摘要：健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與資源節(jié)約利用體制機(jī)制，是深入貫徹十八屆三中全會(huì)決定、全面深化改革的重要內(nèi)容，也是進(jìn)一步提高改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。目前，由于種種原因，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用體制機(jī)制存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重制約和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。文章在剖析相關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，直面現(xiàn)實(shí)，有的放矢，提出了進(jìn)一步健全完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用體制機(jī)制的基本方略和實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間；開(kāi)發(fā)利用；體制機(jī)制；健全；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

中圖分類(lèi)號(hào)：F1243文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）04-0017-04

基金項(xiàng)目：2015全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題“‘十三五我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略問(wèn)題研究”子課題項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：梁軍（1971-），男，陜西鳳翔人，法學(xué)博士、哲學(xué)博士后，中共陜西省委黨?？萍疾扛苯淌冢芯糠较颍嚎萍颊軐W(xué)、工程社會(huì)學(xué)。一、現(xiàn)行國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)與利用體制機(jī)制存在的問(wèn)題

國(guó)土是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間載體，國(guó)土空間是人類(lèi)一切生產(chǎn)、生活和生態(tài)活動(dòng)的基礎(chǔ)，離開(kāi)這個(gè)基礎(chǔ)，其他人類(lèi)活動(dòng)都是“皮之不存，毛將焉附”。淡水、礦產(chǎn)、石油、煤炭、天然氣等資源是生產(chǎn)生活的基本需求，節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土資源管理體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題，已經(jīng)成為制約影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提質(zhì)增效、新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展以及糧食安全保障的重要障礙，更是生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展無(wú)法繞開(kāi)的“斯芬克斯之謎”，是全面深化改革，全面依法治國(guó)，全面建成小康社會(huì)必須要解決的“深層次問(wèn)題”。主要表現(xiàn)在：

1系統(tǒng)性不足，整體性不強(qiáng)，協(xié)同性不夠，導(dǎo)致生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間互相分割?，F(xiàn)行國(guó)土空間和自然資源管理的職能分散，各部門(mén)分片管，分行業(yè)管，職能交叉重疊，部門(mén)相互掣肘，導(dǎo)致國(guó)土空間和自然資源管理碎片化。一是多頭管理部門(mén)交叉系統(tǒng)性不足。涉及國(guó)土空間管理和資源用途管制的部門(mén)多達(dá)十余家，在分散、分片、分類(lèi)管理中，“九龍治水”現(xiàn)象非常普遍，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)部門(mén)對(duì)特定區(qū)域的自然資源問(wèn)題真正負(fù)責(zé)。同時(shí)，由于不同部門(mén)對(duì)于自然資源內(nèi)涵界定的不同，以單一目的為主導(dǎo)實(shí)行的空間開(kāi)發(fā)利用或保護(hù)，容易破壞生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性，造成資源利用的浪費(fèi)、低效乃至破壞。二是所有權(quán)人和所有權(quán)人權(quán)益不到位、不落實(shí)，國(guó)土用途管制整體性缺失。涉及各類(lèi)自然資源管理的行政部門(mén)受委托行使不同類(lèi)別國(guó)有自然資源所有權(quán)，但土地、水、森林等資源中屬于集體所有的部分占大多數(shù)，且并未與行政監(jiān)管部門(mén)建立委托行使關(guān)系，行政監(jiān)管部門(mén)成為了事實(shí)上的強(qiáng)制行使者，集“裁判員”“運(yùn)動(dòng)員”于一身，行政的不當(dāng)干預(yù)，造成對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)益人合法權(quán)益的損害，也導(dǎo)致了自然資源的配置效率不高等問(wèn)題。迫切需要“按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”，“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。三是相關(guān)職能部門(mén)各行其是，協(xié)同性不強(qiáng)。管耕地的只管完成耕地保有量、管林業(yè)的只追求林地面積增加、搞城建的注重城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴(kuò)張，正如習(xí)總書(shū)記講的，種樹(shù)的只管種樹(shù)，治水的只管治水，護(hù)田的只管護(hù)田，治理缺乏全局性，政府內(nèi)部部門(mén)之間爭(zhēng)地盤(pán)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

