王建芹 左淙文

［摘 要］黨組制是正確處理中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)行為轉(zhuǎn)化為執(zhí)政行為，實(shí)現(xiàn)黨依法執(zhí)政的重要組織形式。國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行黨組集體領(lǐng)導(dǎo)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，二者分屬兩套邏輯不同的決策組織體系，涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策職責(zé)權(quán)限、程序安排等一系列重要問(wèn)題，本質(zhì)上體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用如何具體發(fā)揮的問(wèn)題。黨組集體領(lǐng)導(dǎo)制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相結(jié)合，可以充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，在其進(jìn)一步完善過(guò)程中，還需要通過(guò)具體的執(zhí)行機(jī)制予以銜接和協(xié)調(diào)，即黨組決定前置于行政決策的程序安排，黨組議事規(guī)則、決定程序的進(jìn)一步規(guī)范，黨組成員個(gè)人意見(jiàn)的充分表達(dá)等，才能更好地將黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政與行政機(jī)關(guān)依法行政有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。

［關(guān)鍵詞］行政機(jī)關(guān)；黨組制；首長(zhǎng)制；合法性；執(zhí)行機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D25；D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2023）04-0022-10

堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，是習(xí)近平法治思想的核心要義“十一個(gè)堅(jiān)持”之一，為我們從全局上、整體上把握全面依法治國(guó)提供了科學(xué)指引。黨的二十大報(bào)告指出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，堅(jiān)持憲法確定的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，就是要從制度、法律上保證黨的路線(xiàn)方針政策的貫徹實(shí)施，確保行政權(quán)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。在這一過(guò)程中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)黨組制是正確處理中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)行為轉(zhuǎn)化為執(zhí)政行為，實(shí)現(xiàn)黨依法執(zhí)政的關(guān)鍵性制度安排和重要組織形式。

黨組制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨的重要組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的重要組織形式。作為黨在長(zhǎng)期發(fā)展中摸索出的一項(xiàng)匠心獨(dú)運(yùn)的組織設(shè)計(jì)，黨組立足于我國(guó)政黨政治實(shí)踐，嵌入非黨組織機(jī)關(guān)內(nèi)部，在執(zhí)政黨與非黨組織之間搭建起溝通協(xié)作的橋梁，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)有的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì) ［1］ 。2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨組工作條例》）規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式?，F(xiàn)行《黨組工作條例》是在2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的基礎(chǔ)上修訂完善的，條例全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是近年來(lái)黨組工作理論深化、實(shí)踐創(chuàng)新和制度規(guī)范的科學(xué)化總結(jié)。二十大黨章修正案將黨組定位由“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”修改為“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，反映出新時(shí)代黨組工作堅(jiān)持將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記全黨核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為黨組工作的核心基本原則，對(duì)于推動(dòng)全黨更加科學(xué)準(zhǔn)確地把握黨組定位，推動(dòng)黨組更好地發(fā)揮職能作用具有重要意義 ［2］（P147-148） 。

在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制中，黨組承擔(dān)著發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策，討論和決定本單位的重大問(wèn)題等職責(zé)??《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（2022年10月22日中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)）第四十八條規(guī)定：黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策；加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任；討論和決定本單位的重大問(wèn)題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)；團(tuán)結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作。 。同時(shí)，根據(jù)憲法及相關(guān)法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院及其部門(mén)、地方各級(jí)政府及其部門(mén)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由此形成了黨組領(lǐng)導(dǎo)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。這一極具中國(guó)特色黨政關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)體制，目的是解決黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一問(wèn)題，通過(guò)黨組集體領(lǐng)導(dǎo)制度與行政機(jī)關(guān)依法依章程履行職能相結(jié)合，在注重行政效率的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)行政首長(zhǎng)權(quán)力的制約。但在實(shí)際工作中，由于黨組的決策范圍涵蓋了行政首長(zhǎng)職權(quán)范圍，同時(shí)黨組決定與行政決策分屬兩套邏輯不同的決策組織體系，因此，在厘清黨組的權(quán)力邊界，避免以黨代政的同時(shí)，在行政工作重大事項(xiàng)方面充分發(fā)揮好黨組決定“前置程序”的作用，完善重大行政決策的政治監(jiān)督與政治評(píng)估，“實(shí)現(xiàn)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一” 《黨組工作條例》第四條第五項(xiàng)規(guī)定：堅(jiān)持正確領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一。 ，不僅關(guān)系到黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，關(guān)系到堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)方式，還關(guān)系到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策程序的制度安排等工作要求，有必要深入分析并予以闡明。

一、國(guó)家行政機(jī)關(guān)黨組制具備法理依據(jù)

在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，是我們黨從國(guó)情出發(fā)作出的重要組織制度安排，充分體現(xiàn)了我們黨獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。黨組制由民主革命時(shí)期的黨團(tuán)發(fā)展演變而來(lái)，貫穿于黨的建設(shè)和發(fā)展的全過(guò)程。黨的百年奮斗發(fā)展史充分證明，黨組制作為鞏固和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、正確處理黨政關(guān)系的重要組織形式，作為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障，在新時(shí)代必將更好地發(fā)揮確保黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨中央對(duì)重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要作用。

（一）國(guó)家行政機(jī)關(guān)黨組制具備合法性

國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行黨組制，黨組在履行職責(zé)過(guò)程中，有權(quán)決定本單位重大業(yè)務(wù)工作事項(xiàng)，是黨內(nèi)決策程序介入行政決策工作的一項(xiàng)重要且關(guān)鍵性的制度安排，首先涉及制度上的正當(dāng)性、合法性問(wèn)題。

政黨組織和政府組織是兩種不同性質(zhì)、不同類(lèi)型的組織。政黨是一種政治組織，以參政執(zhí)政為組織目標(biāo)；政府則屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)。

