馬向明 楊光輝

摘要：“多規(guī)合一”工作緣起于解決“規(guī)劃打架”的問(wèn)題，是城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中基于現(xiàn)實(shí)需求而產(chǎn)生的、自下而上的認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程和多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐?！岸嘁?guī)合一”也是體制機(jī)制創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用圍繞“一張空間藍(lán)圖”展開(kāi)的改革探索，其出現(xiàn)的內(nèi)在必然性是基于國(guó)土空間在物質(zhì)上的“唯一性”屬性。因此，新國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，并非“多規(guī)合一”的終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)，指向的是厘清各層級(jí)政府的空間管理事權(quán)、打破部門(mén)藩籬和整合各部門(mén)空間責(zé)權(quán)，在空間規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)單分權(quán)到協(xié)同治理；在時(shí)空雙重維度下協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的剛性和彈性，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“從靜態(tài)藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)規(guī)劃”，形成動(dòng)態(tài)統(tǒng)一的高質(zhì)量空間治理實(shí)施措施。這是一個(gè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程密切相關(guān)的過(guò)程，不會(huì)一蹴而就，需要各界規(guī)劃人士“持之以恒、久久為功”。

關(guān)鍵詞：“多規(guī)合一”；國(guó)土空間；國(guó)土規(guī)劃；土地開(kāi)發(fā)；土地發(fā)展權(quán)

【中圖分類號(hào)】 F301.2；TU984??? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.03.005

引言

2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）印發(fā)實(shí)施，明確指出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一”①。之后，自然資源部按照該文件精神推進(jìn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，全新的空間規(guī)劃體系——國(guó)土空間規(guī)劃體系在中國(guó)落地。

《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，可以說(shuō)是歷經(jīng)多年的多部門(mén)推動(dòng)、上下參與的“多規(guī)合一”試點(diǎn)實(shí)踐結(jié)出的豐碩成果。當(dāng)前，全國(guó)各地的國(guó)土空間規(guī)劃正在緊張編制之中，回顧當(dāng)年“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作情況，將有助于我們更好地理解《若干意見(jiàn)》為國(guó)土空間規(guī)劃所設(shè)定的實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合這一目標(biāo)的豐富內(nèi)涵。

一、“多規(guī)合一”實(shí)踐過(guò)程回顧

（一）“多規(guī)合一”是一個(gè)“自下而上”的認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程

早在1989年，深圳就在管理體制上將規(guī)劃、國(guó)土兩局合并，實(shí)現(xiàn)“規(guī)土合一”（即指城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃合一，又稱“兩規(guī)合一”），使城市規(guī)劃緊扣國(guó)土資源的合理利用[1]。隨著城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃分立帶來(lái)的管控矛盾的逐步顯化，深圳通過(guò)政府機(jī)構(gòu)合并產(chǎn)生的“規(guī)劃合一”的正效應(yīng)被周邊城市所認(rèn)識(shí)。2008年，河源市以“三規(guī)合一”為目標(biāo)，探索編制了廣東省內(nèi)第一個(gè)“三規(guī)合一”的城市總體規(guī)劃②；2009年，云浮市創(chuàng)新規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)，成立市規(guī)劃編制委員會(huì)，統(tǒng)籌編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃[2]。河源的“通過(guò)規(guī)劃來(lái)統(tǒng)空間”和云浮的“通過(guò)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)規(guī)劃”，從各自不同的方向?yàn)閺V東的“多規(guī)合一”工作探路。2012年，廣州開(kāi)啟特大城市“三規(guī)合一”工作先河，通過(guò)強(qiáng)技術(shù)的支撐和制度的改革相結(jié)合，探索了一條相對(duì)成功的“多規(guī)合一”路徑[3]。這一階段廣東開(kāi)展的“多規(guī)合一”工作實(shí)踐，是地方基于城市發(fā)展建設(shè)中遇到的實(shí)際問(wèn)題而展開(kāi)的嘗試，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的差異和矛盾，背后驅(qū)動(dòng)力是提升政府審批管理的效率和釋放因“多規(guī)矛盾”而“沉淀”的空間資源。

黨的十八大以后，國(guó)家開(kāi)始部署推動(dòng)“多規(guī)合一”的試點(diǎn)實(shí)踐。2014年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，將國(guó)內(nèi)28個(gè)市縣作為試點(diǎn)開(kāi)展空間規(guī)劃改革③，其中廣東的佛山南海區(qū)、肇慶四會(huì)市和廣州增城區(qū)參與了國(guó)家的試點(diǎn)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系④；2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，選取海南、河南、福建等9個(gè)省份作為試點(diǎn)，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃⑤。

