吳漢洪,趙 楠

(中國人民大學 經濟學院,北京 100872)

黨的二十大報告指出,“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”,強調“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。良好的營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經濟軟實力和綜合競爭力的重要體現(xiàn)[1],優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力、促進高質量發(fā)展成為近期經濟工作的焦點議題。

一、營商環(huán)境基本概念

營商環(huán)境這一名詞出自世界銀行自2003年開始每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》[2]。世界銀行在2023年5月發(fā)布的營商環(huán)境新評價體系《方法論》中給出了營商環(huán)境的最新定義,“不受企業(yè)控制且對企業(yè)生命全周期各階段行為方式產生重大影響的一系列條件”[3]?！斑@些條件覆蓋面非常廣泛,從宏觀經濟政策到微觀經濟法規(guī)都有涉及”[3]。國內有學者提出,營商環(huán)境是指一定程度上影響區(qū)域市場主體行為的一系列因素和條件的總和,包括政治環(huán)境、經濟和市場環(huán)境、法律環(huán)境、融資環(huán)境和社會化服務環(huán)境等因素,是市場、政府和社會相互作用的結果[1]。筆者認為,營商環(huán)境涵蓋了一個經濟體或者城市為商業(yè)活動整個過程能夠順利運行所提供的各種條件及其周邊環(huán)境的總和。營商環(huán)境的良好與否對企業(yè)的發(fā)展和經濟的增長具有重要影響[4]。好的營商環(huán)境,就是好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境,是高質量發(fā)展的重要基礎。

目前,世界銀行等國際組織開展了多項有關營商環(huán)境的研究項目,主要包括:營商環(huán)境報告(Doing Business Report)、投資環(huán)境調查(Investment Climate Survey)、營商環(huán)境與企業(yè)表現(xiàn)調查(Business Environment and Enterprise Performance Survey)、物流績效指數(shù)(Logistics Performance Index)、全球經濟展望(Global Economic Prospects)、全球治理指數(shù)(Worldwide Governance Indicators)、人力資本指數(shù)(Human Capital Project)、聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)(United Nations Office on Drugs and Crime)等,這些項目都涉及了影響營商環(huán)境的具體指標。在過去幾年,世界銀行《營商環(huán)境報告》在經濟體國際形象、國際資本流動等方面起到了重要的風向標作用[5],成為全球最有影響的國家治理績效評估指標之一[6]。

二、世界銀行營商環(huán)境評價體系發(fā)展脈絡

1.“營商環(huán)境”評價項目

2002年,世界銀行啟動營商環(huán)境(Doing Business,以下簡稱DB)評價項目,依據(jù)該行專家組編制的“營商環(huán)境評價指標體系”,通過對133個經濟體定量數(shù)據(jù)的收集分析[7],以國家或地區(qū)為基本單位對全球經濟體進行量化排名,評價中小企業(yè)在這些經濟體投資經商的便利與友好程度。自2003年開始,世界銀行連續(xù)發(fā)布年度《營商環(huán)境報告》[7]。至2020年,世界銀行對全球191個經濟體進行了評估。

2.“營造利商環(huán)境”評價項目

2021年9月16日,世界銀行高級管理層決定中止《營商環(huán)境報告》及其相關數(shù)據(jù)的發(fā)布,并宣布將研究制定新的評價方法用來評價營商和投資環(huán)境。新的評價方法在原有方法基礎上進行改進,聽取了世行專家、世行外部有資質的學者以及從業(yè)人員的相關建議,吸納針對《營商環(huán)境報告》方法論所做的《外部小組審查》中的建議,并在全球公開征求了意見。

