劉 政，董紹靜，豐 權

（上海市金山區(qū)人民檢察院，上海 200540）

檢察公益訴訟是指人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務。檢察機關辦理公益訴訟案件的任務，是通過依法獨立行使檢察權，督促行政機關依法履行監(jiān)督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權，維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義，維護憲法和法律權威，促進國家治理體系和治理能力現代化。

黨的十九屆四中全會強調要“拓展公益訴訟案件范圍”①《積極、穩(wěn)妥，拓展公益訴訟“等外”范圍》，人民檢察微信公眾號2020年3月13日發(fā)布。，黨的二十大報告指出“完善公益訴訟制度”②《黨的二十大文件匯編》，黨建讀物出版社，2022年11月第1版，第32頁。，明確要求“提高公共安全治理水平”“推進安全生產風險專項整治”③《黨的二十大文件匯編》，黨建讀物出版社，2022年11月第1版，第41頁。。一直以來，最高人民檢察院強調要積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟等外領域，關注群眾關切、社會關注的安全生產等突出問題，回應民生熱點，不斷加強和完善公益訴訟制度。

2020年6月18日，上海市第十五屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》第二條第二款規(guī)定了，檢察機關可以依法探索開展城市公共安全等領域的公益訴訟工作。《決定》的通過為上海市檢察機關依法探索城市公共安全領域公益訴訟工作提供了法律依據。《決定》實施以來，上海檢察機關圍繞城市公共安全領域進行了探索，并取得了一些成績，但城市公共安全領域檢察公益訴訟工作目前仍處于起步階段，對該項工作的認識仍有待提高、辦案實踐仍要加強、工作機制仍有待完善。為切實發(fā)揮檢察公益訴訟對城市公共安全的協(xié)同督促保障作用，本文以城市公共安全檢察公益訴訟辦案實踐為基礎，結合A區(qū)的實踐經驗，對相關問題進行探索與思考。

一、開展城市公共安全檢察公益訴訟的重要意義

（一）開展城市公共安全檢察公益訴訟有利于發(fā)揮檢察公益訴訟法律監(jiān)督職能

檢察公益訴訟制度將檢察官作為公共利益的代表，對在履職中發(fā)現的行政機關不作為、亂作為的現象予以監(jiān)督，維護社會公共利益，這體現了檢察機關的法律監(jiān)督職能。①唐震：《檢察機關參與行政公益訴訟的理論與實踐問題研究》，2018年吉林大學博士論文。概言之，檢察公益訴訟制度建立的目的就是要以“公益之名”行“監(jiān)督之實”。檢察公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上專門對建立這一制度作了說明，指出“檢察機關履行職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”②習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《求是》，2014年第21期。，強調“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”③習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《求是》，2014年第21期。。2017年6月全國人大常委會修改民事訴訟法、行政訴訟法，檢察公益訴訟制度正式建立。

同時，城市公共安全關系到每一個人的生命財產安全。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出“保障人民生命安全。堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，全面提高公共安全保障能力”④《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2020年11月3日發(fā)布。。習近平總書記多次強調，“始終把人民生命安全放在首位”“切實防范重特大安全生產事故的發(fā)生”。因此，城市公共安全關系到人民群眾生命健康的底線需求，關系到城市穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要，關系到高水平平安中國的建設方向。有必要開展城市公共安全檢察公益訴訟，通過發(fā)揮檢察公益訴訟的法律監(jiān)督職能，促進和保障城市公共安全，回應人民對城市公共安全建設的要求。同時，將檢察公益訴訟的范圍擴大到城市公共安全，說明了檢察機關法律監(jiān)督職能對城市公共安全的意義，有利于更好的發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能。

