董帥 閆?，?/p>

摘 要：黨的二十大報(bào)告將“美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”作為2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治既是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)的重要抓手。檢視農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的困境，是建設(shè)美麗中國(guó)與深化生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路。伴隨著生態(tài)文明體制改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村人居環(huán)境整治在助力生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)上成效顯著，但依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與壓力。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨著治理主體單一、法治制度空置、資金保障不足、技術(shù)手段落后、社會(huì)資本缺失、宣傳教育乏力、考評(píng)手段陳舊、問(wèn)責(zé)機(jī)制不全等八大亟待解決的問(wèn)題。為此，需要在切實(shí)審視農(nóng)村環(huán)境整治困局的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)方略，并對(duì)整治進(jìn)路實(shí)施理性預(yù)期與展望，以期為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境整治工作提供一定的借鑒參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；農(nóng)村人居環(huán)境；整治模式；評(píng)估體系

中圖分類號(hào)：D422.6；X321文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-9684（2023）04-0093-10

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，不斷總結(jié)和深化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想^［1］。習(xí)近平生態(tài)文明思想全面系統(tǒng)深刻地回答了“何為生態(tài)文明”“為何要建設(shè)生態(tài)文明”“如何建設(shè)生態(tài)文明”等根本性的重大時(shí)代問(wèn)題，精準(zhǔn)闡釋了生態(tài)與文明兩者興衰互進(jìn)的內(nèi)涵與價(jià)值意蘊(yùn)。習(xí)近平生態(tài)文明思想是新時(shí)代我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、根本性變化的根本保證^［2］。從黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局到黨的十九大再次重申“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，再到黨的二十大將“提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”作為推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的根本抓手，充分彰顯出中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)不僅有系統(tǒng)的理念設(shè)計(jì)，更有廣泛的政策實(shí)踐。黨的十八大以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院先后制定并出臺(tái)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2014）、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（2015）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（2015）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）、《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（2021）、《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》（2021）、《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》（2021）、《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》等系列政策文件，這些政策文件不僅為生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)村人居環(huán)境整治提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，同時(shí)也標(biāo)志著農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”格局基本形成并不斷深化，生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)主體、制度、體系、結(jié)構(gòu)逐步明朗且不斷完善。

黨的二十大報(bào)告將“美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”作為2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一，這也對(duì)國(guó)家治理能力的提升與中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提出了新的要求與挑戰(zhàn)^［3］。一直以來(lái)，黨中央始終以生態(tài)文明建設(shè)理念為統(tǒng)領(lǐng)，并著力改善農(nóng)村人居環(huán)境，創(chuàng)新環(huán)境治理政策工具，優(yōu)化美麗宜居的鄉(xiāng)村人居環(huán)境生態(tài)共同體?；谵r(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)方案的各項(xiàng)決策部署在我國(guó)廣袤的農(nóng)村地區(qū)生根見(jiàn)效，充分彰顯了國(guó)家治理效能的提升與我國(guó)現(xiàn)代化的人民性。然而，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治在取得可喜成績(jī)的同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然、人口、資源、環(huán)境之間發(fā)展面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)與不充分問(wèn)題也逐步凸顯，這與廣大人民群眾對(duì)生態(tài)宜居的美好生活憧憬和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)之間依然存在有待彌合的差距。中共中央制定的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》明確指出：我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境總體質(zhì)量水平不高，還存在區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機(jī)制不健全等問(wèn)題，這與農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往還有差距?；谶@些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我國(guó)提出把改善農(nóng)村人居環(huán)境作為各級(jí)黨委和政府日常的工作職責(zé)，緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作部署分階段持續(xù)推進(jìn)，在健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的工作推進(jìn)機(jī)制基礎(chǔ)上，到2025年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進(jìn)步的目標(biāo)^［4］。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

有學(xué)者基于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與戰(zhàn)略創(chuàng)新視角，指出農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問(wèn)題包括村莊缺乏科學(xué)規(guī)劃、資金不足、設(shè)施匱乏、主體動(dòng)力缺失以及宣傳力度較弱^［5］。有學(xué)者從法治視角進(jìn)行分析，指出農(nóng)村人居環(huán)境治理法治體系不完善，農(nóng)村人居環(huán)境整治的現(xiàn)實(shí)困境是法治零星分散、不成體系，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)無(wú)法可依^［6］。有學(xué)者基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角，從長(zhǎng)期以來(lái)重城市、輕農(nóng)村的二元社會(huì)背景進(jìn)行分析，指出農(nóng)村環(huán)境整治存在的問(wèn)題表現(xiàn)在理念不科學(xué)、政策法規(guī)不完善、資金投入缺口大、環(huán)保技術(shù)推廣應(yīng)用乏力與體制機(jī)制不健全^［7］。有學(xué)者以美麗鄉(xiāng)村為切入視角，分析論證農(nóng)村環(huán)境整治面臨著綠色發(fā)展導(dǎo)向欠明晰、機(jī)制創(chuàng)新的廣度和深度不夠、缺乏系統(tǒng)性以及忽視了村民主體性與參與性等問(wèn)題^［8］。還有學(xué)者從環(huán)境技術(shù)管理政策視角進(jìn)行分析，認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境技術(shù)管理政策涉及面仍然偏小且不成體系，使得環(huán)保部門在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理中缺乏技術(shù)依據(jù)，制約了環(huán)境管理政策在農(nóng)村實(shí)施的有效性^［9］。總體上看，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治幾乎完全依靠行政機(jī)構(gòu)推進(jìn)，社會(huì)資本被動(dòng)低效參與，面臨投入資金缺口大、責(zé)任分工不明確和治理措施不具體等整治困境，農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)化機(jī)制亟待建立^［10］。