在這個(gè)意義上，執(zhí)政黨的黨內(nèi)規(guī)范及黨內(nèi)決策行為并不能對(duì)政府產(chǎn)生直接的強(qiáng)制性規(guī)范作用。在西方的黨政分開(kāi)理論與制度實(shí)踐中，其黨政關(guān)系模式具有三大特征：政黨處在國(guó)家機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)之外；政黨只能在議會(huì)和社會(huì)上組織活動(dòng)；政黨的主要作用是通過(guò)競(jìng)選向國(guó)家政權(quán)輸送政治官員 ［3］ 。因此，西方國(guó)家政府中并沒(méi)有黨的組織存在，主要通過(guò)進(jìn)入政府的黨員個(gè)人（主要是政務(wù)類(lèi)公務(wù)員）貫徹黨的主張、實(shí)現(xiàn)黨的意志，同時(shí)通過(guò)執(zhí)政黨所控制的議會(huì)監(jiān)督和制約政府。通常情況下，議會(huì)中的執(zhí)政黨通過(guò)組織議會(huì)黨團(tuán)統(tǒng)一本黨議員在議會(huì)中的行動(dòng)，其他政黨主要通過(guò)各自的議會(huì)黨團(tuán)對(duì)議會(huì)施加影響。

與西方的黨政分開(kāi)理論與制度實(shí)踐截然不同，我國(guó)實(shí)行中國(guó)特色社會(huì)主義新型政黨制度，形成完全適合于中國(guó)國(guó)情的黨政關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制和形式。

雖然鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)上最早提出黨政分開(kāi)，但在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，其所針對(duì)的主要是“文革”時(shí)期黨政關(guān)系的不正?，F(xiàn)象，目的是解決“黨政不分、黨政合一”的問(wèn)題，因此更為確切的理解應(yīng)當(dāng)是“黨政分合”，其中“分”就是把行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力從“黨政合一”中分離；“合”就是將涉及國(guó)家路線(xiàn)方針政策等重大問(wèn)題的決定權(quán)、干部推薦權(quán)等領(lǐng)導(dǎo)性權(quán)力依舊由黨掌握 ［4］ ，以此形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的國(guó)家與社會(huì)治理體制。在我國(guó)政治體制下，黨政關(guān)系本質(zhì)上是一種分工的關(guān)系，而不是分開(kāi)的關(guān)系，“分”是指黨務(wù)、政務(wù)分開(kāi)；“合”是指必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，包括政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)特色社會(huì)主義新型政黨制度及黨政關(guān)系的政治基礎(chǔ)決定了在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家集領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨于一身的核心政治力量，為國(guó)家發(fā)展提供價(jià)值引領(lǐng)、政治動(dòng)員、組織資源等功能 ［5］ 。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政，需要通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的路線(xiàn)方針政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和政府行為，間接作用于國(guó)家和社會(huì)的治理。因此，為解決并正確處理好中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一，黨組制度就成為一項(xiàng)十分重要的制度安排。在依法執(zhí)政條件下，黨通過(guò)在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體中設(shè)立黨組，由黨組向黨委報(bào)告工作并接受監(jiān)督，保證黨的路線(xiàn)方針政策和重大工作部署得到貫徹執(zhí)行。

在中國(guó)特色黨政關(guān)系中，黨通過(guò)在行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)置黨組這一特殊的組織形態(tài)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“角色同構(gòu)”與黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)“職能交叉”的方式 ［6］ ，將政府的行政活動(dòng)納入政治過(guò)程。黨組的設(shè)立，黨組成員與其所在行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員身份上的高度同構(gòu)，使黨的政治人員和行政官僚人員實(shí)現(xiàn)身份上的融合，確保政府組織擁有雙重身份：國(guó)家行政機(jī)關(guān)身份和黨的組織身份。在這一組織結(jié)構(gòu)下，行政決策機(jī)關(guān)的黨組身份決定了其需要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度并執(zhí)行上級(jí)黨組織的決定；其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在依法履行國(guó)家公職身份的同時(shí)，也要遵守黨的紀(jì)律并執(zhí)行黨組織的部署與決定 ［7］ 。通過(guò)這一系列的政治和組織機(jī)制，黨的領(lǐng)導(dǎo)合法融入國(guó)家治理的各個(gè)層面 ［8］ 。這一政治組織機(jī)制的目的就是確保行政權(quán)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的大政方針貫徹執(zhí)行，同時(shí)更是憲法“本質(zhì)特征條款”??“本質(zhì)特征條款”是指憲法第一條第二款規(guī)定的“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。這一條款入憲表明，任何法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不能虛化、弱化甚至否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，要保證黨在有關(guān)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。參見(jiàn)周葉中，張權(quán)：《論我國(guó)現(xiàn)行憲法的中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征條款》，《政法論叢》2019年第3期。 的重要體現(xiàn)。

（二）黨組是黨合法進(jìn)入行政組織體系不可或缺的組織載體

依據(jù)弗蘭克·古德諾的“政治—行政”二分法將“政治”定位于政治權(quán)力的獲取和公共政策的制定，對(duì)應(yīng)的身份是政治家或政務(wù)官；將“行政”定位于政治權(quán)力的行使和公共政策的執(zhí)行，對(duì)應(yīng)的身份是官僚或公務(wù)員。這種政治與行政的二元?jiǎng)澐忠馕吨鴩?guó)家意志通過(guò)立法后就表達(dá)完畢了，官僚體制僅僅負(fù)責(zé)執(zhí)行。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，法律的制定與執(zhí)行并不是緊緊黏合在一起的，二者之間存在一定的縫隙，如一些不能被納入“法律執(zhí)行”范疇、帶有一定價(jià)值取向的行政決策，貫穿其中的就是行政中的政治?！半S著‘行政國(guó)家的興起，立法和執(zhí)法之間的這種中間地帶變得越來(lái)越廣闊，不僅需要銜接轉(zhuǎn)換，甚至需要填充” ［9］ 。這不僅是因?yàn)樯a(chǎn)力的快速發(fā)展和社會(huì)事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，也由于立法技術(shù)的有限性和法律本身的滯后性，故而，行政機(jī)關(guān)面對(duì)民意需要作出高效的回應(yīng)。例如，有觀(guān)點(diǎn)將日本稱(chēng)為“處長(zhǎng)治國(guó)”，即大量的政策都是通過(guò)專(zhuān)業(yè)官僚而不是政治家提出后進(jìn)入決策或立法流程的。這種情況在當(dāng)代行政國(guó)家已相當(dāng)普遍，表明行政權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家治理中愈益發(fā)揮重要且核心的作用。

