張吉豫

內(nèi)容摘要：算法備案是我國(guó)在新時(shí)代創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)算法治理制度。這項(xiàng)制度是“有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合”的治理原則在數(shù)字領(lǐng)域的延伸和創(chuàng)新，是在數(shù)字法治的實(shí)踐背景下推進(jìn)算法治理的一項(xiàng)重要舉措。作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，需要以國(guó)家治理和數(shù)字法治的原理為指引，透視其法律屬性、政策屬性與治理功能，厘清算法備案對(duì)象所具有的技術(shù)與規(guī)范雙重性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，以目的思維、合作思維、辯證思維、系統(tǒng)思維等科學(xué)方法推進(jìn)算法備案制度建設(shè)，以良法善治的理念和機(jī)制，來(lái)規(guī)范、優(yōu)化算法備案制度功能，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮其提高監(jiān)管效能、控制算法風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)企業(yè)合規(guī)、保障公民權(quán)利、促進(jìn)公共利益的作用，在法治的軌道上推進(jìn)數(shù)字科技向善。

關(guān)鍵詞：算法備案 算法治理 人工智能治理 多元共治 算法透明 良法善治

中圖分類號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2023）02-0086-98

算法備案是我國(guó)在新時(shí)代創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)算法治理制度。這項(xiàng)制度是“有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合”的治理原則在數(shù)字領(lǐng)域的延伸和創(chuàng)新。自《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家網(wǎng)信辦于2022年8月、10月及2023年1月先后三次公布了《境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法備案清單》，發(fā)布了223項(xiàng)算法備案。社會(huì)公眾可以通過(guò)備案清單了解算法名稱、算法類別、主體名稱、應(yīng)用產(chǎn)品、主要用途和備案編號(hào)等信息，并可以在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法備案系統(tǒng)中進(jìn)一步查詢公開(kāi)的算法基本原理等各項(xiàng)信息?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》也規(guī)定了具有輿論屬性或者社會(huì)動(dòng)員能力的深度合成服務(wù)提供者，應(yīng)當(dāng)按照《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》履行備案和變更、注銷備案手續(xù)；深度合成服務(wù)技術(shù)支持者應(yīng)當(dāng)參照該款規(guī)定履行備案和變更、注銷備案手續(xù)。

我國(guó)的算法備案制度雖然開(kāi)啟于互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域，以《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及前述兩項(xiàng)管理規(guī)定為標(biāo)志，但作為算法治理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其未來(lái)適用范圍卻不局限于互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域，其制度屬性和治理功能亟待深化研究。本文以算法治理體系和治理全鏈條為背景，以構(gòu)建科學(xué)完備、公正合理、運(yùn)行高效的算法備案制度和算法治理體系為宗旨，探討算法備案的屬性與治理功能，為未來(lái)算法備案制度的完善和適用范圍擴(kuò)展提供法理論證和建議。

一、算法備案制度的創(chuàng)設(shè)

隨著數(shù)字中國(guó)建設(shè)的快速推進(jìn)和數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用，“算法泛在”已經(jīng)成為數(shù)字社會(huì)的重要表征。從互聯(lián)網(wǎng)空間中的內(nèi)容推薦、商品推薦、活動(dòng)推薦、好友推薦，到智慧家居、智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧城市等諸多領(lǐng)域的數(shù)字化、智能化發(fā)展，其中都包含著各種各樣算法的運(yùn)行。算法在數(shù)字社會(huì)中“不僅成為生產(chǎn)生活的重要組織者，還是社會(huì)秩序的重要建構(gòu)者”，在實(shí)際上構(gòu)成信息推送、商品定價(jià)、信用評(píng)價(jià)、用人招聘、績(jī)效計(jì)算乃至社會(huì)危害性評(píng)價(jià)、警力調(diào)配、城市規(guī)劃等方方面面的實(shí)際規(guī)則，正日益廣泛而深刻地影響著社會(huì)主體的行為、決策和權(quán)益。

算法是一把“雙刃劍”，在推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)生活方式更新變革、加強(qiáng)各類決策和事務(wù)的自動(dòng)化和智能化的同時(shí)，也可能給社會(huì)帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)和隱患。算法黑箱、算法歧視、信息繭房、輿論操控、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等各種問(wèn)題逐漸顯露，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，并已經(jīng)納入國(guó)家治理范圍。因此，算法治理越來(lái)越成為國(guó)家治理體系的重要組成部分，成為建立和維護(hù)數(shù)字社會(huì)法治秩序的“牛鼻子”。與此同時(shí)，近些年來(lái)，實(shí)務(wù)界和學(xué)界對(duì)于算法風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、算法影響評(píng)估、算法審計(jì)、算法責(zé)任、算法透明、算法解釋等治理方法和制度工具進(jìn)行了比較集中的討論，專家們提出了分級(jí)分類治理、場(chǎng)景化治理、敏捷治理、多元共治等原則和理論。

在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，一些算法服務(wù)時(shí)常為“輿論風(fēng)暴”推波助瀾，甚至成為一些“黑天鵝”“灰犀?！笔录哪缓笸剖?。因此，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的算法治理迫在眉睫，各種治理方案應(yīng)運(yùn)而生。其中，創(chuàng)設(shè)算法備案制度就是一項(xiàng)關(guān)鍵舉措。2021年9月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、中央宣傳部等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《算法治理指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出“利用3年左右時(shí)間，逐步建立治理機(jī)制健全、監(jiān)管體系完善、算法生態(tài)規(guī)范的算法安全綜合治理格局”，同時(shí)把算法備案管理明確列為“創(chuàng)新性地構(gòu)建形成算法安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、算法安全評(píng)估、科技倫理審查、算法備案管理和涉算法違法違規(guī)行為處置等多維一體的監(jiān)管體系”中的關(guān)鍵一項(xiàng)。其后，2021年底通過(guò)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《算法推薦管理規(guī)定》）和2022年通過(guò)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》，分別規(guī)定了具有輿論屬性或者社會(huì)動(dòng)員能力的算法推薦服務(wù)提供者、具有輿論屬性或者社會(huì)動(dòng)員能力的深度合成服務(wù)提供者和技術(shù)支持者的備案義務(wù)。

除互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法治理領(lǐng)域外，2022年發(fā)布的最高人民法院《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)人工智能司法應(yīng)用的意見(jiàn)》也提出，要“推動(dòng)人工智能同司法工作深度融合，全面深化智慧法院建設(shè)，努力創(chuàng)造更高水平的數(shù)字正義”，在第6條中明確規(guī)定堅(jiān)持“透明可信原則”，并具體指出要“堅(jiān)持技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品應(yīng)用、服務(wù)運(yùn)行的透明性，保障人工智能系統(tǒng)中的司法數(shù)據(jù)采集管理模式、法律語(yǔ)義認(rèn)知過(guò)程、輔助裁判推定邏輯、司法服務(wù)互動(dòng)機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)能夠以可解釋、可測(cè)試、可驗(yàn)證的方式接受相關(guān)責(zé)任主體的審查、評(píng)估和備案”等。這里所列舉的過(guò)程、邏輯等，在數(shù)字科技的語(yǔ)境下一般而言都屬于算法或算法的一部分。可見(jiàn)，盡管我國(guó)當(dāng)前尚未正式創(chuàng)設(shè)人工智能司法應(yīng)用領(lǐng)域算法備案制度，但已經(jīng)開(kāi)啟了司法人工智能算法的“審查、評(píng)估和備案”的實(shí)踐。未來(lái)人工智能在司法領(lǐng)域?qū)⒂懈訌V闊的應(yīng)用空間，司法領(lǐng)域算法的備案制度也將是需要研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。

