鄭力璇

北京大學前沿交叉學科研究院，北京 100871

政府采購制度是工業(yè)革命技術形成壁壘型行業(yè)后，社會制度隨著經(jīng)濟發(fā)展進步的產(chǎn)物，在現(xiàn)代化進程中逐步發(fā)展起來。1782 年英國政府率先設立文具公用局通過招標投標的主要方式負責政府日常辦公所需用品和投資建設項目，采購機構由此出現(xiàn)。1861 年美國通過《聯(lián)邦采購法》，以立法的形式對政府采購進行規(guī)范化管理。1868 年美國國會針對政府采購的招標流程和合同履行程序進行了立法。1984 年頒布《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定了聯(lián)邦政府的所有采購行為都必須依照條例執(zhí)行。二戰(zhàn)后，歐美發(fā)達國家政府采用財政政策手段調節(jié)國家經(jīng)濟，政府采購作為國家財政政策的實現(xiàn)方式不斷發(fā)展完善，在國際貿易中也形成了一系列采購規(guī)范，推動世界經(jīng)濟再次走向繁榮。至20 世紀70 年代，歐美國家建議將政府采購納入《關稅和貿易總協(xié)定》中，國際組織在政府采購方面的合作進一步加深。1994 年，部分世界貿易組織國家簽署了《政府采購協(xié)議》（GPA 協(xié)議），政府采購制度已經(jīng)被國際社會廣泛認可并成為國家間采購行為的通行準則①胡蘭玲.政府采購制度創(chuàng)制研究［D］.天津：南開大學，2013.。

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展完善。特別是在“一帶一路”倡議等國家間經(jīng)濟合作項目啟動后，我國在經(jīng)濟全球化中的作用越來越重要。2018 年4 月10 日習近平主席在亞洲博鰲論壇上表示，我國將主動擴大進口，加快加入世界貿易組織《政府采購協(xié)定》進程。在這一背景下，政府采購制度必須加速和國際接軌，保證法規(guī)全面性和資金安全性，最大限度提高資金使用效益，保障我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和在國際競爭中取得優(yōu)勢地位。

政府采購是法律、行政概念，也是經(jīng)濟學學術概念，有深厚的經(jīng)濟學理論支持，并且在長期發(fā)展中逐漸帶有了中國特色。學習政府采購包含的經(jīng)濟學意義、熟悉我國政府采購的內涵功能，在實踐中繼續(xù)完善采購的細節(jié)規(guī)范對我國經(jīng)濟進入新時代具有重要現(xiàn)實意義。

一、政府采購的經(jīng)濟學理論基礎

在對政府采購進行討論前，我們首先明確其定義和性質。WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）②GPA 規(guī)范各國政府采購行為，推動參與方開放政府采購市場，實現(xiàn)更為自由的國際貿易。規(guī)定，政府采購是指為了公共利益的需要，由政府部門或政府指定部門實體購買貨物或勞務或工程的行為。③《General Agreement on Tariffs and Trade 1994》。我國于2003 年實施的《政府采購法》中明確規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。④《中華人民共和國政府采購法》。分析定義可知，采購的主體是“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織”，采購的對象是“依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務”，采購的特征是“使用財政性資金”。這也進一步說明了，政府采購的性質是依法開展的公共服務，采購的目的和途徑都帶有“依法”和“公共服務”兩個重點。相比較而言，“依法”是政府采購的中國特色。

政府采購制度發(fā)展和經(jīng)濟學理論的發(fā)展密切相關，依法和公共服務也是在理論的不斷發(fā)展中逐步確立和明確的。自由經(jīng)濟理論認為，政府要做好市場的守夜人，不主張大規(guī)模的政府支出，要讓市場“無形的手”發(fā)揮作用，政府和個人都應該遵守市場經(jīng)濟的規(guī)律。早期美國政府實施的聯(lián)邦政府采購受到自由主義的影響，主要以商業(yè)性質為目的，并沒有注重社會公共服務功能，政府采購行為本身也缺乏監(jiān)督和制約。

20 世紀的經(jīng)濟大蕭條刺激了經(jīng)濟學理論的發(fā)展，強調社會功能和調節(jié)經(jīng)濟功能的政府采購制度以及對采購的監(jiān)督體系逐漸建立。政府干預理論認為，市場經(jīng)濟下的政府干預通過市場間接作用于企業(yè)，減稅、增加政府購買和公共投資彌補市場的缺點，可以有效刺激社會生產(chǎn)拉動經(jīng)濟增長。但布坎南的公共選擇理論則認為，政府官員也是理性“經(jīng)濟人”，存在一定的“尋租”可能①裴育.政府采購的經(jīng)濟學分析［D］.上海：上海財經(jīng)大學，2002.。

委托代理理論在政府干預理論的基礎上進一步深化了對政府采購的認知，對參與采購各方面進行效益分析并提出了改進模型。委托代理理論以“經(jīng)濟人”假設為核心，具有兩個基本假設：一是委托人和代理人之間利益相互沖突，其行為都是實現(xiàn)自身效益最大化；二是委托人和代理人之間的信息不對稱，代理人便可能產(chǎn)生“道德風險”，通過信息優(yōu)勢最大化自己的利益。

