程博 柳慧美

[摘要]國家治理的過程即公共政策的制定和執(zhí)行，公共政策審計(jì)則是保障公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要工具。為了更好地服務(wù)國家治理和權(quán)力監(jiān)督，必須明確公共政策審計(jì)的實(shí)務(wù)邊界，采用科學(xué)的審計(jì)方法和工具，確保審計(jì)主體的獨(dú)立性和專業(yè)性，進(jìn)而提高公共政策審計(jì)的有效性。本文通過對公共政策審計(jì)的必要性、實(shí)務(wù)邊界、審計(jì)主體的獨(dú)立性以及審計(jì)方法與工具等方面進(jìn)行分析，提出公共政策審計(jì)效果提升的主要路徑，以期運(yùn)用公共政策審計(jì)為國家治理和權(quán)力監(jiān)督服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]公共政策 ?公共政策審計(jì) ?國家治理 ?權(quán)力監(jiān)督

本文系江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程財(cái)經(jīng)發(fā)展專項(xiàng)課題“防范數(shù)字金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)應(yīng)對機(jī)制研究”（22SCB47） 的階段性研究成果

一、引言

公共政策是國家治理的基本手段，這也決定了進(jìn)行公共政策審計(jì)是國家有效治理的根本要求。現(xiàn)代國家治理的主要方式是制定并實(shí)施以公共利益為價(jià)值目標(biāo)的公共政策，因此，公共政策制定及實(shí)施的狀況，反映了國家的治理水平。同時(shí)，公共政策的落實(shí)程度也決定了國家善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。公共政策審計(jì)作為國家治理體系框架中必不可少的一部分，已經(jīng)滲透在政策執(zhí)行的管理過程中。具備審計(jì)專業(yè)性和獨(dú)立性、秉持職業(yè)判斷能力的審計(jì)人員，通過公共政策審計(jì)參與不同治理主體開展的管理過程，使公共政策審計(jì)的治理職能在國家治理活動(dòng)中發(fā)揮重要作用，成為評估國家治理水平的主要工具。本文從公共政策審計(jì)的必要性、實(shí)務(wù)邊界、審計(jì)主體的獨(dú)立性、審計(jì)方法與工具等方面展開論述，剖析了公共政策審計(jì)效果提升的路徑，進(jìn)而提出公共政策審計(jì)運(yùn)用于國家治理的主要途徑，以期促進(jìn)公共政策審計(jì)更好地為國家治理和權(quán)力監(jiān)督服務(wù)。

二、公共政策審計(jì)的必要性

公共政策的制定、實(shí)施涉及的范圍主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各相關(guān)領(lǐng)域。公共政策本質(zhì)上是對公共資源、公眾利益的合理劃撥，公共政策的目標(biāo)決定了在其制定過程中必須考慮廣大人民的利益，在執(zhí)行過程中必須公平、公正地進(jìn)行利益的分配和協(xié)調(diào)。由于公共政策制定以及實(shí)施存在諸多主客觀因素，難以全方位地考慮到所有相關(guān)領(lǐng)域，所以政策落實(shí)往往難以完全達(dá)到預(yù)期效果（王銘和薛客，2010）。公共政策審計(jì)是國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的重要體現(xiàn)，對于提升我國政府的治理能力和公共政策制定及執(zhí)行的質(zhì)量具有重要作用。公共政策審計(jì)的出現(xiàn)是公共政策制定、執(zhí)行的必然結(jié)果，它的存在能夠?qū)矙?quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。通過對公共政策制定及執(zhí)行過程中存在的以下問題實(shí)施相關(guān)審計(jì)，充分發(fā)揮監(jiān)督、評估、建議等職能，公共政策審計(jì)可以更好地服務(wù)于國家治理，助力公共政策推動(dòng)國家全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。公共政策審計(jì)的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.公共政策審計(jì)有助于評價(jià)政策運(yùn)行效果。公共政策出臺(tái)前要經(jīng)過調(diào)研、論證、廣泛征求意見和建議，進(jìn)而發(fā)布和落實(shí)相關(guān)政策。但實(shí)際執(zhí)行過程中公共政策的落實(shí)運(yùn)行情況受到諸多主客觀因素的影響，實(shí)際執(zhí)行狀況并不一定能達(dá)到政策制定時(shí)的預(yù)期效果。因此對公共政策落實(shí)情況實(shí)施跟蹤審計(jì)，能夠隨時(shí)觀測公共政策運(yùn)行是否存在“失靈”或者偏離“預(yù)期路線”等情況，進(jìn)而根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)提出審計(jì)意見，促進(jìn)公共政策的調(diào)整、修改和落實(shí)（李曼和陸貴龍，2012）。