國(guó)際上也在探索一些具有登記環(huán)節(jié)的算法或人工智能治理工作。例如，荷蘭阿姆斯特丹市、芬蘭赫爾辛基市都在開(kāi)發(fā)對(duì)于政府部門(mén)和公共事務(wù)領(lǐng)域的算法登記系統(tǒng)，并推動(dòng)其使用，以期使公民能夠更好地了解城市中使用的算法系統(tǒng)，并使公民在政府算法應(yīng)用開(kāi)發(fā)的早期就可以更好地參與。歐盟人工智能法案（The"Artificial"Intelligence"Act，以下簡(jiǎn)稱AIA）第51條也規(guī)定高風(fēng)險(xiǎn)人工智能系統(tǒng)在進(jìn)入市場(chǎng)或投入服務(wù)之前，需要在歐盟數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行登記。國(guó)內(nèi)外這些相關(guān)探索和實(shí)踐既對(duì)我們研究算法備案制度提供了實(shí)證素材和基礎(chǔ)，同時(shí)又提出了許多需要攻堅(jiān)克難的課題和重點(diǎn)領(lǐng)域。

我國(guó)的算法備案制度是從目前算法運(yùn)用最活躍、最前沿的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)啟的，因?yàn)樵擃I(lǐng)域是對(duì)個(gè)體權(quán)益、公共利益、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全最具重要影響的領(lǐng)域，對(duì)該領(lǐng)域的算法運(yùn)用實(shí)行優(yōu)先備案具有迫切性。在數(shù)字法治的實(shí)踐背景之下，算法備案制度未來(lái)必將擴(kuò)展和適用于更廣的領(lǐng)域，在我國(guó)算法治理體系中發(fā)揮更加重要的作用。因此，我們有必要以當(dāng)前的算法備案制度和實(shí)踐為基本觀察對(duì)象和思想客體，對(duì)算法備案制度開(kāi)展研究，為完善算法備案制度、加強(qiáng)算法治理、保障數(shù)字科技健康發(fā)展，提供科學(xué)、管用的理論支撐和智力服務(wù)。

二、算法備案制度的屬性與功能

面對(duì)算法備案這項(xiàng)新創(chuàng)設(shè)的制度，我們首先要做的研究工作是厘清其屬性和功能。這也是數(shù)字法學(xué)領(lǐng)域當(dāng)下的一項(xiàng)重大課題。算法備案是在我國(guó)現(xiàn)行備案制度下發(fā)展出來(lái)的一種新型備案制度，其屬性復(fù)雜、功能多元。

（一）我國(guó)現(xiàn)行備案形態(tài)

備案是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的常態(tài)化制度。我國(guó)諸多現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)都使用了“備案”這一詞語(yǔ)和表述，設(shè)定了具體備案制度與機(jī)制。盡管目前在法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件中尚未形成統(tǒng)一的概念界定和類型劃分，但其核心要義是：有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)公司等法定主體依法依規(guī)向主管部門(mén)（機(jī)關(guān)）報(bào)備有關(guān)事項(xiàng)事由，供有關(guān)部門(mén)（機(jī)關(guān)）審查、審示、審核等。在實(shí)踐中，我國(guó)目前的備案情況復(fù)雜多樣，在制度范疇內(nèi)，主要有以下類型：

一是規(guī)范性文件的備案審查制度，即將行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期內(nèi)，依法對(duì)其審查、監(jiān)督。1979年全國(guó)人大通過(guò)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法拉開(kāi)了備案審查制度的序幕，1982年12月4日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的憲法為備案審查制度提供了正式的憲法依據(jù)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善和法治體系建設(shè)的深入推進(jìn)，備案審查制度隨之不斷健全完善。立法法、各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法等法律對(duì)備案審查制度進(jìn)行了更為具體的規(guī)定，備案審查范圍也由“立法型規(guī)范性文件”（或稱“規(guī)范性法律文件”）拓展至“非立法型規(guī)范性文件”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度和工作機(jī)制也在不斷健全和完善?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》相繼出臺(tái)，規(guī)定了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的內(nèi)容、規(guī)則和程序。為了維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一，維護(hù)憲法法律權(quán)威，形成良好的國(guó)家秩序，我國(guó)備案審查制度在涵蓋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、司法解釋等“規(guī)范性法律文件”和黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延伸至對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公眾、公民利益和公共秩序有廣泛影響的社會(huì)規(guī)范領(lǐng)域。社會(huì)規(guī)范包括居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社會(huì)組織章程、科技倫理等。中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》在強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮社會(huì)規(guī)范在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序等方面的積極作用的同時(shí)，提出“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)規(guī)范制訂和實(shí)施情況的監(jiān)督，制訂自律性社會(huì)規(guī)范的示范文本，使社會(huì)規(guī)范制訂和實(shí)施符合法治原則和精神”。例如，教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》就明確規(guī)定了作為大學(xué)自治規(guī)范的高等學(xué)校章程的備案與核準(zhǔn)的內(nèi)容和程序。國(guó)資委印發(fā)的《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等規(guī)范性文件規(guī)定了中央企業(yè)公司章程的合規(guī)管理與備案制度。

二是行政備案制度，指公民、法人或其他組織依法將與行政管理有關(guān)的具體事務(wù)的相關(guān)材料向行政主體報(bào)送，行政主體對(duì)報(bào)送材料收集、整理、存檔備查的一種行政法律制度。行政備案與行政許可不同。行政許可，是在法律一般禁止的情況下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。而行政備案是一種更為柔性的規(guī)制工具，特別是在“放管服”改革的推動(dòng)下，其在許多領(lǐng)域成為替代行政許可的一種手段。我國(guó)法律法規(guī)中存在眾多的行政備案規(guī)定，屬于不同領(lǐng)域分別立法的狀態(tài)。在實(shí)踐中各種以“備案”為名的制度中，存在一些“許可型備案”，即行政機(jī)關(guān)事先對(duì)備案材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，如果行為人未完成備案將無(wú)法獲得從事某項(xiàng)活動(dòng)的資格或資質(zhì)。有研究基于行政備案的不同目的和功能，將行政備案分為告知意義上的備案和監(jiān)督意義上的備案。亦有研究者根據(jù)備案階段、審查形式的不同，將規(guī)范意義上的行政備案分為預(yù)防型備案、告知型備案和后設(shè)型備案三種類型。除前述備案類型外，還有司法備案等類型。最高人民法院、最高人民檢察院均設(shè)置了許多備案制度。例如最高人民法院《關(guān)于委托執(zhí)行若干問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定了委托執(zhí)行案件的備案，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》中規(guī)定了《再審檢察建議書(shū)》的備案，等等。

（二）算法備案的法律屬性、政策屬性與治理功能

我國(guó)當(dāng)前在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┑乃惴▊浒钢贫染哂卸嘀貙傩院吞厥夤δ堋?/p>

第一，從依據(jù)來(lái)講，我國(guó)實(shí)踐中的算法備案是一種法律性、政策性混成制度。算法備案是根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》等具有法律效力的規(guī)范性文件而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度，因而具有明顯的法律屬性，具有合法性、合憲性。同時(shí)，這些規(guī)范性文件大多是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)和中共中央工作部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的，因而又具有政策性（黨規(guī)性），具有法律和政策雙重屬性，不能簡(jiǎn)單地僅僅歸結(jié)于法律范疇、行政范疇。

