劉俊杰

（山東省即墨區(qū)總工會，山東 青島 266200）

一、我國財(cái)政環(huán)保支出存在的問題

（一）財(cái)政環(huán)保支出投入不足

世界銀行研究表明，國家環(huán)保投入占GDP在1%和1.5%間時，環(huán)境惡化可以得到一定遏制。2019年我國環(huán)保支出約占比為0.75%，一般公共預(yù)算財(cái)政環(huán)保支出占比為1%，統(tǒng)籌政府性基金預(yù)算后財(cái)政環(huán)保支出占比為1.18%，環(huán)境污染治理投資占比為1.65%。這些數(shù)據(jù)表明我國環(huán)保財(cái)政投入處于起始階段，綠色低碳轉(zhuǎn)型還未實(shí)現(xiàn)。

（二）財(cái)政環(huán)保支出預(yù)決算偏離度較高

財(cái)政環(huán)保支出預(yù)決算偏離度通常用來表明政府預(yù)算編制外部約束和資金使用效率，絕對值應(yīng)保持在10%以內(nèi)。我國2015年及2017年該指標(biāo)接近20%，遠(yuǎn)超同期其他財(cái)政支出，同期節(jié)能環(huán)保支出指標(biāo)波動變化也是最為顯著的，說明環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政支出預(yù)算編制對環(huán)境問題預(yù)測精準(zhǔn)度較低，預(yù)算編制科學(xué)性存在優(yōu)化空間，環(huán)保資金預(yù)算約束不足；某些年份還存在決算支出遠(yuǎn)小于預(yù)算的情況。

（三）財(cái)政環(huán)保支出可持續(xù)性、穩(wěn)定性差財(cái)政環(huán)保支出科目調(diào)整頻繁

一是款級科目有少量增減合并調(diào)動。二是項(xiàng)級科目增刪變動更頻繁?？颇烤幪柎嬖谌碧柼栐鎏柷闆r，每年有項(xiàng)級科目變動，環(huán)保支出方向有隨意性。三是科目設(shè)定有交叉重疊。環(huán)保支出不能完全反映財(cái)政在該領(lǐng)域支出狀況。四是環(huán)保相關(guān)政府基金不穩(wěn)定。因此，財(cái)政環(huán)保支出較別的領(lǐng)域更容易受外部影響而銳減。

（四）財(cái)政環(huán)保支出與綠色低碳轉(zhuǎn)型契合度低

雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和新能源技術(shù)革新，目前環(huán)保投入更重視污染事后治理而忽視能源減排的預(yù)防。財(cái)政在支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上有很大空間，可在激勵碳減排創(chuàng)新、鼓勵新能源等方面持續(xù)提高。

（五）生態(tài)環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任劃分有待細(xì)化

一是央地共同事權(quán)分擔(dān)比例未明確。我國環(huán)保相關(guān)部門事權(quán)只規(guī)定了支出責(zé)任主體，具體支出比例劃分、事務(wù)主導(dǎo)方、支出責(zé)任共擔(dān)等內(nèi)容未明確。

二是環(huán)境治理存在部門化、碎片化和條塊化問題。環(huán)境部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門依職權(quán)對生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)管，監(jiān)管職能存在分割問題。

三是財(cái)政資金投入較分散，基層壓力較大。地方資金廣泛投入到自然資源利用、環(huán)境保護(hù)、水土保持、鄉(xiāng)村振興等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，但各類資金使用范圍并不明確，部門監(jiān)管職責(zé)不清晰，資金使用各自為政，分散投入、重復(fù)投入等問題較突出，影響生態(tài)環(huán)保資金使用效益。

（六）生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)節(jié)作用需要待提高

生態(tài)環(huán)境治理屬地承擔(dān)原則與環(huán)境保護(hù)外溢性特征存在不匹配問題。我國環(huán)境管理體制是屬地管理，但環(huán)境問題存在外溢性、與區(qū)劃不總是適應(yīng)，治理跨區(qū)域環(huán)境問題時，積極性較缺乏。因此，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度特別必要。但現(xiàn)在橫向轉(zhuǎn)移支付尚無明確規(guī)定，也無專門決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多通過政府間協(xié)商進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，較為主觀和隨意。

