劉孝云，劉一葦

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

自黨的十八屆三中全會以來，黨和政府對公共安全的重視程度日漸增加，公共安全亦成為總體國家安全觀的重要組成部分。黨的二十大報告指出“堅持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”①習(xí)近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M]． 北京，人民出版社，2022，（10）：54．，對新時代公共安全治理作出了新的戰(zhàn)略部署，提出了新要求。作為以維護(hù)國家安全、社會治安秩序，保護(hù)公民的人身、財產(chǎn)安全，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動為己任的公安機關(guān)，如何實現(xiàn)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型是一個重要課題。

一、公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的意義

公共安全事關(guān)國家和社會的繁榮穩(wěn)定，更是事關(guān)每一位公民人身安全及幸福感、獲得感的重要因素。當(dāng)前我國發(fā)展正進(jìn)入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定因素增多的時期，公共安全治理的環(huán)境依舊復(fù)雜，公共安全治理體系向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有利于應(yīng)對社會風(fēng)險的不確定性

烏爾里?！へ惪酥赋?，人類在創(chuàng)造現(xiàn)代生活方式的同時也在創(chuàng)造風(fēng)險，這些風(fēng)險最終會伴隨著現(xiàn)代生活的擴張，由潛在的因素轉(zhuǎn)為顯性②[德]烏爾里?！へ惪耍L(fēng)險社會[M]． 何博聞，譯． 南京：譯林出版杜，2004．。當(dāng)今世界環(huán)境問題、政治沖突、經(jīng)濟衰退及戰(zhàn)爭危機等風(fēng)險因素不斷涌現(xiàn)，它們相互交織疊加，伴隨著全球化趨勢給世界各地的生產(chǎn)生活帶來了眾多負(fù)面影響，構(gòu)成了全球性的復(fù)合風(fēng)險。吉登斯進(jìn)一步認(rèn)為現(xiàn)代社會是一個“風(fēng)險社會”，“人造風(fēng)險”正不斷取代“外部風(fēng)險”成為風(fēng)險的主要組成元素，并作為現(xiàn)代性的重要特征體現(xiàn)出來①[英]安東尼·吉登斯． 現(xiàn)代性的后果[M]． 田平，譯，南京：譯林出版社，2011．。伴隨著現(xiàn)代性的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)風(fēng)險理論受到了種種挑戰(zhàn)，“風(fēng)險社會”正在向“不確定性社會”進(jìn)行轉(zhuǎn)變②③文軍，劉雨婷． 不確定性社會的“風(fēng)險”及其治理困境[J]． 江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2022，（3）：54-63．。

不確定性社會的公共安全治理是傳統(tǒng)以事后應(yīng)對、被動反應(yīng)為主的公共安全治理模式所無法應(yīng)對的，因此其轉(zhuǎn)型勢在必行。公安機關(guān)主動將公共安全治理模式向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)化，將有利于應(yīng)對公共安全風(fēng)險的不確定性，預(yù)防“黑天鵝”“灰犀?！钡仁录陌l(fā)生。

（二）有利于增強公共安全治理體系的韌性

“韌性”概念最初起源于工程學(xué)，描述工程學(xué)中的物理變化性能，指物體經(jīng)外力作用變形后恢復(fù)原來狀態(tài)的能力。1973年，加拿大生物學(xué)家霍林（Holling）在《生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)力和穩(wěn)定性》（《Resilience and stability of ecological systems》）一文中首次將“韌性”引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，他認(rèn)為，“對于一個生態(tài)系統(tǒng)而言，韌性是吸收、抵御擾動和變化，甚至能夠從中獲利的能力，系統(tǒng)以此抵御質(zhì)變而保持結(jié)構(gòu)穩(wěn)定”④Holling C S． Resilience and stability of ecological systems[J]．Annual Review of Ecology and Systematics, 1973,4(1):1-23．。隨著認(rèn)識的不斷發(fā)展，“韌性”被學(xué)者們逐漸引入社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科。二十世紀(jì)九十年代，“韌性”被引入了社會科學(xué)領(lǐng)域，擴展為“人類-環(huán)境”耦合系統(tǒng)的分析。隨后，“組織韌性”“城市韌性”等概念開始出現(xiàn)，韌性的內(nèi)涵亦得到了發(fā)展，也從被視為系統(tǒng)對初始狀態(tài)的一種恢復(fù)，發(fā)展成為復(fù)雜的社會生態(tài)系統(tǒng)為回應(yīng)壓力和限制條件而激發(fā)的一種變化（change）、適應(yīng)（adapt）和改變（transform）的能力⑤Walker B, Holling C S, Carpenter S R, et al． Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems[J]． Ecology and Society, 2004,9(2)．。韌性對一個組織或一種體系的存續(xù)和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