第二，從受理算法備案的主體而言，目前實(shí)施的算法備案是一種行政備案。在《算法治理指導(dǎo)意見(jiàn)》中，算法備案作為算法監(jiān)管體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，由各級(jí)政府網(wǎng)信辦公室統(tǒng)一受理、負(fù)責(zé)審查監(jiān)督。因而，算法備案，連同此前網(wǎng)信領(lǐng)域?qū)嵤┑姆墙?jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案和區(qū)塊鏈信息服務(wù)備案等，都是一種特殊的行政備案制度。由于國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室是黨政合署辦公，兩個(gè)牌子、一個(gè)實(shí)體，因而算法備案也是黨管網(wǎng)絡(luò)、黨領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字治理的一項(xiàng)政策機(jī)制和舉措。

第三，從算法報(bào)備的主體來(lái)看，當(dāng)前算法備案主要是一種企業(yè)合規(guī)管理。盡管《算法推薦管理規(guī)定》并沒(méi)有明確將算法備案制度的適用主體限制為企業(yè)，但從《境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法備案清單（2023年1月）》看，目前223項(xiàng)算法的備案主體均為企業(yè)。在高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，加強(qiáng)合規(guī)管理，是企業(yè)不斷提升法治水平、適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，健全合規(guī)管理體系是企業(yè)生存發(fā)展的必要條件和重點(diǎn)任務(wù)。作為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、數(shù)字科技公司，其合規(guī)管理的特殊性在于算法合規(guī)管理，使涉及國(guó)家、社會(huì)、公眾、公民個(gè)人權(quán)利、利益、尊嚴(yán)、福祉的算法必須既符合法律法規(guī)又符合科技倫理和公序良俗。算法備案為推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、數(shù)字科技公司合規(guī)管理創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境和制度機(jī)制。所以，算法備案制度不僅是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的一種監(jiān)管手段，更是促進(jìn)數(shù)字科技企業(yè)自身強(qiáng)化合規(guī)管理的契機(jī)和機(jī)制。

第四，算法備案對(duì)象兼具技術(shù)性和規(guī)范性。算法正日益廣泛地運(yùn)用在國(guó)家治理和社會(huì)治理當(dāng)中。

一些算法在實(shí)際上發(fā)揮著與法律規(guī)范和社會(huì)規(guī)范相類似的作用。一方面，一些法律規(guī)范正逐漸發(fā)展出“數(shù)字化”“代碼化”的形式。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和數(shù)字中國(guó)的建設(shè)，一些領(lǐng)域的法律法規(guī)可能被數(shù)字化、代碼化，形成機(jī)器可讀的法律規(guī)則或機(jī)器可執(zhí)行的法律規(guī)則，即通過(guò)算法處理來(lái)實(shí)現(xiàn)某些監(jiān)管任務(wù)或法律規(guī)則的自動(dòng)執(zhí)行，或者直接形成具體的執(zhí)行該法律的算法規(guī)則以及可執(zhí)行代碼。這一場(chǎng)景中的算法既是法律規(guī)范的一種表達(dá)形式，也可以直接在數(shù)字空間中得以實(shí)施。特定領(lǐng)域法律規(guī)范的數(shù)字化、代碼化的研究和探索已經(jīng)開(kāi)啟。例如在金融科技監(jiān)管領(lǐng)域，英國(guó)、美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家提出了將法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為機(jī)器可執(zhí)行版本、機(jī)器可讀規(guī)則、機(jī)器可執(zhí)行規(guī)則等構(gòu)想，并進(jìn)行了一系列、多階段的試點(diǎn)工作。我國(guó)也有專家指出，“智能化動(dòng)態(tài)監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)依賴于金融監(jiān)管規(guī)則的代碼化或者說(shuō)讓機(jī)器可識(shí)別，即通過(guò)代碼來(lái)進(jìn)行自動(dòng)化監(jiān)管”。有專家建議在技術(shù)可支持的金融監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管法規(guī)在出臺(tái)時(shí)即附有相應(yīng)規(guī)則代碼，并建議我國(guó)全國(guó)金融標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)建立監(jiān)管規(guī)則數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)等。面對(duì)法律信息化、規(guī)則代碼化、法治數(shù)字化的滾滾浪潮和發(fā)展大勢(shì)，有必要探索對(duì)這類與法律文本同步制定的代碼形式的規(guī)則或規(guī)則指令建立備案審查制度，以對(duì)其合憲性、合法性、合理性等進(jìn)行嚴(yán)格審查、審核。

另一方面，在數(shù)字時(shí)代，算法因其對(duì)人們有著很強(qiáng)的控制力和影響力，而事實(shí)上形成為一種新型社會(huì)規(guī)范。學(xué)者們提出“代碼即法律”“算法即規(guī)則”等命題，來(lái)反映算法的規(guī)范性及其對(duì)社會(huì)秩序的影響。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代以來(lái)，算法規(guī)則日益融入社會(huì)規(guī)范體系，并對(duì)社會(huì)秩序建構(gòu)產(chǎn)生持續(xù)強(qiáng)大影響。一些算法在被具體編寫(xiě)成代碼并應(yīng)用在具有較高影響力的數(shù)字系統(tǒng)之后，就成了一種文字化表達(dá)的、在相關(guān)用戶中運(yùn)用的規(guī)范，其實(shí)際影響力和作用程度甚至超越了一般的居民公約、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范。所以，算法備案不僅是單純的技術(shù)備案，也是規(guī)范備案。在這個(gè)意義上，算法、算法規(guī)則的備案具有技術(shù)和規(guī)范雙重性質(zhì)，而且正是其規(guī)范性一面的備案凸顯算法備案的重大意義。

第五，算法備案是國(guó)家治理的機(jī)制創(chuàng)新。從《算法推薦管理規(guī)定》的具體制度設(shè)計(jì)可知，算法備案制度以告知作用為核心， 使監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以以較低的成本掌握必要的信息并用于決策和監(jiān)督目的，從而提高決策質(zhì)量、監(jiān)督效率、治理能力。在這個(gè)意義上，算法備案是算法治理的必要制度和有效機(jī)制，是算法治理體系進(jìn)而也是國(guó)家治理體系的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

綜上所述，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：算法備案是由法律法規(guī)或法律類規(guī)范性文件規(guī)定的、帶有剛性或柔性強(qiáng)制力的法律制度，兼具技術(shù)備案與規(guī)范備案的雙重性質(zhì)，是黨依法管網(wǎng)治網(wǎng)、確保網(wǎng)絡(luò)安全和創(chuàng)新發(fā)展的一項(xiàng)政策機(jī)制，是國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施算法治理、推進(jìn)數(shù)字治理現(xiàn)代化的重要抓手。算法備案作為一種新型備案制度，豐富了中國(guó)特色備案制度體系，將隨著實(shí)踐和理論的發(fā)展進(jìn)一步擴(kuò)展其適用范圍、內(nèi)涵和性質(zhì)，從而發(fā)揮更大作用。從算法治理的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，算法備案制度在未來(lái)還有更進(jìn)一步擴(kuò)展的實(shí)踐和制度空間。我們應(yīng)根據(jù)不同類型的算法治理需要，特別是國(guó)家和社會(huì)治理的急需，以科學(xué)方法推進(jìn)算法備案制度高質(zhì)量建設(shè)，使算法在法治和科學(xué)的軌道上健康運(yùn)行，助力國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福。

