng)，內(nèi)部反對勢力為轉(zhuǎn)移社會矛盾而誤導(dǎo)民眾，與域外勢力一起拋出“中國威脅論”，煽動(dòng)民眾的反華情緒，針對中國公民、華人等實(shí)施人身傷害，針對華人商鋪、中資企業(yè)等資產(chǎn)實(shí)施砸搶，通過反華排華達(dá)到其政治目的。一些西方勢力支持的民族主義者，如吉爾吉斯斯坦的“四十勇士”、哈薩克斯坦的“讓納-哈薩克斯坦運(yùn)動(dòng)”在2017-2020年的一系列排外反華集會活動(dòng)中扮演引領(lǐng)性角色。[29]三是一些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較差，治理能力不足，社會治安的管控力較弱，不能有效保障他國在其國內(nèi)的投資項(xiàng)目和人員的安全。當(dāng)?shù)馗鞣N偷竊、搶劫以及傷害案件層出不窮，這些治安或者刑事案件并非針對中國公民或者華人，但這種案事件的頻繁發(fā)生會造成包括中國在內(nèi)的各國海外利益受損。

（三）海外公民面臨的安全威脅

海外公民面臨的安全威脅是由多重主客觀因素共同作用或疊加影響造成的，其中既有復(fù)雜多變的海外安全環(huán)境、迥然不同的各國社情民情和法律環(huán)境，又有海外公民自身方面的原因。一是隨著海外中國公民人數(shù)越來越多，帶來了中國公民在海外有關(guān)安全方面的案事件數(shù)量不斷增加，海外涉及中國公民安全事件的發(fā)案數(shù)與海外中國公民的數(shù)量呈正相關(guān)。二是隨著中國在海外投資規(guī)模越來越大，海外勞務(wù)人員的數(shù)量也急劇增加?！胺枪俜浇y(tǒng)計(jì)的海外勞工數(shù)目更加龐大，據(jù)世界銀行在一份報(bào)告中提到，中國的海外務(wù)工人數(shù)可能將近一千萬”。[30]隨著勞務(wù)輸出數(shù)量的不斷增加，中方員工因薪資待遇問題與外國雇主發(fā)生糾紛、中方員工與外方員工之間的糾紛、中國公民在外非法務(wù)工等各種問題也日益增多。三是一些國家政局動(dòng)蕩，中國海外公民整體被動(dòng)地卷入其中，甚至連當(dāng)?shù)氐娜A人群體也成為受害者。四是一些國家經(jīng)濟(jì)不景氣、貧富差距懸殊、治安狀況欠佳，對中國僑民、商人、留學(xué)生、游客所實(shí)施的搶劫、綁架、勒索等犯罪活動(dòng)的概率相對較高。五是海外中國人比較喜歡生活在華人群體中，這點(diǎn)從全世界各地為數(shù)眾多的唐人街即可見一斑，較為封閉的群聚化生活導(dǎo)致與當(dāng)?shù)鼐用袢狈贤ń涣?，相互之間文化及風(fēng)俗人情不了解，容易造成誤解，引發(fā)矛盾和沖突。六是海外中國公民對所在國的法律法規(guī)不甚了解，不善于運(yùn)用法律來保護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，在碰到矛盾糾紛時(shí)往往采用極端方式來處理，將自己陷于安全威脅的漩渦之中。七是大多數(shù)中國公民在走出國門之時(shí)沒有具備防范危險(xiǎn)的意識，想當(dāng)然地認(rèn)為國外的治安環(huán)境和國內(nèi)一樣好，本身又缺乏應(yīng)對危險(xiǎn)的技能，甚至有一部分國人自身的文明素質(zhì)不佳，這都導(dǎo)致中國公民在海外案事件頻發(fā)。有學(xué)者指出置身他國的普通民眾特別是游客，對外部世界了解有限，更多人并不關(guān)心國際形勢，對于旅游目的國的安全狀況知之甚少；加之國人公共安全教育缺乏，總體安全意識淡薄，缺少危機(jī)意識，這就在無形中增加了危險(xiǎn)系數(shù)。[31]八是各種意外傷害事件，包括交通意外、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等，這些事件雖然沒有針對性，不論國內(nèi)還是國外，都有隨機(jī)發(fā)生的概率，但也是造成海外中國公民傷亡的重要因素之一。