2.公共政策審計(jì)有助于政府部門動(dòng)態(tài)調(diào)整政策。審計(jì)人員對政策運(yùn)行效果進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的分析后可以對政策的發(fā)展方向作出客觀、科學(xué)的預(yù)測，并提出相關(guān)的前瞻性建議，促進(jìn)國家治理水平的提高。具體而言，通過公共政策審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)公共政策在執(zhí)行過程中大體會(huì)出現(xiàn)以下三種情形：第一，公共政策運(yùn)行的實(shí)際情況與預(yù)測情況相吻合，可以繼續(xù)實(shí)施既定政策，政府部門短時(shí)間內(nèi)不需要對政策進(jìn)行調(diào)整。第二，政策執(zhí)行過程中受到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等不確定性因素的影響，政府部門可以根據(jù)公共政策審計(jì)的結(jié)果及時(shí)調(diào)整相應(yīng)政策。第三，政策運(yùn)行方向與預(yù)期目標(biāo)相背，政府部門需要根據(jù)審計(jì)意見廢止原政策或根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)新政策（徐向真和宋舜玲，2015）。

3.公共政策審計(jì)有助于提升國家治理水平。公共政策審計(jì)是一種獨(dú)立、專業(yè)的政策評估機(jī)制，能夠?qū)ο嚓P(guān)政策進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)，審計(jì)人員通過對政策運(yùn)行狀況進(jìn)行披露，提升公眾參與公共政策制定的興趣和積極性。公共政策審計(jì)還可以推進(jìn)政策的科學(xué)制定，通過收集、分析公共政策涉及的各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)信息，為政府部門制定、執(zhí)行政策提供全方位的智力支持，提升政府機(jī)構(gòu)的決策能力。公共政策的制定和執(zhí)行模式不可能是一成不變的，在公共政策制定和執(zhí)行過程中，政策制定者應(yīng)積極反思政策運(yùn)行過程中可能存在的問題，用發(fā)展的眼光去思考政策制定過程中的不合理因素并不斷改正，從而有助于公共政策科學(xué)化、合理化的制定以及執(zhí)行，提升政府的決策水平和國家治理水平。

三、公共政策審計(jì)的實(shí)務(wù)邊界

厘清公共政策審計(jì)的實(shí)務(wù)邊界有助于更好地發(fā)揮公共政策審計(jì)的治理效能，提升國家治理水平。從理論上來看，有兩類代表性的觀點(diǎn)。

1.公共產(chǎn)品邊界觀。這類觀點(diǎn)認(rèn)為，在多元治理環(huán)境下，社會(huì)公眾最關(guān)心的是公共利益能否進(jìn)行合理的分配。雖然利益是無形的，但作為公共利益載體的公共產(chǎn)品和服務(wù)是其具體的物質(zhì)表現(xiàn)形式（靳思昌和張立民，2013）。公共產(chǎn)品和服務(wù)主要由國家財(cái)政部門、資本市場以及社會(huì)公眾出資等方式提供。從公共利益的角度出發(fā)，哪里有公共利益，審計(jì)的實(shí)務(wù)邊界就應(yīng)擴(kuò)展到哪里。公共政策審計(jì)的實(shí)務(wù)邊界應(yīng)定位于公共產(chǎn)品和服務(wù)，著眼于公共利益能否進(jìn)行合理分配，進(jìn)而更好地保障公眾利益。