2022年12月,世界銀行正式發(fā)布營商環(huán)境新評價項目《概念書》,暫定項目名稱為“營造利商環(huán)境(Business Enabling Environment,以下簡稱BEE)”。BEE項目《概念書》介紹了項目的基本目標和方法,引入一套初步指標,并提出了項目實施方案?！陡拍顣访鞔_,從2023年開始對世界主要經濟體分三批開展首輪評價。中國香港屬于第一批,自2023年1月啟動,于2024年4月前發(fā)布第一份評價報告;內地和臺灣地區(qū)屬于第二批,自2023年6月啟動,于2025年4月前發(fā)布第二份評價報告;第三批將在2024年6月啟動,于2026年4月前發(fā)布所有評價報告。澳門地區(qū)不在首輪評價范圍內[8]。

3.“營商環(huán)境成熟度”評價項目

2023年3月31日,世界銀行明確新項目名稱為“營商環(huán)境成熟度”(Business Ready,以下簡稱B-READY),并于5月公布了《方法論手冊》及《手冊指南》,明確了項目的指標設置、調查問卷、評分指南和數(shù)據(jù)收集方法。至此,世界銀行營商環(huán)境新評價體系B-READY的框架基本搭建完成。

圖1 世界銀行營商環(huán)境評價體系發(fā)展脈絡

三、營商環(huán)境新舊評價體系基本情況

由于BEE評價體系只是B-READY體系的過渡階段,本文重點說明DB和B-READY評價體系的基本情況。

1.DB評價體系基本情況

(1)評價思路。DB評價體系對影響單個中小企業(yè)的營商環(huán)境進行基準評估,以單個中小企業(yè)的視角,從監(jiān)管框架和辦事便利度兩個角度開展評價。

(2)指標體系。DB評價體系將企業(yè)生命周期分為開業(yè)階段、建設階段、融資階段、日常運營階段和容錯處理階段等5個階段。對應于企業(yè)生命周期所處的不同階段,指標體系共有12項一級指標。其中,10項一級指標為計分指標,分別是開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿易、執(zhí)行合同、辦理破產,對應43項二級指標;另有2項一級指標為觀察指標,分別是與政府簽訂合同的監(jiān)管、勞動力監(jiān)管,不計入評價分數(shù)。DB評價體系生命周期劃分和指標情況見下頁表1。

表1 DB評價體系生命周期劃分和指標體系情況

(3)評價方法。案例研究是DB評價體系的一種重要評價方法,設計有特定假設的標準化案例場景,以確保各經濟體之間的數(shù)據(jù)可比性及排名的相對準確性。通常預先假定某一中小企業(yè)基本情況、要實施的行為(如獲得電力、辦理施工許可)等特定條件,評估需要經歷的流程、耗費的時間和產生的費用,從而衡量單個中小企業(yè)辦事便利化程度[9]。例如,一級指標“獲得電力”是基于一個企業(yè)為其新建倉庫獲得永久電力連接的標準化案例場景,衡量所需手續(xù)(數(shù)量)、時間(天數(shù))和成本(人均收入百分比)等;一級指標“辦理施工許可”是基于新建一個用于儲存一般物品的地上兩層標準倉庫的案例場景,評價辦理施工許可所需手續(xù)(數(shù)量)、時間(天數(shù))、成本(倉庫價值百分比)以及建筑質量控制指數(shù)(0-15) 。

(4)評價途徑。DB評價體系的評價途徑主要有專家咨詢、企業(yè)調查、查閱資料和磋商等。專家咨詢和企業(yè)調查指通過向律師、會計師、建筑師等專業(yè)機構人士以及中小企業(yè)主發(fā)放問卷等形式測評企業(yè)對營商環(huán)境的認知和感受情況。同時,查閱每一個指標涉及的法律法規(guī)或政策文件,了解有關監(jiān)管制度應用情況,以確保被測評經濟體的相關舉措具有拘束力。另外,在評價過程中,會有系統(tǒng)填報和磋商環(huán)節(jié)。

(5)評價范圍。DB評價體系通常選取相關經濟體1～2個城市作為樣本城市進行考察,各占一定的評分權重。北京、上海作為內地城市代表,均參與了世界銀行營商環(huán)境DB評價。作為樣本城市,上海權重為55%,北京為45%。