（四）企業(yè)海外投資與資產(chǎn)的安全風(fēng)險(xiǎn)

相關(guān)國家采用安全審查機(jī)制來設(shè)置對中國企業(yè)海外投資的壁壘，中國企業(yè)海外投資面臨貿(mào)易保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)審查等政策引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)劇增。在海外，很多中國企業(yè)安全意識淡薄，寄希望于黨和國家的安全維護(hù)和應(yīng)急救援，因安全問題導(dǎo)致海外投資損失慘重的案例層出不窮。[30]中國企業(yè)在海外之所以會安全意識淡薄，這背后的深層原因在于：一方面是國內(nèi)良好的治安環(huán)境讓企業(yè)在國內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，安全并不是重點(diǎn)考慮項(xiàng)，中國的治安環(huán)境可以稱得上世界一流水平，這讓長期置身其中的中國企業(yè)形成一種思維定勢，認(rèn)為良好的治安環(huán)境是世界常態(tài)，所以在海外投資生產(chǎn)的時(shí)候，容易忽略安全這一關(guān)鍵因素；另一方面是企業(yè)在海外投資中如果增加安保投入，必然會增加企業(yè)海外投資的成本，因此許多企業(yè)為了節(jié)省安保支出，抱有僥幸心理，寄希望于單純依靠所在國政府提供的安全保護(hù)。隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中資企業(yè)在海外投資規(guī)模和速度都顯著增加，海外國家國情迥異，國體政體皆不同，民族宗教信仰千姿百態(tài)，國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩極化，社會治安狀況天壤之差。近年“中國威脅論”在一些國家盛行，包括中國投資較多的“一帶一路”沿線國家，民眾被誤導(dǎo)和煽動(dòng)，反華活動(dòng)增多。[29]多種因素疊加在一起便會對我國企業(yè)的海外投資與資產(chǎn)安全構(gòu)成潛在的威脅。

三、民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的優(yōu)勢與不足

中國海外利益的規(guī)模和體量日益增大，所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)越來越多，海外利益保護(hù)的廣度和強(qiáng)度都與日俱增。“中國海外利益安全保護(hù)需求急劇增加，但與此同時(shí)，中國的安全供給卻嚴(yán)重不足”。[32]近些年來，國家大力發(fā)展民族地區(qū)，給民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)注入新的活力。一方面，少數(shù)民族地區(qū)的各族人民群眾的生活水平顯著提高、物質(zhì)財(cái)富不斷積累、出境人數(shù)也逐漸增多，中國海外少數(shù)民族公民群體不斷壯大。另一方面，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展為民族地區(qū)培育了相當(dāng)數(shù)量的民營企業(yè)，這些民營企業(yè)在發(fā)展過程中，其業(yè)務(wù)向海外延伸和拓展，民族地區(qū)的海外民企數(shù)量與日俱增，民族地區(qū)的海外利益規(guī)模也逐步擴(kuò)大，民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)的內(nèi)在需求不斷增加，但客觀而言，民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)既有優(yōu)勢又有不足。

（一）民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的優(yōu)勢

中國是一個(gè)擁有56個(gè)民族的大家庭，民族的多樣性是與他國同源民族實(shí)現(xiàn)文化交流、經(jīng)貿(mào)往來的橋梁，為民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)提供了天然的優(yōu)勢。具體而言，民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)體現(xiàn)在天時(shí)、地利、人和三個(gè)方面。