在農(nóng)村人居環(huán)境整治的具體方略方面，學(xué)界的研究相對(duì)豐富，既有宏觀的研究，也有微觀的研究。從宏觀方面的研究來(lái)看，部分學(xué)者運(yùn)用制度論為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供相應(yīng)策略，認(rèn)為農(nóng)村人居環(huán)境整治的長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)發(fā)展有賴于規(guī)范化和制度化的路徑^［11］。還有一些學(xué)者堅(jiān)持模式論，從社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷視角以村民在農(nóng)村環(huán)境治理中的角色定位，提出農(nóng)村環(huán)境整治模式構(gòu)建的四重路徑，即系統(tǒng)整治、綜合整治、源頭整治和分類整治^［12］。部分學(xué)者堅(jiān)持協(xié)同治理論，指出在農(nóng)村環(huán)境整治邏輯中單一的治理模式弊端凸顯，必須強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)手段的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)多元機(jī)制在環(huán)境治理中的協(xié)同作用^［13］。還有學(xué)者從財(cái)政視角提出應(yīng)嚴(yán)格把握財(cái)政，并提出了財(cái)政支持農(nóng)村環(huán)境整治的總體思路與具體策略，即加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治規(guī)劃編制、農(nóng)村生態(tài)示范工程建設(shè)、農(nóng)村飲用水工程建設(shè)、農(nóng)村生活污染治理、采用特定的技術(shù)對(duì)農(nóng)村畜禽糞便與農(nóng)作物秸稈等廢物的綜合利用、引導(dǎo)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治領(lǐng)域的資金投入等方面的工作，以期分階段建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制^［14］。另外，有學(xué)者基于韌性治理的思維與理念，構(gòu)建了基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村治理五維度的農(nóng)村人居環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并從實(shí)證研究的技術(shù)范式驗(yàn)證了該體系的科學(xué)性和可操作性^［15］。

從微觀方面的研究來(lái)看，有學(xué)者以農(nóng)戶主觀感知滿意度為基礎(chǔ)，提出應(yīng)構(gòu)建基于生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施與居住條件四維整治績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)體系^［16］。有學(xué)者從農(nóng)村社區(qū)治理嵌入農(nóng)村人居環(huán)境整治的視角，建立以“村規(guī)民約—社區(qū)輿論—社區(qū)能人—生態(tài)文化”四項(xiàng)基本維度為基礎(chǔ)的獎(jiǎng)罰機(jī)制，以此支持農(nóng)村熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境治理模式^［17］。有學(xué)者基于農(nóng)村環(huán)境連片整治的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大系統(tǒng)目標(biāo)，構(gòu)建起了農(nóng)村環(huán)境整治區(qū)域生態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系^［18］。有學(xué)者將政策工具介入到農(nóng)村環(huán)境治理，將財(cái)政投入、農(nóng)戶補(bǔ)貼等強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行優(yōu)化組合，利用資源性與經(jīng)濟(jì)性政策工具提升農(nóng)戶參與農(nóng)村環(huán)境整治的積極性，實(shí)現(xiàn)各政策工具和治理要素的高效搭配，從而提升整治效果^［19］。有學(xué)者從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展全局，提出要整體推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的空間安排、功能布局、施工步驟，集成推進(jìn)區(qū)域路網(wǎng)、管網(wǎng)、林網(wǎng)、水網(wǎng)、垃圾處理網(wǎng)、污水處理網(wǎng)的建設(shè)，全面推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境煥然一新^［20］。還有學(xué)者提出應(yīng)重視生態(tài)文明體制改革，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)與人員缺失的現(xiàn)狀，提出應(yīng)把環(huán)境保護(hù)治理組織延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍能力建設(shè)^［21］，建立健全縣鄉(xiāng)兩級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)體系。

以上研究視角多元，學(xué)者們從村莊規(guī)劃、法治保障、資金支持、設(shè)施配置、主體構(gòu)成以及認(rèn)知等多維視角對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的困局與策略進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，為我們分析論證農(nóng)村人居環(huán)境整治提供了一個(gè)較為清晰的思路。在農(nóng)村人居環(huán)境整治的具體方略方面，學(xué)者們既有從制度構(gòu)建論、協(xié)同治理論、財(cái)政支持論、韌性治理論的宏觀視角的研究，也有從農(nóng)戶滿意度提升、社區(qū)工作介入、生態(tài)文化構(gòu)建、財(cái)政補(bǔ)貼政策應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等角度的微觀研究。學(xué)者研究成果較為豐碩，為本論題的論證提供了豐富的文本資料，但從生態(tài)文明視角分析論證農(nóng)村環(huán)境整治路徑的研究相對(duì)較為缺失，且并未對(duì)未來(lái)農(nóng)村環(huán)境整治工作提供系統(tǒng)化展望。

顯然，農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題^［22］，對(duì)其進(jìn)行全面系統(tǒng)的整治既是建設(shè)美麗中國(guó)與深化生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路之一，也是衡量基層社會(huì)治理成效的基本維度。隨著近年來(lái)中央與地方整治計(jì)劃的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村人居環(huán)境面貌發(fā)生了極大的改觀，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村垃圾圍村、水源污染、面源污染等臟亂差的窘局有了一定的改善。同時(shí)由于國(guó)家和政府對(duì)環(huán)保工作的高度重視，過(guò)去農(nóng)村充當(dāng)城市垃圾的填埋地和消解池的窘局有了一定程度的消解。但不同區(qū)域農(nóng)村呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡性、自然環(huán)境的多樣性、資源環(huán)境的差異性等特征，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作受制于區(qū)域發(fā)展失衡、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施供配短缺、長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制失靈，其治理的領(lǐng)域與范圍不夠?qū)挘傮w發(fā)展質(zhì)量水平仍不夠樂(lè)觀，生態(tài)環(huán)境事件頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)^［23］。當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題的引致因素較為復(fù)雜多元，既有生活垃圾污染與生活用水污染，也包含工業(yè)廢棄物污染與農(nóng)業(yè)面源性污染等多種污染類型，整治這些污染難題往往面臨著諸多困局。在切實(shí)審視農(nóng)村環(huán)境整治困局的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)方略并對(duì)整治進(jìn)路實(shí)施理性預(yù)期與展望，有利于更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡充分發(fā)展，滿足人們對(duì)美好生活的向往，這既關(guān)切到農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)成效、農(nóng)村美好生產(chǎn)生活環(huán)境塑造、農(nóng)村人居環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新等根本性問(wèn)題，也關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作承續(xù)與創(chuàng)新的成敗。