2.B-READY評價體系基本情況

(1)評價思路。B-READY評價體系運用邊界排除法[5],將評估重點確定為微觀經濟層面的監(jiān)管框架、公共服務和辦事便利度,不涵蓋宏觀經濟條件、政府腐敗和責任追究、人力資本以及沖突、犯罪和暴力等。

B-READY評價體系對影響整個私營部門發(fā)展的營商環(huán)境進行量化評估,提出私營部門發(fā)展有三個特點:通過創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神促進經濟增長、促進市場參與者之間的機會平等、確保經濟增長的長期可持續(xù)性[3]。針對直接影響企業(yè)的行為和業(yè)績而頒布和實施的監(jiān)管框架和為企業(yè)和市場提供的公共服務,加上二者在實踐中相結合形成的辦事便利度,形成B-READY三大評價維度“監(jiān)管框架、公共服務和辦事便利度”,均衡評估營商法規(guī)給企業(yè)帶來的監(jiān)管負擔、法規(guī)質量以及向企業(yè)提供相關公共服務的情況[3]。B-READY項目評價維度、定義和市場準入領域為例的評價要點示例見表2。

表2 B-READY項目評價維度、定義和示例

(2)指標體系。B-READY評價體系將企業(yè)生命周期分為開辦業(yè)務、經營(或擴大)業(yè)務和結束業(yè)務等3個階段。對應于企業(yè)生命周期所處的不同階段,指標體系共有10個指標領域,分別是:市場準入、獲取經營場所、市政公用基礎設施服務、勞工、獲取金融服務、國際貿易、納稅、解決商業(yè)糾紛、促進市場競爭和辦理破產[3]。B-READY評價體系生命周期劃分和指標領域情況見表3。

表3 B-READY評價體系生命周期劃分和指標領域情況

在每個指標領域內,構建了六級指標體系,含有五級指標和最末級的“評估角度”,“評估角度”和方法論明確的調查問卷問題基本對應。以促進市場競爭領域為例,以下用樹狀圖簡要展示B-READY五級指標體系,因篇幅限制,只展開每一級指標第一個指標的下一級指標(如圖2所示)。

圖2 B-READY評價體系促進市場競爭領域指標體系示意圖

數(shù)字技術應用、環(huán)境可持續(xù)性和性別作為三個關鍵主題,貫穿大多數(shù)指標領域[9]。筆者梳理了各跨領域指標的考察方向,以促進市場競爭指標領域為例,列舉了部分評價指標/角度,具體見表4。

(3)評價方法。B-READY評價體系使用假設條件不太嚴苛的情景分析來增強相關性,案例研究的限制較寬松,確保指標更好地反映經濟體情況。不同于DB采集企業(yè)辦事的“程序”數(shù)據(jù),例如在開辦企業(yè)指標考察手續(xù)(數(shù)量),B-READY不再采集“程序”數(shù)據(jù),即不再考量企業(yè)辦事需要經歷多少流程,而將其吸納進時間與成本之中[9]。在B-READY市場準入指標領域,在“市場準入的辦事便利度”維度設置了“時間”和“成本”指標,分別從國內企業(yè)和外國企業(yè)兩個角度開展評價。此外,在B-READY體系辦事便利度維度也會考察公平競爭環(huán)境、員工保護水平、環(huán)境可持續(xù)等非量化指標[9]。

