王 迎

（作者單位：淄博市大數(shù)據(jù)中心）

隨著國家預算管理體制改革的不斷深入，預算管理一體化作為一種系統(tǒng)化預算管理模式逐步在行政事業(yè)單位普及應用，進一步推動了行政事業(yè)單位優(yōu)化財務管理體系，提升了管理效率，為妥善處理行政事業(yè)單位在預算管理中存在的問題提供了有效路徑。

一、預算管理一體化概述

預算管理一體化指的是以完善的制度規(guī)則為依托，通過信息化技術手段，打造預算一體化信息平臺系統(tǒng)，利用平臺功能推動預算管理達到規(guī)范化、標準化、科學化目的，確保財政資金使用公開透明，提高使用效率。主要包括以下內(nèi)容：

（一）基礎信息管理

基礎信息管理內(nèi)容主要包括人力資源結構、單位固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及相關業(yè)務開展信息，尤其是項目建設開展情況。除此之外，還要加強與相關部門的信息聯(lián)動，盡可能全面了解掌握政府財政收支、稅收情況等數(shù)據(jù)信息[1]。

（二）項目規(guī)劃信息管理

項目規(guī)劃信息管理內(nèi)容主要包括注重項目自身信息管理。同時，對以往相關項目信息進行搜集整理，通過對以往項目建設情況的整合分析，吸取經(jīng)驗教訓和優(yōu)秀做法，根據(jù)行政事業(yè)單位的發(fā)展目標，科學合理建設短期、中期及長期項目庫，為預算編制提供可靠支撐。

（三）信息資源共享

信息資源共享內(nèi)容主要包括單位內(nèi)部各部門之間的項目建設情況[2]，以及單位外部具有相同性質的公共服務項目建設情況，以實現(xiàn)各類公共服務項目相互銜接、相互配套，避免不必要的重復建設，實現(xiàn)資源的高效合理利用。

二、實施預算管理一體化的意義

（一）有利于深化預算管理體制改革

地方各級政府都在不斷推動預算管理改革，力求通過預算管理實現(xiàn)上下級政府以及政府部門預算管理的有效銜接，提升對所屬行政事業(yè)單位各類資源的統(tǒng)籌管理，提高資源配置和利用的效率。而實施預算管理一體化，可以將各級政府所屬行政事業(yè)單位的資金收支統(tǒng)一納入預算管理體系，提高各類資源的科學統(tǒng)籌規(guī)劃水平，通過以預算數(shù)據(jù)為指導，科學合理管控各類公共事務和服務項目的支出，增強預算管理的強制力、約束力。

（二）有利于推動財政資金使用效益最大化

當前，各級地方政府都不同程度地面臨財政收支不平衡的客觀現(xiàn)實，各級地方政府面臨的各項公共事務和公共服務事項也在不斷增多，人民群眾的需求也在不斷增長。實施預算管理一體化可以有效統(tǒng)籌各行政事業(yè)單位之間的項目建設，按照輕重緩急，圍繞人民群眾最關心、最關注、最關切的問題，合理安排有限的財政資金支出，確保有限的資金用在刀刃上，切實用在民生保障上，切實用在人民群眾的急難愁盼上，充分發(fā)揮預算管理對公共資源配置的科學管理作用，不斷優(yōu)化資金支出管理，最大限度發(fā)揮財政資金的作用。

（三）有利于建立現(xiàn)代化預算管理制度

預算管理制度作為行政事業(yè)單位各項工作開展的重要依據(jù)，關系著社會公共服務的質量，關系著人民群眾的切身利益，建設規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，也是完善國家治理體系和促進國家治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[3]。預算管理一體化制度將預算編制、預算執(zhí)行、預算決算、預算績效考核以及獎懲等借助信息化技術和大數(shù)據(jù)手段，通過制定各類應用模塊實現(xiàn)提交、審核、監(jiān)督、管理的無縫銜接和閉環(huán)管理，能夠對預算管理的各個階段、各項數(shù)據(jù)指標和規(guī)范性進行有力調(diào)控，是現(xiàn)代化管理制度在預算管理領域的有效運用。