從工作演變的歷程來(lái)看，“多規(guī)合一”實(shí)踐是一項(xiàng)自下而上的發(fā)展過(guò)程，地方基于“樸實(shí)的”現(xiàn)實(shí)需求開(kāi)啟了“多規(guī)合一”的探索，這一工作的意義被廣泛認(rèn)知后，探索實(shí)踐上升到了國(guó)家層面。國(guó)家開(kāi)展的試點(diǎn)實(shí)踐不再局限于“技術(shù)協(xié)調(diào)”，而是直指“多規(guī)沖突”背后混亂的空間規(guī)劃體系，探索解決更深層次的矛盾。

（二）“多規(guī)合一”是多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐

改革開(kāi)放以后，我國(guó)于1980年正式恢復(fù)城市規(guī)劃制度⑥，1987年建立以耕地保護(hù)為核心的土地利用規(guī)劃制度⑦，2007年編制國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃⑧。由此，我國(guó)形成了以土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃三大規(guī)劃為主，包含環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等名目繁多的、與空間利用相關(guān)的規(guī)劃集合。這樣，我國(guó)不同政府主管部門(mén)依據(jù)職責(zé)和管理需要編制了不同的涉及空間的規(guī)劃，因此“多規(guī)合一”工作推進(jìn)過(guò)程也是由不同政府部門(mén)協(xié)同參與空間治理的社會(huì)實(shí)踐過(guò)程。例如，廣州在推進(jìn)“三規(guī)合一”工作過(guò)程中，成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，規(guī)劃、發(fā)改、國(guó)土等11個(gè)局委和12個(gè)區(qū)（縣級(jí)市）為成員的“三規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室成員由規(guī)劃、發(fā)改、國(guó)土等部門(mén)相關(guān)人員組成，并通過(guò)“三上三下”的工作路徑設(shè)計(jì)強(qiáng)化市、區(qū)聯(lián)動(dòng)[3]。

在國(guó)家四部委主導(dǎo)開(kāi)展的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作推進(jìn)過(guò)程中，也都建立了以市長(zhǎng)掛帥，常務(wù)副市長(zhǎng)主抓，由“領(lǐng)導(dǎo)小組—工作小組—專項(xiàng)小組”構(gòu)成的三級(jí)工作組織，形成“上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)共編、鎮(zhèn)街參與”層層負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)國(guó)土、住建、發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)。此外，在“多規(guī)合一”工作中，除了規(guī)劃協(xié)調(diào)外，項(xiàng)目也是“多規(guī)合一”工作協(xié)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，參與的部門(mén)則更為廣泛。例如廣東省某縣級(jí)市在“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作中曾召開(kāi)70多次項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，涉及20多個(gè)部門(mén)近100個(gè)相關(guān)規(guī)劃（圖1），在“十三五”時(shí)期有效保障了近50項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)用地需求。政府部門(mén)在“多規(guī)合一”工作中的廣泛參與性，讓我們有機(jī)會(huì)了解到社會(huì)方方面面對(duì)空間的理解和需求。

（三）“多規(guī)合一”是圍繞“一張空間藍(lán)圖”展開(kāi)的改革探索

“多規(guī)合一”實(shí)踐是體制機(jī)制創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用在改革探索方面的重要表現(xiàn)。其中，技術(shù)發(fā)展和手段的精準(zhǔn)性是“多規(guī)合一”能夠取得成效的重要保證。針對(duì)不同空間類規(guī)劃龐雜的技術(shù)體系，圍繞“空間規(guī)劃沖突”“用地分類不統(tǒng)一”等問(wèn)題，經(jīng)過(guò)“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市的前期探索和進(jìn)一步發(fā)展，逐步形成了一套“協(xié)調(diào)空間目標(biāo)”“協(xié)調(diào)空間底圖”“搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)”等以新技術(shù)應(yīng)用促進(jìn)“合一”的“多規(guī)合一”路徑。