(4)評價途徑。主要采用兩種數(shù)據(jù)收集方法:專家咨詢和企業(yè)層面調查,通過專家咨詢來獲得法律類數(shù)據(jù)收集,通過專家咨詢或企業(yè)層面調查來收集事實類數(shù)據(jù)。專家咨詢的對象主要是私營部門專家,包括單獨執(zhí)業(yè)者(例如,自雇電氣承包商或律師)和在大中小型企業(yè)工作的從業(yè)人員。在特殊情況下,通過咨詢受雇于政府機構或部委的公共部門專家來收集有關公共服務的信息。這些機構的活動在每個指標中均有涉及。此外,可能只有這些專家才能回答某些問題(如信用登記)[3]。企業(yè)層面調查為首次引入,依托于世界銀行企業(yè)調查(WBES),委托第三方數(shù)據(jù)收集供應商進行數(shù)據(jù)抽樣收集和分析,涵蓋每個經濟體私營部門的代表性樣本,提供B-READY評價便利度維度的事實類信息。需要注意的是,B-READY體系的企業(yè)層面調查和DB體系的企業(yè)調查并非一個概念,DB體系的企業(yè)調查被B-READY近似納入了專家咨詢的概念,即以大中小型企業(yè)工作的從業(yè)人員作為專家咨詢的對象。

(5)評價范圍。專家咨詢將選擇人口最多的城市開展[3],B-READY首輪評價中,上海將作為內地的樣本城市。企業(yè)層面調查將覆蓋全國6大區(qū)域,企業(yè)調查的樣本由國家統(tǒng)計局提供,世界銀行按照區(qū)域、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)三個維度進行劃分,并在各維度平均隨機抽樣,全國共發(fā)放約1500～2000份問卷。報告不再針對具體城市進行打分或排名。

四、營商環(huán)境新舊評價體系比較

1.DB和B-READY評價體系主要特征的比較

筆者系統(tǒng)梳理DB評價體系《營商環(huán)境報告》、B-READY體系《營商環(huán)境成熟度》方法論,借鑒BEE概念書有關內容,從概念、關注重點、評價維度、數(shù)據(jù)收集、案例研究、評分與排名、覆蓋范圍、更新頻率等角度,對DB和B-READY評價體系主要特征進行了比較,見表5。

表5 DB和B-READY評價體系主要特征的比較

2.指標體系轉化和對比情況

以DB指標體系為基礎,經過指標的增減、合并、拓展,形成了B-READY現(xiàn)行指標體系。指標領域增減方面,刪除了“保護中小投資者”指標,將DB觀察指標“勞動力監(jiān)管”轉化為“勞工”,增加了“促進市場競爭”指標。指標領域合并方面,將“辦理建筑許可”和“登記財產”合并為“獲取經營場所”。與“辦理建筑許可”和“登記財產”兩個指標不同,“獲取經營場所”覆蓋新的領域,且不限于國內中小企業(yè)的經驗。指標領域拓展方面,將“獲得電力”拓展為“市政公用基礎設施報裝”,包含了用電、用水和互聯(lián)網(wǎng)連接三個方面,評估范圍大大增加。新舊指標體系轉化和對比情況見表6。

3.值得關注的三點關鍵變化

(1)評價內容更加多元。一是從單個中小企業(yè)的視角,到關注整個私營部門發(fā)展。二是從“監(jiān)管框架、辦事便利度”兩個評價維度,到“監(jiān)管框架、公共服務和辦事便利度”三大評價維度,均衡評估營商法規(guī)給企業(yè)帶來的監(jiān)管負擔、法規(guī)質量以及向企業(yè)提供相關公共服務的情況。三是從大量使用假設條件嚴格的案例研究,例如原政府采購指標指定道路修繕領域,到不再限定具體案例,將涵蓋指標全部領域的相關情況。四是從程序、成本、時間等“數(shù)字”指標,到不再采集“程序”數(shù)據(jù),即不再考量企業(yè)辦事需要經歷多少流程,而將其吸納進時間與成本之中[9],同時引入大量的非量化指標。例如,促進市場競爭指標有一個調查問題,“鑒于該企業(yè)的主要產品或服務的主要市場,該企業(yè)能在不失去顧客的情況下比競爭對手提高更多的價格嗎?(是/否)”,就是通過非量化指標評價市場活力與競爭行為。五是增加了一些含有明顯價值取向的內容,例如,“促進市場競爭”指標評價“競爭主管部門獨立運作”,明顯和我國國情不符。