（七）生態(tài)環(huán)保全過程預(yù)算績效管理水平需要提升

一是生態(tài)環(huán)保資金績效管理辦法多線頭管理，部分專項(xiàng)資金沒有績效管理辦法。二是績效目標(biāo)內(nèi)生化嚴(yán)重而約束力不足。由于央地生態(tài)環(huán)境信息存在不對稱，省級部門是績效目標(biāo)質(zhì)量的主審單位，中央對地方績效目標(biāo)審核多采取形式校核，地方極易對指標(biāo)進(jìn)行內(nèi)生化處理，績效管理資金優(yōu)化效果大幅下降。三是績效評價結(jié)果反饋和結(jié)果應(yīng)用不足。項(xiàng)目完畢后進(jìn)行評價并根據(jù)評價結(jié)果對下一年項(xiàng)目設(shè)置和運(yùn)行予以調(diào)整，結(jié)果對資金分配產(chǎn)生激勵約束作用，但從實(shí)際運(yùn)行過程看，這種機(jī)制力度存在不足。

（八）政府與市場權(quán)責(zé)邊界有待明晰

企業(yè)作為排污主體出于收益動機(jī)，在監(jiān)管漏隙下，并不具減排和綠色生產(chǎn)的主動性。政府由于財(cái)政收入的有限決定了環(huán)保支出有限，而且生態(tài)環(huán)境支出屬于“第二梯隊(duì)”，財(cái)政支出有限。這就是因?yàn)檎c市場責(zé)任未明確，使得財(cái)政更多地承擔(dān)治理成本，而且現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)保市場規(guī)模不足、尚處于初級階段，不利于生態(tài)環(huán)境治理。

二、優(yōu)化財(cái)政環(huán)保支出政策的建議

（一）增強(qiáng)財(cái)政環(huán)保支出投入的可持續(xù)性

1．穩(wěn)步提升生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支出

我國生態(tài)環(huán)保投入穩(wěn)定性明顯不足，雖每年在增長但與經(jīng)濟(jì)增長并不協(xié)同，這種波動影響環(huán)境保護(hù)成效，當(dāng)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力時，更會影響政府積極承擔(dān)責(zé)任，因此，要完善環(huán)保財(cái)政政策體系，形成穩(wěn)定投入增長機(jī)制。

建議：一是適度提升環(huán)保支出相對規(guī)模。相對規(guī)模數(shù)值不是固定的，應(yīng)在充分考慮治理任務(wù)的多少、市場資金投入規(guī)模、財(cái)政支出增速等因素后確定。二是提高環(huán)保支出預(yù)算的科學(xué)穩(wěn)定性，提高環(huán)保財(cái)政資金效率，避免斷崖式投入。同時環(huán)保財(cái)政支出應(yīng)對外部沖擊能力較弱，投入地位應(yīng)該更為優(yōu)先。三是制定綠色發(fā)展環(huán)保支出中長期規(guī)劃。現(xiàn)階段我國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制還不夠完善，環(huán)境治理投入多回報(bào)少，財(cái)政資金無法從中獲得有效補(bǔ)充，有必要制定綠色發(fā)展的中長期機(jī)制，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動作用。[1]

2．提升環(huán)保政府性基金使用效率

我國環(huán)境問題種類多、區(qū)域異質(zhì)性明顯，普遍存在單純增加環(huán)保支出而忽略重點(diǎn)投入，容易形成資金浪費(fèi)。從目前我國環(huán)保政府性基金支出規(guī)模和效果看，有些基金設(shè)置和運(yùn)行不夠成熟，如核電站燃料處理基金、廢棄電子產(chǎn)品處理基金預(yù)算偏離問題很嚴(yán)重，有些基金賠付作用不顯著、環(huán)境問題解決程度低。

建議：一是加強(qiáng)環(huán)保政府性基金預(yù)算管理。在預(yù)算編制的初期加強(qiáng)對核電站、廢棄電子項(xiàng)目信息搜集，重視環(huán)?；痦?xiàng)目庫建設(shè)，對基金收支規(guī)模進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測，提高預(yù)算編制科學(xué)性。二是加強(qiáng)政府基金預(yù)算與一般公共預(yù)算聯(lián)系。政府性基金支出與實(shí)際中各項(xiàng)目建設(shè)密切相關(guān)，沒有項(xiàng)目運(yùn)行年份會出現(xiàn)資金結(jié)余，可以將超收資金轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算用于環(huán)保支出。三是發(fā)揮政府基金支持雙碳實(shí)現(xiàn)的作用，根據(jù)清潔能源、可再生能源等低碳項(xiàng)目實(shí)際增設(shè)與雙碳相關(guān)的政府性基金。