例如河源市在編制“三規(guī)合一”的城市總體規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)圍繞“統(tǒng)一數(shù)據(jù)和年限”“統(tǒng)一目標(biāo)”“統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)”“搭建‘三規(guī)規(guī)劃信息平臺(tái)”等技術(shù)層面進(jìn)行了一系列探索。又如廣東省四會(huì)市在“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作中也通過(guò)統(tǒng)一坐標(biāo)、用地分類、數(shù)據(jù)入庫(kù)等技術(shù)協(xié)調(diào)工作，搭建空間信息平臺(tái)，解決了各部門(mén)規(guī)劃差異圖斑6448個(gè)，涉及用地規(guī)模20.33平方千米（圖2～圖5），構(gòu)建以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以控制線體系為原則，以近期建設(shè)規(guī)劃為抓手的全域空間管控機(jī)制。

正是由于新技術(shù)應(yīng)用在“多規(guī)合一”工作中十分重要，為確?？臻g規(guī)劃試點(diǎn)工作順利、快速推進(jìn)，2015年2月，廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《廣東省“三規(guī)合一”工作指南（試行）》⑨， 通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)形成技術(shù)指南，指導(dǎo)地方開(kāi)展“多規(guī)合一”工作，廣東成為全國(guó)第一個(gè)在省域?qū)用嬷贫ā叭?guī)合一”技術(shù)指南的省份。

在規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化和建設(shè)項(xiàng)目審批流程改革方面，各地也積極開(kāi)展了系列探索。例如，廣東某縣級(jí)市在縣級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)，大力推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，成立了市政府直屬常設(shè)機(jī)構(gòu)多規(guī)合一指導(dǎo)中心（圖6），負(fù)責(zé)空間規(guī)劃編制的有關(guān)協(xié)調(diào)工作、組織開(kāi)展涉及空間規(guī)劃的審查、信息平臺(tái)的更新和維護(hù)等內(nèi)容。同時(shí)，圍繞“審批效率低下”的問(wèn)題，該縣級(jí)市進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，探索形成了項(xiàng)目服務(wù)與項(xiàng)目審批“兩個(gè)階段”，立項(xiàng)、用地、施工、驗(yàn)收“四大環(huán)節(jié)”的方案（圖7），每一環(huán)節(jié)有一個(gè)牽頭單位，同一環(huán)節(jié)遞交一次材料，極大地提升政府審批效能。這些制度探索為國(guó)家規(guī)劃體系改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（四）小結(jié)

回顧歷史，廣東省開(kāi)展“多規(guī)合一”工作首先起步于地方，“多規(guī)合一”工作是城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中基于現(xiàn)實(shí)需求而產(chǎn)生的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)?！岸嘁?guī)合一”自下而上的起源說(shuō)明了它的出現(xiàn)有其內(nèi)在的必然性，這種必然性通過(guò)國(guó)家層面的試點(diǎn)，最終反映在國(guó)家空間規(guī)劃體系改革精神上。正如《若干意見(jiàn)》指出，“實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署”。至此，“多規(guī)合一”實(shí)踐的社會(huì)意義已在國(guó)家空間規(guī)劃改革的頂層制度設(shè)計(jì)上得以彰顯。

然而，回顧多年前的“多規(guī)合一”工作，其意義不僅是看到這項(xiàng)工作的必然性。梳理“多規(guī)合一”工作發(fā)展進(jìn)程，也是我們透過(guò)社會(huì)與國(guó)土空間的關(guān)系認(rèn)識(shí)國(guó)土空間的內(nèi)在本質(zhì)的過(guò)程?？臻g管理“規(guī)劃打架”背后的部門(mén)事權(quán)設(shè)定并不是毫無(wú)邏輯可言。正是“多規(guī)合一”的工作實(shí)踐，讓我們認(rèn)識(shí)到了“多規(guī)合一”的必然性來(lái)自國(guó)土空間在物質(zhì)上的“唯一性”屬性，而開(kāi)展“多規(guī)合一”工作過(guò)程中部門(mén)參與的廣度和技術(shù)要求的精度，更讓我們認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間的“復(fù)雜性”。

二、從“多規(guī)合一”實(shí)踐

看國(guó)土空間的“唯一性”

政府從管理有效性的角度，設(shè)置了不同的職能部門(mén)對(duì)某類事務(wù)進(jìn)行專門(mén)化的管理，這種管理模式投射到空間利用上，極可能出現(xiàn)“重縱向控制，輕橫向銜接”的問(wèn)題，或?qū)е驴臻g治理面臨“九龍治水”的狀況，這種狀況出現(xiàn)矛盾時(shí)就叫做“規(guī)劃打架”?！耙?guī)劃打架”在省部級(jí)層面主要表現(xiàn)為“文件打架”，但到了地方層面，表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題卻是實(shí)質(zhì)性的——建設(shè)項(xiàng)目落不了地。正是國(guó)土空間“唯一性”這一特征，讓地方政府首先啟動(dòng)了“多規(guī)合一”工作。