（四）有利于加強國有資產(chǎn)監(jiān)管

行政事業(yè)單位代表國家行使公共事務管理權利，為社會提供基本公共服務，各類資產(chǎn)均屬于國有資產(chǎn)。預算管理一體化可以有效將預算管理與資產(chǎn)管理相銜接，通過信息化技術對資產(chǎn)相關基礎信息、資產(chǎn)財務管理信息以及資產(chǎn)使用情況信息進行統(tǒng)一管理。行政事業(yè)單位需要確保固定資產(chǎn)信息真實有效，以便于財政部門依據(jù)固定資產(chǎn)信息進行資產(chǎn)配置和預算審核。同時，資產(chǎn)的購置、處置也被納入預算管理系統(tǒng)，行政事業(yè)單位需要確保資產(chǎn)信息和會計核算信息完全一致，并要根據(jù)資產(chǎn)變動情況及時準確地進行系統(tǒng)錄入，資產(chǎn)變動所取得的收入必須全部上繳財政，而且行政事業(yè)單位購置固定資產(chǎn)必須嚴格落實預算申報制度，從根本上杜絕無預算采購資產(chǎn)的情況。總之，通過將資產(chǎn)管理納入預算管理一體化可以有效避免國有資產(chǎn)流失，提高資源配置效率，確保國有資產(chǎn)使用效益最大化，實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率和水平的有效提升。

三、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算編制存在不足

行政事業(yè)單位各項工作開展都離不開預算編制，科學合理的預算編制可以提升公共管理和服務的質量與效率。但目前，一些行政事業(yè)單位對預算編制工作重視度不夠，在預算編制過程中缺乏科學依據(jù)，編制過程較為隨意，一些預算項目為達到預算目標而生搬硬湊，不符合行政事業(yè)單位的工作實際和發(fā)展目標。造成這些問題的原因主要有兩方面：一方面，預算編制和業(yè)務工作結合不夠緊密，預算編制一般由財務部門負責，而財務部門在開展工作的過程中很少參與具體業(yè)務工作，不同行政事業(yè)單位的業(yè)務范圍也不盡相同，加之缺少必要的基礎數(shù)據(jù)支撐，部門之間相互溝通不足，造成預算編制與業(yè)務發(fā)展脫節(jié)，在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)難以落地的情形；另一方面，預算編制缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，突出表現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位沒有根據(jù)單位長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，建立短中長期項目儲備庫，缺乏長遠規(guī)劃，每年進行預算編制只是機械地讓業(yè)務部門上報，業(yè)務部門往往也是臨時抱佛腳，導致預算編制缺少與過去和將來的有效銜接，預算管理效果不明顯。

（二）預算監(jiān)督管理不到位

預算管理是行政事業(yè)單位工作開展的基礎和支撐。一些行政事業(yè)單位往往比較重視預算編制和項目最終成果，在對預算執(zhí)行情況開展監(jiān)督的過程中，仍舊采用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式和手段，注重事后監(jiān)督，對事前和事中監(jiān)督重視不足，這就給項目建設帶來了一定的風險和隱患，一旦項目建設過程中出現(xiàn)問題，不能及時發(fā)現(xiàn)和改正。特別重要的是，在預算資金撥付過程中，對資金的使用如果缺乏監(jiān)督，極易出現(xiàn)資金超前撥付、延后撥付等現(xiàn)象，影響項目施工進度，產(chǎn)生權力尋租漏洞，甚至帶來財政資金損失，造成項目建設質量難以保證[4]。

