王惠琴

[提要] 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局受到國(guó)土空間承載能力、政策環(huán)境以及發(fā)展階段等多種因素的影響。優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，政府應(yīng)該充分考慮影響因素，合理規(guī)劃，積極完善組織協(xié)同機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制及績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間；影響因素；作用機(jī)制

基金項(xiàng)目：教育部人文社科研究一般項(xiàng)目：“滇桂黔連片特困地區(qū)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)脆弱性與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化研究”（15YJAZH072）；廣西區(qū)哲社規(guī)劃基金項(xiàng)目：“廣西中小城鎮(zhèn)建設(shè)用地保障問(wèn)題研究”（15DJY001）

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月21日

國(guó)土是區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體。我國(guó)經(jīng)過(guò)四十年的改革發(fā)展，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)土空間條件發(fā)生了巨大變化，在當(dāng)前我國(guó)資源環(huán)境問(wèn)題突出、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的背景下，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局及優(yōu)化越來(lái)越受到?jīng)Q策層關(guān)注和重視。黨的“十八大”報(bào)告首次將優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局提到戰(zhàn)略高度，被確定為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。現(xiàn)有理論和國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足以提升我們對(duì)國(guó)土空間格局演變過(guò)程和機(jī)理的認(rèn)知?；诖耍疚膶?duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的影響因素和作用機(jī)制進(jìn)行分析。

一、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，是較長(zhǎng)時(shí)期的生產(chǎn)生活等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成的經(jīng)濟(jì)要素在一定地理空間里的分布格局。從其內(nèi)涵而言，國(guó)土空間主要包括三個(gè)方面：一是城市空間，是指主要提供第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要功能的國(guó)土空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要包括工業(yè)和服務(wù)業(yè)，是現(xiàn)代社會(huì)中人們生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)所，包括各種大中小型的城市或城市群。這類區(qū)域開(kāi)放的強(qiáng)度一般比較大；二是農(nóng)村空間，主要是以提供第一產(chǎn)業(yè)作為主要功能的國(guó)土空間，該類空間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)，具體體現(xiàn)為各類村莊和小鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市空間不斷增加，農(nóng)業(yè)空間有所縮小；三是生態(tài)空間，主要以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，具體包括各類森林、河流、湖泊、濕地等自然空間，這類空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度更低。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)應(yīng)該充分考慮不同土地空間的主體功能，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在對(duì)自然資源合理開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的均衡。

二、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的影響因素

（一）承載能力?！俺休d能力”是生態(tài)學(xué)的重要概念，原本是指用以衡量特定區(qū)域在某一環(huán)境條件下可維持某一物種個(gè)體的最大數(shù)量。按照聯(lián)合國(guó)教科文組織的定義，它是指在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)，利用本地資源及其他自然資源和智力、技術(shù)等條件，在保護(hù)符合其社會(huì)文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平下所持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。承載能力主要包括一定地區(qū)的資源承載能力和環(huán)境承載能力。一個(gè)區(qū)域在一定時(shí)期內(nèi)，土地資源、水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等承載能力是有一定的限度的。進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，首先要考慮的就是一定區(qū)域的承載能力。不同地區(qū)承載能力不同。比如，在我國(guó)滇桂黔石漠化地區(qū)，生態(tài)極其脆弱，并不適合進(jìn)行大規(guī)模和高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)建設(shè)。如果在這一地區(qū)強(qiáng)行發(fā)展產(chǎn)業(yè)，勢(shì)必對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞，因此應(yīng)該減少人口和產(chǎn)業(yè)，實(shí)施易地搬遷，維護(hù)地區(qū)生態(tài)功能。

（二）政策環(huán)境。政策環(huán)境是政策生成、運(yùn)行、發(fā)生作用過(guò)程中一切條件的總和，是影響國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的又一重要因素。具體來(lái)說(shuō)，主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及體制等。發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的影響最為明顯，比如我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)施的是對(duì)東南沿海率先開(kāi)放開(kāi)發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一地區(qū)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)明顯加速。十六屆三中全會(huì)提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以后，中西部地區(qū)開(kāi)發(fā)提速，逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢(shì)，形成東中西相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局；經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)模式，它可分為粗放型和集約型兩種模式。粗放型發(fā)展方式是指產(chǎn)出的增長(zhǎng)主要依靠擴(kuò)大資本和勞動(dòng)等生產(chǎn)要素的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)的發(fā)展方式。由于不依賴技術(shù)進(jìn)步，表現(xiàn)在投入產(chǎn)出比上的效益指標(biāo)沒(méi)有明顯的提高。而集約型發(fā)展方式指的是產(chǎn)出的增長(zhǎng)主要依靠技術(shù)進(jìn)步，提高要素生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)的發(fā)展方式，表現(xiàn)為投入產(chǎn)出指標(biāo)的不斷提高。粗放型的發(fā)展方式下，各種高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)紛紛上馬，土地利用效率低下，土地資源大量被破壞，大量的土地資源未能產(chǎn)生應(yīng)有的效益，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在集約型發(fā)展模式下，土地資源的稀缺性得到重視，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的格局也更加科學(xué)。此外，經(jīng)濟(jì)體制也是影響國(guó)土開(kāi)發(fā)的因素之一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，要素完全按照從上而下的計(jì)劃進(jìn)行配置，低層級(jí)政府組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性不高，包括土地在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素的配置勢(shì)必難以優(yōu)化。