天時(shí)方面。海外利益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力和財(cái)力的投入。中央政府在此方面所能投入的資金和人員等資源有限，外交部及駐外使領(lǐng)館難以應(yīng)對挑戰(zhàn)，只能向其他方面分擔(dān)保護(hù)責(zé)任。[33]中央政府在海外利益保護(hù)方面的捉襟見肘與中國海外利益安全需求的急劇增加之間已經(jīng)形成了供需鴻溝，中央政府迫切需要其他力量共同維護(hù)中國海外利益，這成為民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)的天時(shí)優(yōu)勢。民族自治地方政府?dāng)?shù)量眾多，所謂眾人拾柴火焰高，他們參與到海外利益保護(hù)當(dāng)中彌補(bǔ)中央政府在人、財(cái)、物上投入的不足，既有利于從總量上減少中央政府在海外利益保護(hù)方面所承受的壓力，又有利于填補(bǔ)中國海外利益保護(hù)的真空區(qū)域——民營企業(yè)。大型國有企業(yè)在海外投資和生產(chǎn)過程中，能夠得到國家層面的重視和有效保護(hù)，但民族地區(qū)數(shù)量眾多的海外民企，中央政府卻難以為其海外利益提供有效保護(hù)，而讓民族自治地方政府參與到海外利益保護(hù)當(dāng)中去正是解決這一問題的好方法。在重大海外利益保護(hù)案事件中，民族自治地方政府一方面協(xié)助中央政府處理國內(nèi)相關(guān)事務(wù)，另一方面聯(lián)系和動(dòng)員海外華僑團(tuán)體參與保護(hù)行動(dòng)，從而發(fā)揮了自身的重要作用。

地利方面。民族自治地方政府熟悉本地區(qū)情況。民族自治地方政府所轄區(qū)域內(nèi)的人口往往是由主體少數(shù)民族、其他少數(shù)民族以及漢族構(gòu)成，具有少數(shù)民族比重大、鮮明的民族性等特點(diǎn)。復(fù)雜的族群結(jié)構(gòu)使當(dāng)?shù)卣毮艹识嘀匦缘耐瑫r(shí)，也給民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)提供了地理優(yōu)勢。各個(gè)民族都有自己的語言和文化，民族自治地方政府的很多工作人員都是各少數(shù)民族，他們在日常工作中利用本民族語言溝通的優(yōu)勢迅速拉近彼此之間的心理距離，便于了解本地在海外的公民個(gè)人及家庭情況以開展工作。我國的內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)，以及擁有許多自治州和自治縣的云南等邊境省份都不同程度地存在跨界民族或者跨境民族。無論是因國家主權(quán)政治分割所形成的跨界民族，還是因民族主動(dòng)跨境移民所形成的跨境民族，[34]中華文化的包容性能促進(jìn)不同民族交流融合。邊境地區(qū)的民族自治地方政府與鄰國地方政府之間的交流和往來較多，有良好的人脈關(guān)系，且更知曉鄰國的風(fēng)土人情和時(shí)局變化。當(dāng)?shù)乜缇趁褡寤蚩缃缑褡宓拿癖姳旧泶嬖谧谧寤蛴H緣關(guān)系，這些都為民族自治地方政府開展海外利益保護(hù)工作提供了得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢。

人和方面。雖然從2014年開始，中國外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心的12308熱線就已開通，為海外中國公民在領(lǐng)事保護(hù)方面提供了很大的幫助，但公民在境外遇到險(xiǎn)時(shí)，他們的家人和朋友依然將當(dāng)?shù)卣鳛槭滓那笾鷮ο?。這緣于海外中國公民對當(dāng)?shù)卣捌涔ぷ魅藛T的親切感和信任度更強(qiáng)。海外的中國公民數(shù)量達(dá)數(shù)千萬，遍及全世界各個(gè)角落，從宏觀上看海外中國公民的分布呈現(xiàn)出大分散的形態(tài)，但從微觀上看海外中國公民呈現(xiàn)來自同一省市區(qū)縣，甚至同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的公民群體聚集在一起生產(chǎn)、經(jīng)營、生活的特征。因此，在處理與這些群體相關(guān)的海外利益保護(hù)案件時(shí)，地方政府的參與極為必要。民族自治地方政府在人和方面的優(yōu)勢比一般地方政府更加突出。民族自治地方政府擁有自治權(quán)，可以根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)各族人民群眾對海外利益保護(hù)的內(nèi)在需求不斷落實(shí)和有效行使自治權(quán)。以海外利益保護(hù)宣傳為例，民族自治地方政府了解本地區(qū)各族群眾的情況，可以有針對性地開展宣傳工作，讓民族地區(qū)群眾在提升海外安全意識的同時(shí)，認(rèn)識到海外利益保護(hù)的重要性。

（二）民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的不足之處

民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)也有其不足之處。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對不足、自身能力相對不足、海外利益保護(hù)的職責(zé)劃分不清是民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)的三大不足之處。