（三）預算執(zhí)行效率有待提高

由于預算編制存在問題，以及缺乏對預算具體執(zhí)行過程的監(jiān)督管理，具體業(yè)務部門在工作過程中存在預算執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，導致各項支出不能夠按照預算方案執(zhí)行。其中的原因除了預算編制不夠科學合理、監(jiān)督不到位，還存在業(yè)務部門對預算管理的重視度不夠，認為預算管理是財務部門的工作與自身關系不大，沒有將預算項目作為工作重點。一些需要多部門相互配合實施的項目缺少牽頭負責部門，部門之間缺少必要的溝通協(xié)調(diào)，等靠思想嚴重阻礙了項目的實施。還有部門預算管理人員對自身職能職責認識不清，認為項目實施是具體業(yè)務部門的工作，缺少必要的工作提醒和跟進，導致預算項目進展不明顯。

四、預算管理一體化在行政事業(yè)單位的應用策略

（一）加強預算編制管理

預算管理一體化中預算編制是前提和基礎，只有編制出科學合理、具有可操作性的預算，才能確保預算管理順利實施。為此，行政事業(yè)單位要實行預算管理一體化就需要加強預算編制管理。一是要加強項目庫建設。行政事業(yè)單位要基于信息化基礎，將以往的項目信息等全部納入預算管理系統(tǒng)，單位所涉及的各類支出都要以項目的形式實施，根據(jù)單位發(fā)展的短期、中期、長期規(guī)劃，科學合理建設項目庫，將項目庫內(nèi)項目按照性質、規(guī)模、用途等進行分類管理，確保預算編制有章可循、有據(jù)可依。二是加強預算項目管理。預算管理不僅僅是財務部門的工作，還需要各部門通力配合共同完成。行政事業(yè)單位業(yè)務部門要對項目做好前期調(diào)研，積極開展項目申報、評審等工作，將具備條件的項目及時納入項目庫，尤其是財務部門在編制預算時要充分與業(yè)務部門溝通，關注項目的前期手續(xù)是否完備，是否具有可行性、操作性，合理制訂資金撥付計劃，提升預算的科學性，確保預算內(nèi)項目全部能夠付諸實施。三是提升預算項目科學性。在編制預算項目的過程中，要對項目情況進行認真研判分析，對于較大規(guī)模的項目，年度內(nèi)難以完成的要科學合理作出分解，將年度計劃與項目計劃進行統(tǒng)籌安排，將年度支出計劃納入年度預算管理范圍，而不能將整個項目作為年度預算，提升預算編制的科學性、合理性。

（二）提升預算管理的監(jiān)管水平

加強對預算管理的監(jiān)督是確保預算項目順利實施的重要環(huán)節(jié)。一是要制定相應制度措施。行政事業(yè)單位要針對預算項目的實施制定詳細的管理制度，對各階段、各環(huán)節(jié)管理進行明確規(guī)定，明確相應責任部門和責任人，為預算管理監(jiān)督提供制度依據(jù)。特別是對于預算資金的支出，必須嚴格標準，以一體化系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)和預算編制、執(zhí)行數(shù)據(jù)為基礎，利用不同項目支出數(shù)據(jù)作橫向對比，再結合財政部門設置的項目支出標準來制定，防止出現(xiàn)權力尋租。二是要明確監(jiān)督職責。行政事業(yè)單位預算監(jiān)督不能依靠財務部門和業(yè)務部門自行監(jiān)管，而是要成立相關的預算管理工作領導機構，主要領導親自掛帥，組織人員定期、不定期對預算項目實施情況開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時進行處理[5]。三是加大執(zhí)紀問責力度。行政事業(yè)單位紀檢監(jiān)察部門要全程介入預算項目實施的監(jiān)督過程，對事前事中事后進行全過程監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)嚴重問題的要嚴肅追究相關責任部門和責任人員的責任，形成強大的震懾力，倒逼預算管理水平不斷提升。

