■王紹飛 北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學院

一、北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況

北京市作為首都，其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的質(zhì)量安全在全國具有一定先進性。自20 世紀90 年代起，北京市就開始積極發(fā)展服務(wù)于首都的技術(shù)先進的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。21 世紀初，北京市以設(shè)施農(nóng)業(yè)作為重點，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向集工程技術(shù)、信息技術(shù)、生物技術(shù)、環(huán)境技術(shù)于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在此之后，北京市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行區(qū)域性發(fā)展，逐步形成了蔬菜、食用菌、水產(chǎn)、畜禽、設(shè)施農(nóng)業(yè)等集中生產(chǎn)區(qū)。

北京市農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)還在生產(chǎn)組織、品種選育、生產(chǎn)技術(shù)上有較大發(fā)展。在生產(chǎn)組織上，北京市突出以集體組織為主的生產(chǎn)經(jīng)營形式，企業(yè)和合作社不斷提高專業(yè)標準化、集約化程度。在品種選育上，北京市通過引進新優(yōu)品種，使良種覆蓋率大大提高，品種和質(zhì)量安全有了更好的保障。在生產(chǎn)技術(shù)上，北京市通過機械化育苗、新型土壤和棚室消毒、綠色生態(tài)防控、生產(chǎn)周期控制等，有效地提高了生產(chǎn)品質(zhì)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

近兩年，北京市把標準化生產(chǎn)作為提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量安全的重點，其目的是以優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品為核心，完善農(nóng)業(yè)標準體系建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體的質(zhì)量安全自控能力。2021 年北京市制定了《北京市農(nóng)業(yè)全程標準化基地建設(shè)和驗收標準》，2022 年北京市的標準化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地已經(jīng)達到總數(shù)的60%。

北京市的農(nóng)產(chǎn)品流通以批發(fā)市場為中心，其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的控制也主要依托批發(fā)市場得以實現(xiàn)。這些農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制措施包括交易主體管理、實行可追溯制度、進場管理、流通方式等。2013 年北京市開始對外埠進京蔬菜實行市場準入制度，并對獲得進京資格的蔬菜基地進行動態(tài)管理。2005 年北京市開始嘗試農(nóng)產(chǎn)品追溯，2022 年通過農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺建設(shè)，基本實現(xiàn)了對產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程、質(zhì)量檢測、加工儲運等質(zhì)量安全的全程可追溯。

北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)產(chǎn)品流通和消費者。針對農(nóng)民，管理部門負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的質(zhì)量安全檢測與管理，以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的宣傳和技術(shù)指導。針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、合作社、生產(chǎn)大戶、加工配送企業(yè)、大型農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)藥農(nóng)資經(jīng)營企業(yè)，管理部門主要是進行經(jīng)常性培訓。在流通環(huán)節(jié)，管理部門會組織管理人員和經(jīng)銷商學習農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識，主要包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)、市場管理制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違規(guī)處置等。近年來，北京市逐步加強了對市民的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳，這些宣傳的主要內(nèi)容包括普及農(nóng)產(chǎn)品安全消費知識，展示農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作進展及成效，營造全社會共同關(guān)注、推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的和諧氛圍。

北京市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證工作包括無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和地理標志農(nóng)產(chǎn)品，統(tǒng)稱“三品一標”?！叭芬粯恕笔潜本┦姓鲗七M的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作，目的是通過標準化生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)?；⒒鼗?，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和創(chuàng)立安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌。北京市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證主要通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢查手冊、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道等方式進行。2022 年北京市的“三品”認證主體有1406 家，認證產(chǎn)品有5788 個，認證產(chǎn)品產(chǎn)量超過182 萬噸，菜籃子產(chǎn)品的“三品”產(chǎn)量覆蓋率達到86.9%，地理標志農(nóng)產(chǎn)品有14 個，北京農(nóng)業(yè)好品牌有100 多個。

北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測主要包括流通環(huán)節(jié)監(jiān)測和生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)測。北京市農(nóng)產(chǎn)品市場通過多年建設(shè)，已經(jīng)形成了一套農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測方式，主要包括政府部門抽檢、市場自檢和經(jīng)銷商自律。2019 年北京市的大中型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、零售市場、商場、連鎖超市和社區(qū)菜市場建設(shè)完成了具有法定資質(zhì)的檢測站或快速檢測室。北京市及京郊區(qū)縣的農(nóng)產(chǎn)品檢測體系于2004 年前后開始建設(shè)，目前這一體系采用市級、區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級檢測機構(gòu)和企業(yè)自檢實驗室相結(jié)合的模式。2020 年年初，北京市已經(jīng)建設(shè)完成7 個市級、13 個區(qū)級、100 余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和200余個企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專業(yè)檢測機構(gòu)或站室。

北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整治的運行方式采用每年部署、組織牽頭、部門聯(lián)動、拉網(wǎng)式檢查和依法查處等措施。北京市每年制定《北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項整治方案》，對全年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整治工作進行整體部署。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的整治任務(wù)的不同，由相關(guān)主管部門進行牽頭組織。部門聯(lián)動是指農(nóng)業(yè)、公安、工商、質(zhì)檢等多部門聯(lián)合工作，從多方面合力查處違法案件。北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整治工作覆蓋全部區(qū)縣的全部批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營企業(yè)和單位，特別是整治重點區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品種類。