二、生態(tài)文明視角下農(nóng)村人居環(huán)境整治的問(wèn)題檢視

農(nóng)村人居環(huán)境整治屬于環(huán)境治理范疇，環(huán)境治理是生態(tài)文明的實(shí)踐路徑^［24］?；谏鷳B(tài)文明的社會(huì)整體布局檢視農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的困境是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村與深化生態(tài)文明體制改革的邏輯前提。在社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展層面，生態(tài)文明作為國(guó)家頂層戰(zhàn)略在農(nóng)村環(huán)境整治方面起著引領(lǐng)性作用。近年來(lái)，各級(jí)各類基層地方政府積極貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策與部署，將生態(tài)文明嵌入到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局規(guī)劃之中，生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃在助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上成效凸顯，這也為基層政府落實(shí)環(huán)境整治提供了一定的動(dòng)力，但農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的現(xiàn)實(shí)困境始終難以消解，特別是整治項(xiàng)目的可持續(xù)、涉農(nóng)資源的整合及農(nóng)民主體地位的發(fā)揮等方面面臨較大挑戰(zhàn)^［25-26］。農(nóng)村人居環(huán)境整治的步伐仍滯后于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體治理需求，結(jié)合前期的文獻(xiàn)整理研究，農(nóng)村人居環(huán)境整治可歸納出八大亟待解決的問(wèn)題，即治理主體單一、法治制度空置、資金保障不足、技術(shù)手段落后、社會(huì)資本乏力、宣傳教育乏力、考評(píng)手段陳舊、問(wèn)責(zé)機(jī)制不全。

（一）治理主體單一

當(dāng)前，政府、市場(chǎng)與社會(huì)資本共同參與的人居環(huán)境整治動(dòng)力與約束機(jī)制尚未完全形成，農(nóng)村環(huán)境整治總體上可劃定為政府包攬性的“運(yùn)動(dòng)式整治”形態(tài)。多元主體在相關(guān)制度與集體行動(dòng)下的協(xié)同共治是社會(huì)善治的基礎(chǔ)與基本前提，農(nóng)村人居環(huán)境整治也不例外。農(nóng)村人居環(huán)境整治的復(fù)雜性決定了其是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長(zhǎng)期社會(huì)治理工作，理應(yīng)涉及基層政府、村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)戶等多方利益主體，需要在解構(gòu)農(nóng)村人居環(huán)境整治的痛點(diǎn)與難點(diǎn)的基礎(chǔ)上識(shí)別治理需求，基于治理需求構(gòu)建，承續(xù)優(yōu)化相關(guān)制度結(jié)構(gòu)和破解集體行動(dòng)困境，最終使多元主體在充分平等、民主、協(xié)商、共進(jìn)的情景與場(chǎng)域下協(xié)同共治。然而，在垂直型的壓力行政體制下，環(huán)保政策在縱向執(zhí)行與傳遞上存在依次怠惰拖延的問(wèn)題，在橫向府際之間存在“共謀、分鍋、避責(zé)”等消極、忽視、冷漠的協(xié)作困局，這就導(dǎo)致了治理效力低下的結(jié)果。受傳統(tǒng)的官僚體制結(jié)構(gòu)的影響，縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府充當(dāng)著農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)域中“誰(shuí)來(lái)治理”“為誰(shuí)治理”的角色，肩負(fù)著政治、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)三重責(zé)任，一些基層政府在“生態(tài)至上”的幌子下仍然偏執(zhí)于經(jīng)濟(jì)效益^［27］，崇尚GDP至上主義，環(huán)境保護(hù)觀念淡薄，生態(tài)責(zé)任履職不充分。此外，從農(nóng)村環(huán)境整治現(xiàn)狀來(lái)看，第三方非盈利組織借助市場(chǎng)化政策工具介入農(nóng)村人居環(huán)境整治的方式目前在我國(guó)仍處于探索階段，缺乏較為成熟的主體參與機(jī)制與穩(wěn)定的資金支持。村民組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等社會(huì)多元主體因參與渠道不暢、參與程序不明晰、所獲取的信息有限、認(rèn)知理性受限等因素，其參與農(nóng)村環(huán)境整治依然存在障礙，使得整治效能偏低。

（二）法治制度空置

健全完備的環(huán)境法律規(guī)范制度體系和高效嚴(yán)密的法治實(shí)施監(jiān)督體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的骨干工程。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境立法秉承“城市中心主義”的傾向，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村人居環(huán)境整治的專項(xiàng)法治制度缺失。現(xiàn)行的農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的難點(diǎn)之一是缺乏專項(xiàng)立法，法治制度空置，相關(guān)法治制度體系過(guò)于宏觀，其現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義與針對(duì)性不強(qiáng)，相關(guān)法律條文淺散地存在于《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《民法》等諸多法律文本之中^［28］，致使基層執(zhí)法者往往處于“無(wú)法可依”的尷尬境地。2021年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，自印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員納入行政執(zhí)法的正式序列后，基層農(nóng)村的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置與執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)依然滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，基層農(nóng)村環(huán)保職能大多歸屬于社區(qū)治理的工作范疇，缺乏專屬的管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員。此外，在農(nóng)村，環(huán)境普法宣教工作較為薄弱，村民運(yùn)用法律維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的能力較為欠缺?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法與普法的工作力度與深度存在欠缺，導(dǎo)致村民環(huán)保法治意識(shí)普遍不高，運(yùn)用法治思維與手段維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)，與村民利益相關(guān)的環(huán)境污染事件的發(fā)生，往往會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，近年來(lái)頻發(fā)高發(fā)的環(huán)境群體性事件就是一個(gè)很好的例證。