將公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型將有效提升公共安全治理體系這一復(fù)雜系統(tǒng)應(yīng)對外部壓力的能力，保證其有效、穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)增強韌性。公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，勢必會引起公共安全治理體制機制的配套變化、運行模式的調(diào)整，在相關(guān)人員的培訓(xùn)、有效治理工具的選取和應(yīng)用、應(yīng)急預(yù)案的設(shè)置及演練等方面進(jìn)行優(yōu)化。這些變化都將使得公安機關(guān)在動態(tài)隱患清零等日常預(yù)防工作和突發(fā)事件處置中保證組織運轉(zhuǎn)的穩(wěn)定、行動的效率以及處理方式的靈活性，增強公共安全治理體系的韌性，使其向治理現(xiàn)代化的目標(biāo)進(jìn)一步邁進(jìn)。

（三）有利于保障人民向往美好生活目標(biāo)的實現(xiàn)

四十多年的改革開放取得了舉世矚目的偉大成就。特別是黨的十八大以后，完成了脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務(wù)。在社會主義新時代，人民對美好生活的需要日益增長，除了對物質(zhì)文化生活需要提出了更高要求外，在民主、法治、公平、正義以及安全、環(huán)境等方面也有了更高更新的要求。平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生。公安機關(guān)是人民的公安機關(guān)，理應(yīng)為人民實現(xiàn)對美好生活的向往提供安全保障。

公共安全是國家安全的重要組成部分，它一頭連著經(jīng)濟發(fā)展，一頭連著千家萬戶，是最基本的民生。公安機關(guān)在公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型過程中，將全方位、立體化織密織好公共安全網(wǎng)，在抓專項打擊整治同時，注重抓源頭、抓基礎(chǔ)，創(chuàng)新社會治安防控體系，優(yōu)化公共安全治理的社會環(huán)境。這些舉措將更有效地預(yù)防和減少公共安全事件的發(fā)生，保證人民群眾的生命財產(chǎn)安全，營造和諧、安全、穩(wěn)定的社會環(huán)境，進(jìn)而塑造良好的營商及文化環(huán)境，不斷為增強社會活力賦能，切實為改善人民群眾生活品質(zhì)提供安全支撐，使人民向往的美好生活更快落地，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感。

二、公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的制約因素

轉(zhuǎn)型是主動求新求變、創(chuàng)新的過程，更是在不斷解決問題、處理矛盾的過程中逐步趨向成熟的過程，它涉及到人們的觀念、體制機制、運行模式等問題。從當(dāng)前公安機關(guān)公共安全治理模式轉(zhuǎn)型的實際情況看，其中仍然存在一些制約因素需要在轉(zhuǎn)型過程中進(jìn)一步認(rèn)識和處理。

（一）事前預(yù)防意識還比較薄弱

預(yù)防是指在完成任務(wù)的過程中，預(yù)先對可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行主觀預(yù)測并給出符合客觀規(guī)律的應(yīng)對措施。由此，公共安全的事前預(yù)防可以理解為通過事先行動或者做好準(zhǔn)備以阻止公共安全事件的發(fā)生。事前預(yù)防最顯著的特征就是積極主動地尋找預(yù)防公共安全事件發(fā)生的應(yīng)對措施。近年來發(fā)生的各類公共安全事件，究其原因，客觀上都存在各種安全隱患，而這些隱患往往是人的責(zé)任不落實、主觀上疏忽大意造成的。①孫恩吉． 事前預(yù)防是什么？[EB/OL]． 中國安全生產(chǎn)網(wǎng)，2018-10-01．