（一）問(wèn)題溯源：土地物質(zhì)屬性的“唯一性”

一個(gè)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，總是發(fā)生在其“國(guó)土空間”上的。國(guó)土空間是由自然地理環(huán)境和人類社會(huì)活動(dòng)相互作用構(gòu)成的人地耦合系統(tǒng)，其中自然地理環(huán)境是國(guó)土空間的基底[4]。土地作為國(guó)土空間的基礎(chǔ)組成部分，是開(kāi)展各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)最直接的物質(zhì)空間載體，天然具備“唯一性”特征，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是自然屬性的唯一性。土地作為自然物，在地質(zhì)、地形、氣候、光照、水土等自然條件的綜合作用下，形成自身特定的、在一定時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定的物質(zhì)屬性。這種屬性是天然的，土地所處的環(huán)境及其物質(zhì)構(gòu)成不同，相應(yīng)的自然屬性也就不同，由此造成土地資源的原生性差異[5]。

二是地理區(qū)位的唯一性。這種唯一性包含兩個(gè)方面：每一塊土地的絕對(duì)位置（即經(jīng)緯度坐標(biāo)）都是不可移動(dòng)的，包括地面及其以上和以下的空間；各塊土地之間相對(duì)位置（即可達(dá)距離）在一定的時(shí)空范圍也保持固定，交通條件的改善可在一定程度上改變這種相對(duì)固定性，但由此又表現(xiàn)出新的相對(duì)固定性[6]。土地地理區(qū)位的唯一性決定了土地資源在資本市場(chǎng)上的不動(dòng)產(chǎn)屬性，即無(wú)論土地產(chǎn)權(quán)如何轉(zhuǎn)移，土地實(shí)體的空間位置都保持不變，這一屬性實(shí)際上也成為區(qū)位理論的基礎(chǔ)。

土地自然屬性的唯一性孕育了差異化的土地資源稟賦和內(nèi)生價(jià)值，土地地理區(qū)位的唯一性又將土地資源價(jià)值牢牢鎖定在特定的空間坐標(biāo)上，形成不可替代、不可移動(dòng)的價(jià)值空間。因此任何對(duì)土地賦能、賦權(quán)的行為都不應(yīng)跳出土地天然具備的“唯一性”去談“多元性”和“混合性”。

（二）開(kāi)發(fā)管控：“土地發(fā)展權(quán)”的社會(huì)性

由于土地的不可分離屬性，對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程往往會(huì)對(duì)外部產(chǎn)生溢出效應(yīng)，它可能是正效應(yīng)，也可能是負(fù)效應(yīng)。而產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的話，將對(duì)臨近土地的價(jià)值造成損害。由于土地權(quán)利人對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用具有自利性的特點(diǎn)，于是，在工業(yè)革命后，英國(guó)首創(chuàng)了與土地所有權(quán)相分離的“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”，通過(guò)規(guī)劃許可制度賦予土地開(kāi)發(fā)權(quán)，以確保土地開(kāi)發(fā)與公共利益不相違背。這樣，土地的價(jià)值一方面來(lái)源于土地的自然與地理區(qū)位屬性，另一方面則更多來(lái)源于人們賦予土地的空間發(fā)展權(quán)利[7]。正因土地在物理?xiàng)l件上具備天然的“唯一性”，才越發(fā)突顯出土地發(fā)展權(quán)的珍稀性和排他性。因此，土地權(quán)屬邊界的界定和土地用途的合理配置就顯得尤為重要。

我國(guó)1982年通過(guò)并公布施行的《中華人民共和國(guó)憲法》正式確立了我國(guó)土地公有制的地權(quán)結(jié)構(gòu)⑩。1988年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》增加了“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款11，土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以實(shí)行“兩權(quán)分離”。隨后，《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)明確了國(guó)有土地使用權(quán)的有償使用方式，使得土地用途管制制度在我國(guó)被正式采用。土地用途管制制度是指通過(guò)國(guó)家公權(quán)力，規(guī)定土地用途、明確使用條件，規(guī)范各類主體必須按照規(guī)定的用途和條件來(lái)使用土地的制度[8-9]。土地用途管制本質(zhì)上是把土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)進(jìn)行分離，對(duì)“土地發(fā)展權(quán)”在空間和功能上進(jìn)行分配，管制的要求與條件是設(shè)定土地發(fā)展權(quán)的法定依據(jù)[10-12]。