事實(shí)上，古德諾的“政治—行政”二分理論也提出了政治與行政之間的調(diào)適問(wèn)題，表明行政權(quán)不可能也無(wú)法擺脫政治的影響，理想化的行政官員價(jià)值中立原則并不現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)代政治的重要特點(diǎn)是政黨政治。西方政黨政治本質(zhì)上是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)政權(quán)的政治過(guò)程，對(duì)于政黨來(lái)說(shuō)，一切政策的制定首先考慮的是是否有利于執(zhí)政權(quán)的獲得與維護(hù)問(wèn)題，行政即政策的執(zhí)行也主要是為了維護(hù)執(zhí)政黨的地位。在這樣的制度安排下，公共利益不可能得到最大限度維護(hù)。我國(guó)的政黨制度與西方的政黨政治具有本質(zhì)的不同。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一制度設(shè)計(jì)最大可能避免了競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度的不利因素。在我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，不存在政治與行政分離的主客觀(guān)條件，我國(guó)的政府組織形式也與西方國(guó)家政府組織形式具有本質(zhì)的不同，其行政權(quán)的性質(zhì)并不屬于西方“三權(quán)分立”理論形態(tài)中的獨(dú)立結(jié)構(gòu)。在我國(guó)的歷史傳統(tǒng)特別是政治文化傳統(tǒng)中，“政府”的含義是廣義的，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在廣大群眾眼里都是政府 ［10］ 。盡管如此，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持黨的“正確領(lǐng)導(dǎo)方式”已成為最為關(guān)鍵的法治要素。從對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐考察來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括四個(gè)層面：黨的執(zhí)政、黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織嵌入及黨政機(jī)構(gòu)融合 ［9］ 。其中，黨的執(zhí)政就是黨的代表通過(guò)合法途徑進(jìn)入和掌控國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使國(guó)家權(quán)力并貫徹黨的主張，謀求并實(shí)現(xiàn)全體人民的利益 ［11］ 。因此，“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)是通過(guò)在國(guó)家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不是在國(guó)家政權(quán)之外，更不是在國(guó)家政權(quán)之上” ［12］ 。在這個(gè)意義上，黨組制就成為“黨組織進(jìn)入國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的不可或缺的組織載體” ［1］ 。

在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種具有整體屬性的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)的過(guò)程中，必然要通過(guò)一定的合法化路徑，即將整體性政治權(quán)力轉(zhuǎn)化為具體的國(guó)家職權(quán)包括行政職權(quán)，這一過(guò)程就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行權(quán)的過(guò)程 ［5］ 。在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中，黨組通過(guò)把方向、管大局、保落實(shí)等重要作用的發(fā)揮，確保行政機(jī)關(guān)始終堅(jiān)定正確的政治方向，把握工作大局，依法決策本單位的重大事項(xiàng)，依法依章程履行法定職能。

（三）依法依規(guī)履職是黨組工作必須堅(jiān)持的組織原則

根據(jù)建立的基礎(chǔ)組織類(lèi)型，黨組可以分為國(guó)家機(jī)關(guān)黨組和非國(guó)家機(jī)關(guān)黨組，其中國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家元首、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等。作為行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，遵循的是“法無(wú)授權(quán)不可為”的憲法原則，必須依法行使法律賦予的職權(quán)，法理上屬于強(qiáng)制性規(guī)范。相對(duì)而言，規(guī)制類(lèi)的人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織等非國(guó)家機(jī)關(guān)，遵循的一般是“法無(wú)禁止即自由”的原則，其權(quán)力運(yùn)行、決策程序依據(jù)的一般是組織內(nèi)部章程，大多屬于任意性規(guī)范。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，行使的是國(guó)家權(quán)力，必須堅(jiān)持“依法依章程”的職權(quán)法定原則。無(wú)論是在行政機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的黨組織（即黨組），還是行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力運(yùn)行和決策程序，“職權(quán)法定”屬于最為重要的組織原則和憲法原則

對(duì)于黨組來(lái)說(shuō)，職權(quán)法定是指黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的憲法原則和黨章規(guī)定；黨組接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須在同級(jí)黨委的授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)。 。特別是在黨組與行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)職權(quán)交叉的部分，依法依規(guī)（包括黨內(nèi)法規(guī)）履職履責(zé)是必須堅(jiān)持的組織原則?！饵h組工作條例》明確規(guī)定，堅(jiān)持依據(jù)黨章黨規(guī)開(kāi)展工作，在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)；堅(jiān)持正確領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一。

黨組依法依規(guī)履職的核心是不斷推進(jìn)黨組職權(quán)的法定化、規(guī)范化。在實(shí)踐中，黨組在本單位發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用，但這種全面領(lǐng)導(dǎo)并非無(wú)限領(lǐng)導(dǎo)，而是在把方向、管大局、保落實(shí)的同時(shí)，充分尊重行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。《黨組工作條例》明確列舉了需由黨組討論和決定的十二項(xiàng)重大問(wèn)題，作為高位階的黨內(nèi)法規(guī)，條例的規(guī)定屬于原則性規(guī)定，未來(lái)有必要通過(guò)頒布實(shí)施細(xì)則等方式進(jìn)一步明確，便于更好地明晰黨組職責(zé)與黨組權(quán)力的界限等問(wèn)題，既要避免黨組工作陷入過(guò)于具體的行政事務(wù)中“以黨代政”，也要避免黨組基本上只管干部和思想，不過(guò)問(wèn)行政事務(wù)“以政代黨”。

為此，《黨組工作條例》明確了“黨組應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本單位實(shí)際，對(duì)前款規(guī)定的重大問(wèn)題進(jìn)行明確細(xì)化、列出具體清單。清單內(nèi)容根據(jù)需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整”這一要求。隨著政府部門(mén)權(quán)力清單制度的不斷完善，探索黨組權(quán)力事項(xiàng)清單制度具有越來(lái)越強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、黨組集體領(lǐng)導(dǎo)制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的銜接與協(xié)調(diào)