“打防結(jié)合，預(yù)防為主”是做好社會治安綜合治理工作的指導(dǎo)方針。一直以來，公安機關(guān)始終堅持打擊與防范相結(jié)合，注重社會治安防控體系建設(shè)。但在一定程度上、一定領(lǐng)域內(nèi)事前預(yù)防的意識還比較薄弱，存在對事前預(yù)防工作重要性認(rèn)識不到位、落實不到位的問題。這主要表現(xiàn)為其他重點工作繁忙時對預(yù)防工作的忽視，以及基層基礎(chǔ)工作薄弱等方面。另外，社會主體的公共安全預(yù)防意識不強，在追求經(jīng)濟效益與安全之間，往往把效益放在第一位而輕視公共安全。如果事前預(yù)防工作重要性沒有得到充分重視，將很容易造成安全和秩序問題，甚至影響社會穩(wěn)定。

（二）社會風(fēng)險感知和化解能力不足

公共安全治理涉及到生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域，需要較強的社會風(fēng)險感知和化解能力來支撐。隨著社會的進(jìn)步、科技的發(fā)展，社會日益成為一個復(fù)雜的系統(tǒng)。在這個復(fù)雜的社會系統(tǒng)中，各種因素相互交織，其中任何因素都可能會對公共安全造成不利影響。而社會對于風(fēng)險感知能力具有滯后性是一個不爭的事實。

當(dāng)前對公共安全風(fēng)險感知化解能力不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是反應(yīng)不夠靈敏、迅速。特別是對當(dāng)前大量涌現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新領(lǐng)域的了解還不夠充分，對其帶來的新型風(fēng)險還未能充分感知，結(jié)果是對公共安全風(fēng)險的底數(shù)不清、情況不明，很容易出現(xiàn)管理漏洞。二是智慧公安運用能力不夠充分?，F(xiàn)代科技手段的運用、大數(shù)據(jù)集成運用、場景運用還處于初級階段，還存在較大空間需要進(jìn)行謀劃。

（三）智慧化公共安全風(fēng)險預(yù)測體系不夠健全

由于影響公共安全的因素相互交織，使得公共安全具有較強的不確定性，這種不確定性具體可以分為偶然性和隨機性，使得公共安全風(fēng)險預(yù)測非常困難。因此，公共安全風(fēng)險的預(yù)測除了依靠人們的經(jīng)驗之外，更需要運用科技手段進(jìn)行跟蹤觀測、開發(fā)模型進(jìn)行研判預(yù)警。

從目前情況看，智慧公安建設(shè)已經(jīng)取得較大進(jìn)展，但智慧化公共安全預(yù)測體系還不夠健全，平臺建設(shè)及其運用還不能充分滿足社會治安對風(fēng)險預(yù)測的需求。由于公共安全風(fēng)險的疊加性、關(guān)聯(lián)性以及復(fù)合性等特點，需要建立包括公安機關(guān)、應(yīng)急部門以及其他社會治理主體共同參與的跨行業(yè)、跨區(qū)域公共安全治理預(yù)測體系。同時，事前預(yù)防的公共安全治理模式的核心是在事前預(yù)知和防范方面，要研究公共安全預(yù)測體系如何與當(dāng)前以突發(fā)事件應(yīng)對為核心的應(yīng)急管理系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合。

（四）融入社會治理的深度不夠

公共安全治理是社會治理的重要內(nèi)容，關(guān)系到全社會各行各業(yè)，涉及眾多的主體，需要共同參與。①李傳貴，汪衛(wèi)國，常明亮． 推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的思考[J]． 勞動保護(hù)，2023，（3）：25．動員各類主體參與公共安全治理是提升治理效能的有效途徑。