1.民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對不足

我國民族地區(qū)大多分布于內(nèi)陸邊疆地區(qū)，由于自然條件的限制，經(jīng)濟(jì)水平和社會發(fā)展程度都無法與東部發(fā)達(dá)地區(qū)或內(nèi)地的中心地區(qū)相提并論。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后源于多方面的不足。首先是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后。雖然民族地區(qū)資源稟賦豐富，金屬資源、能源資源、林木資源、水資源等充足，但是民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)多以粗放式、低效型、工藝落后為主，易造成土壤沙化、水源污染、植被破壞等情況，極不利于民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。其次是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱所帶來的稅源不足。落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和缺乏競爭力的市場主體不能給民族自治地方政府帶來充足而穩(wěn)定的稅源，當(dāng)?shù)卣疅o法提供足夠的公共產(chǎn)品和社會服務(wù)。“民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，直接決定著民族地區(qū)政府能力的大小”。[35]最后是人才匱乏。民族地區(qū)高等教育人才培養(yǎng)的數(shù)量有限，且對其他地區(qū)人才吸引力不足，造成民族地區(qū)的人才供給無法滿足政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各領(lǐng)域?qū)θ瞬诺男枨?，以致難以支撐起民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。此外，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后還會帶來社會面不穩(wěn)定因素的增多，給民族自治地方政府維護(hù)社會穩(wěn)定增加壓力。雖然中央政府一直以來在政策上扶持、財(cái)政上支持以及要求發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府結(jié)對支援來幫助民族自治地方政府發(fā)展，此舉在一定程度上縮小了民族地區(qū)與其他發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，但是不可否認(rèn)的是兩者還存在明顯的差距。

2.民族自治地方政府的能力相對不足

近些年來，隨著國家治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，民族自治地方政府的行政能力得到了顯著提升，但與社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展給政府能力提出的更高要求相比，依然存在較大差距。政府能力是一個(gè)整體的、綜合的系統(tǒng)，由若干子能力組成。[36]民族自治地方政府無論在整體能力上，還是在規(guī)劃發(fā)展能力、資源整合能力、公共服務(wù)能力等各項(xiàng)子能力上都相對不足。在中國海外利益保護(hù)方面，民族自治地方政府能力的不足主要體現(xiàn)在對海外利益及其保護(hù)的認(rèn)知能力不足和危機(jī)管理能力不足。

東部沿海地區(qū)的地方政府深刻認(rèn)識到海外利益保護(hù)的重要性，在海外利益保護(hù)的各項(xiàng)工作上非常重視。如溫州市政府積極將領(lǐng)事保護(hù)工作下沉到基層街鎮(zhèn)，率全國之先布置全方位的基層領(lǐng)事保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立海外領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)處，并配套建立了領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員制度。相比之下，民族自治地方政府對中國海外利益保護(hù)的重要性和必要性普遍認(rèn)識較淺，相當(dāng)數(shù)量的民族自治地方政府對海外利益及其保護(hù)理解不足，總體上認(rèn)為海外利益保護(hù)是中央政府的職責(zé)范圍，屬于國家層面的工作，與自身的行政職能無關(guān)。這種認(rèn)識主要來自兩個(gè)方面：主觀方面是民族自治地方政府長期受中央政府扶持所產(chǎn)生的依賴心理較強(qiáng)；客觀方面是民族地區(qū)與其他發(fā)達(dá)地區(qū)相比在海外的公民和資產(chǎn)較少。

復(fù)雜多變的海外環(huán)境帶來的重大海外安全事件往往猝然而至，對所有協(xié)助中央政府參與海外利益保護(hù)的地方政府來說都是挑戰(zhàn)。這種情況下，民族自治地方政府的危機(jī)管理能力不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，以制度規(guī)范、組織建設(shè)、情報(bào)預(yù)警、分析研判、指揮決策等為載體的快速反應(yīng)機(jī)制尚未建立；另一方面，以應(yīng)急預(yù)案、人力資源、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、物資儲備、硬件設(shè)施、軟件技術(shù)等為主要內(nèi)容的配套保障體系沒有形成。