2.公共權(quán)力邊界觀。這類觀點(diǎn)認(rèn)為，政府部門向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其行使公共權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，是政府履行國家治理職責(zé)眾多方式中的一種，因此，公共政策審計(jì)不能以公共產(chǎn)品和服務(wù)作為唯一的審計(jì)邊界。公共資源是通過委托代理的形式進(jìn)行分配的，政府部門在社會(huì)公眾的委托代理下對公共資源進(jìn)行合理分配。在委托代理關(guān)系中，由于雙方信息不對稱、合約彈性大、激勵(lì)不相容等主客觀因素的存在，受托方可能會(huì)存在以權(quán)謀私的行為，因此要對受托單位和個(gè)人行使權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督管理。公共政策審計(jì)可以有效預(yù)防政府官員的機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，對公共權(quán)力起到監(jiān)督、約束的效果。因此，公共政策審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對制定和執(zhí)行公共政策的個(gè)人和單位其行為的審計(jì)，其審計(jì)對象是委托代理關(guān)系中被授予分配資源權(quán)力的個(gè)人或機(jī)構(gòu)。公共政策審計(jì)的實(shí)務(wù)邊界取決于公共權(quán)力的行使范圍。

本文認(rèn)為，公共政策審計(jì)是對公共政策執(zhí)行全過程、全方位的評估，包括對事前預(yù)測、事中現(xiàn)狀、事后結(jié)果等綜合性成效與執(zhí)行情況進(jìn)行客觀地評價(jià)。因此需要結(jié)合公共產(chǎn)品邊界觀和公共權(quán)力邊界觀來界定公共政策審計(jì)實(shí)務(wù)的邊界，要將公共利益分配的合理性以及公共權(quán)力行使范圍等納入公共政策審計(jì)的范圍，從而促進(jìn)審計(jì)效率的提升。

四、公共政策審計(jì)主體的獨(dú)立性

獨(dú)立性是審計(jì)的生命線，對公共政策審計(jì)而言，確保審計(jì)主體獨(dú)立性的重要性更是不言而喻。保持公共政策審計(jì)主體的獨(dú)立性，有助于提高公共政策審計(jì)的有效性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的善治目標(biāo)。然而，目前公共政策審計(jì)主體受自身利益、密切關(guān)系、自我評價(jià)等因素的影響，其獨(dú)立性也在一定程度被制約和削弱。為確保公共政策審計(jì)主體的獨(dú)立性，提高國家治理水平，可以采取以下措施。

1.定期更換審計(jì)人員。審計(jì)人員長期審計(jì)同一審計(jì)客體，可能會(huì)與審計(jì)客體產(chǎn)生密切關(guān)系，從而放松審計(jì)要求，降低應(yīng)有的謹(jǐn)慎性，并且可能會(huì)產(chǎn)生定向思維，喪失部分職業(yè)懷疑能力，造成舞弊或者串通舞弊，因此，定期更換審計(jì)人員可以有效防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)，提高公共政策審計(jì)的有效性。

2.完善相應(yīng)法律制度。針對舞弊行為的懲罰措施不足、懲罰力度不夠都會(huì)造成審計(jì)人員的僥幸心理，為此要加強(qiáng)法制制度建設(shè)。懲罰力度高于舞弊所得，有助于從源頭上扼制舞弊行為，使審計(jì)人員保持職業(yè)懷疑能力，從而高效地完成相關(guān)審計(jì)工作。

3.建立垂直型領(lǐng)導(dǎo)制度。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，還要受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)胤秸木植坷媾c社會(huì)整體利益相背離時(shí)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)難以保持其自身的獨(dú)立性。因此需要建立垂直型領(lǐng)導(dǎo)制度，賦予其上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)足夠的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由審計(jì)署對地方審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，有助于審計(jì)人員排除干擾進(jìn)行獨(dú)立判斷。

五、公共政策審計(jì)的工具與方法

國家治理是通過公共政策的制定以及執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的，因此加強(qiáng)公共政策審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國家治理職能的重要路徑（靳思昌，2017）。充分發(fā)揮公共政策審計(jì)的監(jiān)督、評估和建議等職能，聚焦于公共政策制定、實(shí)施和反饋的全過程，需要豐富審計(jì)方式，不斷推進(jìn)審計(jì)方法的創(chuàng)新改進(jìn)，發(fā)展全面型和數(shù)據(jù)型的審計(jì)模式，以下從跟蹤審計(jì)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)角度展開分析。