（二）開展城市公共安全檢察公益訴訟有利于保障城市公共安全

近年來，城市公共安全領域發(fā)生的事故對人民群眾生命財產安全造成了重大損害。例如，2019年3月21日，江蘇響水化工企業(yè)爆炸事故共造成78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經濟損失19.86億元①肖方：《江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故調查報告出爐》，載《中國消防》2019年第12期。；2019年10月10日，江蘇無錫一高架橋發(fā)生倒塌，致多人傷亡②https://baike．baidu．com/item/10·10無錫高架橋側翻事故，2021年5月1日訪問。；2020年3月7日，福建泉州欣佳酒店倒塌事故造成28人死亡等③https://baike．baidu．com/item/3·7泉州欣佳酒店坍塌事故/24517017 fr=aladdin，2021年5月1日訪問。； 2021年5月10日，成都成華區(qū)一起電瓶車在電梯內起火爆炸，一名僅有5個月大的嬰兒被嚴重燒傷。④https://www．163．com/dy/article/G9OCBOSK0514N0VI．html ，2021年5月13日訪問。2022年6月8日，中石化廣東茂名石化化工分部一球罐動力泵泄露引發(fā)爆炸，該公司在2022年3月30日、2021年3月15日，各發(fā)生一起火災，致1死5傷。⑤《10人被追責！茂名石化事故調查報告已公布》，中國消防微信公眾號2022你那7月18日發(fā)布。此外，近年來各地石化廠接連發(fā)生安全事故，輕則致人受傷，重則致人死亡，造成的經濟損失更是不計其數。

上述安全事件發(fā)生的原因，除了違法犯罪分子的直接違法行為以外，多數也反映出行政機關監(jiān)管履職不到位的問題。

上海作為有著2500萬常駐人口的超大型城市，在城市運行管理上一直走在前列，行政機關的監(jiān)管能力得到了人民群眾的高度認可，但是對于部分領域、部分事項，還有改進空間。

例如，2019年上海市長寧區(qū)發(fā)生一起廠房坍塌事故，造成10人死亡、15人受傷； 2020年發(fā)生400余起因電動自行車引發(fā)的火災事故，造成20人死亡，17人受傷；2020年至2021年黃埔、虹口、浦東等地都相繼發(fā)生建筑玻璃幕墻或外立面脫落造成砸傷、砸死路人的事件等。2022年6月18日，上海市金山區(qū)中國石化上海石油化工股份有限公司環(huán)氧乙烷泄露并發(fā)生爆炸，事故造成1死1傷，同時，該公司2021年5月也發(fā)生過一起裂解爐區(qū)域原料管線閃爆事故，共導致1死13傷⑥《上海石化爆炸事故提級調查丨21年出事故后削減安全經費，22年再出事故！》，曲靖市應急管理局微信公眾號2022年7月13日發(fā)布。。上述城市公共安全事故反映了城市公共安全風險隱患和行政機關不作為、違法作為有著緊密的聯系。

檢察公益訴訟作為一項新的制度安排，監(jiān)督的對象是行政機關⑦胡衛(wèi)列：《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，載《人民檢察》2021年2期。，就是發(fā)揮檢察機關的司法監(jiān)督職能，對行政機關不作為、違法作為的情況予以監(jiān)督，通過監(jiān)督手段督促行政機關履職，從而促進和保障城市公共安全，保障社會公共利益。檢察機關充分發(fā)揮公益訴訟的監(jiān)督職能，探索辦理城市公共安全領域行政、民事公益訴訟案件的可行性，有助于彌補城市公共安全領域行政監(jiān)管缺位、不到位以及執(zhí)法不嚴等問題，有助于減少安全事故隱患。尤其是檢察行政公益訴訟作為一項監(jiān)督行政機關履職盡責的制度，理應在城市公共安全領域發(fā)揮應有的作用，督促、協(xié)同行政機關履職盡責，助力依法行政，堵上監(jiān)管漏洞，共同維護人民群眾根本利益，守護城市公共安全。