公安機關(guān)是社會平安建設(shè)的組織者，在社會協(xié)同治理方面不斷創(chuàng)新工作方法，涌現(xiàn)出一批基層社會協(xié)同治理的先進(jìn)典型。但從整體來看，還存在融入共建共治共享的基層社會治理體系不夠深入的問題。如基層公安機關(guān)及其人民警察對融入社會協(xié)同治理認(rèn)識不夠到位，要么不重視，要么大包大攬；在統(tǒng)籌整合社會資源方面存在等、靠思想，缺乏主動性；面對社會治理主體的低效配合缺少有效動員與引導(dǎo)的方法、手段，動員社會主體參與社會治安協(xié)同治理的能力有限。②劉孝云，朱清楓，劉明偉． 基層公安社會協(xié)同治理的目標(biāo)取向與實現(xiàn)路徑研究[J]． 上海公安學(xué)院學(xué)報， 2020，（6）：16．

三、公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的路徑

貫徹落實黨的二十大精神，堅持“大安全”觀念，將公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型是當(dāng)前深化公安改革的重要著力點，公安“派出所主防”的改革舉措反應(yīng)出公安機關(guān)正在抓緊落實和推進(jìn)。事前預(yù)防型公共安全治理模式有以下三個特點：一是注重預(yù)測和預(yù)防；二是強調(diào)主動性、前瞻性；三是技術(shù)智能化、手段動態(tài)化。將重點工作放在預(yù)測和預(yù)防之上有助于將矛盾和風(fēng)險消解于萌芽狀態(tài)，提前進(jìn)行應(yīng)急方案準(zhǔn)備，以最大限度消除不利影響。主動落實各項安全防范制度，腳踏實地把具體工作做在前面，確保以確定性應(yīng)對不確定性的挑戰(zhàn)。而新興技術(shù)和動態(tài)化治理手段將對預(yù)測預(yù)防和實際工作提供支持，以精細(xì)而又不失靈活的方式應(yīng)對不斷變化的風(fēng)險。

（一）加強事前預(yù)防理念的宣傳

在公共安全治理模式轉(zhuǎn)型實踐中，要加強事前預(yù)防理念的宣傳，使公安機關(guān)及其人民警察、社會治理主體都能牢固樹立起事前預(yù)防的理念。事前預(yù)防不管涉及到的是人防、物防還是技防，都需要人的運作。在公共安全治理中，人的要素是核心要素。通過事前預(yù)防的宣傳和動員，使事前預(yù)防的公共安全治理理念入腦入心。

一是公安機關(guān)加大內(nèi)部宣傳和動員力度，筑牢“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的底線思維。隱患是滋生事故的土壤，是各種矛盾的集中體現(xiàn)，樹立預(yù)防為主、防患于未然的安全思想，超前管控，落實安全責(zé)任，才能有效防范公共安全事件的發(fā)生。

二是強化宣傳教育，增強社會公共安全防范意識。通過公共安全宣傳，將公共安全知識宣傳到社會的方方面面，組織引導(dǎo)公共安全治理的社會主體學(xué)習(xí)公共安全知識、開展預(yù)案演練，在社會生產(chǎn)和社會生活領(lǐng)域牢固樹立起“安全第一，預(yù)防為主”的理念。

（二）提升社會風(fēng)險感知化解能力

提升社會風(fēng)險感知化解能力，是實現(xiàn)公共安全治理事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的重要保障。公共安全風(fēng)險的源頭感知和管控、精準(zhǔn)化監(jiān)測和預(yù)警、動態(tài)化的風(fēng)險評估，推動全方位、立體化的公共安全網(wǎng)建設(shè)等都依賴強有力的能力建設(shè)。①邵衛(wèi)衛(wèi)，樊曉麗． 推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型[N]． 中國應(yīng)急管理報，2022，10（21）：2．

一是建立健全動態(tài)化的公共安全評估體系，增強公共安全評估能力。完善公共安全風(fēng)險的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，在全鏈條評估、動態(tài)評估上下功夫，拓展公共安全評估體系的深度與廣度。