中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨歷史地位的兩個(gè)全新論斷，深刻揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義的關(guān)系，反映了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化 ［13］ 。

行政機(jī)關(guān)黨組制是黨的領(lǐng)導(dǎo)在行政決策工作中的具體體現(xiàn)，必然涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策職責(zé)權(quán)限、程序安排等一系列重要問(wèn)題。黨組的決定范圍涵蓋了行政首長(zhǎng)職權(quán)范圍，黨組決定與行政首長(zhǎng)決策又分屬兩套邏輯不同的決策組織體系，二者的銜接與協(xié)調(diào)涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大行政決策中黨的領(lǐng)導(dǎo)具體實(shí)現(xiàn)方式的問(wèn)題。

根據(jù)《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，決策邏輯上屬于“票決制”，表明在黨組決定過(guò)程中，每位成員只擁有一票表決權(quán)，其決策地位是平等的。這一集體領(lǐng)導(dǎo)制度既區(qū)別于地方黨委常委會(huì)組成人員實(shí)行的分工負(fù)責(zé)制，也區(qū)別于地方政府及其組成部門(mén)實(shí)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定中，《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》均規(guī)定了國(guó)務(wù)院及其部門(mén)、地方各級(jí)政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施綱要》）明確了地方政府部門(mén)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制亦稱(chēng)首長(zhǎng)制，在國(guó)外也稱(chēng)一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人執(zhí)掌的行政組織體制。其基本特征是行政首長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)各種事務(wù)擁有最終決定權(quán)，可以決定一切行政措施，其他副職領(lǐng)導(dǎo)理論上只是行政首長(zhǎng)的助手或幕僚。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在規(guī)范意義上表明行政首長(zhǎng)只要是在法定職權(quán)范圍內(nèi)即擁有最終決定權(quán)，并對(duì)決策承擔(dān)全部責(zé)任。“最終”意味著行政首長(zhǎng)決定權(quán)程序上的最后以及效力上的最高。雖然關(guān)于行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵學(xué)界有不同看法，但《實(shí)施綱要》中明確的“集體討論、首長(zhǎng)決定”這一原則基本上為相關(guān)爭(zhēng)議畫(huà)上了句號(hào)。中國(guó)特色的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制屬于具有雙層結(jié)構(gòu)的決策體制：即對(duì)于行政決策中的一般性、日常性問(wèn)題，行政首長(zhǎng)有權(quán)直接決策；但對(duì)于工作中的重大行政決策事項(xiàng)，必須履行會(huì)議集體討論程序，行政首長(zhǎng)方能決策?！凹w討論、首長(zhǎng)決定”原則具有雙重內(nèi)涵，一方面，行政首長(zhǎng)不經(jīng)會(huì)議集體討論就對(duì)重大行政決策擅自作出決定，是違法的；但會(huì)議討論過(guò)程中如果未能取得一致性或傾向性意見(jiàn)，甚至多數(shù)人持不同意見(jiàn)，行政首長(zhǎng)依然有權(quán)作出決定 ［14］ ，否則行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就形同虛設(shè)。當(dāng)然，在作出此類(lèi)決定時(shí)，行政首長(zhǎng)不僅需要說(shuō)明理由，也需要承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任。

從以上分析來(lái)看，在黨組與行政首長(zhǎng)職權(quán)出現(xiàn)交叉重疊的地方，主要是在重大行政決策過(guò)程中，基于不同的決策邏輯和組織體系，理論上會(huì)出現(xiàn)決策權(quán)力的可能性沖突問(wèn)題。關(guān)鍵在于，對(duì)于業(yè)務(wù)工作中的重大問(wèn)題，最終決策權(quán)究竟是屬于黨組還是行政首長(zhǎng)？

這一問(wèn)題事實(shí)上涉及行政機(jī)關(guān)中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用如何具體發(fā)揮的問(wèn)題。《黨組工作條例》明確規(guī)定：“黨組發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。”這充分表明黨組領(lǐng)導(dǎo)旨在“推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，確保黨的理論和路線(xiàn)方針政策的貫徹落實(shí)”，其并不具備和承擔(dān)“作決策”的職責(zé)，這與黨組的性質(zhì)有關(guān)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)黨組，是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)外部的政黨組織機(jī)構(gòu)，是黨在非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的黨委派出機(jī)構(gòu)。在法律上，黨組與其所在的行政機(jī)關(guān)并無(wú)直接法律關(guān)系，故而不能以行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)身份行使職權(quán)，法律上也就不具備相應(yīng)的“作決策”權(quán)力。在這個(gè)意義上，行政機(jī)關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，核心就是“把方向、管大局、保落實(shí)”，而不是“作決策”。黨組與本單位行政首長(zhǎng)之間不是一種橫向分權(quán)的關(guān)系，沒(méi)有業(yè)務(wù)工作中重大問(wèn)題的“最終決策權(quán)”。

根據(jù)以上邏輯，黨組經(jīng)集體研究后，對(duì)于重大業(yè)務(wù)工作作出的決定或決議，體現(xiàn)黨的組織意志，但這一組織意志的貫徹與施行必須要通過(guò)正當(dāng)行政程序。雖然黨組不能以自己的名義對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)文，要求其貫徹落實(shí)黨組會(huì)議的決議，但可以通過(guò)行政首長(zhǎng)的黨組成員身份，要求其執(zhí)行黨組會(huì)議的決議，履行好黨的紀(jì)律性要求。具體的方式就是嚴(yán)格按照行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策程序，召開(kāi)相應(yīng)的會(huì)議，充分聽(tīng)取意見(jiàn)后由行政首長(zhǎng)最終決策，以實(shí)現(xiàn)法律層面上的決策合法性。同時(shí)該決策必須與黨組決議保持一致。行政班子會(huì)議應(yīng)重點(diǎn)研究決策方案中的局部性、技術(shù)性、細(xì)節(jié)性等方面的問(wèn)題。必須強(qiáng)調(diào)的是，以上所針對(duì)的只能是涉及黨組與行政首長(zhǎng)職責(zé)交叉的重大業(yè)務(wù)工作，此時(shí)行政首長(zhǎng)行使的只是名義上的最終決策權(quán)。對(duì)于日常具體業(yè)務(wù)工作，行政機(jī)關(guān)必須要保持相對(duì)獨(dú)立性，行政首長(zhǎng)擁有實(shí)際上的最終決策權(quán)。這也是堅(jiān)持“黨組應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)而不是包辦，原則上不去介入日常具體業(yè)務(wù)” ［15］ 要求的具體體現(xiàn)。