3.海外利益保護(hù)的職責(zé)劃分不清

海外利益保護(hù)對象的多元性和對象身份的多重性容易造成民族自治地方政府界定自己保護(hù)職責(zé)范圍的困惑。因?yàn)橹袊Ｍ饫嫠媾R的風(fēng)險(xiǎn)是整體的，所以對同一對象，按照不同的劃分原則，不同的地方政府既可以都有保護(hù)職責(zé)，又可以都無保護(hù)職責(zé)。中國海外利益面臨“整體性挑戰(zhàn)”和“覆蓋性風(fēng)險(xiǎn)”，將“風(fēng)險(xiǎn)”以波及范圍進(jìn)行業(yè)務(wù)切割和責(zé)任分工是不可取的。[37]相對于中央政府的總攬全局，地方政府因管轄區(qū)域有限，所以地方政府開展海外利益保護(hù)的時(shí)候，相互之間對職責(zé)加以劃分顯得理所當(dāng)然。在長期磨合中地方政府之間形成了“屬地與屬人管理相結(jié)合”的管轄原則，對人員按照戶籍所在地、對企業(yè)按照注冊地進(jìn)行管理。雖然這一原則已較為合理，但在實(shí)際應(yīng)用中，面對千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)情況仍會矛盾重重。民族自治地方政府在地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和對海外利益保護(hù)的認(rèn)知上較國內(nèi)發(fā)展先進(jìn)地區(qū)存在較大差距，出現(xiàn)對同類型海外利益保護(hù)事件的處理方式和處理結(jié)果可能不同，對于利益受到侵害的企業(yè)或者個(gè)人而言，同樣的事情交由不同的地方政府處理容易出現(xiàn)待遇和結(jié)果大相徑庭的情況。

四、民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的措施完善和路徑優(yōu)化

當(dāng)前許多民族自治地方政府根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)參與到中國海外利益保護(hù)當(dāng)中，但是民族自治地方政府在海外利益保護(hù)過程中需要提升的空間依然巨大。中國海外利益保護(hù)是一項(xiàng)體系化的工程， 需要從理念、能力、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等多個(gè)方面加以完善和優(yōu)化。

（一）強(qiáng)化海外利益保護(hù)理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，強(qiáng)化海外利益保護(hù)理念就是為了更好地實(shí)施海外利益保護(hù)行動(dòng)。海外利益保護(hù)不僅是中央政府層面的工作，而是以中央政府為主導(dǎo)，各地方政府積極參與的共同職責(zé)所在。地方政府通過培訓(xùn)、講座、知識競賽等多種形式的活動(dòng)來普及海外利益保護(hù)方面的知識，全面提升相關(guān)工作人員對海外利益保護(hù)的重要性認(rèn)識。地方政府還需要通過多種宣傳媒介向社會公眾普及海外利益及其保護(hù)的相關(guān)知識，只有廣大人民群眾對海外利益保護(hù)重要性的認(rèn)識提升了，才能使海外利益保護(hù)工作事半功倍。民族地區(qū)的特殊性給民族自治地方政府在強(qiáng)化海外利益保護(hù)理念方面提出了更高的要求，需要民族自治地方政府以增進(jìn)國家認(rèn)同為根本前提來開展工作。“民族群眾的國家認(rèn)同是一個(gè)民族國家認(rèn)同的主體所在，是該民族國家認(rèn)同的主流”。[38]民族自治地方政府大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)來提高民族群眾的生活水平，著力推進(jìn)各項(xiàng)民生工程建設(shè)為民族群眾謀福祉，切實(shí)維護(hù)好本地區(qū)各民族利益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，凝聚民心、鑄牢中華民族共同意識，以增進(jìn)民族群眾的國家認(rèn)同。只有在國家認(rèn)同和中華民族凝聚力得到加強(qiáng)的基礎(chǔ)上，海外利益保護(hù)理念才能深入人心，得到有效強(qiáng)化。

（二）加強(qiáng)民族自治地方政府的能力建設(shè)

