高潔靜

一、前言

城市居民最低生活保障制度是我國(guó)為妥善解決城市困難群體生存問(wèn)題而實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。1999年，國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》標(biāo)志著城市低保制度的施行進(jìn)入了正式化和規(guī)范化。城市最低生活保障制度實(shí)施三十多年來(lái)，作為民生“安全網(wǎng)”和社會(huì)“穩(wěn)定器”，不僅在保障城市貧困家庭基本生活方面作用顯著，同時(shí)，也是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)社會(huì)公平與和諧的重要支撐。

城市居民最低生活保障制度的實(shí)施事關(guān)社會(huì)的公平正義與和諧穩(wěn)定，需不斷實(shí)施推進(jìn)、改革創(chuàng)新，發(fā)揮好“托底線”作用。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)力市場(chǎng)供需失衡等，城市低保制度也在不斷完善的過(guò)程中面臨救助申領(lǐng)對(duì)象數(shù)量增加、保障水平與實(shí)際需求矛盾顯現(xiàn)等一系列問(wèn)題。如低保資格與救助資源掛鉤的現(xiàn)象在部分城市出現(xiàn)，甚至多種救助資源集中疊加，使低保家庭與低保邊緣家庭等受助對(duì)象差距逐步拉大，產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”。在現(xiàn)行城市低保制度運(yùn)行良好和基本定型的同時(shí)，分析城市低保制度“懸崖效應(yīng)”的形成根源，探索有效治理對(duì)策，是亟待解決的主要問(wèn)題。

二、關(guān)于“懸崖效應(yīng)”的主要觀點(diǎn)

“懸崖效應(yīng)”原意為事物將由量變突破引起質(zhì)變這一過(guò)程的臨界點(diǎn)（線）階段性變化特征和結(jié)果。2006年，美國(guó)科羅拉多婦女基金會(huì)在一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)：若低收入家庭加薪，會(huì)導(dǎo)致公共補(bǔ)貼減少或終止，生活重新陷入貧困狀態(tài)。研究人員Dinan等人將這種現(xiàn)象稱為社會(huì)保障體系的“懸崖效應(yīng)”[1]。美國(guó)學(xué)者Prenovost則歸結(jié)為“享受救助的城市貧困家庭，隨著收入的增加而失去保障資格，生活水平斷崖式下滑”[2]。Susan和Jean則認(rèn)為“懸崖效應(yīng)”是從政府援助轉(zhuǎn)向自我適應(yīng)的一個(gè)重大障礙[3]。Albelda和Carr擔(dān)憂“懸崖效應(yīng)”困境的存在，會(huì)抑制受助者增加工作時(shí)間或接受一份薪水更高的工作[4]。

國(guó)內(nèi)著名學(xué)者岳經(jīng)綸從福利分層角度將“懸崖效應(yīng)”現(xiàn)象解釋為社保待遇與社會(huì)身份捆綁形成“差別化”，或?yàn)楸Ｕ象w系的“內(nèi)外分層”現(xiàn)象[5]。學(xué)者韓慶克認(rèn)為貧困線的設(shè)限，使低保資格成為低保邊緣家庭無(wú)法跨越的福利懸崖[6]。另一國(guó)內(nèi)學(xué)者王瑜則認(rèn)為“懸崖效應(yīng)”是政策幫扶的疊加而形成福利在貧困臨界點(diǎn)的落差[7]。還有學(xué)者安華分析低保家庭生活水平突躍源于救助項(xiàng)目的疊加，一旦退保，生活狀態(tài)將再次跌入“崖底”[8]。

盡管國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與社會(huì)保障水平存在差異，但國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“懸崖效應(yīng)”的內(nèi)涵詮釋達(dá)成了共識(shí)，也對(duì)具體現(xiàn)象進(jìn)行歸納及負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行分析，但卻缺乏剖析導(dǎo)致“懸崖效應(yīng)”形成的根源及其治理對(duì)策的系統(tǒng)思考。

三、城市低保制度“懸崖效應(yīng)”成因分析

（一）制度因素：識(shí)別機(jī)制與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的偏差

從城市低保識(shí)別對(duì)象機(jī)制方面來(lái)看，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡那疤嵩谟谝劳泻侠?、可行的判別機(jī)制對(duì)受助對(duì)象進(jìn)行“精準(zhǔn)識(shí)別”。盡管嚴(yán)查城市低保申請(qǐng)人的戶籍情況、收入情況和家庭財(cái)產(chǎn)，但這些方式對(duì)于貧困的甄別是一種“事后反應(yīng)”。實(shí)質(zhì)上，貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，被排除在外的低保邊緣家庭，也可能面臨正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的事故、疾病、災(zāi)害等突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，但其卻恰恰缺乏相關(guān)保障措施而難以有效應(yīng)對(duì)生活難題。