首先，需要黨組討論和決定的業(yè)務(wù)工作事項(xiàng)普遍屬于具有較強(qiáng)政治屬性的重要工作安排?！饵h組工作條例》第十七條明確列舉了需要黨組討論和決定的本單位重大問(wèn)題，第三項(xiàng)至第九項(xiàng)明顯不是一般性的法律法規(guī)政策執(zhí)行問(wèn)題，而是具有很強(qiáng)的政治屬性

《黨組工作條例》第十七條規(guī)定：黨組討論和決定本單位下列重大問(wèn)題： （三）業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署和重大事項(xiàng)；（四）重大改革事項(xiàng)；（五）重要人事任免等事項(xiàng)；（六）重大項(xiàng)目安排；（七）大額資金使用、大額資產(chǎn)處置、預(yù)算安排；（八）職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制事項(xiàng)；（九）審計(jì)、巡視巡察、督查檢查、考核獎(jiǎng)懲等重大事項(xiàng)。 ，必須要通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)“把方向、管大局、保落實(shí)”，因此，通過(guò)黨組這一有效的組織設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)制度的優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制將黨的意志轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的國(guó)家行為。在全面依法治國(guó)和依規(guī)治黨，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代背景下，這也是黨依法執(zhí)政和政府依法行政的必然要求。

其次，黨組制的設(shè)計(jì)，確保了重大行政決策行為不僅需要接受本級(jí)黨組織（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)，還需要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)?《黨組工作條例》第五條規(guī)定：黨中央和地方各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)黨組工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。 。

黨組發(fā)揮承上啟下、聯(lián)系左右的作用 ［5］ 。一方面，黨組的集體領(lǐng)導(dǎo)制度確保了重大行政決策過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有效行使；另一方面，黨組作為請(qǐng)示報(bào)告的主體，向上級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度確保了重大行政決策過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的充分發(fā)揮。無(wú)論是2019年國(guó)務(wù)院公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政決策暫行條例》）第三十一條規(guī)定的“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”制度，還是同年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》）所明確的重大事項(xiàng)必須向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告的組織原則，請(qǐng)示報(bào)告主體原則上應(yīng)均由行政機(jī)關(guān)黨組來(lái)承擔(dān)。

我們注意到，《行政決策暫行條例》第三十一條的規(guī)定是一條缺乏主語(yǔ)的條款，并未直接明確向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告的主體，在規(guī)范意義上，可能作為請(qǐng)示報(bào)告主體的通常只能是行政機(jī)關(guān)或其黨組。但如果該請(qǐng)示報(bào)告直接以行政機(jī)關(guān)名義作出，表明該請(qǐng)示行為事實(shí)上已經(jīng)被納入行政程序，即黨委在批復(fù)報(bào)告時(shí)所行使的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力事實(shí)上成為行政權(quán)的一部分，是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)行政權(quán)的直接性介入。相應(yīng)地，如果該請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)特定利害關(guān)系人產(chǎn)生了外部效力并導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)，在法理上，黨委就具有了成為行政訴訟被告的可能。反之，如果以黨組的名義進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，履行的報(bào)告程序依然屬于黨內(nèi)程序，黨委對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的批復(fù)行為就屬于黨內(nèi)治理行為，不能被視為行政行為 ［7］ 。在這個(gè)意義上，由行政機(jī)關(guān)黨組作為請(qǐng)示報(bào)告主體符合黨依法執(zhí)政的原則性和規(guī)范性要求。《行政決策暫行條例》對(duì)請(qǐng)示報(bào)告主體的刻意留白，顯然不屬于立法之疏漏，原因是其作為由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，無(wú)權(quán)作出對(duì)黨的組織行為的法律授權(quán)，其刻意留白即表明此意。

在《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的相關(guān)規(guī)定中，請(qǐng)示報(bào)告主體包括黨組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部三種類(lèi)型，但在涉及重大行政事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告程序上，由行政機(jī)關(guān)黨組作為請(qǐng)示報(bào)告主體是最為適宜的《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》中規(guī)定的請(qǐng)示報(bào)告主體包括黨組織、黨員與領(lǐng)導(dǎo)干部三類(lèi)。盡管《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》并未有專(zhuān)門(mén)專(zhuān)款規(guī)定“黨組織”的外延，但根據(jù)其對(duì)具體請(qǐng)示報(bào)告主體的規(guī)定，可以明確黨組織的外延應(yīng)當(dāng)為黨章中規(guī)定的所有組織機(jī)構(gòu)，即除黨委、黨總支、黨支部等黨組織外，還包括黨的軍事委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨組等其他黨的工作機(jī)關(guān)（《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》第八條、第九條、第十一條）。 在這些黨組織中，能夠在縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的組織（《行政決策暫行條例》第二條規(guī)定只適用于縣級(jí)以上地方人民政府作出的重大行政決策），只有黨委、黨總支、黨支部與黨組（參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十條，《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第四條和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第七條）。但首先，黨委不可能“自己向自己”請(qǐng)示報(bào)告。其次，根據(jù)黨章與黨支部工作條例的規(guī)定，黨總支與黨支部的任務(wù)與職權(quán)主要是思想政治引領(lǐng)，黨員的教育、管理和監(jiān)督，群眾聯(lián)系等事項(xiàng)，不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作（參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十二條、第三十三條第六款，《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第十條、第十一條第二款）。最后，根據(jù)《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組除了負(fù)責(zé)本單位思想建設(shè)工作外，還負(fù)責(zé)對(duì)本單位業(yè)務(wù)和重大事項(xiàng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。因此，排除了黨委、黨總支與黨支部三種黨的組織形式后，能夠擔(dān)任請(qǐng)示報(bào)告主體的黨的組織只能是黨組。參見(jiàn)王建芹、陳思羽：《黨內(nèi)程序如何介入行政程序——論重大行政決策程序與中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告程序的銜接》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2021年第2期。 。行政機(jī)關(guān)黨組同時(shí)作為《行政決策暫行條例》和《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的請(qǐng)示報(bào)告主體，確保了重大行政決策行為必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。國(guó)家行政機(jī)關(guān)在決定重大問(wèn)題時(shí)，黨組向黨委進(jìn)行報(bào)告并征求意見(jiàn)后實(shí)施，保證了黨對(duì)國(guó)家事務(wù)決策權(quán)的控制。黨組作為“樞紐”，解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之間的銜接問(wèn)題，也解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家機(jī)關(guān)的行政權(quán)之間的沖突問(wèn)題 ［5］ 。