三、以科學(xué)方法推進(jìn)算法備案制度建設(shè)

在算法備案的諸多屬性中，行政備案屬性比較典型。作為一種行政備案，算法備案自然應(yīng)當(dāng)遵循行政法治的基本理念和原理，著重從“行政合法性”“行政正當(dāng)性與合目的性”的維度進(jìn)行考量，著眼于合法性控制、合理性建構(gòu)、法治化運(yùn)行。作為算法治理綜合體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，算法備案制度構(gòu)建中的重點(diǎn)難點(diǎn)在于在合憲合法的前提下，在數(shù)字治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)下，如何從其基本特征和治理功能出發(fā)，從過(guò)程和實(shí)體兩個(gè)維度進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)和功能優(yōu)化，以使算法備案制度在整個(gè)算法治理鏈條中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性、支撐性、保障性作用，使其內(nèi)在機(jī)理和優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為算法治理效能。

行政備案的基本特征是以信息收集為核心，緩解行政主體信息不充分、不對(duì)稱的問(wèn)題，以提高行政效能，降低公民獲得信息的成本，有效發(fā)揮信息作用。因而，學(xué)界普遍認(rèn)為行政備案是一種信息規(guī)制工具，是一種“信息收集、信息公開(kāi)和信息共享機(jī)制”。我國(guó)現(xiàn)行行政備案事項(xiàng)主要集中于企業(yè)內(nèi)部控制要素，包括四大類：企業(yè)內(nèi)部環(huán)境備案、企業(yè)內(nèi)部管理制度備案、企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素預(yù)防備案和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制措施備案。這些信息基本上都掌握在行政相對(duì)人手中。通過(guò)備案制度的信息收集、存檔備查，既有助于行政主體在掌握充分必要信息的條件下高效合理地作出行政決策又有助于行政主體對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。此外，信息的提交和在一定程度的公開(kāi)，也能起到激勵(lì)市場(chǎng)主體行為合規(guī)的積極作用。對(duì)算法備案的功能考察和制度設(shè)計(jì)，需要以行政備案的信息收集功能為基礎(chǔ)，遵循行政備案及算法治理的基本理念和理論而進(jìn)行。具體而言，在算法備案制度的研究和設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立目的思維、合作思維、辯證思維和系統(tǒng)思維等科學(xué)方法。

（一）以目的思維明確算法備案制度方向

對(duì)算法備案制度的完善和發(fā)展，首先需要樹(shù)立目的思維，明確目的算法備案的目的和算法備案制度建設(shè)的方向。《算法推薦管理規(guī)定》開(kāi)宗明義宣告其立法目的是“規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦活動(dòng)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展”。從中可以看出，國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、公民等主體的合法權(quán)益、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康發(fā)展，是我國(guó)規(guī)范算法推薦活動(dòng)、創(chuàng)設(shè)算法備案制度的根本目的，而且其目的是多元一體的。企業(yè)的算法推薦、政府的算法治理、算法備案規(guī)則的設(shè)定、對(duì)算法備案制度及其運(yùn)行的評(píng)估，算法備案制度的完善發(fā)展，都必須緊緊圍繞這些目的，不能偏離這個(gè)方向。這些目的是宏觀的、總體的，根據(jù)算法風(fēng)險(xiǎn)的具體情況、不同治理工具，亦可提出具體目的目標(biāo)（子目標(biāo)），如提升算法的公開(kāi)度、透明性、可解釋性、可問(wèn)責(zé)性，加強(qiáng)算法安全及合倫理性保障機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理等，用于指導(dǎo)具體規(guī)則的制定和實(shí)施。

（二）以合作思維推動(dòng)算法備案制度共建

“共建共治共享”“社會(huì)治理共同體”等科學(xué)先進(jìn)的治理思想，其精髓是多元共治。我國(guó)在數(shù)字立法和數(shù)字治理領(lǐng)域充分體現(xiàn)了多元共治的思想理念。例如，網(wǎng)絡(luò)安全法第6條規(guī)定國(guó)家“……采取措施提高全社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)和水平，形成全社會(huì)共同參與促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全的良好環(huán)境”；數(shù)據(jù)安全法第9條規(guī)定國(guó)家“推動(dòng)有關(guān)部門(mén)、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等共同參與數(shù)據(jù)安全保護(hù)工作”；個(gè)人信息保護(hù)法第11條規(guī)定國(guó)家：“……加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)宣傳教育，推動(dòng)形成政府、企業(yè)、相關(guān)社會(huì)組織、公眾共同參與個(gè)人信息保護(hù)的良好環(huán)境”，等等。鑒于算法應(yīng)用的廣泛性、算法問(wèn)題的普遍性、算法治理的復(fù)雜性、算法發(fā)展的快速性，在算法治理中應(yīng)當(dāng)貫徹“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)共治理念。多元共治是良政善治的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的必由之路。從依靠高權(quán)規(guī)制走向強(qiáng)化合作治理，恰恰是備案制度的一大制度優(yōu)勢(shì)。以往的行政許可、處罰等規(guī)制工具的干預(yù)程度較高，不可能普遍適用于廣泛存在而又快速發(fā)展的所有算法領(lǐng)域。盡管行政許可也可以解決信息不對(duì)稱，但由于其需要事先確定審查規(guī)則，并以此來(lái)衡量是否許可進(jìn)入市場(chǎng)，具有較高的制度成本，且可能形成抑制競(jìng)爭(zhēng)及權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)政府缺乏必不可少的信息來(lái)完成一項(xiàng)公共任務(wù)且私人行動(dòng)者擁有信息時(shí)，公私合作就勢(shì)在必行，而非一種選擇。在算法治理領(lǐng)域，信息是多元合作的必要基礎(chǔ)，其意義在于：第一，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供算法應(yīng)用的具體情況及評(píng)估信息，便于科學(xué)有效監(jiān)管；第二，面向社會(huì)公開(kāi)的信息內(nèi)容可以為社會(huì)監(jiān)督、公眾維權(quán)提供一定的線索和證據(jù)；第三，提交備案信息可以促使企業(yè)認(rèn)真審查算法并開(kāi)展自評(píng)估，激勵(lì)企業(yè)更好地開(kāi)展合規(guī)建設(shè)和促進(jìn)數(shù)字向善。這幾個(gè)方面結(jié)合起來(lái)就達(dá)到了多元共治的境界。

鑒于多元共治在算法治理中的重要意義，以及備案制度在強(qiáng)化合作治理方面的制度優(yōu)勢(shì)，在算法備案制度建設(shè)中，我們應(yīng)該秉持合作思維，促進(jìn)多元主體敏捷聯(lián)動(dòng)、形成合力，發(fā)揮科技、法律、政策、道德等多維手段有機(jī)融合、相輔相成的共治作用。

（三）以辯證思維統(tǒng)籌算法備案制度安全發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們的事業(yè)越是向縱深發(fā)展，就越要不斷增強(qiáng)辯證思維能力?！鞭q證思維是我們黨在革命、建設(shè)、改革中不斷取得勝利的訣竅，是對(duì)馬克思主義辯證法的傳承和發(fā)展。算法備案制度建設(shè)涉及一系列重大關(guān)系，其中安全和發(fā)展是具有全局性、決定性的關(guān)系。在算法備案制度考察和設(shè)計(jì)中必須樹(shù)立辯證思維，以科學(xué)辯證法統(tǒng)籌安全和發(fā)展。

