楊龍

［摘 要］ 功能區(qū)是中國特有的一種治理單元，依據(jù)不同發(fā)展階段的需要，經(jīng)歷了從特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)到全域功能區(qū)的逐步演變，功能區(qū)的功能被不斷強(qiáng)化，覆蓋面逐步擴(kuò)展?！叭颉备拍畛鲎钥臻g規(guī)劃，后被引入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，全域功能區(qū)是一種虛實(shí)結(jié)合的治理單元，具有行政區(qū)與功能區(qū)重合的優(yōu)勢(shì)。不同時(shí)期的發(fā)展和治理需要不同的功能區(qū)，全域功能區(qū)由中央從先發(fā)展地區(qū)選拔，重點(diǎn)在于示范，適應(yīng)了新時(shí)代建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的需要。全域功能區(qū)得到中央批量式授權(quán)和加強(qiáng)式增能，承擔(dān)了全面制度創(chuàng)新任務(wù)，是特定空間的一種再地域化。

［關(guān)鍵詞］ 治理單元；全域功能區(qū)；示范區(qū)；賦權(quán)增能

中圖分類號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2023）04-0032-10

功能區(qū)在中國改革開放中起到重要作用，成為一種有效的治理單元。功能區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)三個(gè)階段，至今形成了三種功能區(qū)并存的空間格局。全域功能區(qū)是我國進(jìn)入全面建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時(shí)代出現(xiàn)的新治理單元，需要分析其產(chǎn)生的背景和特殊的治理功能。

一、問題的提出

黨的十九大以來，為了適應(yīng)新的發(fā)展階段，加快形成新發(fā)展格局，我國開始使用新的治理單元，在國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)建立以行政區(qū)為單元的示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)。自2019年8月，我國陸續(xù)設(shè)立了深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、上海浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)。這三個(gè)由中央設(shè)立的示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)與已有的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不同，其不是在行政區(qū)內(nèi)部或行政區(qū)之間重新劃定新的功能區(qū)，而是在已有的行政區(qū)中指定，把行政區(qū)整體作為功能區(qū)，形成一種全域功能區(qū)。這種全域功能區(qū)是一種新型的示范區(qū)，其承擔(dān)的任務(wù)不再是某一項(xiàng)或幾項(xiàng)改革試驗(yàn)，而是為下一步高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化提供全面的示范。全域功能區(qū)的出現(xiàn)標(biāo)志著功能區(qū)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。自改革開放以來，我國持續(xù)不斷地使用功能區(qū)治理單元，特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)分別對(duì)應(yīng)著不同的治理任務(wù)。盡管這三類功能區(qū)出現(xiàn)有先后，但三者之間不是先后替代，而是并存關(guān)系，三類功能區(qū)在國家治理體系中發(fā)揮不同的作用。

行政管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和政策研究等領(lǐng)域均關(guān)注功能區(qū)，行政管理學(xué)主要關(guān)注功能區(qū)的管理體制和治理結(jié)構(gòu) ［1］［2］［3］［4］ ，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)功能區(qū)在對(duì)外開放、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方面的作用 ［5］［6］ ，政策學(xué)主要從政策試點(diǎn)的角度研究功能區(qū) ［7］［8］ ，規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)地理學(xué)主要從空間規(guī)劃和空間治理尺度的角度進(jìn)行研究 ［9］［10］ 。已有的研究大多是關(guān)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)或特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的，對(duì)于全域功能區(qū)的研究還不多見，本文以上述三個(gè)新型先行示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)為對(duì)象，對(duì)全域功能區(qū)的功能、特征和演變進(jìn)行初步探討。

二、全域功能區(qū)是功能區(qū)治理單元發(fā)展的新階段

功能區(qū)是一種虛體性治理單元，與其對(duì)應(yīng)的是行政區(qū)這樣的實(shí)體性治理單元。兩類治理單元在功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力和邊界方面不同，分別適用于不同的治理場(chǎng)景 ［11］ 。特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)隨著改革開放的進(jìn)展先后出現(xiàn)。

（一）特殊功能區(qū)改革“破冰”