最后，“身份同構(gòu)”是黨組制度的鮮明特點(diǎn)，有利于提高決策效率。在實(shí)際工作中，為發(fā)揮黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的巨大政治優(yōu)勢(shì)，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例》作出了各省（自治區(qū)、直轄市）在政府組成部門(mén)中應(yīng)當(dāng)配備2名左右黨外正職 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例》第四十三條規(guī)定：省、市兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部。縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子從實(shí)際出發(fā)積極配備黨外干部。各級(jí)政府部門(mén)除有特殊要求外，均可以積極配備黨外干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，重點(diǎn)在行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子和專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的部門(mén)配備。符合條件的黨外干部可以擔(dān)任政府部門(mén)（單位）行政正職。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政府組成部門(mén)中應(yīng)當(dāng)配備2名左右黨外正職。 的硬性規(guī)定，這必然會(huì)出現(xiàn)行政首長(zhǎng)非黨組成員且黨組書(shū)記與行政首長(zhǎng)分設(shè)的情況?！饵h組工作條例》對(duì)此進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定：（本單位行政領(lǐng)導(dǎo)）主要負(fù)責(zé)人不是中共黨員……，黨組書(shū)記、主要負(fù)責(zé)人可以分設(shè)。在這種情況下，如何實(shí)現(xiàn)黨組集體領(lǐng)導(dǎo)制度與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的有效銜接，依然具有深入研究的價(jià)值。

我們認(rèn)為主要應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：一是黨外領(lǐng)導(dǎo)干部的選任、培訓(xùn)和管理

《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例》第三十九條規(guī)定：黨外代表人士是指與中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)合作、作出較大貢獻(xiàn)、有一定社會(huì)影響的人士，其標(biāo)準(zhǔn)是政治堅(jiān)定、業(yè)績(jī)突出、群眾認(rèn)同。第四十一條規(guī)定：堅(jiān)持政治培訓(xùn)為主，開(kāi)展對(duì)黨外代表人士的理論培訓(xùn)。發(fā)揮社會(huì)主義學(xué)院作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)人才教育培養(yǎng)主陣地作用，重視發(fā)揮黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院的作用，合理利用高等學(xué)校等培訓(xùn)資源。第四十八條規(guī)定：加強(qiáng)黨外代表人士的實(shí)踐鍛煉，將黨外干部納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流總體安排。加強(qiáng)對(duì)黨外代表人士的管理，重點(diǎn)了解掌握其政治表現(xiàn)、思想狀況、履行職責(zé)、廉潔自律和個(gè)人重要事項(xiàng)變化情況，特別是在重大原則問(wèn)題上的政治立場(chǎng)和態(tài)度。統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)黨外代表人士管理工作。黨委有關(guān)部門(mén)、人大常委會(huì)和政協(xié)黨組、黨外代表人士所在單位黨組織，應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)日常管理考核。發(fā)揮黨外代表人士所在黨派和團(tuán)體自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的作用。 ，重點(diǎn)是考察黨外領(lǐng)導(dǎo)干部的政治方向與政治表現(xiàn)；二是嚴(yán)格堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的民主集中制原則；三是嚴(yán)格落實(shí)《行政決策暫行條例》中“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”的要求，確保重大行政決策過(guò)程中堅(jiān)定正確的政治方向，依法依章程履行好行政機(jī)關(guān)的法定職能。

中國(guó)特色的黨組制和首長(zhǎng)制的關(guān)系可總結(jié)為“組織嵌入”“身份同構(gòu)”“職權(quán)交叉”三個(gè)特點(diǎn) ［5］ ，黨組集體領(lǐng)導(dǎo)制與行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制相結(jié)合，可以充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。一方面，黨組集體討論和決定重大問(wèn)題，是黨的民主集中制原則的具體體現(xiàn)。重大問(wèn)題在黨組層面實(shí)行集體決策，目的在于確保決策的科學(xué)性、民主性，使作為黨組成員的行政副職領(lǐng)導(dǎo)人和其他黨組成員在黨組決定過(guò)程中都擁有平等的決策地位和決策權(quán)力，以避免黨組負(fù)責(zé)人與行政負(fù)責(zé)人因身份同構(gòu)出現(xiàn)的權(quán)力過(guò)于集中 《黨組工作條例》第十四條規(guī)定：黨組書(shū)記一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，……黨組其他成員一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的黨員干部、派駐本單位的紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)擔(dān)任，必要時(shí)也可以由本單位重要職能部門(mén)或者下屬單位黨員主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。 進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)力的任性與腐敗。另一方面，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是行政機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立的必要保障，對(duì)于一般性的業(yè)務(wù)日常工作而言，基于效率原則，行政機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)可以依法依職權(quán)獨(dú)立履職，以更好地維護(hù)行政首長(zhǎng)積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)履職擔(dān)當(dāng)?shù)膭?dòng)力和熱情，實(shí)現(xiàn)行政決策質(zhì)量與效率的統(tǒng)一。