（三）資金保障不足

農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項(xiàng)涉及數(shù)億民眾生存福祉的、耗資巨大的基礎(chǔ)民生工程，需要可靠穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制與社會(huì)融資機(jī)制予以保障。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的最大現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)在于資金缺口較大。村莊整體的規(guī)劃與道路建設(shè)、公廁配置與維護(hù)、垃圾分類與儲(chǔ)運(yùn)、環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置等均需要投入大量的資金，而目前資金的來(lái)源渠道和籌措方式都較為單一，缺乏市場(chǎng)化權(quán)益融資工具的推介與應(yīng)用，如地方綠色債券、生態(tài)基金等，難以滿足農(nóng)村“生態(tài)宜居”總體建設(shè)目標(biāo)的資金需求。另外，工業(yè)城市奉行的“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，在廣袤農(nóng)村地區(qū)實(shí)施起來(lái)較為困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村環(huán)保付費(fèi)的機(jī)制目前還不成熟，其原因在于，過(guò)去長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，農(nóng)村環(huán)境整治資金來(lái)源規(guī)定淺見(jiàn)于相關(guān)政策、措施與制度之中，結(jié)合新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》看我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理體制以及央地財(cái)政事權(quán)結(jié)構(gòu)與功能配置，可以得知這些政策大多從引導(dǎo)性和方向性的角度規(guī)定了其資金來(lái)源于縣級(jí)政府預(yù)算，而縣域政府事權(quán)范圍廣且包含諸多基礎(chǔ)民生工程，其預(yù)算開(kāi)支領(lǐng)域較為寬泛，農(nóng)村人居環(huán)境整治資金存在被挪為他用的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。加之預(yù)算的剛性約束功能不強(qiáng)，農(nóng)村人居環(huán)境整治資金出現(xiàn)缺口的不確定性較大，環(huán)保預(yù)算資金不充裕致使農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)公共設(shè)施與公共服務(wù)供給不足。在資金的預(yù)算、審批與使用方面，社會(huì)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督通常被視作一種事后監(jiān)管措施，其成效并不明顯，無(wú)法確保環(huán)保資金的?？顚Ｓ谩?/p>

（四）技術(shù)手段落后

在整治農(nóng)村人居環(huán)境面臨的問(wèn)題上，科學(xué)技術(shù)工具的作用非常明顯。從環(huán)境治理的歷史來(lái)審視，技術(shù)歷來(lái)被認(rèn)為是解決環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵途徑^［29］362。借助環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線理論，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平與環(huán)境保護(hù)支出以及環(huán)?？萍佳邪l(fā)投入存在一定的正向耦合性。從農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)狀來(lái)看，不同省域的農(nóng)村存在明顯差異，在整治的具體事項(xiàng)上采用的技術(shù)處理模式和手段迥異。例如，從農(nóng)村生活垃圾的處理技術(shù)類型來(lái)看，目前存在衛(wèi)生填埋技術(shù)、化學(xué)焚燒技術(shù)、熱解技術(shù)等；而不同省域農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，技術(shù)應(yīng)用水平存在差異，目前綠色低碳清潔的處理技術(shù)仍處于起步階段。首先，農(nóng)村社會(huì)缺乏相應(yīng)的環(huán)保數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)技術(shù)保障，現(xiàn)有的空氣質(zhì)量指數(shù)主要覆蓋中心城區(qū)。其次，農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)落后，現(xiàn)幾乎處于“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的傳統(tǒng)模式，生活垃圾收集率偏低，垃圾收運(yùn)二次污染難以避免。再次，農(nóng)村生活污水的污染面廣、成分復(fù)雜，其處置成本較高，而各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，環(huán)保資金支出結(jié)構(gòu)與水平存在差異，生態(tài)綠色低碳環(huán)保的新材料與新工藝的技術(shù)應(yīng)用水平滯后于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要。最后，相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)農(nóng)村環(huán)?？蒲型度攵鹊?、科技攻關(guān)力度偏弱，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治缺乏適宜的技術(shù)手段。

（五）社會(huì)資本缺失

社會(huì)資本作為一種成熟的理論范式，被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域。皮埃爾·布迪厄理論在修正關(guān)系主義學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上最早提出社會(huì)資本這一名詞。后經(jīng)帕特南、奧斯特羅姆進(jìn)一步補(bǔ)充完善，標(biāo)志著該理論走向成熟。奧斯特羅姆認(rèn)為，社會(huì)資本是一種緊密聯(lián)系的關(guān)系型資源，具有網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范與信任三大特征，借助社會(huì)資本可以消解個(gè)體在自身行為選擇中存在的不確定性，增加個(gè)體間的交流與聯(lián)系^［30］212。作為環(huán)境治理領(lǐng)域的研究范疇，人居環(huán)境整治計(jì)劃的開(kāi)展必須發(fā)揮政府和民間兩種社會(huì)資本的力量，借助可信賴的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)府際之間、政社之間與政民之間的合作共進(jìn)。目前，我國(guó)環(huán)境政社共治面臨的最大困境是環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)配置欠科學(xué)^［31］。社會(huì)資本借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)不同主體之間的集體行動(dòng)，在信任合作與溝通激勵(lì)的基礎(chǔ)上，達(dá)到主體之間的高度合作，最終實(shí)現(xiàn)治理效能的躍進(jìn)。在農(nóng)村人居環(huán)境整治場(chǎng)域下，由于不同的利益主體價(jià)值觀念與價(jià)值訴求存在差異，在利益缺失的情況下利益主體之間的偏好往往難以調(diào)和。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村人居環(huán)境整治中的社會(huì)資本參與并未完整地嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃之中，綠色GDP指標(biāo)在官員考評(píng)中的權(quán)重偏低，社會(huì)資本長(zhǎng)期游離于農(nóng)村人居環(huán)境整治體系之外，鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”的優(yōu)勢(shì)效能并未充分展現(xiàn)，使農(nóng)村人居環(huán)境整治陷入“吉登斯悖論”。悖論產(chǎn)生的根源在于，環(huán)境治理過(guò)程受制于“統(tǒng)治”或“管制”理念，管理方式與管理工具呈現(xiàn)出單一化的特征，往往排斥社會(huì)組織和公眾的參與^［32］。實(shí)踐表明，加快農(nóng)村環(huán)境整治步伐，僅僅依靠基層政府“單兵作戰(zhàn)”往往難以取得期望的效果，需要積極培育與激活社會(huì)資本，發(fā)揮鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”的優(yōu)勢(shì)效能，暢通與豐富社會(huì)資本參與的形式與途徑。