最早設(shè)立的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是深圳、珠海、汕頭和廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。隨后，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、貿(mào)易園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)相繼出現(xiàn)。這些功能區(qū)以產(chǎn)業(yè)開發(fā)、對(duì)外貿(mào)易等單項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)為主，進(jìn)行對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)。它們大多設(shè)在行政區(qū)之內(nèi)，沒有自己的行政轄區(qū)，因此被稱為虛體性治理單元。相對(duì)于行政區(qū)這樣的實(shí)體性治理單元，功能區(qū)的治理功能相對(duì)單一，機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單且扁平，僅擁有被賦予的特定權(quán)力，其邊界“軟”，其設(shè)立和調(diào)整更具靈活性 ［12］ 。改革開放初期，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)下，為了給陷入困境的經(jīng)濟(jì)“殺出一條血路”，國家在不改動(dòng)行政區(qū)實(shí)體性治理單元的前提下，設(shè)立功能區(qū)虛體性治理單元。通過對(duì)功能區(qū)大膽授權(quán)，進(jìn)行改革開放的試驗(yàn)，借助功能區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平、決策速度快、政策執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，我國不僅成功地進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)改革的“先行先試”，而且?guī)?dòng)了經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，功能區(qū)絕大多數(shù)成為各地經(jīng)濟(jì)增長的引擎。自此，功能區(qū)在功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力和空間邊界等方面的優(yōu)勢(shì)使之成為一種效率高且使用方便的治理工具。

特殊功能區(qū)之所以能夠體現(xiàn)政策創(chuàng)新，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型啟動(dòng)階段低市場(chǎng)化、低開放度的背景下，“開發(fā)區(qū)管理體制作為特定背景下的制度安排，以特殊政策作為行政授權(quán)的主體內(nèi)容，屬于一種過渡性的選擇。當(dāng)開發(fā)區(qū)的發(fā)展環(huán)境、支撐條件發(fā)生變化，其自身的功能演化提出新的制度需求時(shí)，其過渡性導(dǎo)致的矛盾就會(huì)凸顯、加劇并成為開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的制約因素” ［13］ 。為了適應(yīng)更多的改革試驗(yàn)要求和進(jìn)一步對(duì)外開放，能夠承擔(dān)更多任務(wù)的綜合性功能區(qū)隨之出現(xiàn)。

（二）綜合功能區(qū)應(yīng)運(yùn)而生

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入更高級(jí)的階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革和社會(huì)管理的改革提上日程，21世紀(jì)初國家開始設(shè)立綜合功能區(qū)，主要有國家級(jí)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“綜改試驗(yàn)區(qū)”）和國家級(jí)新區(qū)（以下簡稱“新區(qū)”）等。自2005年6月上海浦東新區(qū)成為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以后，我國陸續(xù)設(shè)立多種國家級(jí)綜改試驗(yàn)區(qū)，改革的內(nèi)容擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)管理提升和公共服務(wù)改進(jìn)。綜改試驗(yàn)區(qū)得到的特殊授權(quán)擴(kuò)展到社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，以便其在更廣的方面承擔(dān)“先行先試”的改革任務(wù)。

綜合功能區(qū)的空間范圍比特殊功能區(qū)大，有的覆蓋整個(gè)行政區(qū)，如將山西全省設(shè)為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)；有的跨行政區(qū)，如安排重慶市和成都市共同設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗(yàn)區(qū)。綜合功能區(qū)的空間結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，既包括行政區(qū)，也包括功能區(qū)，如天津?yàn)I海新區(qū)本身是一級(jí)行政區(qū)，又包括天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津高新區(qū)等多個(gè)功能區(qū)。到這個(gè)階段，空間范圍的擴(kuò)大加大了功能區(qū)改革功能覆蓋的面積，改革功能的增加提升了功能區(qū)改革試驗(yàn)的能級(jí)，空間結(jié)構(gòu)的多樣化增強(qiáng)了功能區(qū)的決策能力和政策執(zhí)行力。綜合功能區(qū)突破了行政區(qū)的邊界，是國家從改革和發(fā)展新的任務(wù)出發(fā)進(jìn)行的一種“權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間” ［1］ 。功能區(qū)治理單元在承擔(dān)進(jìn)一步先行先試任務(wù)的同時(shí)，繼續(xù)保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的引擎作用，綜合功能區(qū)仍是一種高效且便利的治理工具。