二、檢察機關關于城市公共安全檢察公益訴訟的實踐

（一）最高人民檢察院關于城市公共安全檢察公益訴訟的實踐和相關指導性案例

檢察公益訴訟制度建立5年來，共辦理公益訴訟案件71萬件。2022年1-10月，全國檢察機關共立案辦理安全生產領域公益訴訟案件20356件，其中行政公益訴訟案件19997件，民事公益訴訟案件359件，發(fā)出訴前檢察建議14878件，提起行政公益訴訟32件。①《最高人民檢察院發(fā)布安全生產領域檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院微信公眾號2022年12月16日發(fā)布。同時，在城市公共安全領域，全國檢察機關圍繞公共衛(wèi)生安全、消防安全、高空墜物、道路交通安全、鐵路交通安全等領域開展了檢察公益訴訟實踐。

2019年，最高人民檢察院發(fā)布了李某某以危險方法危害公共安全案，指導檢察機關在辦理妨害公共交通工具安全駕駛犯罪案件時，可以依據《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條的規(guī)定，向有關單位和部門提出檢察建議，要求其改進工作、完善治理；2020年4月28日，最高人民檢察院對窨井施工、管理、維護等方面存在的問題，向住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)出第一份維護公共安全的檢察建議，即“四號檢察建議”，同年12月28日，最高人民檢察院發(fā)布5件涉窨井蓋犯罪典型案例，指導全國檢察機關依法懲治涉窨井蓋刑事犯罪，切實維護人民群眾“腳底下的安全”；2021年3月23日，最高人民檢察院、應急管理部聯合發(fā)布安全生產領域公益訴訟典型案例，包括陜西省略陽縣人民檢察院督促整治尾礦庫安全隱患行政公益訴訟案等9件，案例涉及的違法類型多樣，與城市公共安全息息相關。

2022年12月16日，最高人民檢察院發(fā)布了11個安全生產領域檢察公益訴訟典型案例，涉及燃氣、?；贰⒐I(yè)生產、道路交通、重點文物保護等多個領域安全生產風險隱患。針對安全生產涉及的公益侵害，關注的重點不是已經發(fā)生的安全事故和實然侵害，而是重大風險和隱患。檢察機關在辦理公益訴訟案件中突出了預防性司法理念，重點關注重大風險和隱患。②《最高人民檢察院發(fā)布安全生產領域檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院微信公眾號2022年12月16日發(fā)布。

（二）上海市檢察機關城市公共安全檢察公益訴訟的實踐和相關案例

上海市檢察機關自2020年以來，在消防安全、高空墜物、安全生產等方面進行了不同程度的實踐探索。

2021年8月18日，上海市人民檢察院牽頭住建、城管、房管等多部門制定《關于加強協(xié)作配合共同推進城市公共安全問題的意見》，助力城市公共安全建設，保障人民群眾“頭頂上的安全。

此外，在《上海市檢察機關2020年度公益訴訟十大典型案例匯編》中，上海市虹口區(qū)人民檢察院立足公益監(jiān)督職能，以檢察建議督促相關行政監(jiān)管部門依法全面履職，消除高空墜物公共安全隱患，維護城市公共安全。③《上海市檢察機關2020年度公益訴訟十大典型案例匯編》。上海市嘉定區(qū)人民檢察院就違規(guī)改裝電動自行車電池影響城市公共安全向區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)訴前檢察建議，督促區(qū)市場監(jiān)督管理局對轄區(qū)內電動自行車銷售門店、銷售環(huán)節(jié)承擔監(jiān)督管理職責。④《上海市檢察機關2020年度公益訴訟十大典型案例匯編》。

2022年7月13日，澎湃新聞客戶端文章《五年盤點丨上海市檢察公益訴訟典型案例》中，對上海市城市公共安全類檢察公益訴訟典型案例做了介紹：2018年11月，青浦區(qū)人民檢察院訴李某某故意毀壞防汛墻刑事附帶民事公益訴訟案，要求其承擔修復費用獲法院支持；2021年5月，閔行區(qū)人民檢察院督促職能部門消除居民小區(qū)高樓外墻脫落安全隱患，守護群眾頭頂上的安全；2021年6月，金山區(qū)人民檢察院督促消除廢金屬切割火災隱患行政公益訴訟案，探索安全生產領域公益訴訟。