從保障對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，若劃定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、過(guò)松，容易導(dǎo)致應(yīng)保對(duì)象瞄準(zhǔn)的偏差性、識(shí)別機(jī)制的模糊性和信息來(lái)源的局限性，往往無(wú)法判定應(yīng)保家庭何時(shí)瀕臨貧困的“懸崖邊界”；若劃定過(guò)嚴(yán)、過(guò)緊，如同設(shè)置層層關(guān)卡，既對(duì)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱的低保邊緣家庭造成了一定的排斥感和不公感，又對(duì)其產(chǎn)生了難以逾越的制度“崖嶺”。

（二）政策因素：低保資格的“特權(quán)化”

城市居民最低生活保障設(shè)立的初衷主要著眼于解決城市困難家庭的溫飽問(wèn)題與生存問(wèn)題，目的是保障城市低保家庭的基本生存權(quán)利。但“最低生活保障線”劃定標(biāo)準(zhǔn)的存在，將社會(huì)成員分割為低保家庭與低保邊緣家庭，使“低保”成為一個(gè)“社會(huì)身份”標(biāo)簽[9]，乃至向“特權(quán)化”轉(zhuǎn)化[10]，從而獲得超出其他家庭的福利和資源。

低保家庭與低保邊緣家庭保障待遇的顯著差異源于低保制度與醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)“配套”救助政策的交疊，低保家庭因享受多種救助資源疊加后實(shí)現(xiàn)生活水平跳躍式增長(zhǎng)，遠(yuǎn)超于低保邊緣家庭的生活質(zhì)量。雙方因享受補(bǔ)助政策待遇不同而造成在貧困臨界點(diǎn)上下的落差，加劇了低保家庭與低保邊緣家庭之間受助的“懸崖效應(yīng)”。例如，一些城市將各種資助補(bǔ)貼與服務(wù)“疊加”在低保制度之上，而處于低保臨界線的家庭，卻無(wú)法被這些額外的幫扶政策和救助資源所惠及（見(jiàn)表1）。

（三）個(gè)體因素：低保家庭生存的脆弱性

“懸崖效應(yīng)”還體現(xiàn)在進(jìn)入或退出保障資格所出現(xiàn)的低保家庭生活水平落差。救助資源的層層加碼和集中投放，使低保家庭獲得的救助資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，并非由于收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)而“脫離貧困”。后期一旦退保即失去“外部補(bǔ)給”，難以依靠自身能力應(yīng)對(duì)臨時(shí)突發(fā)事件、因病因老返貧等方面的挑戰(zhàn)。生活再次跌入“崖底”的情況，在部分退保家庭度過(guò)漸退期后屢屢發(fā)生。

同時(shí)，另一個(gè)難以回避的落差問(wèn)題是，低保家庭試圖改善困難狀況，也會(huì)歷經(jīng)“懸崖效應(yīng)”。低保家庭通過(guò)努力工作實(shí)現(xiàn)收入增加，脫離了救助體系，一旦在將來(lái)出現(xiàn)家庭收入減少且未達(dá)到城市低保受助標(biāo)準(zhǔn)，難以重新獲得低保資格，此時(shí)家庭經(jīng)濟(jì)狀況可能比受助時(shí)更為糟糕。

四、城市低保制度“懸崖效應(yīng)”的治理對(duì)策

（一）主要省份改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒

1.浙江省“1+8+X”救助體系

浙江省政府于2019—2022年試點(diǎn)“1+8+X”救助體系新型社會(huì)保障體系?！?”為建立浙江省社會(huì)救助信息平臺(tái)，提供智慧救助功能；“8”為低保、特困、受災(zāi)、醫(yī)療等八類基本救助；“X”為多元社會(huì)力量參與。

2.廣東省“三個(gè)救助圈層”

2022年廣東省政府著力打造三個(gè)救助圈層：對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況最困難的低保和特困對(duì)象給予基本生活救助和專項(xiàng)救助；對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況稍好的低保邊緣家庭和支出型困難家庭給予專項(xiàng)救助；對(duì)其他困難群眾給予急難社會(huì)救助和社會(huì)幫扶等措施。

（二）“懸崖效應(yīng)”的治理對(duì)策

1.借助“圈層經(jīng)驗(yàn)”推進(jìn)低保梯度救助

為有效化解當(dāng)前城市低保制度中的“懸崖效應(yīng)”，其基本思路是實(shí)行多分梯度的救助，即突出重點(diǎn)人群救助，兼顧專項(xiàng)內(nèi)容救助。第一梯度以社會(huì)中面臨長(zhǎng)期貧困和生存危機(jī)的最弱勢(shì)老弱病殘為主，除給予相應(yīng)的基本生活救助，無(wú)須解綁其低保資格所疊加的救助資源或福利項(xiàng)目。第二梯度是瀕臨低收入家庭或剛性支出致貧家庭，按各城市低保標(biāo)準(zhǔn)分檔次發(fā)放救助金，或根據(jù)實(shí)際需要只給予醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助。第三梯度主要包括因?yàn)?zāi)因病、意外事故等特殊原因?qū)е律顣簳r(shí)陷入困境的群體，給予急難型社會(huì)救助。