（六）宣傳教育乏力

克服“吉登斯悖論”的掣肘、彌合利益欠缺導(dǎo)致的行動(dòng)困境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的多元協(xié)同共治，同樣也需要環(huán)保宣傳教育發(fā)揮其促進(jìn)人的社會(huì)化的獨(dú)特作用，潛移默化地對(duì)人們的認(rèn)知與行為產(chǎn)生影響。人是理性的經(jīng)濟(jì)人，在面臨經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的行徑選擇困境時(shí)，公眾更加傾向于經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先。目前，農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)宣傳教育淺見(jiàn)于新聞媒體開(kāi)展的環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)的宣傳以及對(duì)違法行為的追蹤報(bào)道，環(huán)保宣傳教育的渠道過(guò)于偏窄。從應(yīng)然上講，環(huán)保宣傳的形式與類別既應(yīng)包含書(shū)籍、雜志、報(bào)紙、廣播、墻報(bào)等傳統(tǒng)媒體，也應(yīng)包含數(shù)字電視、數(shù)字報(bào)刊等新型智能媒體。村民文化素質(zhì)普遍偏低，在根深蒂固的傳統(tǒng)文化影響下，改變其認(rèn)知與行動(dòng)往往需要長(zhǎng)久的環(huán)保宣傳教育，但當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境的整治宣傳教育乏力。從內(nèi)容來(lái)看，以墻報(bào)形式的環(huán)保理念宣傳在農(nóng)村司空見(jiàn)慣，但環(huán)保法律法規(guī)、垃圾科學(xué)分類、環(huán)境危害成因等知識(shí)的分享與傳播覆蓋面較窄，多數(shù)宣教內(nèi)容缺乏趣味性，村民借助環(huán)保宣教獲取知識(shí)的積極性不夠高。農(nóng)村環(huán)境利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境問(wèn)題缺乏敏感性，并未意識(shí)到其治理者和受益者的身份，不利于達(dá)成“基層政府—環(huán)保組織—鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)—村民”共建共治共享的局面。因此，環(huán)境保護(hù)宣傳教育仍需進(jìn)一步優(yōu)化自身的戰(zhàn)略目標(biāo)、機(jī)制設(shè)計(jì)與行動(dòng)路徑，在助力村民參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控、防治污染與其他公害方面的效能仍有待提升。

（七）考評(píng)手段陳舊

農(nóng)村人居環(huán)境整治成效考評(píng)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)績(jī)效目標(biāo)的途徑與手段，檢驗(yàn)整治成效需要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)、方法與技術(shù)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治考評(píng)主體單一、考評(píng)流于形式的弊端，應(yīng)構(gòu)建上級(jí)行政機(jī)關(guān)、環(huán)保主管部門、村民“三位一體”的考評(píng)主體。村民既是人居環(huán)境整治的最大受益人，也是不可或缺的主體建設(shè)者。而現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境治理格局過(guò)度依賴基層政府的作為，往往忽視農(nóng)民的參與^［33］。從實(shí)際的運(yùn)行狀況來(lái)看，不管是考評(píng)還是監(jiān)督機(jī)制，其主體、內(nèi)容、形式和方法都缺乏有效的設(shè)計(jì)，人居環(huán)境整治成效評(píng)價(jià)并未成為具有約束性的制度。從污染成因來(lái)看，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的構(gòu)建者和污染制造源，這些污染源過(guò)于分散，監(jiān)管難度大。受到傳統(tǒng)行政思維的影響，基層政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)常常陷入多元利益的博弈之中，依然走先污染后治理的老路，使得考評(píng)與監(jiān)督流于形式。加之，相關(guān)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)滯后，數(shù)據(jù)共享機(jī)制并未完全建立起來(lái)，村民參與人居環(huán)境整治的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)受限，構(gòu)建多主體、面向全過(guò)程的全周期考評(píng)體系難度較大。

（八）問(wèn)責(zé)機(jī)制不全

人居環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制是指環(huán)境上級(jí)主管部門、專屬的環(huán)境督察機(jī)構(gòu)以及民眾等相關(guān)利益主體，基于自身的權(quán)限范圍或環(huán)境權(quán)益訴求，對(duì)相關(guān)人員未履行或未完全履行相關(guān)人居環(huán)境治理主體責(zé)任，有權(quán)責(zé)令其承擔(dān)否定性后果的責(zé)任承擔(dān)形式與方法的總和。農(nóng)村人居環(huán)境治理主體承擔(dān)的責(zé)任有哪些？不履行環(huán)境治理責(zé)任將如何承擔(dān)否定性后果？這些問(wèn)題均缺乏具體的制度保障。在環(huán)境保護(hù)行政發(fā)包制的“委托—代理”關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的行動(dòng)與上級(jí)行政組織的任務(wù)分配與激勵(lì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)^［34］，基層政府的環(huán)境保護(hù)與治理行為與上級(jí)行政組織的認(rèn)知與行動(dòng)邏輯存在必然聯(lián)系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有的農(nóng)村人居環(huán)境整治思路與方法已滯后于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，一套成熟的問(wèn)責(zé)機(jī)制亟待構(gòu)建。在對(duì)村鎮(zhèn)涉污項(xiàng)目壓實(shí)責(zé)任與開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，由于問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，主觀人為因素所起的作用較大。究其原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境整治中的職權(quán)不明晰、黨政同責(zé)的責(zé)任界定不明朗、環(huán)保督察問(wèn)責(zé)并未深入到農(nóng)村、環(huán)境審計(jì)監(jiān)察在農(nóng)村普及應(yīng)用率低與公眾行使監(jiān)督權(quán)的問(wèn)責(zé)渠道不暢。因此，農(nóng)村人居環(huán)境整治問(wèn)責(zé)機(jī)制不全是治理失靈的體制根源所在。

三、生態(tài)文明視角下農(nóng)村人居環(huán)境整治的應(yīng)對(duì)方略

在生態(tài)文明的社會(huì)總體布局下，農(nóng)村環(huán)境治理所面臨的諸多困局有待突破，但僅僅依靠政府單一層面的意志或法律框架的創(chuàng)設(shè)與保障，往往難以解決問(wèn)題，農(nóng)村環(huán)境治理必須從整體戰(zhàn)略視角科學(xué)布局與規(guī)劃。從總體上看，我國(guó)環(huán)境治理應(yīng)采取多元主體治理模式已成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)應(yīng)基于共同的環(huán)境治理目標(biāo)進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，采取管制、分工、合作、協(xié)商等方式持續(xù)互動(dòng)^［35-36］，應(yīng)在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，在審視并全面界定農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的困局基礎(chǔ)上，制定符合農(nóng)村實(shí)際需求的應(yīng)對(duì)方略，并對(duì)未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行科學(xué)的展望，這樣才能更好地引領(lǐng)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐。