一方面，從價(jià)值論層面，要將安全和發(fā)展相統(tǒng)籌作為制度建設(shè)的基本原則。處理好安全和發(fā)展的關(guān)系，是算法治理領(lǐng)域的核心問(wèn)題，也是整個(gè)數(shù)字科技治理領(lǐng)域的難點(diǎn)和重點(diǎn)。2003年發(fā)布的《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)信息安全保障工作的意見(jiàn)》就明確提出，“正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，以安全保發(fā)展，在發(fā)展中求安全”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)安全和發(fā)展的辯證關(guān)系，指出“安全和發(fā)展是一體之兩翼、驅(qū)動(dòng)之雙輪”“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”“要堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展和依法管理相統(tǒng)一，既大力培育人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、下一代通信網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)新應(yīng)用，又積極利用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引導(dǎo)新技術(shù)應(yīng)用”。我國(guó)數(shù)字領(lǐng)域的幾部重要法律均明確規(guī)定了統(tǒng)籌安全和發(fā)展的立法目的。算法備案制度建設(shè)必須遵循數(shù)字領(lǐng)域的這一基本原則，特別是注重發(fā)展思維，使算法治理體系能夠真正賦能算法可信發(fā)展。

另一方面，從方法論層面，為創(chuàng)設(shè)科學(xué)有效的算法備案制度、制定出求真務(wù)實(shí)的備案規(guī)則和程序，必須堅(jiān)持辯證思維，深刻把握監(jiān)管對(duì)象及監(jiān)管能力、監(jiān)管制度發(fā)展的客觀規(guī)律與條件，深刻把握算法技術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律，深刻把握算法應(yīng)用的高度動(dòng)態(tài)性、風(fēng)險(xiǎn)的難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)性以及算法安全性、透明性、可解釋性、公平性、合倫理性只能在發(fā)展中不斷增強(qiáng)的規(guī)律，建立符合科技發(fā)展規(guī)律、與科技發(fā)展水平相適應(yīng)、能夠科學(xué)有效推進(jìn)科技向善的法律規(guī)范和監(jiān)管體系。面對(duì)飛速發(fā)展的算法技術(shù)及應(yīng)用，在缺少完善監(jiān)管理論和制度建設(shè)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)建立一種動(dòng)態(tài)的而非靜態(tài)的、彈性的而非固化的治理體系，在更多領(lǐng)域主要依靠算法備案和其他制度的有機(jī)聯(lián)動(dòng)來(lái)監(jiān)管。算法備案的信息收集功能也需要針對(duì)未來(lái)進(jìn)一步完善分級(jí)分類的、場(chǎng)景化的算法治理體系來(lái)進(jìn)行考量。還要提高辯證思維能力，善于運(yùn)用備案制度和機(jī)制破解當(dāng)前數(shù)字治理領(lǐng)域存在的“治理赤字”現(xiàn)象。

（四）以系統(tǒng)思維構(gòu)建算法備案制度體系

算法備案初看起來(lái)只是算法治理的一個(gè)制度，但構(gòu)建這個(gè)制度并保障其在科學(xué)和法治的軌道上運(yùn)行，卻是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須以系統(tǒng)觀念和思維全面、協(xié)調(diào)、有機(jī)推進(jìn)?！跋到y(tǒng)觀念”是習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)的具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法，堅(jiān)持系統(tǒng)思維是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的世界觀和方法論的基本要義。研究和設(shè)計(jì)備案制度必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)思維，把算法備案放在整個(gè)算法治理體系和數(shù)字法治體系之中進(jìn)行通盤(pán)考慮。在算法治理體系和數(shù)字法治體系中，各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)節(jié)點(diǎn)是相互鏈接與耦合的，各種監(jiān)管規(guī)則機(jī)制之間是互聯(lián)互通、動(dòng)態(tài)融合的，而非靜態(tài)、割裂和單維度的，故算法監(jiān)管需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。算法備案制度建設(shè)應(yīng)特別注重這種系統(tǒng)思維。在《算法治理指導(dǎo)意見(jiàn)》中，國(guó)家主管部門(mén)運(yùn)用系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維，提出建構(gòu)算法安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、算法安全評(píng)估、科技倫理審查、算法備案管理和涉算法違法違規(guī)行為處置等多維一體的監(jiān)管體系。

算法備案制度實(shí)施也需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維，把算法備案的各個(gè)主體、要素、環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn)整合到算法治理體系之中。例如，算法安全評(píng)估和科技倫理審查都可以分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩種形式。其中，算法實(shí)施主體內(nèi)部的算法安全自評(píng)估和科技倫理自我審查的結(jié)果，可以與算法備案制度結(jié)合起來(lái)。我國(guó)《算法推薦管理規(guī)定》第24條即規(guī)定，算法自評(píng)估報(bào)告也需要作為備案內(nèi)容提交。算法備案信息可以為違法違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)提供一種信息來(lái)源，并可以用于優(yōu)化算法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，以及作為開(kāi)啟外部算法安全評(píng)估和科技倫理審查的一項(xiàng)動(dòng)因。這些似乎是獨(dú)立的備案環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn)在實(shí)踐中是彼此鏈接的，是算法備案制度動(dòng)態(tài)化運(yùn)行的要素互動(dòng)。

四、以良法善治規(guī)范算法備案的制度功能

算法備案制度與算法本身一樣，也是一把“雙刃劍”。需要將其納入良法善治的軌道上，使其釋放正能量，發(fā)揮好作用，保障社會(huì)公共利益，保護(hù)公民法人權(quán)益，提高政府治理效能。如果偏離了良法善治的軌道，濫用或無(wú)限擴(kuò)張算法備案制度，必將妨礙或遏制數(shù)字科技、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其結(jié)果不僅對(duì)公共利益、國(guó)家安全、個(gè)體權(quán)利無(wú)益，還會(huì)導(dǎo)致備案制度異化甚至夭折。因此，需要用良法善治來(lái)規(guī)范算法備案的制度功能，使算法備案本身成為新時(shí)代良法善治的生動(dòng)實(shí)踐和標(biāo)志。

（一）算法備案的復(fù)合型制度功能

算法備案具有一系列制度性功能，我們將其稱為“復(fù)合型制度功能”，舉其要者，有：

1.獲取算法信息，提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理效能

構(gòu)建算法治理體系需要立法機(jī)構(gòu)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握算法運(yùn)用現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)，對(duì)各類算法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以建立分級(jí)分類的算法治理體系。通過(guò)算法備案制度，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和管理部門(mén)依法對(duì)算法備案的內(nèi)容進(jìn)行整理、歸納和分析，及時(shí)獲得社會(huì)中廣泛運(yùn)用的算法的動(dòng)態(tài)信息，為進(jìn)行算法風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類、精準(zhǔn)研判算法風(fēng)險(xiǎn)程度與范圍、形成預(yù)防方案、錨定監(jiān)管重點(diǎn)、制定算法安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，提供切實(shí)的基礎(chǔ)。

2.推動(dòng)算法透明，便利社會(huì)公眾參與治理

算法備案收集的信息在主要為政府監(jiān)管決策使用的同時(shí)，部分信息將向社會(huì)公眾公開(kāi)披露。這毫無(wú)疑問(wèn)也是提升算法透明度的一種制度設(shè)計(jì)。算法透明一直是算法治理領(lǐng)域頗受關(guān)注的維度。面向公眾的算法透明與事后的算法解釋不同，它有助于在事前從整體上幫助消費(fèi)者更好地了解算法對(duì)自己行為和權(quán)益有無(wú)影響或有多大影響，從而增加對(duì)算法的信任，也有助于消費(fèi)者及時(shí)發(fā)現(xiàn)算法的問(wèn)題，有的放矢地維護(hù)自己的合法權(quán)益。不僅如此，基于對(duì)算法情況的了解，還可以更好地幫助消費(fèi)者在各種涉算法的產(chǎn)品或服務(wù)間進(jìn)行選擇，使自己的消費(fèi)權(quán)益及安全度最大化。

