段 林 胡 穎

海南開放大學(xué)，海南 海口 570208

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于建設(shè)美麗中國具有重要意義［1］。隨著景區(qū)生態(tài)破壞現(xiàn)象漸增，相關(guān)部門亟需加大景區(qū)生態(tài)保護(hù)力度，提升對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)重視程度。但當(dāng)前中國缺失對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)制性法律法規(guī)，景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律條例分散于各類環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，得不到集中管控。因此，基于生態(tài)文明背景下，推進(jìn)景區(qū)生態(tài)保護(hù)法治化管理、強(qiáng)制化管控景區(qū)污染排放、鼓勵(lì)景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)自主開展生態(tài)保護(hù)，建立可持續(xù)發(fā)展景區(qū)生態(tài)勢(shì)在必行。

一、景區(qū)生態(tài)保護(hù)起源及法律介入

生態(tài)文明主要內(nèi)容涵蓋人與自然相互依存、生態(tài)文明與現(xiàn)代文明相互契合、生態(tài)文明建設(shè)與時(shí)代發(fā)展要求相互呼應(yīng)三種關(guān)系［2］。2022 年3 月，新華社聯(lián)合百度發(fā)布《大數(shù)據(jù)看2022 年全國兩會(huì)關(guān)注與期待》，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明重要性并將期待值列入前五。景區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綠色景區(qū)、倡導(dǎo)綠色旅游共同形成綠色景區(qū)生態(tài)的循環(huán)系統(tǒng)，以保護(hù)生態(tài)為目的，抵制旅游過程中對(duì)景區(qū)生態(tài)造成破壞的行為。如今，景區(qū)生態(tài)旅游資源粗放式開發(fā)，對(duì)自然不可再生資源盲目利用，導(dǎo)致景區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到破壞甚至失調(diào)。國家必須完善相關(guān)法治建設(shè)，對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行嚴(yán)格管控。

目前，中國對(duì)于生態(tài)保護(hù)僅出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的通知》等規(guī)章性文件，強(qiáng)調(diào)景區(qū)保護(hù)區(qū)要遵循法律展開建設(shè)工作，并設(shè)立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制開展管理。同時(shí)，對(duì)于特定旅游載體，相關(guān)法律法規(guī)多散見于《草原法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》中。但對(duì)于景區(qū)生態(tài)保護(hù)并未設(shè)立專門法律，對(duì)于“生態(tài)旅游”的概念也詮釋得較為模糊。針對(duì)景區(qū)的生態(tài)保護(hù)，景區(qū)自身首先要提高旅游服務(wù)水平、降低環(huán)境接觸成本、積極配合國家政策，實(shí)現(xiàn)保護(hù)景區(qū)生態(tài)這一根本目的。在此目的下，要求法律建設(shè)將可持續(xù)發(fā)展融入法治體系建設(shè)過程中，連通法律與生態(tài)保護(hù)樞紐。

二、中國景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律制度現(xiàn)狀及困境

（一）推行景區(qū)生態(tài)保護(hù)法治的緊迫性

我國對(duì)于生態(tài)保護(hù)意識(shí)建設(shè)起步較晚，但發(fā)展極快，保護(hù)規(guī)模和初步成效顯著。景區(qū)生態(tài)保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及旅游業(yè)、環(huán)境保護(hù)兩大方面。伴隨現(xiàn)代化旅游發(fā)展迅速、基礎(chǔ)交通設(shè)施進(jìn)一步完善、旅游人口全面擴(kuò)張，對(duì)于景區(qū)生態(tài)破壞程度相應(yīng)加重。雖近年游客對(duì)于景區(qū)保護(hù)意識(shí)加強(qiáng)，但對(duì)于特殊資源保護(hù)仍存在知識(shí)空缺。同時(shí)，景區(qū)外部影響因素也缺乏法律管控，如民宿排放污水、汽車不限流等問題也是景區(qū)生態(tài)污染源之一。景區(qū)生態(tài)系統(tǒng)良好運(yùn)作不僅需要內(nèi)部科學(xué)管控，還需對(duì)外部進(jìn)行政策整治，不能完全放任外部市場(chǎng)肆意運(yùn)作排污。

目前，生態(tài)保護(hù)相關(guān)部門對(duì)于景區(qū)生態(tài)內(nèi)外部影響因素不夠重視，對(duì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)淡薄，在景區(qū)生態(tài)保護(hù)方面都處于初步試探階段。因此有必要依據(jù)現(xiàn)狀對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律政策中缺失部分進(jìn)行創(chuàng)新，為景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)力保障。同時(shí)，囿于外部影響因素涉及旅游企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)只能在一定法律法規(guī)界定下進(jìn)行理智選擇。因此，政府是推進(jìn)景區(qū)生態(tài)保護(hù)發(fā)展的根本動(dòng)力［3］，法律是景區(qū)生態(tài)保護(hù)發(fā)展的必要保障。