（一）達(dá)成信任共識(shí)，提升善治水平

人居環(huán)境整治中的共識(shí)與信任，是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理體系建設(shè)亟待解決的基礎(chǔ)問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境治理政策的傾向經(jīng)過(guò)了從“管控”到“管理”再到“治理”的演變，治理的目標(biāo)是達(dá)成政府主導(dǎo)下的善治。善治包含合法性、透明性、責(zé)任心、法治、回應(yīng)、有效等六大基本要素，其本質(zhì)是政治國(guó)家與公民社會(huì)對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理的最佳關(guān)系狀態(tài)，同時(shí)也是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程^［37］8-9。共識(shí)是協(xié)作的基礎(chǔ)^［38］，農(nóng)村環(huán)境治理離不開(kāi)政府部門、農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多元利益主體在共識(shí)與信任基礎(chǔ)之上的一致集體行動(dòng)。在生態(tài)文明體系建構(gòu)與發(fā)展過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治需要運(yùn)用善治思維與模式，構(gòu)建由多元利益主體構(gòu)成的、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行動(dòng)體系，這是因?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境問(wèn)題點(diǎn)多面廣，污染來(lái)源復(fù)雜，單憑一方的資源與行動(dòng)難以解決問(wèn)題。此外，農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體多元且對(duì)整治目標(biāo)認(rèn)知存在心理偏差甚至行動(dòng)背離，因此，達(dá)成多元主體之間的信任共識(shí)是工作取得成效的基本前提。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)將人居環(huán)境整治納入鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與布局之中，堅(jiān)持全民共治、源頭防治的方針，明確主體權(quán)責(zé)，推進(jìn)“放管服”改革，采用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等財(cái)政政策工具，調(diào)動(dòng)廣大村民參與環(huán)境整治的主動(dòng)性與積極性，激勵(lì)和吸引第三方參與農(nóng)村人居環(huán)境整治。應(yīng)完善環(huán)境保護(hù)責(zé)任機(jī)制、壓緊壓實(shí)各類行政領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任、推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)等相關(guān)配套制度建設(shè)，為相關(guān)主體參與環(huán)境治理提供便捷的渠道，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境協(xié)作治理模式，在相關(guān)法制、體制、機(jī)制的支撐下促進(jìn)治理權(quán)下沉，賦予并明晰各類主體的權(quán)責(zé)，達(dá)成政府與多主體的信任共識(shí)，最終構(gòu)建基層政府、村民組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、環(huán)保組織、村民個(gè)體“五位一體”的善治治理網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）堅(jiān)守法治引領(lǐng)，創(chuàng)新制度供給

鑒于缺乏專項(xiàng)立法，以及廣袤農(nóng)村區(qū)域自然環(huán)境存在差異，農(nóng)村人居環(huán)境整治仍需遵循相關(guān)法律制度的精神實(shí)質(zhì)并結(jié)合各區(qū)域的實(shí)際現(xiàn)狀，因地制宜地制定村規(guī)民約，創(chuàng)設(shè)社會(huì)普遍認(rèn)可并踐行的行為規(guī)范，同時(shí)也需借鑒一些典型樣板村的成功經(jīng)驗(yàn)，將其上升為普遍推廣的法律或制度規(guī)范。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法可以上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律?！?sup>［39^］266農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的協(xié)作治理問(wèn)題目前正處于探索和共建階段，需要加強(qiáng)政策創(chuàng)新，在制度保障與資金保障方面對(duì)此給予支撐。人居環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境治理實(shí)踐來(lái)看，借助市場(chǎng)工具是一條切實(shí)可行的路徑?？扑拐J(rèn)為，環(huán)境的外部性剖根究底在于產(chǎn)權(quán)界定不明晰，解決該問(wèn)題需要借助市場(chǎng)工具實(shí)現(xiàn)自由交易，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)制度在環(huán)境領(lǐng)域中的應(yīng)用原理，以征收環(huán)境保護(hù)稅等形式解決外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。首先，可結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境現(xiàn)狀，建立生活污水與生活垃圾“收儲(chǔ)運(yùn)”的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，貫徹“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的基本原則，引導(dǎo)排污與制污主體養(yǎng)成綠色低碳環(huán)保的生產(chǎn)生活習(xí)慣。其次，可探索性地建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府官員離任審計(jì)制度，將人居環(huán)境整治效果納入其工作績(jī)效的考評(píng)之中。再次，積極引導(dǎo)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采購(gòu)與使用環(huán)保類設(shè)備，政府予以相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠。最后，積極引導(dǎo)社會(huì)志愿團(tuán)體與大眾媒體介入農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)政策的宣傳與政策執(zhí)行的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)財(cái)政支持，優(yōu)化資金來(lái)源

農(nóng)村人居環(huán)境整治是耗資大且見(jiàn)效慢的基礎(chǔ)民生項(xiàng)目，需要政府與社會(huì)給予足夠的資金支持。相關(guān)研究表明，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低也極大地影響了區(qū)域環(huán)保策略與環(huán)保投入力度。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)財(cái)政與事權(quán)的劃分原則，農(nóng)村人居環(huán)境整治屬于縣級(jí)人民政府事權(quán)，縣級(jí)人民政府肩負(fù)著環(huán)保預(yù)算收支設(shè)計(jì)和環(huán)境保護(hù)融資與投資的責(zé)任。如何破解縣域環(huán)境保護(hù)財(cái)政支持的有限性問(wèn)題，彌合環(huán)境整治面臨的資金缺口，優(yōu)化資金來(lái)源渠道，是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治亟待解決的又一問(wèn)題。首先，應(yīng)明確界定縣級(jí)人民政府事權(quán)財(cái)權(quán)，依據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)協(xié)同匹配的理念與原則合理地界定基層農(nóng)村政府在人居環(huán)境治理領(lǐng)域的事權(quán)，根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》進(jìn)一步細(xì)化與環(huán)境保護(hù)事權(quán)相耦合的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確財(cái)政支持的具體事項(xiàng)與范圍。其次，應(yīng)完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，支持農(nóng)村公廁改造、垃圾分類治理、地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目領(lǐng)域，綜合不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政收入與環(huán)境現(xiàn)狀，完善以促進(jìn)環(huán)境權(quán)益平等為目標(biāo)的同級(jí)政府橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和以促進(jìn)效率為目標(biāo)的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，貫徹以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o的財(cái)政支持思路。再者，可借鑒歐美發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，實(shí)施金融支持，利用財(cái)政政策工具，借助綠色補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、稅收減免、稅費(fèi)返還等扶持措施支持農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，創(chuàng)新性地采用財(cái)政預(yù)算與社會(huì)籌資模式，為農(nóng)村環(huán)境整治夯實(shí)資金保障。另外，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)化信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)手段，服務(wù)于人居環(huán)境整治計(jì)劃，大力支持農(nóng)村水電氣等基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施與基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，并予以利率上的優(yōu)惠支持，為化解基層政府購(gòu)買環(huán)境治理公共服務(wù)的融資困境貢獻(xiàn)一份力量。