上述實踐案例和文件表明，關于城市公共安全檢察公益訴訟的探索一直在進行，已經有了一定的實踐基礎。

（三）上海市A區(qū)檢察機關城市公共安全檢察公益訴訟的實踐

上海市A區(qū)檢察機關自2020年開始，圍繞消防安全、道路交通安全、燃氣安全、企業(yè)安全生產、危險化學品等領域，探索開展城市公共安全檢察公益訴訟工作。截至2022年底，A區(qū)檢察機關辦理的城市公共安全公益訴訟案件情況見表（一）、表（二）：

同時，A區(qū)檢察機關在2020年只是局限于消防安全領域的探索，2021年在此基礎上增加了對道路交通安全領域的探索，2022年在2021年基礎上增加了對燃氣安全、安全生產、危險化學品等領域的探索。通過分析A區(qū)檢察機關辦理的城市公共安全公益訴訟案件數據可以看出，線索、立案數量逐年增加，磋商函和檢察建議的總和也在增加①2022年3月底至6月1號上海市處于疫情封控，檢察機關無法正常辦案，雖然2022年磋商函和檢察建議的數量比2021年少了2個，但是從全年辦案時間上來看，2022年的辦案數量是增加的。；辦案領域也在逐漸增加和深入。

三、城市公共安全檢察公益訴訟存在的問題

城市公共安全事故有著違法類型多樣、原因復雜、后果嚴重等特點。上述涉及城市公共安全領域的行政公益訴訟典型案例違法類型多樣，包括高空墜物、飛線充電、窨井施工、管理、維護等方面存在的消防、交通安全隱患；燃氣、危險化學品、易燃易爆品等安全隱患。城市公共安全的事故原因是復雜的，包括行政機關不依法履職、監(jiān)管不到位；企業(yè)、個人法律意識淡薄，從事違法、違規(guī)行為；責任主體多元，涉及的監(jiān)督對象范圍廣等。例如安全生產領域的職能主體包括應急管理、環(huán)境保護、消防、公安、交通運輸、市場監(jiān)管、城管執(zhí)法、住建、商務部門和市縣鄉(xiāng)政府等不同層級的多個行政機構。城市公共安全的事故的損害后果是嚴重的，上述城市公共安全事故給人民群眾造成的生命和財產損失是巨大的。

因此，城市公共安全事故的特點，決定了檢察機關辦理城市公共安全公益訴訟案件的監(jiān)督難度較大，既要找準監(jiān)督對象，找對監(jiān)督方式，還要找準監(jiān)督時間。

通過分析上述實踐實踐案例和文件，結合上海市各區(qū)檢察機關以及A區(qū)檢察機關的實踐經驗，筆者認為，城市公共安全領域檢察公益訴訟存在的問題可以概括為以下幾點：

（一）城市公共安全檢察公益訴訟的預防性司法理念需要加強

城市公共安全檢察公益訴訟應當體現預防理念。檢察機關相關領導在辦理安全生產公益訴訟案件時指出，重點應當對存在的重大風險進行監(jiān)督。②《積極探索安全生產公益訴訟 用心守護人民群眾美好生活——最高人民檢察院第八檢察廳、應急管理部政策法規(guī)司負責人就聯合發(fā)布安全生產領域公益訴訟典型案例答記者問》，2021年3月23日發(fā)布。同樣，城市公共安全事故也有著危害后果嚴重的特點。檢察機關在辦理城市公共安全檢察公益訴訟案件時也應當體現事前預防理念。事前預防是指在損害結果沒有發(fā)生之前，對存在的重大風險、重大安全隱患進行監(jiān)督，督促行政機關采取措施對重大風險和重大安全隱患進行消除。但是，實踐中檢察機關對風險安全隱患的監(jiān)督往往存在較大難度。在損害結果沒有發(fā)生時，很難判斷行政機關是否完全依法履職，行政機關也可以否認自己存在未依法履行職責情形。