（二）中國景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律制度的缺失

中國對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)不少，但針對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律罕見。一方面，中國現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)法律分散于各種環(huán)境法中，具體表現(xiàn)為不同環(huán)境管理部門根據(jù)各自利益及情況制定行政規(guī)章，立法對(duì)于不同部門相互分割。另一方面，由于景區(qū)生態(tài)保護(hù)涉及行業(yè)及部門眾多，各部門間權(quán)力界限不明，管理權(quán)責(zé)分配不清晰，導(dǎo)致景區(qū)生態(tài)保護(hù)較為混亂。同時(shí)，各部門在管轄時(shí)缺乏可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，只顧短時(shí)利益，導(dǎo)致資源分配不合理，不利于往后生態(tài)管理工作開展。

隨著景區(qū)生態(tài)保護(hù)越來越迫切，相關(guān)法律制定必要性凸顯。目前分散在各環(huán)境法中的生態(tài)保護(hù)法難以滿足可持續(xù)發(fā)展的需要，景區(qū)生態(tài)保護(hù)存在缺失，同時(shí)建立景區(qū)生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律存在諸多困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，缺乏完整綜合的景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)。目前關(guān)于景區(qū)生態(tài)保護(hù)法分散于各環(huán)境法中，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)，甚至現(xiàn)存各類環(huán)境法中存在相互重疊現(xiàn)象，不利于景區(qū)生態(tài)保護(hù)良性發(fā)展。同時(shí)現(xiàn)有法律效力較低，無法滿足不同景區(qū)個(gè)性化需求，不具普遍適用性，導(dǎo)致相關(guān)部門無法對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)起到強(qiáng)制性約束作用，阻礙景區(qū)生態(tài)發(fā)展。其次，缺乏景區(qū)內(nèi)部約束制度。景區(qū)生態(tài)除游客主觀破壞行為外，還有游客量增多帶來的環(huán)境污染、景區(qū)規(guī)劃不合理等諸多客觀影響因素?；诖耍嚓P(guān)立法部門未健全生態(tài)補(bǔ)償制度，僅以地方立法為主［4］。再次，缺乏景區(qū)生態(tài)監(jiān)督投訴制度。景區(qū)必須保護(hù)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，倡導(dǎo)游客及工作人員共同監(jiān)督，建立景區(qū)生態(tài)投訴制度符合現(xiàn)代景區(qū)生態(tài)要求。最后，缺乏對(duì)景區(qū)周邊企業(yè)政策激勵(lì)制度。政府對(duì)景區(qū)周邊企業(yè)補(bǔ)貼、稅收等方面扶持力度不大，不能有效保障引導(dǎo)景區(qū)周邊企業(yè)綠色健康運(yùn)行，加重了企業(yè)排污管理成本。為帶動(dòng)景區(qū)周邊企業(yè)主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，政府應(yīng)完善企業(yè)激勵(lì)制度。

三、中國景區(qū)生態(tài)保護(hù)法制化思考

（一）完善法規(guī)，填補(bǔ)景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律空白

1.生態(tài)補(bǔ)償制度。景區(qū)生態(tài)不可避免主觀破壞與客觀影響。如今生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的缺乏，具體表現(xiàn)在沒有靈活性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體界定不明確等問題，無法實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的根本目的。有鑒于此，應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償制度。具體而言，首先要明確補(bǔ)償主體。以誰受益、誰補(bǔ)償?shù)耐该髟瓌t明確補(bǔ)償主體。補(bǔ)償主體一般為國家或政府，被補(bǔ)償主體為生態(tài)保護(hù)過程中利益受到損失的企業(yè)或個(gè)人。其次是設(shè)立靈活性生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定統(tǒng)一，但缺乏現(xiàn)實(shí)差異斷定。應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)調(diào)查實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)結(jié)合補(bǔ)償，滿足不同情況分類補(bǔ)償?shù)撵`活性需求。最后是劃分試點(diǎn)研究場(chǎng)地。結(jié)合當(dāng)?shù)囟嘣卣鳎竽憞L試補(bǔ)償制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)合理運(yùn)行后輻射于周邊地區(qū)。為推進(jìn)景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，加大對(duì)資源合理配置的力度，除嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律外，還應(yīng)制定污染源管控條例、生態(tài)補(bǔ)償條例，明確對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行管控。