二是加強對重點行業(yè)、新興領(lǐng)域公共安全狀況的調(diào)查和研究。在繼續(xù)做好公共安全監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)基礎(chǔ)上，加強對一些重點企業(yè)的幫扶，建立健全安全防范組織、制度與完善預(yù)案，解決突出安全問題。特別要聚焦重點行業(yè)、重點領(lǐng)域，重視新興業(yè)態(tài)的公共安全治理的調(diào)查與研究，指導(dǎo)健全隱患動態(tài)排查、風(fēng)險分級管控制度，提升安全隱患排查能力和風(fēng)險管控能力，確保將風(fēng)險管控在隱患之前，將隱患治理在事故之前。

三是開展公共安全治理預(yù)防知識技能的培訓(xùn)和比武。要高度重視科技在提升公安民警公共安全治理技能中的作用，廣泛開展培訓(xùn)和比武活動，涉及的內(nèi)容包括公共安全預(yù)防的知識、法律法規(guī)、信息收集研判、場景開發(fā)與運用以及社會動員能力等方面。

（三）健全智慧化公共安全風(fēng)險預(yù)測體系

近年來，智慧公安建設(shè)對于推動公安工作現(xiàn)代化起到了關(guān)鍵作用。同樣，公共安全風(fēng)險預(yù)測體系建設(shè)需要智慧公安為其賦能增效。智慧公安建設(shè)將大量的數(shù)據(jù)、模型關(guān)聯(lián)起來，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對比分析出潛在的問題。相比于傳統(tǒng)的人工方式，智慧公安建設(shè)將增強公安機關(guān)對于公共安全預(yù)防的前瞻性，實現(xiàn)對公共安全風(fēng)險的超前干預(yù)。

一是運用智慧化手段構(gòu)建公共安全風(fēng)險預(yù)測體系。我國的公共安全治理已經(jīng)進(jìn)入了“云時代”。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)已經(jīng)賦能公共安全治理。公安機關(guān)應(yīng)加強與應(yīng)急、生態(tài)環(huán)保等部門的協(xié)作，推動區(qū)域協(xié)同，實現(xiàn)信息共享與互通，按照統(tǒng)分結(jié)合的原則構(gòu)建起跨部門、跨區(qū)域的公共安全風(fēng)險預(yù)測體系。

二是完善安全風(fēng)險監(jiān)測感知網(wǎng)絡(luò)，增強監(jiān)測預(yù)警的精準(zhǔn)性。利用智能手段將視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)感知以及全民感知的信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)，構(gòu)建多維度、立體化、全覆蓋的公共安全風(fēng)險感知網(wǎng)絡(luò)。同時建立風(fēng)險預(yù)測模型，增強感知網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警功能，實現(xiàn)早識別、早研判，增強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的時效性、精確性。

（四）深度融入社會治理體系

新時代黨建引領(lǐng)基層社會治理為整合各類社會治理力量和資源、夯實平安建設(shè)根基搭建了平臺。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動擔(dān)負(fù)起平安建設(shè)組織者的任務(wù)，與其它政府部門建立協(xié)同關(guān)系，充分發(fā)動和整合社會主體力量，共同致力于社會公共安全問題的治理，實現(xiàn)公共安全風(fēng)險管控的前端介入。

一是完善公共安全風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。公安機關(guān)在履行公共安全治理職責(zé)的同時，積極協(xié)同政府相關(guān)部門管理力量，建立部門聯(lián)席會議制度。在組織檢查、培訓(xùn)演練、信息互通與共享等方面建立機制，在整合、指導(dǎo)社會力量參與公共安全治理方面相互協(xié)作，形成合力。

二是創(chuàng)新社會治理方式，推進(jìn)“楓橋式派出所”建設(shè)。堅持人民至上的初心，真正從群眾的實際需要出發(fā)，推動公共安全治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，不斷滿足人民群眾對安全需求的新期盼。堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，創(chuàng)新、拓展人民群眾參與公共安全治理的途徑和方法。以共建共治共享為紐帶，動員社會力量維護(hù)公共安全，形成公共安全治理的群眾力量，讓每個社會主體都成為公共安全的受益者、參與者、推動者。