2.以技術(shù)協(xié)作強(qiáng)化救助資源均衡分配

面對(duì)目前城市低保救助資源分配環(huán)節(jié)統(tǒng)籌與平衡欠缺的實(shí)際情況，一方面，要增進(jìn)政府各有關(guān)部門(mén)與救助單位、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等之間的協(xié)調(diào)配合?？梢試L試運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段整合相關(guān)部門(mén)掌握的救助信息，盡可能避免由于信息不暢導(dǎo)致救助資源機(jī)械捆綁與重復(fù)疊加。另一方面，各城市要重視縮小救助資源配給、救助標(biāo)準(zhǔn)水平劃分的差異；同時(shí)，要循序漸進(jìn)地統(tǒng)一受助家庭認(rèn)定條件、管理機(jī)制及保障水平，促進(jìn)城市低保制度持續(xù)向著“更加公平公正落實(shí)、更好發(fā)揮托底作用”的方向穩(wěn)步邁進(jìn)。

3.更好發(fā)揮托底發(fā)展型社會(huì)政策功能

最低生活保障制度是一項(xiàng)底線型的救助制度，以“底線公平”為根本價(jià)值準(zhǔn)則。有效治理城市低保制度的“懸崖效應(yīng)”，關(guān)鍵在于及時(shí)為制度進(jìn)行“減負(fù)”和“增能”。在“減負(fù)”方面，要合理有序地弱化或解綁疊加在低保制度之上的各種救助政策、福利項(xiàng)目，使制度逐步回歸到“低標(biāo)準(zhǔn)、托底線”定位。低保制度并非抵御各種生活風(fēng)險(xiǎn)的“保護(hù)傘”，其本意在于解決城市貧困家庭的基本生存問(wèn)題。在“增能”方面，不僅要建立城市低保制度與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策的配套銜接，還應(yīng)探索貧困家庭在退保后及時(shí)轉(zhuǎn)軌進(jìn)入社保的政策銜接。

五、結(jié)語(yǔ)

城市低保制度的實(shí)施不再是單一的民生保障措施，而是與完善社會(huì)救助制度、城市貧困治理成效息息相關(guān)。在未來(lái)城市低?！皯已滦?yīng)”及相關(guān)問(wèn)題的治理過(guò)程中，尤其需要關(guān)注城市低保與社會(huì)救助與社會(huì)福利之間的邊界劃分。一方面，需要明晰保障制度的本質(zhì)功能，避免在制度運(yùn)行時(shí)出現(xiàn)身份捆綁、福利疊加等問(wèn)題；另一方面，在明晰保障制度具體功能的基礎(chǔ)上，提升社會(huì)保障整體制度及子制度的自身能力是發(fā)展要義。

引用

[1]Dinan K，Chau M，Cauthen N. Two steps forward and three steps back： The “cliff effect”-Colorados curious penalty for increased earnings[R]. National Center for Children in Poverty， Columbia University， Mailman School of Public Health，2007.

[2]Prenovost MA，Youngblood DC. Traps， Pitfalls， and Unexpected Cliffs on the Path Out of Poverty[J]. Poverty & Public Policy，2012，2（2）：53-82.

[3]Roll S，East J. Financially Vulnerable Families and the Child Care Cliff Effect[J]. Journal of Poverty，2014，18（2）：169-187.

[4]Albelda R，Carr M. One Step Forward， One Step Back？ Labor Supply Effects of Minimum Wage Increases on Single Parents with Public Child Care Support[J]. Working Papers，2017，6（1）：1-41.

[5]岳經(jīng)綸，方珂，蔣卓余.福利分層：社會(huì)政策視野下的中國(guó)收入不平等[J].社會(huì)科學(xué)研究，2020，246（1）：115-124.

[6]韓克慶.減負(fù)、整合、創(chuàng)新：我國(guó)最低生活保障制度的目標(biāo)調(diào)整[J].江淮論壇，2018，289（3）：153-160.

[7]王瑜.論脫貧攻堅(jiān)中的懸崖效應(yīng)及其對(duì)策[J].中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，11（5）：122-127.

[8]安華，趙云月.福利疊加與懸崖效應(yīng)：如何讓低保對(duì)象走出福利依賴？[J].中國(guó)民政，2018，630（9）：35-36.

[9]崔鳳，杜瑤.城市最低生活保障“身份化”探析[J].江海學(xué)刊，2010，270（6）：135-139+239.

[10]劉小珉.青海省農(nóng)村貧困及反貧困——基于農(nóng)村低保反貧困的視角[J].青海民族研究，2015，26（4）：72-77.

作者單位：廣西師范大學(xué)