行政機(jī)關(guān)黨組集體決策重大業(yè)務(wù)工作這一中國(guó)特色的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，可以總結(jié)為行政首長(zhǎng)在對(duì)外作出具有法律效力的決定之前，行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)部必須履行的工作程序。在黨內(nèi)法規(guī)層面，這是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度性要求，目的在于強(qiáng)化對(duì)行政首長(zhǎng)的權(quán)力制約。但這一領(lǐng)導(dǎo)方式并不意味著黨組決定可以取代行政首長(zhǎng)決策，也不意味著對(duì)行政首長(zhǎng)職責(zé)職權(quán)的否定。因此，黨組決定重大業(yè)務(wù)工作的制度安排在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)落實(shí)黨組會(huì)議前置、研究討論重點(diǎn)不同于領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議等操作規(guī)范要求 ［14］ 。

三、完善執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一

行政機(jī)關(guān)黨組集體領(lǐng)導(dǎo)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，這種有分有合、分合有度的中國(guó)特色黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，在實(shí)踐中需要通過(guò)具體的執(zhí)行機(jī)制予以銜接和協(xié)調(diào)。

我們注意到，在中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》中，沒(méi)有重申“重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議討論，由行政首長(zhǎng)在集體討論基礎(chǔ)上作出決定”，而是修改為“行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取合法性審查機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，注重聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師或者有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)”，以及“確保所有重大行政決策都嚴(yán)格履行合法性審查和集體討論決定程序”。這表明重大行政決策在堅(jiān)持首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的同時(shí)，更加注重合法性審查、集體討論這一程序性要求，確保重大行政決策科學(xué)性、民主性要求的有效貫徹落實(shí)。

（一）黨組決定前置于行政決策的程序安排

行政機(jī)關(guān)黨組決定與行政首長(zhǎng)決策之間的程序安排，首先“就是要將黨組決定與首長(zhǎng)決策之間的關(guān)系從橫向轉(zhuǎn)為縱向，讓黨組會(huì)議成為領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議決策重大問(wèn)題的前置程序” ［14］ 。這與實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的公立高校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位不同。

依照現(xiàn)行法律及黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，公立高校、公立醫(yī)院這類(lèi)事業(yè)單位實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。根據(jù)黨章第三十三條之規(guī)定，“實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行討論和作出決定，同時(shí)保證行政領(lǐng)導(dǎo)人充分行使自己的職權(quán)”。

這表明在公立高校、公立醫(yī)院這類(lèi)事業(yè)單位中，黨委作為本單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，擁有本單位重大問(wèn)題的決定權(quán)，可以直接就行政工作中的重大問(wèn)題作出決策，在決策程序上，一般情況下先由行政領(lǐng)導(dǎo)人主持領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議研究提出方案，再由黨委會(huì)議討論形成決議，該決議即為最終決策。對(duì)于行政領(lǐng)導(dǎo)人職責(zé)權(quán)限內(nèi)的日常業(yè)務(wù)工作，行政領(lǐng)導(dǎo)人依據(jù)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則依法行使職權(quán)，其所形成的決定即為最終決策。在權(quán)力關(guān)系上，黨委與行政領(lǐng)導(dǎo)人之間屬于橫向分權(quán)關(guān)系。

國(guó)家行政機(jī)關(guān)并不實(shí)行“黨組領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。國(guó)家行政機(jī)關(guān)黨組的性質(zhì)，是接受同級(jí)或上級(jí)黨委的授權(quán)，對(duì)組織中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員進(jìn)行管理，并通過(guò)他們實(shí)現(xiàn)對(duì)該組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。在法律上，黨組與其所在的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)并無(wú)直接法律關(guān)系，黨組會(huì)議形成的決議不能作為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的法律依據(jù)。為此，行政首長(zhǎng)發(fā)揮了起承轉(zhuǎn)合的作用，即重大行政決策首先由黨組集體研究，作出決議，集體決議作出后，行政首長(zhǎng)作為黨組成員，需要承擔(dān)起決議貫徹落實(shí)第一責(zé)任人的職責(zé)，具體方式就是嚴(yán)格按照行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策程序，召開(kāi)相應(yīng)的會(huì)議，進(jìn)一步聽(tīng)取意見(jiàn)后由行政首長(zhǎng)最終決策，以實(shí)現(xiàn)法律層面上的決策合法性。黨組決議作為行政決策的重要前置程序，不僅是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度在行政機(jī)關(guān)重大業(yè)務(wù)問(wèn)題上“把方向、管大局、保落實(shí)”的集中體現(xiàn)，也是黨合法參與國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)。

（二）完善黨組議事規(guī)則，規(guī)范決策程序

《黨組工作條例》第三十條明確規(guī)定，組織決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”十六字方針，其中，“個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”是黨組決定的鮮明特點(diǎn)之一。

“個(gè)別醞釀”是黨組會(huì)議前的溝通協(xié)調(diào)過(guò)程，表明重大行政決策在會(huì)前需要一個(gè)充分醞釀的階段，以便達(dá)成最大限度的共識(shí)。為此，需要在會(huì)議討論表決前確保黨組成員對(duì)會(huì)議事項(xiàng)有充分的認(rèn)識(shí)和了解，特別是對(duì)非分管所討論業(yè)務(wù)事項(xiàng)的黨組成員，要給他們提供足夠充分的決策信息及調(diào)查研究并進(jìn)行主觀(guān)判斷的時(shí)間和空間。這表明黨組集體決策的實(shí)質(zhì)不僅僅體現(xiàn)在會(huì)議的表決形式上，更主要體現(xiàn)在會(huì)前的充分調(diào)查研究、醞釀、溝通、協(xié)調(diào)等一系列過(guò)程之中?！皶?huì)議決定”是黨組集體領(lǐng)導(dǎo)制度的法定形式和必經(jīng)程序，《黨組工作條例》第三十四條第二項(xiàng)明確了口頭、舉手、無(wú)記名投票、記名投票等多種表決方式，且列明了多個(gè)事項(xiàng)逐項(xiàng)表決、會(huì)議主持人末位表態(tài)等表決規(guī)則和機(jī)制。因此，堅(jiān)持并不斷完善黨組議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，充分發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢(shì)，是黨組決定需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)的方向。