2體系不完備，責(zé)任不明確，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)序、政出多門(mén)和空間布局互相沖突。習(xí)近平同志在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是做大的忌諱”。[2]強(qiáng)調(diào)規(guī)劃是做好開(kāi)發(fā)建設(shè)工作的頭等大事。古人說(shuō)，“運(yùn)籌帷幄，方能決勝千里”，做好各種規(guī)劃，完善規(guī)劃體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路線圖，指南針。但就現(xiàn)行國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用而言，存在以下主要問(wèn)題：一是覆蓋全域的國(guó)土空間利用規(guī)劃缺失，規(guī)劃體系不完備。當(dāng)前，國(guó)家層面的綜合性空間規(guī)劃主要有全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)土地利用總體規(guī)劃、全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，另外，還有林地保護(hù)和利用規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)草原保護(hù)利用規(guī)劃等多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。但這些規(guī)劃既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的全域覆蓋，又常常被條塊分割，先入為主，難以對(duì)整個(gè)國(guó)土空間進(jìn)行有效統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效保護(hù)、合理布局和優(yōu)化利用。二是規(guī)劃層級(jí)和上下位次不清晰，責(zé)任不明確。在同一行政層級(jí)，規(guī)劃間的層級(jí)管控關(guān)系不明確，規(guī)劃體系不清晰，規(guī)劃約束性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性不高、系統(tǒng)性缺失。比如，主體功能區(qū)規(guī)劃理應(yīng)是一切涉及空間規(guī)劃的基本遵循，但由于該規(guī)劃局限于功能區(qū)的劃分，且相對(duì)寬泛，對(duì)空間布局和利用的約束性和操作性不強(qiáng)，在其他規(guī)劃中未能有效體現(xiàn)、落實(shí)；再比如，一直以來(lái)，國(guó)土部門(mén)認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)等其他規(guī)劃具有管控作用，但土地利用總體規(guī)劃經(jīng)常隨著城市建設(shè)規(guī)劃而被不斷修改、調(diào)整，大量良田沃土被不斷蠶食。三是操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致空間布局相沖突。在空間安排上缺乏全局性，政府相關(guān)部門(mén)各管一片且空間利用重疊、功能布局沖突問(wèn)題普遍存在。比如，除了耕地和現(xiàn)有林地外，一些未利用地類(lèi)在同一片區(qū)域，林業(yè)規(guī)劃中被確定為“宜林地”，土地利用總體規(guī)劃中卻被稱為可作為耕地后備資源的“未利用地”，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中又可能規(guī)劃為城市“建設(shè)預(yù)留區(qū)”。故此，常?？吹皆S多內(nèi)耗、浪費(fèi)和重復(fù)投資現(xiàn)象。四是規(guī)劃編制政出多門(mén)，實(shí)施無(wú)序，難以協(xié)調(diào)。當(dāng)前，涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的規(guī)劃實(shí)施時(shí)序幾乎都不一致，比如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一般是五年規(guī)劃期，土地利用總體規(guī)劃是15年規(guī)劃期（2006-2020年），新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是6年（2014-2020年），林地利用保護(hù)規(guī)劃則是10年（2010-2020年），規(guī)劃實(shí)施各行其是，難以兼顧。

3開(kāi)發(fā)不科學(xué)，利用不集約，節(jié)約不到位，導(dǎo)致盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)環(huán)境惡化。由于規(guī)劃系統(tǒng)先天存在的各種不足，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)性和約束性降低，導(dǎo)致一個(gè)時(shí)期以來(lái)在國(guó)土空間和能源資源開(kāi)發(fā)利用，城鎮(zhèn)化格局和城市發(fā)展方式等方面理念落后，無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，大城市熱“高燒不退”，城市空間結(jié)構(gòu)“攤大餅”，生產(chǎn)、工作、生活空間嚴(yán)重割裂，空間布局極不科學(xué)；同時(shí)，只看宏觀體量，不重視布局優(yōu)化和微觀空間治理，資源環(huán)境承載容量利用不足，土地資源整體利用不集約；特別是在一個(gè)時(shí)期以來(lái)國(guó)家權(quán)益部門(mén)化、部門(mén)利益固定化的背景下，很多部門(mén)在制定專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候，更熱衷于管理空間的擴(kuò)大、行政職權(quán)的增加，不僅不與其他規(guī)劃銜接、關(guān)聯(lián)，甚至有意突破其他規(guī)劃的相關(guān)限制，導(dǎo)致國(guó)土空間被一些部門(mén)主觀分割、行業(yè)分片圈占，規(guī)劃與規(guī)劃之間、規(guī)劃與政策之間、政策與政策之間不銜接、不協(xié)調(diào)。部分規(guī)劃相互打架、空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、重復(fù)投資造成的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境成本高昂。