關于行政機關是否依法履職，學界有主要有兩種觀點，即“行為標準”“結果標準”③李瑰華：《行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定》，載《行政法學研究》，2021年第5期。李瑰華教授在文章中指出“行為標準”是指行政機關將法定職責落到實處，在法律所規(guī)定的監(jiān)管措施已經窮盡的情況下，國家利益或社會公共利益受侵害的狀態(tài)即使未消除，也應被認定為“依法履職”；“結果標準”是指行政機關只要未消除國家利益或社會公共利益受侵害的狀態(tài)，不“依法履職”就應該被認定。。筆者認為，實踐中兩種觀點都有適用的空間，一般的行政公益訴訟案件，通過“行為標準”即可認定行政機關未依法履職，但是有些案件則需要“結果標準”才能認定行政機關存在未依法履職情形，例如對于城市公共安全行政公益訴訟的一些案件，采用“結果標準”較為妥當。因此，檢察機關在實踐中應當以“行為標準”為主，“結果標準”為輔。①筆者認為“結果標準”不宜擴大，檢察公益訴訟是對行政機關不作為和違法作為進行監(jiān)督，從而達到保護公共利益的目的，其本質是檢察機關的司法監(jiān)督職能對國家公權力的制約。如果以保護公共利益為由，擴大行政機關依法履職的范圍，會導致公權力的擴大和濫用，這與檢察公益訴訟的建立初衷是不相符的，也與依法行政建立法治政府的初衷是不相符的。正如郝鐵川教授在《論全面從嚴治黨帶動全面依法治國的中國式法治現代化道路》中指出“公權力必須被制約和監(jiān)督，不把公權力關進籠子，公權力就會被濫用”。檢察機關需要在“公共利益”和“依法行政”之間進行平衡，做到在保證行政機關依法行政的同時最大限度的保護公共利益。因此，筆者認為在現行法律體系基礎上，檢察機關在實踐中應當以“行為標準”為主“結果標準”為輔。

學界對“結果標準”持不同態(tài)度，筆者認為對于一些案件檢察機關采用“結果標準”認定行政機關是否依法履職的理由如下：首先，某些城市公共安全事故造成的危害特別巨大，行政機關基于保護公共利益，避免發(fā)生重大事故對人民生命和財產造成嚴重損害，應當采取措施對風險安全隱患進行消除。行政機關依法履職的目的是為了保護大多數人的利益，城市公共安全事故侵害的是大多數人的利益。消除城市公共安全存在的隱患本身就是行政機關依法履職的目的。因此，檢察機關督促行政機關消除安全隱患是妥當的。其次，法律具有滯后性，檢察公益訴訟作為一項新的制度安排，勢必會對原來的法律規(guī)范產生沖突。正如郝鐵川教授指出“只要不與法律基本精神相違背，我們必須寬容改革的創(chuàng)新和失誤”②郝鐵川：《習近平新時代法治思想的新觀點、新判斷及新特點》，載《南海法學》，2017年第6期。。檢察公益訴訟制度也是如此，檢察機關在履行公共利益保護監(jiān)督職責過程中，需要對產生的沖突進行平衡。具體而言，檢察機關在辦理城市公共安全行政公益訴訟案件時，需要對“依法行政”和“保護公共利益”進行衡量，做到將二者統(tǒng)一。最后，最高人民檢察院第四十批指導性案例的指導要旨與“結果標準”的內涵是一致的。