加強(qiáng)民族自治地方政府的能力建設(shè)是其參與中國海外利益保護(hù)的內(nèi)在前提和要求。民族自治地方政府的能力建設(shè)主要圍繞兩個(gè)層面展開，分別是綜合能力的提升和海外利益保護(hù)相關(guān)的具體能力提升。在綜合能力提升方面，第一步是著力發(fā)展好民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，通過落實(shí)民族區(qū)域自治政策，用良好的營商環(huán)境吸引企業(yè)來投資生產(chǎn)，為當(dāng)?shù)卣峁┓€(wěn)定而足夠的稅源。第二步是民族自治地方政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、干部隊(duì)伍高素質(zhì)化、行政工作高效化、管理方式法治化的轉(zhuǎn)變。第三步是提升民族自治地方政府的動(dòng)員整合能力和公共服務(wù)能力等基礎(chǔ)性能力，這些基礎(chǔ)性能力是衡量綜合能力的重要指標(biāo)。動(dòng)員整合能力體現(xiàn)在動(dòng)員整合人、財(cái)、物等的力度和廣度，公共服務(wù)能力包括醫(yī)療衛(wèi)生、公民教育、社會保障、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的提供能力。在海外利益保護(hù)相關(guān)的具體能力提高方面，主要圍繞危機(jī)管理能力的提升而展開。危機(jī)管理能力的提升包括事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范的前瞻性和準(zhǔn)確性，事后響應(yīng)處置的及時(shí)性和高效性。事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范要求民族自治地方政府及時(shí)收集本地區(qū)在海外的公民及企業(yè)的安全動(dòng)態(tài)，以及東道國的國內(nèi)安全形勢變化情況，對各類情報(bào)信息及時(shí)分析研判，并對各類潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。事后響應(yīng)處置要求民族自治地方政府在得知本地區(qū)公民或者企業(yè)在海外受到威脅甚至不法侵害的時(shí)候，立刻啟動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制，利用配套保障體系開展各項(xiàng)救援措施。

（三）完善海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置

民族自治地方政府需要完善相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能更好地參與中國海外利益保護(hù)。首先，在地方政府層面缺少一個(gè)既能夠協(xié)調(diào)各職能部門，又能夠?qū)诱畬ｉT內(nèi)設(shè)處室開展海外利益保護(hù)相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)。民族自治地方的各級政府設(shè)置的海外利益保護(hù)內(nèi)設(shè)處室需要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)籌和歸口管理，從而有效避免政出多門的情況發(fā)生。該內(nèi)設(shè)處室在各級民族自治地方政府首長親自領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)系并統(tǒng)籌其他各單位有關(guān)中國海外利益保護(hù)的工作，并根據(jù)需要制定各類型海外利益保護(hù)問題的應(yīng)急處置預(yù)案，對重大海外利益保護(hù)的相關(guān)情況及時(shí)匯報(bào)。其次，民族自治地方政府可以借鑒長沙市政府成立長沙市企業(yè)海外利益保護(hù)促進(jìn)會的成功經(jīng)驗(yàn)，派考察小組到長沙市調(diào)研和取經(jīng)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，成立企業(yè)海外利益保護(hù)促進(jìn)會。企業(yè)海外利益保護(hù)促進(jìn)會可以加強(qiáng)民族自治地方政府與我國政府駐外使領(lǐng)館、大型企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)、駐外商務(wù)機(jī)構(gòu)、決策咨詢機(jī)構(gòu)、海外僑團(tuán)等的聯(lián)系與溝通，通過定期召開會員大會分享會內(nèi)龍頭企業(yè)海外拓展的探索與實(shí)踐，幫助企業(yè)規(guī)避海外投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)加強(qiáng)企業(yè)間的合作與交流，幫助會員企業(yè)排憂解難。最后，中國政府在海外利益保護(hù)中時(shí)刻體現(xiàn)著以人為本的核心價(jià)值理念，將海外公民的安全作為中國海外利益保護(hù)的核心。各族群眾對本地區(qū)地方政府的信任是天然優(yōu)勢，民族自治地方政府可以在本地區(qū)成立海外公民保護(hù)應(yīng)急中心，本地區(qū)的公民在海外如遇困難急需求助，可以直接向該中心求助，從而避免多頭轉(zhuǎn)接。該中心實(shí)行全天候值守接聽求助電話和運(yùn)轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)求助平臺，接到求助后直接將求助信息根據(jù)國別歸類，依照事件的輕重緩急分別對接駐外使領(lǐng)館、海外中資企業(yè)、海外僑團(tuán)商會等力量及時(shí)跟進(jìn)處理，讓公民在海外身處困境之時(shí)能夠及時(shí)得到來自家鄉(xiāng)的幫助和溫暖，從而進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識和增進(jìn)國家認(rèn)同。