信息經(jīng)濟學同樣認為，市場并不能解決信息不對稱和不確定性問題下市場效率的損失問題，據(jù)此提出了在市場以外的法治建設。在科斯的交易成本理論中，市場經(jīng)濟必須是法治經(jīng)濟，法治是降低交易成本的重要途徑。根據(jù)短邊原則，任何部分法律的缺失都會造成整體效率的損失，因此完整的法律體系是維護市場規(guī)則的基礎。

二、我國政府采購的現(xiàn)狀和意義

（一）政府采購制度的內涵

我國政府采購制度的推廣在改革開放后呈現(xiàn)加速趨勢，通過試點的方式以點帶面積累經(jīng)驗逐步實施，“依法”作為中國特色貫穿政府采購發(fā)展的始終。1980 年國務院在《關于開展和保護社會主義競賽的暫行規(guī)定》中首次明確將招投標作為政府采購的主要方式，采取試點的方式逐漸確立政府采購體系。1995 年上海市首先嘗試用國際通行規(guī)則規(guī)范政府采購行為，制定了我國第一個采購試行辦法。1997 年深圳采用邀請招標確定了公務車保險的供應商，于1998 年建立了我國第一個政府采購地方性法規(guī)。結合地方經(jīng)驗，中央在2000 年前后相繼出臺一系列實踐管理辦法，包括《政府采購管理暫行辦法》《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》《政府采購信息公告管理辦法》等，同年財政部組建國庫司下設政府采購處，管理全國政府采購工作。2003 年《政府采購法》實施，中央一級預算單位開始實施政府采購，2004 年京外二級預算單位開始實施，2005 年我國開始全面推行政府采購制度。2007 年我國申請加入GPA，我國的政府采購開啟了國際化道路。2015 年3 月1 日國務院正式頒布實施《中華人民共和國政府采購法實施條例》，加速實現(xiàn)國家治理能力和體系的現(xiàn)代化。

目前，我國政府采購的主體按照性質劃分包括國家機關、事業(yè)單位和團體組織；資金來源主要是財政資金，包括預算資金和自籌資金。也就是說具有公共服務性質的社會組織使用通過公共服務職能獲得的公益性和非公益性資金的使用必須根據(jù)規(guī)定納入政府采購的管理程序。

《政府采購法》第二十六條明確規(guī)定政府采購方式主要有五種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。財政部自2014年12 月31 日起實施的《政府采購競爭性磋商采購方式管理辦法》就屬于國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。2002 年我國在中央國家機關采購中心采購IT 產(chǎn)品時首次使用協(xié)議供貨，成為第六種可選擇方式。

當前我國政府采購方式分為集中采購和分散采購，集中采購機構為采購代理機構，是非營利事業(yè)法人，主要職責包括：統(tǒng)一組織納入集中采購目錄的政府采購項目；組織由財政撥款的大型政府采購項目；受其他委托機關的委托代其采購或組織招標投標事宜等。此外另一種采購代理機構是社會中介代理機構，是代理政府采購事宜的中介服務組織，在獲得財政部或省級人民政府財政部門認定資格后才能從事代理工作。

政府采購主要分為三個步驟，分別是制定預算、確定供應商和簽訂合同。當前我國政府采購對預算管理不夠嚴格，在實際操作上更為關注決算，預算編制較為粗糙，這導致采購過程不夠嚴謹，頻繁出現(xiàn)采購金額超預算的現(xiàn)象。鑒于此，2018 年4 月18 日，財政部表示要在鞏固前期政策的基礎上，采用擴大管理范圍、強化全過程管理、擴展管理對象、改進評價辦法和落實績效責任等有力措施，繼續(xù)推進預算績效管理。②需要強調的是目前我國對政府采購嚴格按照《政府采購法》規(guī)定實施預算管理，“負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。部門預算的審批，按預算管理權限和程序進行”。

（二）我國實施政府采購制度的意義

政府購買被稱為公共財政的三駕馬車之一，是財政政策的主要實施手段，對政府調控國家宏觀經(jīng)濟和管理國家財政支出具有重要意義。實施政府采購制度有兩點優(yōu)勢：一是提高政府支出質量。政府資金數(shù)量是有限的，只有提升支出管理水平和資金使用效率才能保證政府支出質量的提高。根據(jù)國際組織經(jīng)驗數(shù)據(jù)，政府購買一般占到國家GDP 的10%～15%③王潔.中國加入GPA 是世界政府采購市場的一件大事——專訪WTO 秘書處參贊羅伯特·安德森［J］.中國政府采購，2011（7）：32.，按資金節(jié)約率為20%進行計算，采用政府采購制度后，政府能支配的資源總量提高到了國家GDP 的至少2%；二是調節(jié)全社會供需平衡。政府采購可以調控社會總需求，調整產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟質量，這在供給側改革背景下意義重大。當前我國還處于社會的總供給和總需求不平衡的階段，當供給大于需求時實施擴張的財政政策，增加政府采購規(guī)模，提高社會總需求水平；若需求大于供給，則采取穩(wěn)健的財政政策，減少采購規(guī)模。