3．利用環(huán)保PPP項(xiàng)目拓寬支出渠道

生態(tài)環(huán)保投入總量大、周期長、回報(bào)慢，引入社會資金、采用合適PPP運(yùn)營，能極大拓展財(cái)政資金可使用空間，在減少資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)同時，還能將資金投向綠色領(lǐng)域。目前環(huán)保PPP項(xiàng)目集中于污廢處理項(xiàng)目，而環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)恢復(fù)、跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目多依靠政府付費(fèi)，投資缺口明顯，可以結(jié)合區(qū)域能產(chǎn)生收益的項(xiàng)目組合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價值變現(xiàn)。

（二）提高財(cái)政環(huán)保支出政策的有效性

1．建立多元主體共用的綜合性環(huán)保支出賬戶

缺失環(huán)保支出賬戶易造成政府對環(huán)境治理投入認(rèn)識不清，容易忽略企業(yè)對環(huán)境治理的責(zé)任，建議仿照歐盟EPEA支出賬戶構(gòu)建環(huán)保支出賬戶。

一是從政府、企業(yè)和居民三部門角度反映投入。政府須全面展示財(cái)政環(huán)保投入狀況，界定清楚財(cái)政環(huán)保支出包括哪些預(yù)算支出內(nèi)容，以整合的財(cái)政資金反映財(cái)政投入而不是單純的節(jié)能環(huán)保支出。設(shè)立企業(yè)和居民資金支出項(xiàng)目利于貫徹污染者付費(fèi)原則，更好衡量財(cái)政資金帶動情況。

二是反映環(huán)保支出在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)投入情況，更客觀反映環(huán)保支出與經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)系。

三是反映中央對地方、地方與地方間的環(huán)保轉(zhuǎn)移支付狀況，對轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和投向有更為全面的反映。

2．加強(qiáng)財(cái)政環(huán)保資金績效管理

一是明確市級以下政府生態(tài)環(huán)?？冃Ч芾碡?zé)任。財(cái)政和具體部門負(fù)責(zé)本區(qū)域績效目標(biāo)的設(shè)定、分解、復(fù)核、運(yùn)行監(jiān)控等任務(wù)。二是建立環(huán)保資金績效指標(biāo)庫?？梢詤⒖歼^國際標(biāo)準(zhǔn)，匯總共性、個性指標(biāo)和符合規(guī)劃的指標(biāo)建立指標(biāo)庫，各省根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)一指標(biāo)，提高評價科學(xué)性。三是加強(qiáng)評價結(jié)果反饋應(yīng)用。要在環(huán)保財(cái)政資金運(yùn)行全過程嵌入績效管理，從前期入手提升評價信息準(zhǔn)確性。同時引入第三方評價機(jī)構(gòu)提高評價結(jié)果客觀性。根據(jù)上一年績效評價結(jié)果，對好的項(xiàng)目適度傾斜，不好予以削減、收回預(yù)算或取消下一年度資金。[2]

3．加強(qiáng)生態(tài)環(huán)?，F(xiàn)代信息平臺建設(shè)

要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快生態(tài)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。首先，環(huán)境治理與數(shù)字技術(shù)結(jié)合、建立動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，依托環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)治理平臺進(jìn)行區(qū)域、各層級之間的信息實(shí)時分享，提升政府治理數(shù)字化水平。其次，生態(tài)環(huán)保平臺的優(yōu)勢在于：一是能最快地實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)信息匯總預(yù)覽，便于及時動態(tài)治理；二是能將審核通過的環(huán)保項(xiàng)目納入平臺管理，實(shí)施全過程績效管理，將實(shí)施結(jié)果同績效目標(biāo)結(jié)合分析，評價結(jié)果反饋更有價值。

（三）提高財(cái)政環(huán)保支出與綠色低碳目標(biāo)適應(yīng)性

1．支持財(cái)政資金向能源節(jié)約方向傾斜

以往能源節(jié)約財(cái)政資金比重低、支出結(jié)構(gòu)單一、資金使用效益低等問題，支出科目應(yīng)應(yīng)突出重點(diǎn)、強(qiáng)化對能源轉(zhuǎn)型支持。第一，加大對可再生能源資金投入，鼓勵清潔低碳能源使用。根據(jù)能源技術(shù)種類細(xì)化可再生能源下的科目，或根據(jù)可再生能源研發(fā)與應(yīng)用合理分配資金并設(shè)置支出科目。要加強(qiáng)煤炭脫碳技術(shù)研發(fā)，把化石能源為主過渡為清潔能源為主，可繼續(xù)細(xì)化“能源節(jié)約利用”科目支出。第二，優(yōu)化“能源管理”科目內(nèi)容，提升支出規(guī)模。對于能源管理事務(wù)支出、內(nèi)容分散、重點(diǎn)不突出，可以合并新增優(yōu)化能源管理重點(diǎn)。第三，加大循環(huán)經(jīng)濟(jì)支持力度。