2.生態(tài)監(jiān)督投訴制度。生態(tài)監(jiān)督投訴制度主要表現(xiàn)在兩方面。一方面是景區(qū)內(nèi)部生態(tài)管理引起的監(jiān)督投訴活動(dòng)，另一方面是景區(qū)周邊企業(yè)過度排污或區(qū)域違規(guī)建筑引起的監(jiān)督投訴。因此要鼓勵(lì)群眾對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)相關(guān)事宜監(jiān)督并投訴，所謂監(jiān)督投訴，就是游客對(duì)于景區(qū)內(nèi)部管理不當(dāng)或外部企業(yè)排污過量、建筑不在管轄區(qū)內(nèi)等行為進(jìn)行監(jiān)督，并向管理部門投訴。這可以促使景區(qū)及周邊企業(yè)自主監(jiān)督建筑物規(guī)劃是否合理、污染物排放量是否超標(biāo)、管理制度是否健全，在景區(qū)生態(tài)保護(hù)過程中促進(jìn)全程自主監(jiān)督管理。目前，許多發(fā)達(dá)國家制定了景區(qū)生態(tài)監(jiān)督投訴制度，并初見成效。首先，要強(qiáng)調(diào)企業(yè)進(jìn)行污染源頭自主監(jiān)督。要求企業(yè)在排放物全過程中遵循“再利用、分類排放”的原則，使源頭污染可能性降低。提倡綠色消費(fèi)，禁止銷售有毒害成分的商品，不滿足要求企業(yè)應(yīng)按照污染預(yù)估程度沒收、罰款甚至停業(yè)。其次，采取群眾監(jiān)督投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。監(jiān)督投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度的設(shè)立有助于監(jiān)管部門權(quán)力外放，進(jìn)而加強(qiáng)監(jiān)督管控效果。此外，群眾對(duì)景區(qū)生態(tài)損壞行為監(jiān)督的同時(shí)，會(huì)無形約束自身行為，促使景區(qū)生態(tài)保護(hù)高效開展。

（二）完善政策激勵(lì)體系，健全周邊企業(yè)管理?xiàng)l例

1.企業(yè)經(jīng)營補(bǔ)貼政策。企業(yè)經(jīng)營補(bǔ)貼是一種內(nèi)化景區(qū)生態(tài)資源以降解外部經(jīng)濟(jì)效果，使企業(yè)在核算經(jīng)濟(jì)效益時(shí)除去生態(tài)資源造成經(jīng)濟(jì)影響的政策。為達(dá)到景區(qū)生態(tài)保護(hù)的要求，應(yīng)將生態(tài)和企業(yè)資源納入企業(yè)經(jīng)營成本中，內(nèi)化生態(tài)環(huán)境與企業(yè)資源，對(duì)景區(qū)周邊企業(yè)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的成本進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)行企業(yè)經(jīng)營補(bǔ)貼政策。補(bǔ)貼政策可以包括淡季補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼及綠色生產(chǎn)補(bǔ)貼等。為激勵(lì)景區(qū)周邊企業(yè)主動(dòng)保護(hù)景區(qū)生態(tài)，政府可制定相關(guān)經(jīng)營補(bǔ)貼政策。例如，對(duì)低耗能、輕排放企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)選擇資源消耗少、污染排放低的綠色經(jīng)營方式運(yùn)行；對(duì)妥善處理排放物的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)企業(yè)應(yīng)處理排放物多余成本進(jìn)行補(bǔ)貼。

2.稅收減免政策。稅收減免在景區(qū)財(cái)政制度中占據(jù)重要地位，滲透到景區(qū)經(jīng)營的各類營利活動(dòng)中。國家在稅收方面給予景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)優(yōu)惠、免除政策，對(duì)于提升景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)生態(tài)保護(hù)積極性具有重要意義。對(duì)于景區(qū)周邊企業(yè)生態(tài)保護(hù)活動(dòng)而言，政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)生態(tài)保護(hù)進(jìn)程中企業(yè)成本與收益進(jìn)行稅收減免。例如，為限制景區(qū)周邊企業(yè)污染物排放，政府可對(duì)污染物排放行為進(jìn)行征稅，并按照超出規(guī)定范圍比例進(jìn)行分級(jí)征稅，嚴(yán)格控制景區(qū)周邊污染物排放量；對(duì)企業(yè)重復(fù)利用、可降解材料使用采取稅務(wù)優(yōu)惠政策，促進(jìn)資源回收再利用。對(duì)于景區(qū)運(yùn)行來說，政府應(yīng)宏觀調(diào)控景區(qū)最大承載人數(shù)，對(duì)超過定額比例承載人數(shù)進(jìn)行稅務(wù)增收，進(jìn)而調(diào)節(jié)景區(qū)旅客控制情況；對(duì)景區(qū)重點(diǎn)保護(hù)不可再生資源行為免收稅務(wù)，引起景區(qū)對(duì)不可再生資源重視度加深。［5］綜上所述，通過景區(qū)稅收減免政策，可激勵(lì)景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)實(shí)行綠色運(yùn)行、可持續(xù)發(fā)展。