（四）注重?cái)?shù)據(jù)管理，加大技術(shù)支撐

人居環(huán)境整治領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理是政府環(huán)境治理工作的基本決策依據(jù)，包含對(duì)污染源的監(jiān)測(cè)和對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)兩個(gè)基本維度的數(shù)據(jù)管理。由于農(nóng)村人居環(huán)境污染成因復(fù)雜且分布面廣，勢(shì)必需要構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)管理政策體系，其中綜合整治技術(shù)政策是整個(gè)體系的核心^［40］?？梢源罱ú⑼晟茢?shù)據(jù)管理信息平臺(tái)，便于利用數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)檢查人居環(huán)境污染和生態(tài)遭受破壞的情況，及時(shí)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)戶遵守污染排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。還應(yīng)創(chuàng)新激勵(lì)型政策工具的供給，通過(guò)稅收上的優(yōu)惠與支持鼓勵(lì)研發(fā)企業(yè)加大在農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的投入。當(dāng)前，基于遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)較為成熟，可依托這些技術(shù)的核心架構(gòu)，建立農(nóng)村人居環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)，確保數(shù)據(jù)的可靠性與真實(shí)性，避免信息虛假或篡改引發(fā)不必要的信任痛點(diǎn)，為農(nóng)村環(huán)境信息公開(kāi)提供技術(shù)信任支持。例如，可構(gòu)建天、空、地一體化的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人居環(huán)境大數(shù)據(jù)收集與監(jiān)測(cè)平臺(tái)，將環(huán)境舉報(bào)核查、環(huán)境整治評(píng)估作為其子系統(tǒng)，利用遙感技術(shù)實(shí)現(xiàn)控源頭的主動(dòng)檢測(cè)，發(fā)揮技術(shù)在調(diào)結(jié)構(gòu)、促循環(huán)、轉(zhuǎn)方式、重利用方面的作用，把農(nóng)村人居環(huán)境整治工作落到實(shí)處。另外，在技術(shù)的應(yīng)用上應(yīng)嚴(yán)格遵守《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化技術(shù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及體系規(guī)范。

（五）吸納社會(huì)資本，激發(fā)社會(huì)活力

社會(huì)資本是在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)概念的基礎(chǔ)上衍生出的概念，代指?jìng)€(gè)人借助社會(huì)聯(lián)系獲取信息、資源和回報(bào)所賴以依存的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)資本作為一種重要的關(guān)系型資源，也可表示為個(gè)人、團(tuán)體、社會(huì)甚至國(guó)家等社會(huì)主體之間的緊密聯(lián)系狀態(tài)或互信的狀況，表現(xiàn)形式有規(guī)范、信任、網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)以及道德理想等基本維度。社會(huì)資本往往無(wú)形地被嵌入社會(huì)體制中，通過(guò)人們相互之間的信任與合作提升社會(huì)運(yùn)行效能與社會(huì)整合度，如今廣泛地被學(xué)者引入到環(huán)境治理領(lǐng)域，已成為環(huán)境善治的重要根基。隨著城市化浪潮的涌現(xiàn)，大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力涌入城市，尋求新的生存領(lǐng)域與生活方式，村鎮(zhèn)空心化的現(xiàn)狀很難改變，這就導(dǎo)致了農(nóng)村人居環(huán)境整治社會(huì)資本的缺位。政府在人居環(huán)境治理工作中發(fā)揮著核心作用，應(yīng)完善基層群眾參與環(huán)境治理的渠道，廣泛做好調(diào)查研究，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，激發(fā)社會(huì)資本參與人居環(huán)境治理的自覺(jué)性與主動(dòng)性，這也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題得以解決的經(jīng)驗(yàn)啟示。農(nóng)村人居環(huán)境整治基于一定的社會(huì)資本關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，需對(duì)多元主體間的利益進(jìn)行重構(gòu)，搭建相應(yīng)的信任機(jī)制與利益整合機(jī)制?？山柚?gòu)買基本公共服務(wù)的形式，為各類市場(chǎng)主體參與環(huán)境整治提供資金保障；可借助各類政策工具積極培育發(fā)展社會(huì)承接組織，鼓勵(lì)承接組織與村民協(xié)作共治，為生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)市場(chǎng)力量與群眾基礎(chǔ)。

（六）加強(qiáng)宣傳教育，厚植德治文化

生態(tài)文明建設(shè)需要各類主體樹(shù)立生態(tài)責(zé)任意識(shí)^［41］，整治農(nóng)村人居環(huán)境需要借助德治文化的教化作用來(lái)培育相關(guān)主體的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》第36章“教育、培訓(xùn)與公眾意識(shí)”中提到：“由于信息不準(zhǔn)確或不足，許多人不理解人類活動(dòng)和環(huán)境的緊密關(guān)系。有必要提升人類對(duì)環(huán)境問(wèn)題的敏感性，并讓其參與其中，才能找到解決的良方?！毙麄鹘逃桥嘤轮挝幕闹匾緩脚c手段，基層政府應(yīng)健全環(huán)保宣傳教育機(jī)制，制定科學(xué)的宣傳教育戰(zhàn)略與規(guī)劃，加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的道德素養(yǎng)，通過(guò)多種渠道和形式，推進(jìn)環(huán)保教育進(jìn)機(jī)關(guān)、家庭、學(xué)校、社區(qū)等活動(dòng)，引導(dǎo)村民自覺(jué)踐行、貫徹并落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，逐步培育保護(hù)環(huán)境的文化氛圍。制度化與互動(dòng)化的宣傳教育機(jī)制能夠發(fā)揮政策的輻射效應(yīng)，將“生態(tài)低碳綠色，我們是行動(dòng)者”的理念向農(nóng)村輻射，舉辦“六五”環(huán)境日和全國(guó)低碳日系列環(huán)保宣教活動(dòng)，有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村良序善治，厚植德治文化，促進(jìn)農(nóng)村減污降碳，消解農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的人為道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境從整治失范走向治理有效。