二、健全完善國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)與利用體制機(jī)制的基本方略

目前，在中央層面，對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間利用格局、理順自然資源管理體制已有明確的戰(zhàn)略意圖。黨的十八大報(bào)告指出，“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”；十八屆三中全會(huì)決定進(jìn)一步提出，“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”，習(xí)近平總書(shū)記在三中全會(huì)決定說(shuō)明中講到，“全會(huì)決定提出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制……，由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！比ツ?，習(xí)近平總書(shū)記在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會(huì)議上又再次強(qiáng)調(diào)，要抓好改革任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重點(diǎn)提出一些起標(biāo)志性、關(guān)聯(lián)性作用的改革舉措，加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)重大改革事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，一鼓作氣、勢(shì)如破竹地把改革難點(diǎn)攻下來(lái)。如何將這些觀點(diǎn)鮮明、說(shuō)理透徹的論述落到實(shí)處，建議從以下三個(gè)方面著手，加大協(xié)調(diào)力度，系統(tǒng)、整體協(xié)同解決突出問(wèn)題。

1堅(jiān)持立法先行，強(qiáng)化對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃制定的法律約束，做到依法制定規(guī)劃、依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃落實(shí)?！胺墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提?！蹦壳?，涉及國(guó)土空間安排和利用的各類(lèi)規(guī)劃中，除《城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃及編制有規(guī)范性要求外，其余各類(lèi)規(guī)劃都缺乏對(duì)其編制、審定、修改、執(zhí)行必要的法律規(guī)定。規(guī)劃立法目的在于強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃制定的法律約束，規(guī)范規(guī)劃制定行為，做到依法制定規(guī)劃、依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃落實(shí)。應(yīng)通過(guò)制定《規(guī)劃法》，明確各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃之間的上下位次關(guān)系，突出層級(jí)管控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃科學(xué)性、系統(tǒng)性和全局性，解決規(guī)劃部門(mén)化、短期化和利益導(dǎo)向化問(wèn)題；增強(qiáng)規(guī)劃剛性，嚴(yán)肅規(guī)劃執(zhí)行，規(guī)劃一旦制定，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)、工程、項(xiàng)目和建設(shè)都要適應(yīng)規(guī)劃，不能再習(xí)慣于通過(guò)規(guī)劃調(diào)整來(lái)適應(yīng)項(xiàng)目安排。

2建立規(guī)劃體系，推進(jìn)國(guó)土資源規(guī)劃體制改革，做到多種規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃層級(jí)銜接有序，形成規(guī)劃執(zhí)行法定持續(xù)的新格局。國(guó)土空間規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃向優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)化，規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能隨政府換屆朝令夕改，要有穩(wěn)定性和權(quán)威性。要以科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、共享為原則，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個(gè)方面，建立統(tǒng)一、完備的國(guó)家空間規(guī)劃體系，進(jìn)行空間層次的合理劃分，確定各層次規(guī)劃的主要內(nèi)容，明確上下層次規(guī)劃之間的約束關(guān)系，并將空間規(guī)劃體系與政府管理體系及其管理權(quán)限掛鉤。在國(guó)家層面制定“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃綱要”，省、市、縣逐級(jí)制定全域性的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，在國(guó)土空間利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定“耕地保護(hù)規(guī)劃”“林地保護(hù)利用規(guī)劃”“水資源保護(hù)利用規(guī)劃”等，形成以“覆蓋全域的主體功能區(qū)規(guī)劃”為一級(jí)管控，以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃作為二級(jí)規(guī)劃，涉及國(guó)土空間布局安排的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等為三級(jí)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展涉及的各專業(yè)規(guī)劃為具體落實(shí)的規(guī)劃體系，到縣級(jí)全面實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間無(wú)遺漏全域覆蓋、功能上無(wú)重疊沖突、地塊上無(wú)縫隙對(duì)接。