(2)指標領域更加豐富。一是DB觀察指標“勞動力監(jiān)管”轉化為“勞工”;二是“辦理建筑許可”和“登記財產”兩個指標合并為“獲取經營場所”,覆蓋新的領域,且不限于國內中小企業(yè)的經驗;三是將“獲得電力”指標拓展為“市政公用基礎設施報裝”,包含了用電、用水和互聯(lián)網(wǎng)連接三個方面,遠超原DB評估范圍;四是增加了“促進市場競爭”指標。需要特別注意的是,“促進市場競爭”是B-READY新增指標領域,評估遏制企業(yè)反競爭行為的法規(guī)、促進政府市場競爭行為的法規(guī)、促進創(chuàng)新的法規(guī)、為實施此類法規(guī)而提供的關鍵公共服務及其有效實施。促進市場競爭指標領域設計三個評價維度,一是促進市場競爭的監(jiān)管質量,涵蓋使企業(yè)能夠參與公平競爭的市場條件和創(chuàng)新的監(jiān)管框架的法律特征,以及企業(yè)能夠參與開放和競爭的政府與市場的情況;二是衡量促進市場競爭的公共服務水平,從而評估在市場中創(chuàng)造平等競爭環(huán)境以及促進和推動創(chuàng)新的服務的實際提供情況;三是衡量促進市場競爭關鍵服務的便利度,反映監(jiān)管質量和公共服務水平這兩個評價維度在實踐中如何促進市場競爭[3]。每個評價維度又可分為公平競爭、公共采購、知識產權和創(chuàng)新等細分指標領域。

(3)評價范圍更加廣泛。一是拓展了專家咨詢的范圍,涵蓋了原DB企業(yè)調查的部分對象。B-READY專家咨詢的對象主要是私營部門專家,包括單獨執(zhí)業(yè)者(例如,自雇電氣承包商或律師)和在大中小型企業(yè)工作的從業(yè)人員。在特殊情況下,通過咨詢受雇于政府機構或部委的公共部門專家來收集有關公共服務的信息[3]。參與咨詢的專家名單由世行確定。二是首次引入企業(yè)層面調查,收集和使用直接從企業(yè)獲得的數(shù)據(jù)。以我國為例,世界銀行將按照區(qū)域、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)三個維度進行劃分,并在各維度平均隨機抽樣,全國隨機抽樣并發(fā)放約1500～2000份企業(yè)層面調查問卷。

五、評論和啟示

1.正確看待世界銀行營商環(huán)境評價,從“按卷作答”到“為我所用”。一方面,結合世界銀行營商環(huán)境新評價關注整個私營部門發(fā)展、不再通過具體案例限定指標評價的細分領域、不再采集“程序”數(shù)據(jù)[9]、引入大量的非量化指標[9]、數(shù)據(jù)獲取范圍更加廣泛等最新變化,應當放棄緊盯指標案例細分領域縮短程序、成本、時間等數(shù)據(jù)以期獲得更好成績的思路,讓營商環(huán)境建設回歸服務市場主體的本質,更好地聚焦工作的改善和整體工作水平的提升。通過對B-READY新評價體系的研究,借鑒評價體系關于監(jiān)管框架、公共服務和辦事便利度的關注要點,梳理國際良好實踐,審視思考在工作中需要重點加強的領域和環(huán)節(jié),深化“放管服”改革,簡化程序,降低制度性交易成本[6],幫助我國營商環(huán)境改革更好推進。另一方面,世界銀行評價指標可能是普適性的,并不一定完全適用于每個國家的特定情況。國內有學者以“辦理破產”回收率指標為視角,通過實證分析與世界銀行指標的細分,說明世界銀行評價體系在中國的應用具有其局限性,一旦盲從于指標可能會引發(fā)一些負面效應。筆者認為,應該理性對待評價指標,了解其背后的邏輯和方法,并結合我國實際情況進行準確分析。對于含有明顯價值取向的內容,例如機構獨立性、國有企業(yè)的創(chuàng)建接受競爭主管部門的審查等,明顯和我國國情不符,不必刻意迎合。