二、北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題

目前，參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的部門有農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、商業(yè)部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、環(huán)境保護部門、工商管理部門等。這些部門的職能交叉，各自制定自己的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準，頒布自己的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理規(guī)章政策，從而形成了多頭管理的局面。面對多頭管理，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、流通者和消費者常常感到無所適從，也變相增加了管理難度。

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)體系包括國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方法規(guī)和政府規(guī)章等，其中國家法律涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)、畜牧、動物防疫、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護等，行政法規(guī)和部門規(guī)章涉及食品安全、農(nóng)藥、獸藥、飼料、肥料、水產(chǎn)養(yǎng)殖、無公害食品、綠色食品、有機食品等，地方法規(guī)和政府規(guī)章涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實施辦法、市場準入等。在現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章體系中，多數(shù)從各部門角度制定，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和消費過程中的協(xié)調(diào)不夠?，F(xiàn)行體系中，國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章較多，地方法規(guī)和政府規(guī)章仍顯不足。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證更多地強調(diào)提高農(nóng)產(chǎn)品的品牌形象，尚不能完全保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全?！叭贰彼?guī)定的標準與現(xiàn)階段市場上的不同層次需求相脫離；多數(shù)情況下市場無法接受高品質(zhì)、高價格的農(nóng)產(chǎn)品，這使得“三品”的覆蓋面僅占少數(shù)的市場份額，等同于認可非“三品”農(nóng)產(chǎn)品在市場中的合法性?！叭贰逼毡榇嬖谥卣J證、輕管理的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門希望更多農(nóng)產(chǎn)品通過認證，但對生產(chǎn)過程中技術(shù)、成本和管理認識不足，“三品”的質(zhì)量安全水平難以持續(xù)保持。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全證明的可信度不高。北京市已經(jīng)實行了市場準入制度，禁止未經(jīng)認證、認定或檢測、檢疫不合格的農(nóng)產(chǎn)品上市銷售。但是，北京市及外地的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的生產(chǎn)模式和經(jīng)營模式?jīng)Q定了不可能所有上市交易的農(nóng)產(chǎn)品都經(jīng)過認證。農(nóng)戶和產(chǎn)地經(jīng)銷商為了滿足市場銷售的要求，想盡各種方法獲得農(nóng)產(chǎn)品證明，地方政府和協(xié)會組織也會出于對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和自身利益的考慮而放松監(jiān)管，這使得進京農(nóng)產(chǎn)品證明存在著大量虛假成分。

北京市農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和生產(chǎn)企業(yè)按照國家要求配備有檢驗室和檢驗設(shè)施，但這些檢驗室和檢驗設(shè)施的規(guī)模、設(shè)備、人員差異很大。不少檢驗室和檢驗設(shè)施的規(guī)模和檢驗能力不能滿足實際需要；由于檢驗需要發(fā)生成本，因而這些設(shè)備的使用率不高，有些設(shè)備處于閑置狀態(tài)；多數(shù)企業(yè)聘用的檢驗人員不是專業(yè)人員，人員的技術(shù)水平較低。

目前，北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的方法主要是搞行動、大檢查，缺乏管理的系統(tǒng)性和連貫性。管理部門以專項整治為手段，一定時期對出現(xiàn)問題較多的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域進行突擊性檢查和處理，但是專項整治的后續(xù)措施常常不足。不法分子每年躲過幾次檢查，就進入安全期，仍然可以進行違法生產(chǎn)和流通；這種整治覆蓋面不全，總會存在一些死角，問題不是最嚴重的地方常常被忽視。

流通環(huán)節(jié)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為處罰力度不足。農(nóng)產(chǎn)品市場常常認為出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題對自身形象影響不好，對問題農(nóng)產(chǎn)品的處理做不到將其徹底消滅。目前，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場都有自己的網(wǎng)站，但在其網(wǎng)站上很少能找到對本市場食品安全抽檢的結(jié)果和問題產(chǎn)品的退市公告。在地方媒體上，一般消費者也很難了解到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，以及對問題農(nóng)產(chǎn)品的查處信息。與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的責任機制，這種機制目前仍未真正建立起來。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳的對象主要包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和流通者、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理者、農(nóng)產(chǎn)品消費者。目前在這些對象中，宣傳最有效果的是針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理者。對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和流通者的宣傳雖然是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳的工作重點，但效果并不盡如人意；這方面的宣傳內(nèi)容主要集中在提高生產(chǎn)者和流通者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識，但由于利益沖突而導致生產(chǎn)者和流通者在提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面處于消極和被動狀態(tài)。針對消費者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳普遍缺乏的，因而導致消費者群體缺乏發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全缺陷和抵制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為的能力。