由于土地物質(zhì)屬性的“唯一性”，這種附加在土地上的使用條件在一定時(shí)限內(nèi)都應(yīng)當(dāng)是“唯一”的，這就勢(shì)必要對(duì)土地的空間坐標(biāo)、屬性特征以及人們的利用行為等內(nèi)容進(jìn)行明確的、排他的界定，形成一張土地開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)準(zhǔn)則圖，以維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，同時(shí)使政府土地用途管制的權(quán)威性得到有效保障。但是，土地用途的管制是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而國(guó)家，是由不同尺度的權(quán)利代表所構(gòu)成的集合[13]，這就可能產(chǎn)生土地用途管控主體的“多一性”與土地物質(zhì)屬性的“唯一性”的矛盾。

（三）現(xiàn)實(shí)困境：“多一性”與“唯一性”的矛盾

雖然我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)體系中并未明確提出“土地發(fā)展權(quán)”的概念，但其一直隱性存在于以土地用途管制為核心的各類空間規(guī)劃和配套管理體系當(dāng)中[14]。從我國(guó)的政策制度框架和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)踐來(lái)看，土地發(fā)展權(quán)主要通過(guò)政府規(guī)劃管理行為產(chǎn)生，由此形成“規(guī)劃上的土地發(fā)展權(quán)”[15-16]。在實(shí)際的規(guī)劃管理工作中，各行政部門(mén)根據(jù)自身職能和相關(guān)法律法規(guī)制定了涉及空間領(lǐng)域的多種規(guī)劃，并對(duì)土地提出不同的用途管制需求，形成碎片化的空間管控政策。

例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法》要求編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)12。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)依法制定，規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃區(qū)范圍、用地布局、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等13?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要求對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)14?！吨腥A人民共和國(guó)水法》規(guī)定按照流域、區(qū)域制定水資源規(guī)劃，劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)15。

在土地用途管制主體的“多一性”之下，空間管理權(quán)限“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，同一地塊會(huì)被不同職能部門(mén)賦予不同甚至相互矛盾的“責(zé)任”和“權(quán)益”[17]，最突出的表現(xiàn)就是引領(lǐng)和管控空間開(kāi)發(fā)建設(shè)的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃沖突圖斑眾多，如G市“城規(guī)”與“土規(guī)”建設(shè)用地差異圖斑達(dá)到29.4萬(wàn)塊，面積約935.8平方千米，加大了實(shí)施統(tǒng)一化國(guó)土空間用途管制的難度。這種沖突還體現(xiàn)在土地確權(quán)工作中，由于各職能部門(mén)管制手段存在差異、部門(mén)間信息溝通不暢等原因，對(duì)同一地塊，相關(guān)部門(mén)可能同時(shí)發(fā)放了林權(quán)證、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證等多個(gè)法律證書(shū)，造成土地權(quán)屬的空間沖突[18]。

土地物質(zhì)屬性的“唯一性”要求土地用途管制的結(jié)果要具備“唯一性”，以使土地獲得清晰無(wú)爭(zhēng)議的發(fā)展權(quán)，而空間規(guī)劃的核心任務(wù)和目標(biāo)即是通過(guò)公權(quán)力配置土地發(fā)展權(quán)，將土地所承載的一系列權(quán)益責(zé)任落實(shí)到空間上。這兩個(gè)“唯一性”構(gòu)成了“多規(guī)合一”實(shí)踐工作的邏輯起點(diǎn)?！岸嘁?guī)合一”本質(zhì)上就是立足土地物質(zhì)屬性的“唯一性”特征，在各級(jí)政府不同戰(zhàn)略政策之下，順應(yīng)土地用途管制的“唯一性”要求，運(yùn)用一系列規(guī)劃政策工具，變“多一性”的土地空間管控為 “唯一性”，以提高國(guó)土“空間效益”的過(guò)程。

三、從“多規(guī)合一”實(shí)踐看

國(guó)土空間的“復(fù)雜性”