3優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)國(guó)土資源相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)劃、政策等方面的立改廢釋，更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、優(yōu)化體制機(jī)制方面的職能。行之有效的改革，大都是頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。特別是體制機(jī)制方面的改革，是對(duì)以往“摸著石頭過(guò)河”導(dǎo)致站位不高，彎路太多，成本太大的撥亂反正。當(dāng)前，隨著統(tǒng)一登記制度的建立，將對(duì)包括國(guó)土在內(nèi)的水域、森林、山嶺、草地、海洋等自然資源和房屋等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，為國(guó)土資源的統(tǒng)一管理制度建立創(chuàng)造了條件。應(yīng)沖破現(xiàn)有體制機(jī)制的束縛，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理的頂層設(shè)計(jì)，成立統(tǒng)一的自然資源管理和國(guó)有空間用途管制機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一有效行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和國(guó)土空間用途管制職責(zé)。同時(shí)，推動(dòng)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用和自然資源保護(hù)、管理問(wèn)題的各類(lèi)法律法規(guī)之間的銜接、協(xié)調(diào)，避免因相關(guān)法律的不銜接、不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致相應(yīng)規(guī)劃之間以及實(shí)際利用中的沖突。要適時(shí)啟動(dòng)《規(guī)劃法》立法工作，相機(jī)修改完善《土地管理法》《森林法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)。解決一些法律實(shí)際上將國(guó)家利益部門(mén)化、部門(mén)利益法定化的問(wèn)題，減少各級(jí)政府工作實(shí)踐中被迫經(jīng)常協(xié)調(diào)的頻次和難度。

三、健全完善國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)與利用體制機(jī)制的實(shí)施路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，進(jìn)行國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約利用的體制機(jī)制改革，有助于從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度優(yōu)化國(guó)土空間和自然資源的利用，在提質(zhì)增效的同時(shí)確立新時(shí)期國(guó)土資源的大國(guó)戰(zhàn)略；有助于充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩種作用進(jìn)一步提高國(guó)土和自然資源配置效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；有助于糾偏前期盲目擴(kuò)張產(chǎn)生的國(guó)土資源浪費(fèi)，轉(zhuǎn)向以盤(pán)活存量為主，開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，人與自然和諧的新型發(fā)展軌道；有助于健全國(guó)土資源管理的法律、法規(guī)及政策體系，推動(dòng)法治政府依法行政法治社會(huì)的形成和國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。目前，作為初步實(shí)施路徑應(yīng)當(dāng)聚焦以下工作：

1把健全國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約體制機(jī)制列為全面深化改革的重要議題，由中央深改小組列入日程，主要研究關(guān)于規(guī)劃立法、國(guó)土空間與自然資源規(guī)劃制定與執(zhí)行、監(jiān)督等體制、機(jī)制性問(wèn)題。第一階段，召集發(fā)改委、國(guó)土資源部、住建部、林業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、交通部等與國(guó)土空間規(guī)劃密切相關(guān)的中央部委組建專題班子，開(kāi)展研討會(huì)商，匯集問(wèn)題，列出實(shí)施步驟；第二階段，調(diào)研國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、住建部、環(huán)保部四部委在陜西榆林等地開(kāi)展的“多規(guī)融合”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在試點(diǎn)城市實(shí)地調(diào)查，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)；第三階段，廣泛聽(tīng)取京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等主體功能區(qū)各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和從事具體管理工作的同志意見(jiàn)，收集近年來(lái)全國(guó)兩會(huì)人大代表、政協(xié)委員關(guān)于國(guó)土資源管理體制、機(jī)制等問(wèn)題的意見(jiàn)、建議，議案和提案，分門(mén)別類(lèi)，整理要點(diǎn)；第四階段，針對(duì)以前幾個(gè)階段收集、歸納的問(wèn)題、意見(jiàn)和建議，召集全國(guó)范圍內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜艺归_(kāi)研討，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)不同區(qū)域發(fā)展實(shí)際，形成《國(guó)土空間布局綱要》（暫定名）等原則性意見(jiàn)。