綜上所述，不管是從實踐需求還是從學理分析，城市公共安全公益訴訟都應當加強預防性司法理念。

（二）城市公共安全檢察公益訴訟的保護手段不夠靈活多元

城市公共安全公益訴訟存在的監(jiān)督困難問題，要求檢察機關在監(jiān)督時需要靈活運用多種保護手段，督促行政機關履職，推進企業(yè)整改，以保護社會公共利益。這些方式包括圓桌會議、聯席會議、訴前磋商、檢察建議等。其中，檢察機關在訴前階段與行政機關進行磋商是運用較多的方式，也是較為有效的方式?！度嗣駲z察院辦理公益訴訟案件的規(guī)則》第七十條規(guī)定了檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時可以與行政機關進行磋商。③《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十條人民檢察院決定立案的，應當在七日內將《立案決定書》送達行政機關，并可以就其是否存在違法行使職權或者不作為、國家利益或者社會公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項進行磋商。磋商可以采取召開磋商座談會、向行政機關發(fā)送事實確認書等方式進行，并形成會議記錄或者紀要等書面材料。訴前磋商具 有以下優(yōu)勢，首先，相比檢察建議的“剛性”磋商更具有“柔性”，行政機關更加容易接受檢察機關的監(jiān)督意見；其次，磋商的形式是多樣的，例如電視電話會議、座談會、圓桌會議等，可以滿足不同形式需要；最后，磋商效率較高，檢察機關和行政機關達成一致意見后，行政機關會立即整改并回復①相比《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院”，實踐中檢察機關與行政機關經磋商達成一致意見后的回復時間較短，不受兩個月的時間限制。。

因此，針對城市公共安全事故的特點，同時為了能夠在安全隱患階段即對行政機關進行監(jiān)督，達到預防的效果，檢察機關運用更加靈活多遠的方式可以有效的解決上述問題，達到理想的監(jiān)督效果。

（三）城市公共安全公益訴訟監(jiān)督質效有待提高

檢察機關在辦理城市公共安全公益訴訟案件時，監(jiān)督質效有待提高的表現有以下幾點：一是檢察建議的說理性不夠。檢察建議是以建議的形式，督促行政機關履職，因此檢察建議表明查明的事實和行政機關的履職依據，在此基礎上提出合法、合情、合理且具有可實施性的檢察建議，讓行政機關能夠及時依法履職。二是溝通協(xié)調工作有待加強。溝通協(xié)調工作是貫穿檢察行政公益訴訟始終的，一些行政機關不了解檢察機關檢察公益訴訟監(jiān)督的重要性和意義，這個時候就需要要溝通協(xié)調。在監(jiān)督過程中，也可能就其管理領域的相關問題產生分歧，想要達成共識，實現多贏共贏的目標，還是要以溝通為基礎。三是協(xié)同合作機制有待建立和完善。例如，嘉定區(qū)人民檢察院與上海市嘉定區(qū)城市運行管理中心建立協(xié)作機制，通過加強數據共享、數據查詢、數據分析等方面的配合，做到“即時發(fā)現、即時介入、即時調查”，及時解決公益受損問題。

（四）城市公共安全公益訴訟雙贏多贏共贏的綜合治理效果有待加強

檢察機關作為第三方力量通過公益訴訟的方式介入城市公共安全隱患整治，應當為各方搭建磋商交流的平臺，督促各職能部門和屬地政府依法履職、形成合力，以求達到“辦理一案、治理一片”的辦案效果。這些典型案例都是涉及城市公共安全領域并且取得了一定成效的，具有指導意義。

四、城市公共安全檢察公益訴訟介入路徑的思考

結合城市公共安全檢察公益訴訟的實踐、經驗和A區(qū)的實踐情況，筆者認為，探索完善城市公共安全檢察公益訴訟介入路徑的對策主要有以下幾個方面：

（一）以建立協(xié)作機制為基礎

這里的協(xié)作機制是指檢察機關與公安機關等行政部門之間建立的機制，該機制可以包括信息共享、日常聯絡、線索移送、聯合檢查、人員互派學習交流、聯席會議等，甚至可以考慮建立城市公共安全檢察行政公益訴訟辦公室，由該辦公室來實現上述機制的運作。