1.跟蹤審計(jì)。公共政策審計(jì)的目標(biāo)不是產(chǎn)生唯一的、穩(wěn)定不變的建議，而是幫助政策制定者和利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)公共政策的預(yù)期目標(biāo)。審計(jì)人員通過監(jiān)督公共政策執(zhí)行過程中涉及的資金、項(xiàng)目的具體情況，評價(jià)相關(guān)政策的合理性和時(shí)效性，并據(jù)此提供咨詢服務(wù)和指導(dǎo)性建議，促進(jìn)公共政策整改，提升其合理性。公共政策橫向涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，縱向涉及各級(jí)政府相關(guān)部門，具有多層次、復(fù)雜多變的動(dòng)態(tài)性特征，所以公共政策審計(jì)的實(shí)施過程也必須是動(dòng)態(tài)跟進(jìn)的。因此，跟蹤審計(jì)是公共政策審計(jì)的重要形式之一。通過跟蹤審計(jì)可以系統(tǒng)地把握政策運(yùn)行周期的整體態(tài)勢，改進(jìn)事后審計(jì)反饋滯后的不足，提升審計(jì)效果（王士紅和潘澳琳，2021）。跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)在于確保審計(jì)公共政策在各階段的運(yùn)行效果，審計(jì)過程要考慮多方面的因素，并且跟蹤審計(jì)在不同階段審計(jì)重點(diǎn)也要有所不同。其中，公共政策的制定要契合社會(huì)公眾的根本利益需求，因此公共政策制定階段的審計(jì)包括對政策的科學(xué)性、合法性以及民主性進(jìn)行審計(jì)，公共政策的執(zhí)行要合法合規(guī)、公開透明。對公共政策執(zhí)行的審計(jì)包括對政策運(yùn)行過程合法性和民主性審計(jì)，而對公共政策執(zhí)行的效率、效果進(jìn)行的審計(jì)則包括政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效益、政策制定及執(zhí)行的具體結(jié)果進(jìn)行反饋，以及對公共政策總體成效進(jìn)行評估等方面。

2.聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。大數(shù)據(jù)時(shí)代高速發(fā)展，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生，審計(jì)人員通過借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算及互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督管理、遠(yuǎn)距離控制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等功能的統(tǒng)一。與傳統(tǒng)審計(jì)方式不同，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是一種非現(xiàn)場審計(jì)，具有時(shí)效性和便捷性的特點(diǎn)，可以遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)、不限數(shù)量地獲取被審計(jì)單位的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行核查，從而更好地發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督、評估和建議等職能。從效率來說，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)算，可以快速感應(yīng)系統(tǒng)誤差并及時(shí)反映實(shí)際情況，對偏離公共政策預(yù)期路線的實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)反饋。聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不僅可以提升審計(jì)的準(zhǔn)確性，還能節(jié)省大量財(cái)力物力。因此，在數(shù)字化互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時(shí)代背景下，應(yīng)加強(qiáng)推進(jìn)有利于公共政策審計(jì)的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，通過持續(xù)、及時(shí)、有效的信息收集并結(jié)合多種數(shù)據(jù)分析方法，運(yùn)用審計(jì)人員的獨(dú)立性、客觀性和專業(yè)性，對公共政策進(jìn)行系統(tǒng)性的評估，并提出針對性的建議，更好地為公共政策的調(diào)整、修訂提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

六、公共政策審計(jì)助力國家治理的主要途徑

（一）監(jiān)督政策執(zhí)行情況，保障政策落實(shí)