三、北京市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全改進策略

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題之所以難以解決，其主要原因是目前對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理主要側(cè)重于行政手段。因此，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況的重要出路是將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、流通者和消費者聯(lián)系起來，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況直接傳遞到消費者，并由消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在問題的生產(chǎn)者、流通者施加壓力。這一過程的核心環(huán)節(jié)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢驗檢疫，將其所獲得的數(shù)據(jù)向公眾、農(nóng)產(chǎn)品市場管理者、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理部門、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和流通者進行傳遞。對于不安全農(nóng)產(chǎn)品，公眾可以拒絕消費，農(nóng)產(chǎn)品市場實現(xiàn)禁入，管理部門進行查處。這樣通過影響不安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、流通者的生存空間，來最終減少不安全農(nóng)產(chǎn)品的存在，國家在這一過程中通過立法、宣傳、建立機制等方式，扶持和引導農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全活動。

農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫是辨別農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全強制收費檢驗檢疫制度是必要的。所有在京銷售的農(nóng)產(chǎn)品都必須通過檢驗檢疫過程，檢驗檢疫機構(gòu)設(shè)在批發(fā)市場、超市等農(nóng)產(chǎn)品流通關(guān)口。農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫結(jié)果是允許農(nóng)產(chǎn)品在京銷售的憑證，這種憑證伴隨農(nóng)產(chǎn)品在京流通過程，直至最終到達消費者手中。農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫需要收費，費用由銷售方進行支付。建立相應的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全免檢制度，對于獲得“三品”認證以及國家認可的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證的農(nóng)產(chǎn)品予以免檢。

與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全強制收費檢驗檢疫制度配套，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全憑證制度。由國家統(tǒng)一制定各類農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全檢驗檢疫標準，這種標準應適應農(nóng)產(chǎn)品的常規(guī)質(zhì)量安全水平，并能進行快速檢驗。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全憑證由專業(yè)檢驗檢疫機構(gòu)進行發(fā)放。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全憑證應跟隨農(nóng)產(chǎn)品批次，并設(shè)有有效時間限制。農(nóng)產(chǎn)品具有保鮮期，以此防止生產(chǎn)者在獲得某種認證時疏于管理、弄虛作假。建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全憑證聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，可以了解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全憑證的發(fā)放、流通情況，并使該憑證作為農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的代碼。

進一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息公開制度。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息公開制度是將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢疫所產(chǎn)生的信息通過公開渠道向社會公眾發(fā)布，為公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行監(jiān)督和判別、選擇農(nóng)產(chǎn)品提供條件。國家或地方政府建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息平臺，這些平臺包括廣播、電視、報紙等媒體，專業(yè)和非專業(yè)信息網(wǎng)站，農(nóng)產(chǎn)品市場的信息發(fā)布窗口等。由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢疫機構(gòu)收集信息，經(jīng)過整理后向農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息平臺發(fā)布。通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全教育，引導消費者了解和使用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任、農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法處罰等相關(guān)聯(lián)，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機構(gòu)提供實時信息。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與公眾的關(guān)系最為密切，公眾和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售商之間才是最重要的利害關(guān)系方。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識，重點是普及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識，揭示農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不安全因素，說明不安全農(nóng)產(chǎn)品對公眾的危害。使公眾了解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，重點是通過公開農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫信息，展示現(xiàn)實市場上的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，以及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商的信譽狀況，幫助公眾分辨農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，重點是教育公眾通過合法渠道對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全所造成的危害進行追溯，維護公眾自身的合法權(quán)益。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系是尋找農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的源頭，打擊農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為的重要手段。建立健全農(nóng)產(chǎn)品可追溯法律法規(guī)，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、檢驗、消費、責任、違法查處等一系列活動進行規(guī)范，從而使農(nóng)產(chǎn)品可追溯具有法律依據(jù)。制定完整的農(nóng)產(chǎn)品可追溯標準體系，這一標準體系涉及體系、標準和應用指南，以使各個系統(tǒng)兼容、信息資源共享。加強系統(tǒng)研發(fā)，利用先進的信息技術(shù)開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，實現(xiàn)各地、各單位農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，并使農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)納入其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通等系統(tǒng)中。加快推廣普及速度，通過降低農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的應用成本，提高社會對農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的認知程度，使農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)更廣泛地應用。

對質(zhì)量不安全農(nóng)產(chǎn)品的處置直接涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量違法事件和相關(guān)責任人，是最能夠解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的環(huán)節(jié)。應建立專門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全查處機構(gòu)，避免多部門共管、職能交叉、責任不清、查處能力不強的問題。以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢疫數(shù)據(jù)為依據(jù)，通過常規(guī)提供的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。將多種處置方式相結(jié)合，其中主要的方式是曝光、禁止入市、追蹤責任源頭、行政和法律懲處。對不安全農(nóng)產(chǎn)品進行曝光，要借助信息公開，在公眾容易獲得信息的渠道延長曝光時間。禁止入市要針對不合格農(nóng)產(chǎn)品的批次，可以嘗試對嚴重危害人們健康的農(nóng)產(chǎn)品進行扣留或銷毀。結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，追蹤不合格農(nóng)產(chǎn)品的源頭和責任人。對危害人們健康的農(nóng)產(chǎn)品事件和責任人按其性質(zhì)進行行政處罰和追究法律責任。