2.關注新增指標領域,大力促進市場公平競爭。市場經濟的本質規(guī)律在于競爭,而公平競爭是市場經濟的基本原則[10]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調,要完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度,優(yōu)化營商環(huán)境。2022年,“強化競爭政策基礎地位”寫入《反壟斷法》。幾乎同一時期,B-READY方法論指出,“有大量經濟證據(jù)表明,公平的市場競爭可通過提高行業(yè)和企業(yè)創(chuàng)新水平與生產力刺激經濟增長,從而帶來更好的產品、更多和更好的工作以及更高的收入”[3],增加了唯一一個全新的指標領域“促進市場競爭”,并使用三個二級指標盡可能全面衡量經濟體市場競爭總體水平[11],關注公平競爭、公共采購、知識產權和創(chuàng)新等細分領域。國際國內對促進市場公平競爭的重視和實踐達到了較高水平。應當更加深刻認識促進市場競爭對于深化經濟體制改革、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展、釋放市場主體活力的重要意義,努力降低制度性交易成本,暢通經濟循環(huán),調動各類市場主體的積極性和創(chuàng)造性,培育和催生經濟發(fā)展新動能。分析B-READY“促進市場競爭”指標評價要點和國際先進實踐,筆者關注到我國當前存在的幾點不足,并提出如下改革建議:一是B-READY評價“要求對提交并購監(jiān)管審查的交易的競爭影響進行實質性經濟評估”,我國的實際情況是,經濟學分析在經營者集中審查中發(fā)揮的作用不足。例如,在競爭損害評估方面,經營者集中對于創(chuàng)新帶來的影響仍然需要進一步經濟學論證。建議反壟斷執(zhí)法機構充分利用好專家資源,進一步提升經濟學論證的能力。二是B-READY通過企業(yè)調查問卷等方式,考察企業(yè)在市場上競爭的公司數(shù)量、最大競爭對手的市場份額、市場競爭水平的變化等,我國的實際情況是,大部分省市缺乏市場競爭狀況評估,難以有效把握重點行業(yè)和領域的競爭現(xiàn)狀與趨勢。建議探索構建市場競爭狀況評估指標體系,開展重點行業(yè)和領域市場競爭狀況評估。同時,強化普法宣傳能力,倡導競爭文化,引導各類經營者提高壟斷風險防范與競爭合規(guī)能力。三是B-READY考察“賦予競爭主管部門足夠的權力和資源進行調查、執(zhí)行和實施制裁”,與美歐相比,我國及各個地方的執(zhí)法資源與執(zhí)法需求相差甚遠。建議不斷充實反壟斷監(jiān)管力量,提升反壟斷監(jiān)管的權威性。

3.加強政策宣傳,提升國際話語權。一是要減少政企間的信息不對稱,增強政策的可及性和透明度。在營商環(huán)境中,經常存在信息不對稱的情況,即政府和企業(yè)之間的信息不對稱[12],政府對于自身的政策舉措了解更充分,而企業(yè)了解的途徑、范圍和程度有限。加強政策宣傳、暢通政企溝通渠道[13]可以縮小這種信息不對稱,增強政策的可及性和透明度,這也符合“放管服”要求的內涵。二是要講好營商環(huán)境改革故事,增強市場主體信心。梳理近年來營商環(huán)境改革成果和成功案例,多渠道傳播,提高政策宣傳的有效性和影響力,這也是提振市場主體信心、促進經濟高質量發(fā)展的應有之義。三是要加強與世界銀行的交流和磋商,介紹中國營商環(huán)境改革經驗,闡明相關評價體系在中國實踐中存在的問題及局限性,推動評價體系不斷完善。通過參與和引領國際規(guī)則、標準的制定,使中國的營商環(huán)境改革與國際接軌,并在國際舞臺上發(fā)揮更大的影響力。