2針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中多種規(guī)劃的融合和規(guī)范予以立法，制定《規(guī)劃法》，通過(guò)立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的矛盾、交叉和重復(fù)關(guān)系，確立規(guī)劃層級(jí)、上下位次和法律權(quán)威，確?！耙粡埶{(lán)圖管到底”。由全國(guó)人大根據(jù)前期形成的《國(guó)土空間布局綱要》精神，適時(shí)啟動(dòng)《規(guī)劃法》立法工作。目前初步的構(gòu)想是以“主體功能區(qū)”規(guī)劃作為整個(gè)規(guī)劃體系的頂層規(guī)劃也是一級(jí)規(guī)劃，對(duì)所有規(guī)劃起指導(dǎo)、規(guī)范和約束作用；位于“主體功能區(qū)規(guī)劃”之下的二級(jí)規(guī)劃就是“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和節(jié)約利用總體規(guī)劃”，其編制遵循“主體功能區(qū)規(guī)劃”，但對(duì)其它規(guī)劃起指導(dǎo)、規(guī)范和約束作用，位于其下的三級(jí)規(guī)劃主要是土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、道路交通規(guī)劃等各類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃。以此類(lèi)推，三級(jí)規(guī)劃下面是四級(jí)規(guī)劃，例如土地利用規(guī)劃下面又可以區(qū)分為農(nóng)地、建設(shè)用地、生態(tài)用地等。在這個(gè)規(guī)劃體系中，上級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)和約束下級(jí)規(guī)劃，同級(jí)規(guī)劃互相補(bǔ)充共同周延上級(jí)規(guī)劃，各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的范圍、重點(diǎn)、程序等是《規(guī)劃法》要解決的重要問(wèn)題。

3根據(jù)《規(guī)劃法》的法定要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有各種規(guī)劃，從“人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一”的原則出發(fā)，按照“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的總體要求，科學(xué)編制國(guó)土空間利用及布局的系列規(guī)劃，不斷優(yōu)化規(guī)劃體系。在起草《規(guī)劃法》的同時(shí)，首先，應(yīng)根據(jù)該法的基本精神和原則，對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所有的規(guī)劃類(lèi)型采用完全歸納法逐項(xiàng)予以考察，按照抓“主要矛盾”的理念進(jìn)行甄選剔除，凡屬對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有實(shí)質(zhì)性作用的規(guī)劃予以保留，其它有規(guī)劃之名，無(wú)規(guī)劃之實(shí)的“繡花枕頭”一律予以裁撤并減，在概念上做到正本清源。其次，對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)及節(jié)約利用規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、交通規(guī)劃等，根據(jù)全面建成小康社會(huì)和全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)期、中期和近期統(tǒng)籌，既聽(tīng)取專家和實(shí)際工作部門(mén)的意見(jiàn)，也聽(tīng)取相關(guān)利益群體和廣大人民群眾的意見(jiàn)，努力把各項(xiàng)規(guī)劃做成真正能夠指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指南針和路線圖；再次，要認(rèn)真分析不同種類(lèi)、不同層級(jí)規(guī)劃的相互銜接和嵌入關(guān)系，把矛盾和交叉降低到最低限度。要致力于構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)、可持續(xù)的規(guī)劃體系，力爭(zhēng)做到“一張藍(lán)圖管到底”，即使將來(lái)要修正，也不是大修大改，不會(huì)“傷筋動(dòng)骨”。

4啟動(dòng)“由一個(gè)部門(mén)”負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)的工作，推進(jìn)與其職責(zé)相適應(yīng)的“大部制”機(jī)構(gòu)改革，不斷提高“山水林田湖”等生態(tài)修復(fù)能力。按照十八屆三中全會(huì)決定精神，健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，總的思路是“按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。”正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，所謂“共同體”，最大的特點(diǎn)是不可分割性和整體性，那么，其相對(duì)承擔(dān)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的“主體”，也就是政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)是不可分割的一個(gè)機(jī)構(gòu)，否則很容易互相扯皮，增大內(nèi)耗，降低效率。考慮到現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)立在各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，建議由發(fā)改委和國(guó)土資源部牽頭，環(huán)保部、林業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部等相關(guān)部委參與，在一定范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政府職能整合開(kāi)展探索。

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