（七）重塑考評(píng)模式，優(yōu)化考評(píng)手段

當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”考評(píng)的現(xiàn)象，而科學(xué)合理的環(huán)境績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督機(jī)制是檢驗(yàn)治理績(jī)效的基本途徑，要杜絕“重點(diǎn)區(qū)域天天掃、犄角旯旮無(wú)人管”的情形，就有必要建立農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，完善常態(tài)化的生態(tài)環(huán)境督察考評(píng)與審計(jì)機(jī)制，構(gòu)建起司法介入農(nóng)村人居環(huán)境整治的可行模式。首先，應(yīng)明確考評(píng)主體、考評(píng)人員、考評(píng)對(duì)象、考評(píng)方案與考評(píng)實(shí)施條件等要素。其次，在整個(gè)考評(píng)實(shí)施環(huán)節(jié)，應(yīng)全面準(zhǔn)確地收集信息，保證考評(píng)與監(jiān)督的實(shí)際效果。最后，應(yīng)當(dāng)撰寫并公布相關(guān)區(qū)域的環(huán)境績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督報(bào)告，以便增強(qiáng)群眾監(jiān)督、根據(jù)問(wèn)題制定有針對(duì)性的措施和方法。應(yīng)構(gòu)建綠色GDP考核制度，破除GDP競(jìng)賽思維，注重考核的相對(duì)公平性，對(duì)農(nóng)業(yè)型生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定不同的考核指標(biāo)，并將考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)晉升與獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)定掛鉤。例如，四川省早在2010年就提出，不再單純依靠GDP增長(zhǎng)率考核下級(jí)政府，而應(yīng)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生支出比例、生態(tài)保護(hù)、廉政建設(shè)等12項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)作為考核重點(diǎn)^［42］。

（八）強(qiáng)化黨政同責(zé)，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)督察

庫(kù)珀曾經(jīng)指出，依賴行政人員的主觀道德感始終會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，“懲罰性的外部監(jiān)控”如不能予以實(shí)施，政府雇員責(zé)任“未履行”“越權(quán)履行”的情況在所難免?！蛾P(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》明確提出要“加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，落實(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任”。強(qiáng)化黨政同管、同抓、同責(zé)的責(zé)任機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格環(huán)保問(wèn)責(zé)督察，是提升農(nóng)村人居環(huán)境整治成效的重要保障。當(dāng)前環(huán)境規(guī)制、環(huán)保約談與環(huán)保督察為環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立提供了先決性條件。第一，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為環(huán)保責(zé)任主體的思路，明晰問(wèn)責(zé)的具體領(lǐng)域與事項(xiàng)，細(xì)化相關(guān)工作的目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)。2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十三條第二款明確規(guī)定：縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹(shù)立政治意識(shí)與生態(tài)意識(shí)，自覺(jué)履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任，遵守與貫徹中央及地方生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)。第二，進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境治理的職權(quán)，建立健全生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、重點(diǎn)區(qū)域管控機(jī)制。第三，市縣級(jí)設(shè)置環(huán)保督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并將人居環(huán)境治理面臨的常見(jiàn)問(wèn)題納入問(wèn)責(zé)督察的重點(diǎn)領(lǐng)域。第四，可探索性地實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)，借助第三方審計(jì)監(jiān)督的形式，敦促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，確保農(nóng)村人居環(huán)境達(dá)到質(zhì)的改觀。

四、結(jié)論

在生態(tài)文明視域下，農(nóng)村人居環(huán)境整治問(wèn)題歸根結(jié)底屬于社會(huì)治理問(wèn)題。倘若要對(duì)農(nóng)村環(huán)境予以系統(tǒng)全面且富有成效的治理，僅僅依靠基層政府的一元化治理往往難以實(shí)現(xiàn)，需要多主體在相關(guān)體制與機(jī)制的激勵(lì)與保障下協(xié)同合作，秉持共治共建共享的理念，夯實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境治理能力。生態(tài)文明的思想理念為當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理面臨的污染源頭多樣、治理主體單一、治理過(guò)程復(fù)雜、治理手段滯后、治理績(jī)效偏低等難題提供了新的思路。今后仍需進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng)新多主體參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的動(dòng)力機(jī)制、多主體共同協(xié)作的利益分享機(jī)制、多主體融入政策的創(chuàng)新與宣傳教育機(jī)制、社會(huì)資本參與環(huán)境治理的引導(dǎo)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督機(jī)制，努力提升人居環(huán)境整治的績(jī)效水平。

［責(zé)任編輯：張思軍］

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Improvement of Rural Human Settlements Environment from the Perspective of Ecological Civilization：a Review of Problems and Strategies for Response

DONG Shuai1，YAN Hai-ying2

（1.School of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610065，China;2.Chengdu Ginkgo Hotel Management College，Chengdu 611743，China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China （CPC） sets “the basic realization of the goal of a beautiful China” as one of the goals for 2035.Strengthening the improvement of rural human settlements environment is an inevitable requirement for ecological civilization construction and an important tool for realizing the goal of beautiful China.Reviewing the dilemma of improving rural human settlements environment is the logical way to build a beautiful China and deepen the reform of ecological civilization system.Along with the deepening of the reform of ecological civilization system，the improvement of rural human settlements environment is effective in helping the construction of ecologically livable countryside，but it still faces serious challenges and pressure.At present，the rural habitat environment improvement is faced with eight urgent problems to be solved，namely，single governance subject，vacancy of legal system，insufficient fund guarantee，backward technological means，lack of social capital，weak publicity and education，obsolete evaluation means，and incomplete accountability mechanism.Therefore，on the basis of examining the predicament of improving rural environment，we put forward scientific and reasonable countermeasures，and rational expectations and prospects for the improvement approach，hoping to provide certain reference for the current rural environmental improvement work.

Key words：ecological civilization；rural human settlements environment；improvement model；assessment system