3.促進(jìn)企業(yè)合規(guī)，推動(dòng)數(shù)字科技向善發(fā)展

算法備案信息具有促進(jìn)企業(yè)自治和合規(guī)的功能。企業(yè)為提交備案信息，必然要對(duì)相關(guān)信息內(nèi)容予以關(guān)注和重視，從而進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)，開(kāi)展算法評(píng)估。適當(dāng)?shù)男畔⒐_(kāi)可以減輕信息不對(duì)稱，使消費(fèi)者能夠在具有更加充分信息的基礎(chǔ)上更好地進(jìn)行算法服務(wù)選擇。正如食品配方可以幫助消費(fèi)者選擇合適的食品一樣，一些受到公眾關(guān)注的算法信息說(shuō)明能夠幫助消費(fèi)者進(jìn)行理性選擇算法服務(wù)，進(jìn)而使企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下更積極地優(yōu)化公眾關(guān)注的算法問(wèn)題，在公正、無(wú)歧視、符合倫理價(jià)值等維度進(jìn)行創(chuàng)新，推進(jìn)數(shù)字科技向善發(fā)展。

在這些功能之中，信息收集功能已被備案制度作為其核心功能，其他兩項(xiàng)功能及可能的擴(kuò)展功能，還需要算法備案制度的進(jìn)一步檢測(cè)、評(píng)估和發(fā)展，以優(yōu)化備案制度功能。以下，本文將以良法善治為目標(biāo)，從算法備案的適用范圍、備案內(nèi)容、公開(kāi)信息、制度約束等方面論述備案制度優(yōu)化問(wèn)題。

（二）算法備案的適用范圍

何種算法應(yīng)用需要進(jìn)行備案，這是算法備案制度運(yùn)行首先需要考慮的問(wèn)題。算法應(yīng)用是否納入行政備案監(jiān)管，需要考量如下因素：1.算法應(yīng)用與公共事務(wù)、社會(huì)公共利益的關(guān)聯(lián)程度。存在關(guān)聯(lián)且關(guān)聯(lián)度較高就應(yīng)納入備案管理，如果沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)度偏低，則無(wú)需納入備案管理，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低行政管理成本。當(dāng)然，算法應(yīng)用的用戶數(shù)量也應(yīng)當(dāng)是考量的因素。2.算法應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。應(yīng)對(duì)不同領(lǐng)域應(yīng)用的不同算法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平較低，對(duì)公民權(quán)益、公共利益、社會(huì)秩序影響不大的算法可主要由企業(yè)自行治理，也可鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自愿?jìng)浒浮６鴮?duì)具有很高風(fēng)險(xiǎn)的算法應(yīng)用，例如自動(dòng)駕駛，則可采用行政許可等更加深度規(guī)制的方式。3.平等關(guān)系中弱勢(shì)主體傾斜保護(hù)選項(xiàng)。

例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)合同進(jìn)行備案，目的是監(jiān)督強(qiáng)勢(shì)主體（如雇主）守法誠(chéng)信，保障勞動(dòng)者這一弱勢(shì)主體的合法權(quán)益；類似地，對(duì)于勞動(dòng)者工作調(diào)度、報(bào)酬計(jì)算、工作時(shí)長(zhǎng)、獎(jiǎng)懲等算法的備案，主要作用也應(yīng)是對(duì)弱勢(shì)主體權(quán)益的保護(hù)。4.公民事后維權(quán)的可能性。如果屬于一般算法風(fēng)險(xiǎn)，并且事后維權(quán)比較便利，例如從算法輸出就能夠判斷是否構(gòu)成侵權(quán)，就可重點(diǎn)考慮主要依賴侵權(quán)責(zé)任法進(jìn)行救濟(jì)的適當(dāng)性。5.政府機(jī)構(gòu)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息積累情況。如果政府機(jī)構(gòu)目前不能設(shè)計(jì)出科學(xué)合理且可操作的具體規(guī)制規(guī)則，則應(yīng)考慮先通過(guò)備案制度促進(jìn)企業(yè)自治，并積累政府監(jiān)管所需的信息。

（三）算法備案的備案內(nèi)容

信息收集具有一定的成本，需要在法治要求和算法治理需求之下進(jìn)行考慮。算法備案信息的考慮主要包括如下方面：（1）合法性。信息收集應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)則、黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件明確規(guī)定的，且應(yīng)當(dāng)遵循“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原則。（2）正當(dāng)性及合目的性。信息收集的必要性、有益性和經(jīng)濟(jì)合理性。該信息應(yīng)是主要掌握在算法服務(wù)提供者手中的內(nèi)部要素，行政機(jī)構(gòu)無(wú)法從外部進(jìn)行收集；并且應(yīng)該是依法進(jìn)行算法治理所必要的。信息收集應(yīng)當(dāng)能夠支持算法備案在算法治理綜合體系中更好地發(fā)揮作用。

當(dāng)前《算法推薦管理規(guī)定》中規(guī)定的備案內(nèi)容包括服務(wù)提供者的名稱、服務(wù)形式、應(yīng)用領(lǐng)域、算法類型、算法自評(píng)估報(bào)告、擬公示內(nèi)容等信息。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法備案系統(tǒng)中的具體情況，填報(bào)信息主要包括三部分：算法主體信息、算法信息（備案信息）、產(chǎn)品及功能信息。具體來(lái)看，除了一些關(guān)于算法主體等的基本信息之外，備案內(nèi)容主要包括如下方面：

1.算法基本情況信息

主要包括算法類型、算法名稱、算法數(shù)據(jù)、算法模型、算法策略和算法風(fēng)險(xiǎn)與防范機(jī)制等信息。其中算法數(shù)據(jù)包括輸入數(shù)據(jù)的模態(tài)、輸入的人物特征是否包含生物特征或身份信息、輸出數(shù)據(jù)的模態(tài)，并可以根據(jù)算法的具體情況選擇填寫(xiě)訓(xùn)練數(shù)據(jù)的來(lái)源等。這些信息的備案有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)踐中運(yùn)用的算法情況獲得更細(xì)致的了解， 并從企業(yè)實(shí)踐角度獲得關(guān)于算法風(fēng)險(xiǎn)和防范機(jī)制的補(bǔ)充信息，進(jìn)而調(diào)整規(guī)制重點(diǎn)和策略，有助于形成對(duì)行業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)意見(jiàn)。

2.算法安全自評(píng)估情況

算法備案與算法自評(píng)估制度的結(jié)合，可以有效地推動(dòng)算法自評(píng)估的開(kāi)展，激勵(lì)企業(yè)自治，同時(shí)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供有利于監(jiān)管目的實(shí)現(xiàn)的重要信息。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾關(guān)心的重要問(wèn)題，可以通過(guò)自評(píng)估模板的設(shè)計(jì)推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展評(píng)估，強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，針對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

3.算法安全合規(guī)內(nèi)部制度建設(shè)