（四）優(yōu)化海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制

如果說參與海外利益保護(hù)的各個(gè)機(jī)構(gòu)是一個(gè)個(gè)點(diǎn)的話，那么中國海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制就是一根根線，通過一根根線將一個(gè)個(gè)點(diǎn)連接起來構(gòu)成一個(gè)中國海外利益保護(hù)的巨大網(wǎng)絡(luò)，所以優(yōu)化海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制能夠充分發(fā)揮海外利益保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用。首先，建立海外利益保護(hù)的聯(lián)席會議機(jī)制。聯(lián)席會議機(jī)制有一張一弛兩種狀態(tài)，分別是日常工作狀態(tài)和應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。在日常工作狀態(tài)下，由民族自治地方政府的海外利益保護(hù)內(nèi)設(shè)處室負(fù)責(zé)牽頭召集海外利益保護(hù)相關(guān)單位負(fù)責(zé)人定期開會，加強(qiáng)多方聯(lián)系與溝通，協(xié)調(diào)解決海外利益保護(hù)過程中出現(xiàn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，研究新經(jīng)驗(yàn)和探索新方法，并對海外利益保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)加以宣傳和推廣。在應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下，由民族自治地方政府的海外利益保護(hù)內(nèi)設(shè)處室與海外利益保護(hù)相關(guān)單位的專職人員對接，立刻啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)各方力量隨即開展處置工作。其次，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。長期以來，我國海外利益保護(hù)往往是在事件發(fā)生之后，采取“危機(jī)響應(yīng)”模式，如果能提前察覺威脅并加以預(yù)防，效果必然要好很多。當(dāng)前，國家已經(jīng)意識到海外利益必須從注重“事后消除影響”轉(zhuǎn)向“事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范”。[37]民族自治地方政府通過本地區(qū)在海外的公民與企業(yè)收集當(dāng)?shù)匕踩蝿葑兓南嚓P(guān)信息，對各類情報(bào)信息及時(shí)分析研判，編制各類安全事件的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，快速上報(bào)重大或緊急的信息，并針對性地發(fā)布預(yù)警信息。最后，建立資源共享機(jī)制。單個(gè)民族自治地方政府所擁有的資源有限。所謂眾人拾柴火焰高，海外利益保護(hù)需要群策群力，讓包括民族自治地方政府在內(nèi)的更多地方政府參與進(jìn)來，打造資源共享平臺，將各類資源匯集到一起，使各地方政府的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。

五、結(jié)語

隨著全球利益格局的不斷變化，中國海外利益內(nèi)容不斷衍生且更加復(fù)雜，中國海外利益保護(hù)的難度隨之增加。面對日漸龐大的中國海外利益，中央政府雖然不斷加大投入，但仍然心有余而力不足，迫切需要其他力量參與海外利益保護(hù)，為其提供有力支撐。數(shù)量眾多的各級地方政府因海外利益與其所轄區(qū)域有千絲萬縷的聯(lián)系，有參與海外利益保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力，故而積極推動(dòng)地方政府參與海外利益保護(hù)，使之成為海外利益保護(hù)過程中不可或缺的重要力量是中央政府的最優(yōu)選。民族自治地方政府參與中國海外利益保護(hù)有著天時(shí)、地利、人和的優(yōu)勢，鼓勵(lì)民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)有助于自治權(quán)的不斷落實(shí)和有效行使，加快民族地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程；有助于凝聚民族團(tuán)結(jié)的磅礴力量，鑄牢中華民族共同體意識；有助于鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，增進(jìn)國家認(rèn)同。

注釋：

①民族自治地方政府指的是中國民族自治地方的國家行政機(jī)關(guān)，包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）的人民政府。

②民族地區(qū)是少數(shù)民族地區(qū)的簡稱，本文所稱民族地區(qū)，特指民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）。

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收稿日期：2023-01-17 責(zé)任編輯：王 玨