根據(jù)上文所述，我國當前的政府采購制度是一種以“經(jīng)濟人”假設為前提的激勵約束機制。為了實現(xiàn)約束激勵機制，實施政府采購可以促進政府有效建立完備的法律體系和良好的經(jīng)濟發(fā)展“外部性”，制定產(chǎn)權明確的市場規(guī)則，進一步防止腐敗。另一方面，目前使用信息化電子采購平臺可以讓政府采購行為更加符合市場規(guī)律，在市場機制下達到采購效率最大化。

三、我國政府采購制度的問題和未來發(fā)展方向

建立完善的政府采購制度要在“依法”和“公共服務”方面下功夫。目前，我國政府采購制度最突出的問題是監(jiān)管部門不明確和監(jiān)管法律法規(guī)的缺失。我國政府采購監(jiān)管部門的定義較為模糊，《政府采購法》第十三條規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職能。各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監(jiān)督管理職責。”規(guī)定不清晰，職責不明確，不利于實施監(jiān)管。在具體操作過程中，由于相關法律法規(guī)缺失，對政府采購的監(jiān)管行為具有較大的彈性，比如基層單位在具體溝通供應商和采購方之間的權限較大；采購平臺在組織招標過程中的操作規(guī)則沒有完善，存在供應商串通作假、“陪標”的現(xiàn)象，供應商存在跑專家、跑項目的現(xiàn)象等，這都是產(chǎn)生腐敗的隱患。

對于政府采購制度監(jiān)管存在的問題，國內外均有經(jīng)驗可以借鑒。國外方面，美國政府采購的法律制度體系和機構制度體系建設是值得我國借鑒的。美國聯(lián)邦政府采購的監(jiān)督管理機構主要有三個，分別是美國國會下屬的聯(lián)邦會計總署、聯(lián)邦索賠法院和美國總統(tǒng)行政辦公廳內設的行政管理與預算局①李浩文.美國政府采購的制度模式及對中國的啟示［D］.北京：國際關系學院，2006.。此外，美國還專門成立合同申訴委員會，根據(jù)《爭議法》接受對政府采購的投訴。

國內方面，北京大學作出了積極的嘗試。為監(jiān)管招標采購活動，北京大學2009 年出臺了《招標工作監(jiān)督辦法》②北京大學2009 年校發(fā)第128 號文件。，成立了招標工作監(jiān)督領導小組，統(tǒng)一管理校內招標工作，由紀委書記任組長，監(jiān)管的方式包括：列席招標會議，參與、詢問、檢查、調查等方式跟蹤檢查或重點抽查招標項目；對招標工作提出監(jiān)督建議；通過設立舉報信箱和舉報電話受理各類違規(guī)、違法和違紀問題?！墩袠斯ぷ鞅O(jiān)督辦法》明確了監(jiān)管的主要內容有：招標制度建設、招標決策程序、標底編制、負責人的責任履行，規(guī)定了十一種違規(guī)、違紀和違法行為，具有極強的監(jiān)管效應和法規(guī)依據(jù)性?！墩袠斯ぷ鞅O(jiān)督辦法》保護了學校招標工作組織人員和學校的國有資產(chǎn)的安全，可以說是進一步完善了政府采購的監(jiān)管制度體系讓每個環(huán)節(jié)都有章可循，落實了監(jiān)管責任，讓所有環(huán)節(jié)都有責任到位。北京大學的經(jīng)驗是值得國內各采購單位借鑒的。

綜上所述，為了更好地實現(xiàn)我國政府購買的社會功能，筆者認為完善激勵與約束機制，參考國內外先進經(jīng)驗，可以在如下幾個方面改善政府采購制度：

首先，要做到源頭把控，建立健全預算管理機制，突出“依法”的中國特色。要將預算管理制度落實到位，將預算實施過程也納入預算管理體系中。

其次，健全法律法規(guī)出臺，做到每個環(huán)節(jié)都有法可依，避免行政彈性和腐敗的發(fā)生。出臺規(guī)定采購細節(jié)的管理辦法，對采購的發(fā)起、預算、確定采購方、簽訂合同、履行合同每個環(huán)節(jié)都做出規(guī)范性說明，按照對采購結果產(chǎn)生負面影響的程度設置不同等級的責任人和監(jiān)督人規(guī)范，把采購細節(jié)囊括到法律體系中，降低采購的操作彈性。

最后，要嚴格依照法律設置監(jiān)督權職機構。設置統(tǒng)一管理的監(jiān)督機構，明確監(jiān)督的方式和內容，明確追究責任細則，使各機構共同努力做好政府采購工作，保護采購各方的合法權益和財政資金的安全。