2．鞏固污染防治成果

污染防控是環(huán)保支出比重最高支出，較全面涵蓋現(xiàn)階段主要污染問題，支出力度不減，一是經(jīng)濟(jì)短期難擺脫資源環(huán)境依賴性。二是減污降碳具有協(xié)同性?；茉慈紵嵌趸贾饕欧旁搭^，也是二氧化硫、氮氧化合物等的產(chǎn)生源頭，重點(diǎn)污染防治區(qū)域也是高碳排放重點(diǎn)管控區(qū)域，在推進(jìn)污染防控攻堅(jiān)戰(zhàn)同時，可以增設(shè)CO2排放指標(biāo)監(jiān)控。

（四）提高環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任精準(zhǔn)性

1．細(xì)化省及以下環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任劃分

一是精細(xì)化省、市、縣、鄉(xiāng)環(huán)保財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。地方是環(huán)保事務(wù)履行主力軍，應(yīng)結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，出臺重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域事權(quán)和支出劃分方法。二是加強(qiáng)省級統(tǒng)籌能力，加大重要生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)力協(xié)調(diào)，將應(yīng)該高級政府承擔(dān)的支出責(zé)任上移。三是明確共同事權(quán)資金分擔(dān)比例，根據(jù)地方財(cái)力、治理效率等因素，實(shí)施比例或項(xiàng)目分擔(dān)，避免壓力下移。

2．完善生態(tài)環(huán)保多元主體治理體系

針對管理過程政府與市場權(quán)責(zé)不清問題，逐步完善多元主體治理，包括合理界定政府、企業(yè)、社會三者責(zé)任，構(gòu)建環(huán)境友好、資源節(jié)約型市場機(jī)制，發(fā)揮第三方治理和監(jiān)督作用等三方面。

政府要當(dāng)兜底責(zé)任人，通過財(cái)政挖掘市場治理潛力，比如通過綠色發(fā)展基金、政府采購等鼓勵市場開展環(huán)保產(chǎn)品創(chuàng)新，積極發(fā)展碳排放交易、生態(tài)補(bǔ)償制度等，將環(huán)境問題市場化，讓綠色企業(yè)獲得更多補(bǔ)償，讓污染企業(yè)在轉(zhuǎn)型成本和排放付費(fèi)間取舍，鼓勵企業(yè)自發(fā)采取環(huán)保措施、提高環(huán)保市場運(yùn)行效率。

財(cái)政資金逐步從治理等轉(zhuǎn)到事前控制、事中監(jiān)督中來，給企業(yè)和社會相應(yīng)責(zé)任、鼓勵多元主體參與，政府只對市場無法發(fā)揮效用的環(huán)境問題予以治理。政府應(yīng)主動開放環(huán)境信息查詢，讓公眾、社會組織了解環(huán)境信息，借助社會力量約束非環(huán)保行為。

3．完善環(huán)保領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付政策

一是健全生態(tài)產(chǎn)品價值評估體系，以生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付政策資金重要因素，增加對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的財(cái)政資金補(bǔ)償。

二是理清各類轉(zhuǎn)移支付生態(tài)功能定位。一般性轉(zhuǎn)移支付不要限制下級資金使用，并建立合理化增長機(jī)制，既考慮對環(huán)境治理的資金支持，同時進(jìn)一步明確共同事權(quán)支出責(zé)任分擔(dān)比例及資金管理。

三是增加績效評價結(jié)果應(yīng)用。省以下政府對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金依賴高、缺乏履行職責(zé)積極性，要在適度增長轉(zhuǎn)移支付資金同時要運(yùn)用績效考核系數(shù)提高轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)節(jié)水平。

四是健全橫向轉(zhuǎn)移支付制度。環(huán)境問題并不完全符合行政區(qū)域劃分，跨區(qū)域治理及保護(hù)等外溢問題普遍存在，要加快推動橫向轉(zhuǎn)移支付立法，明確橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)用范圍、目標(biāo)設(shè)定、資金分配、事權(quán)與支出責(zé)任、監(jiān)督約束等內(nèi)容。