《算法推薦管理規(guī)定》第7條明確規(guī)定了算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)落實(shí)算法安全主體責(zé)任，建立健全算法機(jī)制機(jī)理審核、科技倫理審查等一系列管理制度和技術(shù)措施。目前算法備案中要求的備案信息包括算法安全責(zé)任人、算法安全機(jī)構(gòu)設(shè)置和算法安全管理制度建設(shè)情況等。備案人需要闡述算法安全專職機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)分工、部門(mén)責(zé)任范圍等，以及算法安全工作人員的任職要求、算法安全工作人員配備的規(guī)模、算法安全技術(shù)保障措施等內(nèi)容，并闡述《算法推薦管理規(guī)定》中規(guī)定應(yīng)建立的算法安全自評(píng)估制度、算法安全監(jiān)測(cè)制度、算法安全事件應(yīng)急處理制度、算法違法違規(guī)處置制度等的設(shè)計(jì)和考慮。對(duì)這些已有的規(guī)定需要細(xì)化規(guī)制和補(bǔ)充完善。

目前的備案內(nèi)容是普適的、格式化的規(guī)定。未來(lái)隨著算法備案的實(shí)踐和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同領(lǐng)域、不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和不同類型的算法，建立更精細(xì)化的備案內(nèi)容要求。例如，如果算法對(duì)于數(shù)據(jù)依賴性較強(qiáng)，且所在領(lǐng)域數(shù)據(jù)歧視可能引起較高的風(fēng)險(xiǎn)，可以在算法安全合規(guī)內(nèi)部制度建設(shè)及自評(píng)估報(bào)告中加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)糾偏等制度的提示以及相關(guān)評(píng)估內(nèi)容的引導(dǎo)。同時(shí)，為了更好地推動(dòng)數(shù)字向善，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)持續(xù)提供關(guān)于自己在算法公平性、可解釋性、合倫理性、合法性、權(quán)利保護(hù)等方面的規(guī)劃、工作及進(jìn)展。這些信息的統(tǒng)合考察可為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供關(guān)于相關(guān)技術(shù)和機(jī)制的業(yè)界普遍水平及發(fā)展動(dòng)態(tài)的參考，幫助科學(xué)決策，并且在能夠證實(shí)的情況下可以與企業(yè)的注意義務(wù)相關(guān)聯(lián)，作為判斷企業(yè)是否具有過(guò)錯(cuò)的一項(xiàng)考量因素。信息共享也是信息規(guī)制工具的一項(xiàng)功能。從系統(tǒng)思維上來(lái)看，在需要備案的信息中，算法數(shù)據(jù)相關(guān)信息，信息安全檢測(cè)、數(shù)據(jù)安全監(jiān)測(cè)、用戶個(gè)人信息安全檢測(cè)制度與技術(shù)保障措施，以及數(shù)據(jù)使用違規(guī)處置、信息安全違規(guī)處置制度等制度信息的備案，不僅可以幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解數(shù)據(jù)偏差問(wèn)題，更可以在合法情況下用于信息安全、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的監(jiān)管目的。

（四）算法備案的公開(kāi)信息

目前我國(guó)算法備案制度中的公開(kāi)信息包括強(qiáng)制公開(kāi)信息和自愿公開(kāi)信息兩種方式，即采用了把向行政機(jī)關(guān)報(bào)備的信息與向社會(huì)公眾披露的信息相區(qū)分的模式。這顯然有助于在算法透明的價(jià)值與其他價(jià)值之間取得合理的平衡，兼顧商業(yè)利益與公眾保護(hù)。算法備案中公開(kāi)信息的具體規(guī)定包含著復(fù)雜的價(jià)值平衡：一方面是用戶及公眾的知情權(quán)以及相關(guān)的消費(fèi)者權(quán)益等，另一方面則是技術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)利益、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、算法安全乃至國(guó)家和社會(huì)安全等價(jià)值。首先，算法及相關(guān)信息往往具有秘密性、保密性、價(jià)值性特征，可能構(gòu)成企業(yè)的商業(yè)秘密，涉及對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)利益。其次，算法信息的公開(kāi)可能引起惡意算法博弈或稱算法算計(jì)，相關(guān)主體可能利用算法信息來(lái)開(kāi)展惡性博弈、算計(jì)算法，從而可能引起不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、侵害消費(fèi)者權(quán)益等問(wèn)題。搜索引擎優(yōu)化（Search1EngineOOptimization，以下簡(jiǎn)稱SEO）問(wèn)題就是一個(gè)經(jīng)典實(shí)例。為了使得網(wǎng)站可以通過(guò)對(duì)搜索引擎收錄及排序算法等的了解，合理、科學(xué)地修改網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容、優(yōu)化網(wǎng)站技術(shù)，進(jìn)而優(yōu)化自身網(wǎng)站在搜索引擎中的收錄數(shù)，吸引更多與自身網(wǎng)站內(nèi)容和業(yè)務(wù)相關(guān)的高質(zhì)量流量，使搜索引擎自身也可以提升用戶體驗(yàn)，搜索引擎公司往往會(huì)發(fā)布《搜索引擎優(yōu)化指南》。但相關(guān)信息也往往被一些“黑帽子SEO”所濫用，利用和放大搜索引擎算法中的策略缺陷，通過(guò)采用大量使用垃圾關(guān)鍵詞、產(chǎn)生大量低質(zhì)量頁(yè)面、產(chǎn)生人工的鏈接網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)造欺騙性頁(yè)面（搜索引擎和用戶看到的不一樣）等各種惡意手段來(lái)獲取與網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容、質(zhì)量不符合的排名和流量，導(dǎo)致搜索結(jié)果質(zhì)量和用戶搜索體驗(yàn)下降。但也需要看到，搜索引擎公司并沒(méi)有因?yàn)樾枰幚泶罅坑捎谒阉饕嫠惴ú呗怨_(kāi)問(wèn)題，就取消了《搜索引擎優(yōu)化指南》，而是依舊會(huì)向公眾提供關(guān)于搜索引擎收錄、排序等算法的一些信息，這其中仍然反映出價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡考慮。類似地，算法信息的公開(kāi)也可能給其他干擾算法結(jié)果、破壞系統(tǒng)正常運(yùn)行的不法行為提供信息，可能引起系統(tǒng)安全、社會(huì)安全乃至國(guó)家安全問(wèn)題。最后，一些算法信息向公眾的公開(kāi)可能影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力?！吨袊?guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》中“限制出口部分”包括“基于數(shù)據(jù)分析的個(gè)性化信息推送服務(wù)技術(shù)”，表明此類技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)范圍，增強(qiáng)算法透明度可能使受《技術(shù)目錄》保護(hù)的算法設(shè)計(jì)被破解的概率增加，使限制出口的規(guī)定在很大程度上失去意義。因此，在算法備案的信息公開(kāi)規(guī)則設(shè)計(jì)中，應(yīng)該審慎衡量特定信息公開(kāi)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和收益的影響。由于不同領(lǐng)域、不同類別、不同層次的算法信息公開(kāi)對(duì)利益平衡的影響可能不同，因此最終優(yōu)化的算法備案信息公開(kāi)規(guī)則應(yīng)當(dāng)采取分級(jí)分類、差異化設(shè)置。