回顧“多規(guī)合一”的實(shí)踐歷程，各地在開(kāi)展“多規(guī)合一”工作時(shí)都成立了以市領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作組織，參與的成員部門(mén)繁多。設(shè)計(jì)單位從業(yè)人員專業(yè)背景從最初單一的城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專業(yè)或單一的土地資源管理專業(yè)，逐漸走向城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、人文地理、地理信息工程、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、自然地理、市政工程、防災(zāi)減災(zāi)等多類型專業(yè)的復(fù)合隊(duì)伍。面向復(fù)雜的城市巨系統(tǒng)，單一專業(yè)視角主導(dǎo)容易出現(xiàn)方法失效、工具不適的局限性，多專業(yè)參與反映出空間問(wèn)題的復(fù)雜性。如何協(xié)調(diào)平衡各專業(yè)關(guān)注點(diǎn)迥異甚至互相沖突的問(wèn)題，既是“多規(guī)合一”工作過(guò)程中的技術(shù)難題，更是國(guó)土空間利用的“復(fù)雜性”之體現(xiàn)。

空間規(guī)劃涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、空間布局、土地利用、生態(tài)環(huán)境等不同領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)劃[19]，各類規(guī)劃共存的本質(zhì)是空間敘事邏輯復(fù)雜性的表象。從“兩規(guī)”“三規(guī)”到“多規(guī)合一”的試點(diǎn)實(shí)踐，是從簡(jiǎn)單分權(quán)管制到協(xié)同治理的復(fù)雜過(guò)程。各個(gè)職能部門(mén)要從各自規(guī)劃、管理的“九龍治水”，向圍繞自身職能進(jìn)行溝通規(guī)劃和協(xié)同管理的“一張圖”治理調(diào)整，要從各自的靜態(tài)藍(lán)圖到實(shí)施中的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)調(diào)整。

（一）事權(quán)的復(fù)雜性：從簡(jiǎn)單分權(quán)到協(xié)同治理

土地發(fā)展權(quán)的管控是各類、各級(jí)空間規(guī)劃關(guān)注的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，“多規(guī)”矛盾背后的核心邏輯是不同相關(guān)主體圍繞土地發(fā)展權(quán)的配置展開(kāi)的博弈[20]。其中，劃定控制線形成特定管控區(qū)域是各有關(guān)部門(mén)進(jìn)行空間管控，謀求規(guī)劃話語(yǔ)權(quán)的核心手段。這樣，在每一片國(guó)土空間里，都可能存在各種看不見(jiàn)的線，而每一條線的背后，都有各自“自我愈合”的邏輯。亨利·列斐伏爾認(rèn)為空間是社會(huì)的產(chǎn)物[21]，空間就是社會(huì)，社會(huì)有多復(fù)雜，空間就有多復(fù)雜。

以G省為例，經(jīng)筆者梳理，在2018年進(jìn)行國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革以前，與部門(mén)事權(quán)對(duì)應(yīng)的空間管控線主要有16條，分為三類（表1）：一是與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的控制線，主要包括生態(tài)控制線、自然保護(hù)地、公益林、林業(yè)生態(tài)保護(hù)線、生態(tài)嚴(yán)格控制區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、河道管理范圍等8條控制線，涉及規(guī)劃、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等4個(gè)部門(mén)；二是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的控制線，主要包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)等3條控制線，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)墾等2個(gè)部門(mén)；三是與城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的控制線，主要包括城市綠線、藍(lán)線、紫線、黃線（“城市四線”）、工業(yè)用地控制線等5條控制線，涉及規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化等3個(gè)部門(mén)。各類空間要素的管控職能分散于規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門(mén)，不同職能部門(mén)對(duì)同一空間往往賦予了不同的發(fā)展權(quán)，而且涉及復(fù)雜的央地事權(quán)關(guān)系。地方政府在推進(jìn)“多規(guī)合一”改革工作過(guò)程中，承擔(dān)著橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)雙重職責(zé)，這個(gè)復(fù)雜的過(guò)程既涉及不同部門(mén)的空間規(guī)劃，又涉及各個(gè)部門(mén)的日常審批事權(quán)，雖然行政和時(shí)間成本極高，但這些事前的投入所獲得的土地用途管制的“唯一性”，相較于地方的發(fā)展所產(chǎn)生的價(jià)值來(lái)說(shuō)依然是值得的。

“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作所進(jìn)行的實(shí)踐，是一種深化改革的實(shí)踐，是規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等多個(gè)職能部門(mén)基于空間利用的橫向協(xié)同創(chuàng)新，也是國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱向管理機(jī)構(gòu)基于空間管理的同步改革實(shí)踐。試點(diǎn)工作所形成的空間規(guī)劃管理需要厘清各層級(jí)政府的空間管理事權(quán)、打破部門(mén)藩籬和整合各部門(mén)空間責(zé)權(quán)的認(rèn)識(shí)已成為共識(shí)，這種共識(shí)在機(jī)構(gòu)改革對(duì)空間規(guī)劃事權(quán)的調(diào)整已有顯現(xiàn)。