首先，借助案件辦理實現協(xié)作機制的建立。例如，上海市A區(qū)人民檢察院督促整治廢金屬切割安全隱患行政公益訴訟案的過程中，與區(qū)應急管理局會簽了《關于建立安全生產公益訴訟檢察工作與行政執(zhí)法信息共享等協(xié)作機制的若干意見（試行）》，搭建“四個平臺”，促進安全生產法落地見效，統(tǒng)一正確實施。

其次，借助公益訴訟聽證制度建立協(xié)作機制。A區(qū)檢察機關在辦理的上海市A區(qū)人民檢察院督促保護河道水環(huán)境行政公益訴訟案中，邀請四名區(qū)人大代表和政協(xié)委員以及河長辦工作人員進行公開聽證，同時邀請兩名人民監(jiān)督員全程監(jiān)督（其中一名具有水環(huán)境治理專業(yè)背景），在線索研判、檢察建議、督促整改、效果聽證等階段提出專業(yè)意見建議，有力促進“專業(yè)知識+法律監(jiān)督”的融合，通過精準監(jiān)督聚力解決群眾身邊的急難事。同時，A區(qū)檢察機關創(chuàng)新引入人民監(jiān)督員參與和監(jiān)督，形成“河長+檢察長+人民監(jiān)督員”治河模式，推動行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調、形成合力，實現了“1+1+1>3”的水環(huán)境治理效果。

再次，協(xié)作機制可以借助已經建立的聯合辦案機制。例如，上海市A區(qū)人民檢察院督促整治廢金屬切割安全隱患行政公益訴訟案，依托滬浙兩地八家檢察機關共同簽署的《關于建立上海浙江灣區(qū)檢察公益訴訟協(xié)作配合機制的意見》，破解安全生產公益訴訟線索來源匱乏難題。

最后，協(xié)作機制的辦理應當與磋商和檢察建議方式緊密結合。前述，行政公益訴訟訴前磋商是檢察機關保護城市公共安全的一種較為有效的方式。檢察機關在辦理城市公共安全行政公益訴訟案件時，在與已經建立了協(xié)作機制的行政單位進行訴前磋商和檢察建議時，會更容易讓行政機關接受訴前磋商機制和檢察建議，更容易與行政機關達成磋商意見和整改意見，從而讓更多的城市公共安全行政公益訴訟案件以磋商和訴前檢察建議的形式進行，提高檢察機關對城市公共安全的保護效率。

綜上所述，檢察機關與公安機關等行政機關建立協(xié)作機制，有利于檢察機關對城市公共安全的監(jiān)督和保護。

（二）以行政公益訴訟檢察建議為抓手

大量的實踐表明，行政公益訴訟案件可以在行政公益訴訟檢察建議階段得到解決。同時，法律也明確規(guī)定，在提起行政公益訴訟前需要先向行政機關提出檢察建議，只有在行政機關在收到檢察建議后仍然不作為的情況下，才可以提起行政公益訴訟。行政公益訴訟檢察建議是行政公益訴訟的主要手段。

就行政公益訴訟檢察建議而言，2019年2月26日最高人民檢察院公告公布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第二條規(guī)定，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。同時，第五條將檢察建議按照工作任務和性質的不同，分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議等五種類型。這里的公益訴訟檢察建議其實就是行政公益訴訟檢察建議。①孫佑海：《如何用行政公益訴訟檢察建議督促糾正政府違法行為？——海南省檢察院一分院行政公益訴訟檢察建議案評析》，載《中國法律評論》，2020年第5期?？梢哉f行政公益訴訟檢察建議的目的就是在檢察機關啟動行政訴訟之前，先向行政機關提出檢察建議，督促行政機關履職，避免產生大量的訴訟。