公共政策執(zhí)行過程中相關(guān)責(zé)任人員的行為以及政策運(yùn)行過程中審計(jì)人員獲取信息的準(zhǔn)確性很大程度上決定了公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。公共政策審計(jì)是監(jiān)督公共政策的運(yùn)行狀況的有力抓手，公共政策涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，審計(jì)要遵循重要性原則，選取具有代表性、有說服力的審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過監(jiān)督公共政策執(zhí)行者在政策運(yùn)行中的責(zé)任履行情況，評估公共政策執(zhí)行者行為的合法性、及時(shí)性和適當(dāng)性，監(jiān)督、約束政策執(zhí)行者的相關(guān)行為。同時(shí)也可以實(shí)時(shí)監(jiān)督公共政策的運(yùn)行狀況，揭露影響政策實(shí)施或造成政策偏離預(yù)期路線的根本原因，為改進(jìn)公共政策提出切實(shí)可行的建議，幫助政策制定者、執(zhí)行者糾正和消除政策執(zhí)行偏差，避免政策執(zhí)行偏離預(yù)期目標(biāo)。

（二）向政策制定者提供信息咨詢，提升政府決策能力

在法定范圍內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)以獨(dú)立的形式和專業(yè)的工作模式，收集從公共政策制定階段到反饋階段各個(gè)部門、地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和信息，為政策制定部門提供全面、真實(shí)且可靠的相關(guān)信息，并對收集到的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)、梳理出政策制定中需關(guān)注的問題，從而為直接決策者提供前瞻性和戰(zhàn)略性建議。將公共政策審計(jì)貫穿于公共政策制定的整個(gè)過程，為政府制定政策提供信息與咨詢服務(wù)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化制定，從而提升政府決策能力。

（三）監(jiān)督制約公共權(quán)力運(yùn)行，確保價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

公共政策是國家治理的基本手段，國家治理可以大體概括為對政治、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等領(lǐng)域的統(tǒng)治和管理，其中政治統(tǒng)治和政治管理的核心是解決社會(huì)利益分配問題，確保公共權(quán)力為公眾利益服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共權(quán)力保障了公共政策的正常運(yùn)行，通過公共權(quán)力可以實(shí)現(xiàn)利益的有效分配。公共政策審計(jì)對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，是提升國家治理水平的重要途徑。審計(jì)人員不僅要根據(jù)審計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行選定公共政策審計(jì)對象，還要對具體化的公共權(quán)力對象進(jìn)行審查，即對公共事務(wù)相關(guān)資源進(jìn)行評估，對與公共政策相關(guān)的直接和間接責(zé)任人進(jìn)行公共權(quán)力審計(jì)，將公共權(quán)力的運(yùn)行狀況進(jìn)行披露，防止公共權(quán)力集中于少數(shù)人手中所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而有助于公共政策相關(guān)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升國家治理水平。

（四）提升公共政策的公開性，提升社會(huì)民主化水平

公共政策審計(jì)一定程度上促進(jìn)了公共事務(wù)信息的對外公開，不僅提升了公共政策的透明度，還有助于發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。審計(jì)機(jī)關(guān)將公共政策審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾公布，社會(huì)公眾可以通過審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)表的公告獲取公共政策的實(shí)際情況，保障社會(huì)公眾參與公共政策的制定、執(zhí)行，提升社會(huì)民主化水平。獲取公共政策實(shí)際狀況后，社會(huì)公民有權(quán)提出建議，促使公共政策制定者在考慮公眾利益的前提下對相關(guān)政策進(jìn)行修訂。審計(jì)結(jié)果的公開有助于公共政策制定者進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策。同時(shí)，公共政策審計(jì)也在一定程度上提高了政府的公信力、維護(hù)了社會(huì)秩序，進(jìn)而提升國家治理水平。

七、結(jié)束語

公共政策是政府對政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域進(jìn)行有效治理的基本工具，公共政策審計(jì)不僅是保障公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要工具，還是提升國家治理水平的重要抓手。本文通過對公共政策審計(jì)的必要性、實(shí)務(wù)邊界、審計(jì)主體獨(dú)立性以及方法與工具等方面進(jìn)行分析，進(jìn)而從監(jiān)督政策執(zhí)行、提供信息咨詢、監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行、提升公共政策性公開性四個(gè)方面闡述了公共政策審計(jì)助力國家治理的途徑，以期更好地運(yùn)用公共政策審計(jì)為國家治理和權(quán)力監(jiān)督服務(wù)。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 ?浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，郵政編碼：211815，電子郵箱：bondcheng@vip.sina.com）

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