3.排污管控制度。政府在景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)排污管控中起主導(dǎo)作用，為促進(jìn)資源再利用、實(shí)現(xiàn)景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起排污管控制度建設(shè)工作。排污管控制度就是通過政府介入，宏觀控制景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)排污量，在排污全過程中展開分級(jí)、錯(cuò)時(shí)排污管理的行為。排污管控制度旨在將景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)整體排污量控制在合理范圍內(nèi)，以達(dá)到景區(qū)生態(tài)保護(hù)目的。政府可通過宏觀控制區(qū)域排放量，達(dá)到保護(hù)景區(qū)生態(tài)目的，進(jìn)而促進(jìn)景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)優(yōu)先管控排污量超標(biāo)、污染物多元的景區(qū)周邊企業(yè)，為景區(qū)內(nèi)部生態(tài)發(fā)展提供良好環(huán)境。同時(shí)鼓勵(lì)景區(qū)周邊企業(yè)根據(jù)排污管控制度自主管控排污量，鼓勵(lì)可回收資源再利用，促進(jìn)逆向資源利用。此外，景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)應(yīng)優(yōu)先選擇綠色能源開展經(jīng)營，優(yōu)先選擇無毒無害材料開展景區(qū)周邊產(chǎn)品制作。最終帶動(dòng)景區(qū)生態(tài)綠色化轉(zhuǎn)向，進(jìn)而達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)的目的。

（三）宣傳生態(tài)旅游，制定游客生態(tài)保護(hù)管理?xiàng)l例

游客作為景區(qū)生態(tài)破壞的一大主體，思想教育工作還需完善。相關(guān)旅游部門應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)線下宣傳展開雙元渠道宣傳工作，為游客普及生態(tài)資源保護(hù)措施，對(duì)不同生態(tài)環(huán)境重要性展開闡述。引導(dǎo)游客主動(dòng)保護(hù)景區(qū)生態(tài)環(huán)境，對(duì)于景區(qū)生態(tài)保護(hù)具有重大意義。鑒于當(dāng)前游客破壞景區(qū)生態(tài)現(xiàn)象屢禁不止，仍需制定針對(duì)游客的生態(tài)保護(hù)條例，采取硬性手段保障景區(qū)生態(tài)環(huán)境健康。當(dāng)前已有部分景區(qū)設(shè)立生態(tài)保護(hù)條例，例如《泰山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)條例》，以實(shí)現(xiàn)泰山生態(tài)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展為目的，規(guī)范游客旅游進(jìn)程中與泰山生態(tài)相關(guān)活動(dòng)。［6］其中，對(duì)生態(tài)造成損害的個(gè)人將承擔(dān)損害賠償責(zé)任。此外，該條例對(duì)于特定行為采取強(qiáng)制規(guī)定，例如禁止開墾、采藥等，加大對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)力度，確保法律精細(xì)化程度，以有效開展生態(tài)保護(hù)行動(dòng)。其他景區(qū)在游客生態(tài)保護(hù)管理方面可以泰山生態(tài)保護(hù)條例為基礎(chǔ)借鑒，并結(jié)合景區(qū)當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)景觀，制定個(gè)性化、滿足可持續(xù)發(fā)展要求的管理?xiàng)l例，進(jìn)而促進(jìn)人與自然和諧相處，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

四、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)各方面，倡導(dǎo)人與自然和諧相處，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。景區(qū)生態(tài)保護(hù)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為理念，是衡量國家生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。完善景區(qū)生態(tài)保護(hù)法規(guī)是生態(tài)建設(shè)背景下的必然要求，需對(duì)景區(qū)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行法律調(diào)控，建立具有綜合性、廣泛適用性的景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律體系。同時(shí)，大力倡導(dǎo)保護(hù)景區(qū)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人與自然、生態(tài)文明與現(xiàn)代文明、生態(tài)文明建設(shè)與景區(qū)旅游發(fā)展相互結(jié)合的景區(qū)生態(tài)保護(hù)體系。