我國(guó)《算法推薦管理規(guī)定》中并沒(méi)有具體列舉要求通過(guò)算法備案公開(kāi)的信息，在該規(guī)定實(shí)施中普遍公開(kāi)的備案信息非常有限。備案人在備案時(shí)可以自主填寫(xiě)擬公開(kāi)的其他信息。例如針對(duì)公眾關(guān)注的信息繭房問(wèn)題，在備案中，抖音個(gè)性化推薦算法解釋了為避免“信息繭房”問(wèn)題出現(xiàn)而專門(mén)設(shè)計(jì)的“興趣探索”機(jī)制，網(wǎng)易云音樂(lè)個(gè)性化推薦算法、網(wǎng)易LOFTER*個(gè)性化推薦算法、雪球個(gè)性化推送算法、美篇首頁(yè)推薦算法、歡太瀏覽器信息流推薦算法等也提到了為解決“信息繭房”問(wèn)題進(jìn)行了設(shè)計(jì)，不過(guò)沒(méi)有陳述細(xì)節(jié)，但也可以使公眾了解到算法服務(wù)提供者對(duì)該問(wèn)題關(guān)注并采取了相應(yīng)措施。

作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，我國(guó)的信息公開(kāi)方式現(xiàn)階段有自己的合理性與優(yōu)越性。相比之下，歐盟人工智能法案第51條規(guī)定了高風(fēng)險(xiǎn)人工智能系統(tǒng)在進(jìn)入市場(chǎng)或投入服務(wù)之前，需要在歐盟數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行登記，并且根據(jù)第60條規(guī)定，登記信息是公眾都可以訪問(wèn)的。這種制度設(shè)計(jì)沒(méi)有區(qū)分信息公開(kāi)的對(duì)象范圍，或?qū)⑾拗频怯浶畔⒎懂牐驅(qū)⒉焕趯?duì)其他利益的平衡。從我國(guó)國(guó)情和數(shù)字科技發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，本文認(rèn)為，在現(xiàn)階段算法備案信息公開(kāi)主要以自愿為主、兼顧法律法規(guī)的明示要求的模式，符合良法善治的實(shí)踐要求，也是引導(dǎo)和保障數(shù)字科技跨越式發(fā)展的首選。

但是，應(yīng)當(dāng)健全企業(yè)自愿公開(kāi)的規(guī)章制度，因?yàn)閺哪壳皩?shí)踐來(lái)看，企業(yè)自愿公開(kāi)的信息仍比較有限，并且存在信息量較低的復(fù)用表達(dá)套路。以發(fā)展思維來(lái)看，接下來(lái)應(yīng)該結(jié)合算法信息公開(kāi)相關(guān)理論，對(duì)于算法備案實(shí)踐中已公開(kāi)信息的情況及其引起的社會(huì)影響進(jìn)行科學(xué)研判，分級(jí)分類地適當(dāng)擴(kuò)大強(qiáng)制公開(kāi)的算法備案信息范圍。特別是以合作思維、系統(tǒng)思維考察不同場(chǎng)景下的算法應(yīng)用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)算法的多元共治具有積極意義。特別是對(duì)于算法服務(wù)提供者合法權(quán)益以及社會(huì)秩序、國(guó)家安全影響較小的信息，可擴(kuò)大信息公開(kāi)的內(nèi)容與范圍。例如，解釋用戶或公眾所關(guān)心的特定因素對(duì)算法決策的具體影響，對(duì)于信息繭房等公眾關(guān)注較高的特定問(wèn)題的說(shuō)明，有關(guān)企業(yè)在推進(jìn)數(shù)字向善方面的自評(píng)估和舉措等，都應(yīng)當(dāng)納入信息公開(kāi)范圍。在實(shí)踐中，監(jiān)管部門(mén)可結(jié)合信息收集情況，通過(guò)設(shè)計(jì)更加精細(xì)的、引導(dǎo)性的表格，指導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的算法信息公開(kāi)活動(dòng)。

（五）算法備案的制度約束

盡管算法備案制度不同于許可制度，它不以直接調(diào)整相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的，但在實(shí)際上它會(huì)影響到行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，例如企業(yè)的技術(shù)秘密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、企業(yè)的算法競(jìng)爭(zhēng)力、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、國(guó)際信譽(yù)等；而且如果沒(méi)有按照規(guī)定進(jìn)行備案則需要承擔(dān)行政法律責(zé)任。

《算法推薦管理規(guī)定》明確規(guī)定了違反算法備案規(guī)定的法律后果。未來(lái)隨著算法備案適用范圍的擴(kuò)大、形式的多樣，不可避免地將引起行政主管部門(mén)和市場(chǎng)主體之間權(quán)力與權(quán)利的沖突、引起企業(yè)與企業(yè)之間的利益競(jìng)合等。因此，算法備案本身必須具有明確的法律依據(jù)和界限，備案制度規(guī)則以及備案信息要求（例如必填項(xiàng)），應(yīng)該接受合法性備案審查。在條件成熟時(shí)，提高算法備案制度的法律位階。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立和完善算法備案主管部門(mén)的自律機(jī)制和法律責(zé)任，建立準(zhǔn)許企業(yè)主體充分表達(dá)異議、申請(qǐng)行政復(fù)議的制度和程序，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)算法領(lǐng)域的良法善治。這是建設(shè)法治政府的必然要求，也是推進(jìn)數(shù)字法治的重要方面。

算法備案制度要發(fā)揮實(shí)效，離不開(kāi)對(duì)備案信息的有效利用。目前我國(guó)行政備案制度中對(duì)行政主體的備案職責(zé)缺乏明確規(guī)定。在健全和完善算法備案制度進(jìn)程中，以法律、法規(guī)或規(guī)章形式規(guī)定行政主體的備案職責(zé)，不僅是實(shí)現(xiàn)算法備案功能的需要，更是保護(hù)數(shù)字科技企業(yè)合法權(quán)益的需要。我們應(yīng)當(dāng)明確行政主體的信息審查職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)，完善事中事后監(jiān)管機(jī)制，特別是建立與算法安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、算法安全評(píng)估、科技倫理審查、涉算法違法違規(guī)行為處置等制度和機(jī)制的聯(lián)動(dòng)，并積極利用人工智能等技術(shù)降低算法備案制度成本，發(fā)揮算法備案信息的價(jià)值，提升算法備案制度的實(shí)效。

結(jié)語(yǔ)

數(shù)字時(shí)代，算法安全、算法公平、算法透明、算法操作對(duì)公共利益和公共秩序的影響等，都是人們普遍關(guān)注的首要問(wèn)題，也是國(guó)家治理的關(guān)鍵問(wèn)題、新興問(wèn)題。通過(guò)算法治理實(shí)現(xiàn)數(shù)字向善的目標(biāo)不會(huì)一蹴而就，而是需要通過(guò)建立和實(shí)施科學(xué)有效依法合規(guī)的制度機(jī)制來(lái)有序有效推進(jìn)，算法備案制度就是其中一項(xiàng)創(chuàng)舉。算法備案制度以信息收集為核心、以柔性治理為特點(diǎn)，有助于形成便利多元主體參與的協(xié)同性治理、符合科技發(fā)展規(guī)律的動(dòng)態(tài)性治理、多重途徑有機(jī)結(jié)合的復(fù)合型治理模式，發(fā)揮提高監(jiān)管效能、控制算法風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)企業(yè)合規(guī)、保障公民權(quán)利、促進(jìn)公共利益的作用，在法治的軌道上推進(jìn)數(shù)字科技向善。實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，制度建設(shè)工作也永無(wú)止境，在建設(shè)數(shù)字中國(guó)和法治中國(guó)的新征程上，構(gòu)建科學(xué)完備、公正合理、運(yùn)行高效的算法備案制度和算法治理體系任務(wù)依然重大。