因此，檢察機關在探索城市公共安全檢察行政公益訴訟介入路徑時，要以行政公益訴訟檢察建議為抓手。這也是基于以下三點的考慮：一是結合實際。例如，由于A區(qū)有著大量的化工企業(yè)，安全生產是城市公共安全的一個重點領域。對于安全生產而言，涉及可能侵害的公共利益更加重要，時間上會更加緊急（補充一下，緊急情況下的檢察建議為15天回復）。二是涉及到的行政主管部門比較多，通過行政訴訟檢察建議的方式能夠更加高效、便捷的與行政機關溝通和協(xié)調，督促行政機關履職。三是以行政公益訴訟檢察建議為主，也是與行政公益訴訟的立法目的是相符的。

（三）以行政公益訴訟起訴為保障

前述，行政公益訴訟檢察建議是主要手段，但是這不意味著只制發(fā)訴前檢察建議，不提起訴訟。相反，行政公益訴訟檢察建議的剛性是以提起訴訟為基礎。在行政機關收到行政公益訴訟檢察建議之后，既不在規(guī)定的時間內回復又不履職的，該提起訴訟的就應當提起訴訟。如自開展公益訴訟工作以來，溧陽市人民檢察院共發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議265件，提起行政公益訴訟2件，起訴只占比0.75%，但就是這不到百分之一的起訴率起到震懾行政機關的作用，強化了檢察行政公益訴訟訴前訴前檢察建議的剛性。

（四）以檢察民事公益訴訟為補充

檢察民事公益訴訟相較于檢察行政公益訴訟有其獨特優(yōu)勢，將檢察民事公益訴訟作為檢察行政公益訴訟的補充，可以有效維護社會公共利益，保障公益修復。

首先，檢察行政公益訴訟會因“法無規(guī)定”而難以啟動。雖然檢察行政公益訴訟應當提起行政公益訴訟，但是督促行政機關履職的基礎是法律有明文規(guī)定。正所謂“法有規(guī)定必須為，法無規(guī)定不得為”。法律因其自身特點，相對于社會發(fā)展來說具有滯后性，尤其是在社會經濟快速發(fā)展的今天，難免出現法律沒有規(guī)定的情況。此時，可以在環(huán)境和食藥領域提起民事公益訴訟作為補充，“彌補”因法律沒有規(guī)定而出現的不能督促行政機關履職，不能提起行政公益訴訟的情形。

其次，行政公益訴訟難以解決違法所得遠高于違法成本的問題。一些違法行為所獲得的利益是巨大的，遠遠高于因行政機關處罰而產生的違法成本。這樣會出現，檢察機關在督促行政機關履職后，行政機關依法履職，但是侵害社會公共利益的違法行為依然存在，問題無法得以徹底解決的情況。這時發(fā)揮檢察民事公益訴訟民事訴求的作用，可以平衡違法所得遠遠高于違法成本的問題，使違法者不敢繼續(xù)從事違法行為，進而有助于從根本上解決問題。

最后，檢察民事公益訴訟有利于解決行政成本過高的問題。在行政公益訴訟中，檢察機關督促行政機關履職，行政機關依法履職并對受到侵害的公共利益進行修復。此時，行政機關不僅承擔了修復公益的責任，還承擔了修復公益的費用。實踐中一些公益的侵害，是民事主體的違法行為造成的，應當由他們對自己的違法行為進行買單，不應當將該責任轉嫁給行政機關。因此，提起檢察民事公益訴訟可以有效的解決行政機關履職成本過高的問題。同時，民事公益訴訟還可以有效的解決其他私益主體、社會組織因為專業(yè)知識不足、調查能力不足、訴訟成本過高等方面的原因，較少提起訴訟的問題。

五、結語

城市公共安全作為上海市檢察公益訴訟新的辦案領域，需要在實踐中繼續(xù)積累經驗，除在實踐中探索上述介入方式之外，還需要立法機關對檢察公益訴訟制度建立后對原有法律規(guī)范沖突的部分進行解釋和修正，更需要公安機關等行政機關以及法院對檢察公益訴訟工作給予更多理解和支持。