（二）實(shí)施的復(fù)雜性：從靜態(tài)藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)調(diào)整

從公共管理的角度來(lái)看，空間規(guī)劃是由政府實(shí)施的、對(duì)空間資源進(jìn)行安排的公共政策，其權(quán)威性和嚴(yán)肅性決定了空間規(guī)劃要具有一定的剛性，以確保對(duì)空間資源的利用保護(hù)相對(duì)穩(wěn)定，為土地投資提供可預(yù)期收益的保障，從而達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等方面的管治目標(biāo)。而未來(lái)的不確定性則要求規(guī)劃具有可動(dòng)態(tài)調(diào)整的彈性，以應(yīng)對(duì)未來(lái)難以預(yù)期的某些變化，從而提升空間規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中的適應(yīng)性和可操作性。過(guò)去靜態(tài)藍(lán)圖式的規(guī)劃已難以應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面層出不窮的變化。因此，好的規(guī)劃，應(yīng)是“從靜態(tài)藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)規(guī)劃”[22]。

從“多規(guī)合一”的實(shí)踐目標(biāo)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“從靜態(tài)藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)規(guī)劃”是一個(gè)難度系數(shù)十分高的工作。在時(shí)間維度方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)展規(guī)劃”）、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的規(guī)劃年限分別為5年、15～20年、10～15年，時(shí)間上的顯著錯(cuò)位導(dǎo)致以上“三規(guī)”協(xié)調(diào)難度高。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)展規(guī)劃在“三規(guī)”中具有最高法定地位，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃需要進(jìn)行有效銜接。但發(fā)展規(guī)劃變化頻度最高，城市總體規(guī)劃實(shí)際上需要在規(guī)劃年限內(nèi)每五年新編近期規(guī)劃予以銜接，土地利用規(guī)劃看似剛硬的指標(biāo)管控屢屢因發(fā)展規(guī)劃的重大項(xiàng)目而修改，每年都有或多或少的規(guī)劃調(diào)整。

在空間維度方面，“經(jīng)、城、土、環(huán)”四大典型空間規(guī)劃展現(xiàn)了空間上規(guī)劃實(shí)施的復(fù)雜性，發(fā)展規(guī)劃以宏觀管控實(shí)施為主，下層級(jí)規(guī)劃難以落實(shí)銜接其宏觀內(nèi)容[23]；城市總體規(guī)劃注重促進(jìn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展，以約束性效力為主，實(shí)施具有較高彈性，但常由于觸及其他規(guī)劃的剛性底線而難以實(shí)施；土地利用總體規(guī)劃側(cè)重延續(xù)自上而下的指令性調(diào)控實(shí)施思路；生態(tài)環(huán)境規(guī)劃致力于生態(tài)保護(hù)管控識(shí)別，常由于其剛性而與地方發(fā)展訴求形成沖突。各類規(guī)劃差異化的關(guān)注點(diǎn)和約束力，在同一空間上疊加了復(fù)雜的空間治理措施。從當(dāng)下的空間治理數(shù)字技術(shù)應(yīng)用發(fā)展看，在不同尺度空間嵌套結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)同一空間治理的多維銜接融合、功能混合和權(quán)責(zé)契合已非難點(diǎn)，“多規(guī)合一”的挑戰(zhàn)與難點(diǎn)是如何在時(shí)空雙重維度下協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的剛性和彈性，形成動(dòng)態(tài)統(tǒng)一的高質(zhì)量空間治理實(shí)施措施。

結(jié)語(yǔ)

“多規(guī)合一”工作緣起于解決“規(guī)劃打架”的問(wèn)題，是城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中基于現(xiàn)實(shí)需求而產(chǎn)生的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)?！岸嘁?guī)合一”自下而上的起源說(shuō)明了它的出現(xiàn)有其內(nèi)在的必然性，這個(gè)必然性來(lái)自國(guó)土空間在物質(zhì)上的“唯一性”屬性?！岸嘁?guī)合一”并不是簡(jiǎn)單地把各類規(guī)劃疊加整合集成在一張圖上的機(jī)械性工作，工作過(guò)程中職能部門(mén)參與的廣度和技術(shù)要求的精度，讓我們認(rèn)識(shí)到了國(guó)土空間的“復(fù)雜性”。