（三）強化預算執(zhí)行管理

預算執(zhí)行是預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，預算項目執(zhí)行不到位直接影響著預算管理的成效，行政事業(yè)單位要以預算管理一體化為依托，將預算編制、決算、考核等直接與執(zhí)行掛鉤，提高執(zhí)行的效率和水平。一是要明確責任主體。預算項目的執(zhí)行必須保持高度的嚴肅性，要嚴格按照項目預算、進度安排、執(zhí)行標準嚴格執(zhí)行。對于每一個項目都要根據(jù)項目性質、內(nèi)容等確定預算執(zhí)行部門和責任人，預算管理領導機構要定期對預算項目執(zhí)行情況進行調(diào)度，對于進展緩慢的項目，既要批評教育，也要幫助尋找原因和解決困難，必要時現(xiàn)場辦公現(xiàn)場解決，壓實各級各方責任，確保預算項目的剛性執(zhí)行。二是要加大考評獎懲力度。行政事業(yè)單位要建立科學合理的預算績效考核體系，根據(jù)不同單位性質和特點細化考核指標，為加強預算管理和監(jiān)督問責提供基礎保障和必要的客觀依據(jù)。預算績效考核后要及時公布考核結果，將考核結果作為單位各類表彰評比的重要依據(jù)，對于考核優(yōu)秀的預算管理部門和預算執(zhí)行部門以及相關人員要給予必要的物質和精神獎勵，激發(fā)職工加強預算項目執(zhí)行的積極性、主動性。對于績效考核成績不合格的部門和個人，也要給予必要的懲戒措施，以起到警示教育的作用，形成人人重視預算管理、人人關注預算管理的良好氛圍。三是加強應用系統(tǒng)建設。預算管理一體化基于信息化基礎而來，加強應用系統(tǒng)建設可以有效提高預算執(zhí)行效率。行政事業(yè)單位要針對目前預算管理應用系統(tǒng)中存在的不足和問題，根據(jù)業(yè)務變化和實際應用效果，加強系統(tǒng)升級建設，完善系統(tǒng)功能，不斷完善各項功能模塊，制定財務數(shù)據(jù)處理標準，統(tǒng)一會計科目，實現(xiàn)預算管理和財務核算功能整合，優(yōu)化項目庫編制流程，提高系統(tǒng)界面的友好性。同時，嵌入項目預算執(zhí)行評價模塊，優(yōu)化項目庫管理，提高預算執(zhí)行率。

（四）提高預算管理精細化水平

預算管理一體化是提升預算管理效率的重要手段，預算管理精細化是一體化的重要基礎。行政事業(yè)單位要切實提高預算管理精細化水平，為預算管理一體化夯實基礎。一是優(yōu)化預算管理制度。行政事業(yè)單位應根據(jù)資金需求制訂與之相匹配的預算管理優(yōu)化方案，并做好精細化預算管理培訓工作，全面提高單位預算管理精細化程度。二是優(yōu)化預算管理流程。根據(jù)預算管理組織架構、管理原則及關鍵事項制定精細化管理流程，提高預算的準確性和前瞻性，結合實際效果定期對流程進行評估改善，使得精細化管理流程日趨完善。三是優(yōu)化預算編制方法。行政事業(yè)單位在編制預算時應以零基預算為主，綜合考慮單位實際項目需求和財政資金狀況，結合單位發(fā)展規(guī)劃，確保預算合理可行、科學有效。

五、結語

預算管理一體化是預算全過程管理和信息技術結合的產(chǎn)物，是深化預算管理體制改革的內(nèi)在要求，推動財政資金使用效益最大化的客觀要求，建立現(xiàn)代化預算管理制度的迫切需要，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要手段。但目前，行政事業(yè)單位面臨預算編制存在不足、預算監(jiān)督管理不到位、預算執(zhí)行效率還需提高等問題，需要不斷加強預算編制管理、提升預算管理的監(jiān)管水平、強化預算方案執(zhí)行管理、提高精預算管理細化水平。