（三）發(fā)展階段。區(qū)域空間和發(fā)展階段并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。1965年，威廉姆森發(fā)表《區(qū)域不平衡與國(guó)家發(fā)展過(guò)程》一文，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證資料數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向分析和以時(shí)間為序的縱向分析，提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的倒U型曲線理論，認(rèn)為均衡與增長(zhǎng)之間的替代關(guān)系依時(shí)間的推移而呈非線性變化，其變動(dòng)的軌跡是“先拉大，后改進(jìn)”。按照這一理論，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在發(fā)展初期，區(qū)位條件好、資源稟賦高的地區(qū)和城市得到優(yōu)先發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極。隨著增長(zhǎng)極的發(fā)展，區(qū)域的空間資源會(huì)趨于緊張，土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格趨于上升，進(jìn)而需要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從增長(zhǎng)極向周邊土地和勞動(dòng)力價(jià)格較低的區(qū)域及城市擴(kuò)散，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。顯然，發(fā)展階段是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要影響因素。

三、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的作用機(jī)制

從某種意義上說(shuō)，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局是生產(chǎn)要素在空間維度的配置結(jié)果。黨的十八屆三中全會(huì)決議提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)也必須遵循這條規(guī)律。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的主要推動(dòng)者應(yīng)該是市場(chǎng)，應(yīng)該由市場(chǎng)而不是政府來(lái)發(fā)揮決定性作用。但是同時(shí)，要更好地發(fā)揮政府作用，政府要積極行動(dòng)，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局進(jìn)行優(yōu)化。具體來(lái)說(shuō)，就是政府要進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，合理規(guī)劃，避免市場(chǎng)失靈和扭曲不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)需要完善以下三個(gè)方面的機(jī)制：endprint

（一）組織協(xié)同機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)不同行政區(qū)之間的組織協(xié)調(diào)機(jī)制仍然不夠健全，處理區(qū)域間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)停留在區(qū)域高層聯(lián)席會(huì)議、區(qū)域發(fā)展論壇、城市協(xié)作論壇等較淺層面，雖然一定形式上這些協(xié)作論壇或聯(lián)席會(huì)議對(duì)推動(dòng)區(qū)域合作起到一定作用，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作有一定程度的發(fā)展，但這些組織形式還較為松散、制度化程度不高，停留在地方領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人層面，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)職位晉升或變動(dòng)，這種制度化程度不高的協(xié)作機(jī)制就極易被架空或流于形式。因此，必須構(gòu)建深度的組織協(xié)同機(jī)制。這種協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，在不同層級(jí)政府以及同一層級(jí)政府的不同區(qū)域地方政府之間，都應(yīng)該有一系列的關(guān)系沖突、激勵(lì)約束、財(cái)政資金、監(jiān)督檢查等各個(gè)層面都有明文制度規(guī)定；二是在地方政府與非政府組織之間，同樣需要構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，充分發(fā)揮非政府組織的作用，形成多元主體參與的協(xié)同治理機(jī)制。這方面我們應(yīng)該向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)。比如，美國(guó)的各種非政府組織就十分發(fā)達(dá)，在區(qū)域合作中發(fā)揮著不可取代的作用。我國(guó)目前登記在冊(cè)的各類行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織無(wú)論是數(shù)量、規(guī)模還是發(fā)揮的作用方面都還有待提升?？梢灶A(yù)料的是，未來(lái)區(qū)域之間的各類公共問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，諸如主體功能區(qū)、環(huán)境保護(hù)、流域治理等問(wèn)題，依靠單一行政區(qū)無(wú)法解決，必須構(gòu)建多元主體共同參與和協(xié)同治理的體制機(jī)制方能解決。

（二）利益補(bǔ)償機(jī)制。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度看，生產(chǎn)要素的配置涉及不同的行政單元，不同的行政主體圍繞要素必然地會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和博弈，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和博弈必然不利于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化。以水資源為例，如果在河流上游的A省建水庫(kù)，讓其使用更多的水資源，下游的B省利益勢(shì)必受到傷害；如果要上游的A省限制工業(yè)發(fā)展進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，避免水土流失和河道淤積，有利于B省發(fā)展，而A省往往又不愿意。要解決行政區(qū)之間的矛盾，需要建立利益補(bǔ)償機(jī)制。利益補(bǔ)償機(jī)制的核心是博弈各方的雙贏或多贏，即利益的平衡而非簡(jiǎn)單的帕累托改進(jìn)。在當(dāng)前，利益補(bǔ)償機(jī)制最核心的是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要通過(guò)制度化的財(cái)政補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等方式平衡流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間的利益。

（三）績(jī)效評(píng)估機(jī)制。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的核心是將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)重點(diǎn)從占用土地的外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵提升，需要落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，區(qū)分不同區(qū)域的承載能力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的績(jī)效考評(píng)模式過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效，而對(duì)區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然生態(tài)條件和主體功能定位關(guān)注不夠，因而造成了目前國(guó)土空間開(kāi)發(fā)一定程度的不合理局面。早在2011年，我國(guó)制定的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出，對(duì)不同主體功能區(qū)要有各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果，并且考核結(jié)果要作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。習(xí)近平在2013年5月的政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。在這方面，最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系”。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》。隨后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中央組織部等四部門發(fā)布了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》?！耙粋€(gè)辦法、兩個(gè)體系”正式形成，目前針對(duì)不同區(qū)域、不同內(nèi)容的政績(jī)考評(píng)機(jī)制建設(shè)的基本框架已經(jīng)具備，今后需要在配套實(shí)施機(jī)制等方面繼續(xù)完善。

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