（三）賦予黨組成員充分表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)的空間

黨組決定采取集體多數(shù)決的方式，目的是防范領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人獨(dú)斷。特別是針對(duì)業(yè)務(wù)工作中的重大問(wèn)題，由黨組成員集體討論、共同研究作出的決議，可以更好地凝聚集體的智慧。由于黨組成員主要由行政機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成，二者身份上的高度同構(gòu)使其在決策過(guò)程中不僅需要在政治上把關(guān)定向，也能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)上的集思廣益，有利于保證黨組決定的民主性，進(jìn)一步夯實(shí)黨內(nèi)生活的民主基礎(chǔ) ［1］ 。

集體領(lǐng)導(dǎo)制度同樣可能存在一些問(wèn)題，集體領(lǐng)導(dǎo)制度相當(dāng)于合議制或委員會(huì)制，這種制度具有集思廣益，減少失誤，決策更加專(zhuān)業(yè)化，避免權(quán)力過(guò)于集中的優(yōu)點(diǎn)；但存在容易形成妥協(xié)和折中，少數(shù)有影響力的人占支配地位，名為集體負(fù)責(zé)實(shí)際無(wú)人負(fù)責(zé)等問(wèn)題。集體領(lǐng)導(dǎo)制度還會(huì)產(chǎn)生多數(shù)原則與少數(shù)意見(jiàn)保護(hù)之間的難題。為了最大限度保證決策的科學(xué)性，《黨組工作條例》專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了針對(duì)少數(shù)意見(jiàn)的救濟(jì)條款，其二十八條第三款規(guī)定，黨組成員必須堅(jiān)決服從黨組集體決定，有不同意見(jiàn)的，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，也可以向上級(jí)黨組織反映，但不得在其他場(chǎng)合發(fā)表不同意見(jiàn)。這一規(guī)定在堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度的同時(shí)，也給予黨組成員表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)的權(quán)利。結(jié)合《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》中領(lǐng)導(dǎo)干部有權(quán)就工作中的重大事項(xiàng)向黨組織請(qǐng)示報(bào)告的權(quán)利，上級(jí)黨組織對(duì)于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部所反映的意見(jiàn)會(huì)給予必要的重視，有助于上級(jí)黨組織在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、回復(fù)行政機(jī)關(guān)黨組請(qǐng)示報(bào)告時(shí)持以更加審慎的態(tài)度。這也為黨組決定的科學(xué)性、合理性再加上一把“制度之鎖”。

修訂后的《黨組工作條例》著重強(qiáng)化了黨組對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。過(guò)去，在對(duì)待業(yè)務(wù)工作時(shí)，一些黨組事無(wú)巨細(xì)參與甚至包攬，而一些黨組基本不參與業(yè)務(wù)工作，只管干部和思想，這些傾向都偏離了黨組工作的功能定位。為此，《黨組工作條例》突出了三個(gè)方面的要求，即堅(jiān)持全面領(lǐng)導(dǎo)、聚焦重要事項(xiàng)、做到落細(xì)落實(shí) ［15］ ，這就為更加科學(xué)合理界定黨組權(quán)力，正確處理黨政關(guān)系提供了基本遵循。從本質(zhì)上講，黨組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是基于批準(zhǔn)其設(shè)立的黨委的授權(quán)，屬于黨的組織的內(nèi)部分工，在法律關(guān)系中黨組與所在行政單位并無(wú)隸屬關(guān)系，在這個(gè)意義上，黨組的領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)而非業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，黨組決定介入行政決策只能是通過(guò)黨組成員與行政單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員身份上的同構(gòu)，并通過(guò)黨的紀(jì)律性要求和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定間接轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力。為此，就更需要嚴(yán)格界定黨組權(quán)力的邊界，這是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，正確處理好中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系的核心要義。

黨組制是正確處理中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)行為轉(zhuǎn)化為執(zhí)政行為，實(shí)現(xiàn)黨依法執(zhí)政的重要組織形式。遵循《黨組工作條例》確定的各項(xiàng)基本原則，在國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的健全與完善過(guò)程中，正確處理黨組的集體領(lǐng)導(dǎo)制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系，需要進(jìn)一步完善黨組議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，充分發(fā)揮黨的民主集中制的巨大政治優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，結(jié)合黨的重大事項(xiàng)報(bào)告制度、重大行政決策報(bào)告程序制度、人大討論決定重大事項(xiàng)制度等重要制度安排，把黨依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政和政府依法行政有機(jī)結(jié)合起來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)才能更好實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Uphold the Qrganic Unity of Party Leadership and Law-Based Governance

——Analysis of the Relationship Between the Party Group System and the Chief System in Administrative Organs

Wang Jianqin， Zuo Congwen

Abstract：

The Party group system is an important organizational form to correctly deal with the relationship between the Party and the government in the socialist country with Chinese characteristics， transform the leading behavior of the Party into the ruling behavior， and realize law-based governance. The state administrative organs implement a leadership system that combines the collective leadership of the Party group with the responsibility of administrative chief， which is divided into two sets of decision-making organization systems with different logic. It involves a series of important issues such as the internal decision-making responsibilities， powers， procedures and arrangements of the administrative organs， which are essentially embodied in the question of how to give full play to the leading role of the Party in administrative organs. The combination of the collective leadership system of the Party group and administrative chief responsibility system can give full play to their respective advantages. In the process of further improvement， specific implementation mechanisms should be adopted to link up and coordinate， namely， procedural arrangements for the decision of the Party group to be placed before administrative decision-making， the further standardization of the rules of procedure and decision procedures of the Party group， and the full expression of individual opinions of members of the Party group. Only in this way can the Party leadership， law-based governance and administrative organs administration according to law be organically combined and the Partys leadership and ruling power can be organically unified.

Key words：

administrative organs， Party group system， chief system， legality， executive mechanism