“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作推動(dòng)了國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，但它的意義不局限于此?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“要以‘多規(guī)合一來(lái)解決國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)格局問(wèn)題和面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理問(wèn)題”16。而《若干意見(jiàn)》則提出，“以‘多規(guī)合一為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動(dòng)‘多審合一‘多證合一”。因此，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，不是“多規(guī)合一”的終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)?！岸嘁?guī)合一”的精神和試點(diǎn)中獲得的知識(shí)，將在新的國(guó)土空間治理中發(fā)揮重要的作用。

在國(guó)土空間規(guī)劃的編制中，“多規(guī)合一”的精神要求在“五級(jí)三類”中各個(gè)層級(jí)、各個(gè)類別的規(guī)劃，都要“合一”到“生態(tài)文明思想”這一目標(biāo)上、“合一”到“國(guó)家國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局”上，最終形成相互貫通的“一張圖”。而在管理上，“一個(gè)思想，一個(gè)格局，一張圖”的“一”，將是“多”—“多級(jí)規(guī)劃”“多類規(guī)劃”的依據(jù)。當(dāng)然，正如“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作所顯示的那樣，由于國(guó)土空間的“復(fù)雜性”，要實(shí)現(xiàn)“多與一”和“一與多”的雙向、動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一，是一個(gè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程密切相關(guān)的過(guò)程，不會(huì)一蹴而就，需要各界規(guī)劃人士“持之以恒、久久為功”。

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[21] 潘可禮：《亨利·列斐伏爾的社會(huì)空間理論》[J]，《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期，第13-20頁(yè)。

[22] 王富海、孫施文、周劍云，等：《城市規(guī)劃：從終極藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)規(guī)劃——?jiǎng)討B(tài)規(guī)劃實(shí)踐與理論》[J]，《城市規(guī)劃》2013年第1期，第70-75、78頁(yè)。

[23]陳雯、閆東升、孫偉：《市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與路徑關(guān)鍵》[J]，《規(guī)劃師》2015年第2期，第17-21頁(yè)。

注釋：

①《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》[EB/OL]，2019年5月23日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

②文中的“三規(guī)合一”是指以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，確保“三規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)的一致?？蓞⒁?jiàn)廣西建設(shè)網(wǎng)：《河源市將編制全省首個(gè)“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃》[N/OL]，2008年12月1日，http：//www.gxcic.net/htmlfile/2008-12/shownews_81594.html，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

③中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)：《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)）》 [EB/OL]，2014年8月26日https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201412/t20141205_963686_ext.html，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

④《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉》[EB/OL]，2015年9月21日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2941157.htm，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

⑤《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案〉》[EB/OL]，2017年1月9日，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/09/content_5158211.htm，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

⑥1980年10月，國(guó)家建委召開(kāi)全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議，提出要“正確認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃的地位和作用，明確城市發(fā)展的指導(dǎo)方針，根據(jù)城市特點(diǎn)確定城市性質(zhì)，盡快建立我國(guó)的城市規(guī)劃法制......”，同年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)城市工作會(huì)議紀(jì)要》（國(guó)發(fā)〔1980〕299號(hào)），標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃制度開(kāi)始恢復(fù)建立。

⑦1987 年 1 月 1 日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》強(qiáng)調(diào)以保護(hù)耕地為核心，建立了土地利用規(guī)劃管理制度。

⑧《國(guó) 務(wù) 院 關(guān) 于 編 制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào)）》[EB/OL]，2007年7月26日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_728230.htm，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

⑨廣東省人民政府辦公廳：《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省“三規(guī)合一”工作指南（試行）〉的通知（粵府辦〔2015〕7號(hào)）》[EB/OL]，2015年3月4日，http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/143/mpost_143740.html#7，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。

⑩1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)憲法》，其中第一章第十條第一款、第二款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

11參見(jiàn)1988年4月12日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)公告第八號(hào)公布施行的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第二條的規(guī)定。

12參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第一章第四條第二款的規(guī)定。

13參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一章第二條、第三條，第二章第十七條、第十八條的規(guī)定。

14參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)森林法》第三章第二十五條、第六章第四十九條的規(guī)定。

15參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)水法》第二章第十四條、第四章第三十三條的規(guī)定。

16《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》[EB/OL]，2018年3月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，訪問(wèn)日期：2023年5月17日。