到21世紀(jì)的第一個(gè)十年，綜改試驗(yàn)區(qū)有了“升級(jí)版”，即國家級(jí)新區(qū)。新區(qū)空間范圍比綜改試驗(yàn)區(qū)更大，每個(gè)新區(qū)涵蓋若干行政區(qū)。新區(qū)的空間特點(diǎn)是虛體性治理單元跨越實(shí)體性治理單元，每個(gè)新區(qū)涵蓋幾個(gè)相鄰的行政區(qū)的部分區(qū)域，形成治權(quán)的交叉 ［2］ 。新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，既有行政區(qū)，也有功能區(qū)，而且行政區(qū)不止一種，如貴安新區(qū)直管區(qū)代管1個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)。新區(qū)包括的功能區(qū)種類多樣，如西海岸新區(qū)包括青島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、青島古鎮(zhèn)口軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)等10個(gè)功能區(qū)。新區(qū)是一個(gè)“特殊政策區(qū)”，“其設(shè)立與發(fā)展本身就是一個(gè)尺度重構(gòu)過程，涉及定位調(diào)整、區(qū)劃重構(gòu)、管理主體建構(gòu)及各級(jí)行政主體 （中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府及其所轄區(qū)/縣級(jí)政府）之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整” ［5］ 。新區(qū)體現(xiàn)的尺度重構(gòu)是超越行政區(qū)劃的一種空間組合，“國家級(jí)新區(qū)形成了一個(gè)新的跨界聯(lián)合地域組織，并疊加了多個(gè)不同尺度、跨行政區(qū)邊界的現(xiàn)有地域組織” ［5］ 。

綜合功能區(qū)在應(yīng)對(duì)2008年國際金融危機(jī)、解決外向型經(jīng)濟(jì)難題、國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡問題、實(shí)現(xiàn)改革開放轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面起到重要作用，但綜合功能區(qū)也有自身的局限性。一是權(quán)力結(jié)構(gòu)具有不穩(wěn)定性。綜合功能區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是根據(jù)不同功能區(qū)的具體特點(diǎn)設(shè)計(jì)的，具有“一區(qū)一策”和“特事特辦”的特點(diǎn)，這就降低了其制度設(shè)計(jì)可以推廣和復(fù)制的示范作用。二是綜合功能區(qū)內(nèi)部存在“碎片化”問題。以新區(qū)為例，其管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)范圍內(nèi)的功能區(qū)和行政區(qū)，但由于市轄區(qū)和縣 （或縣級(jí)市） 本身是一級(jí)完整的地域單元，有獨(dú)自發(fā)展的能力，有維護(hù)自身發(fā)展利益的意愿，難免會(huì)有與新區(qū)不一致的行動(dòng)。雖然新區(qū)的直接管轄主體獲得了國家和省下放的權(quán)力，但不可避免地面臨其所包括的區(qū)（縣）或功能區(qū)的權(quán)力博弈。為了實(shí)現(xiàn)綜合功能區(qū)內(nèi)部一體化，以便能夠承擔(dān)更為艱巨和全面的改革和試驗(yàn)的任務(wù)，國家開始設(shè)立新型的功能區(qū)。

（三）全域功能區(qū)隆重登場(chǎng)

黨的十八大總結(jié)改革開放四十多年的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國的發(fā)展階段作出新的判斷，明確提出在21世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國夢(mèng)，中央設(shè)計(jì)和推進(jìn)了一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略，包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃、長三角一體化等。為了落實(shí)重大發(fā)展戰(zhàn)略，中央采取分地區(qū)逐步推進(jìn)的方式，先在發(fā)展基礎(chǔ)好、發(fā)展水平高的粵港澳大灣區(qū)和長三角地區(qū)分別選定深圳、上海浦東新區(qū)、浙江作為實(shí)現(xiàn)新型開放、高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕的示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)，由這些地方率先發(fā)展，在發(fā)展過程中不斷總結(jié)新的經(jīng)驗(yàn)，供其他地區(qū)學(xué)習(xí)，以節(jié)省其他地區(qū)探索新發(fā)展方式的成本，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的速度。

深圳和浙江兩個(gè)示范區(qū)和上海浦東引領(lǐng)區(qū)都是全域功能區(qū)，這里的“全域”是指這三個(gè)新型功能區(qū)的空間范圍覆蓋所在行政區(qū)的全部，“全域功能區(qū)指的是某一省份或城市的區(qū)劃范圍與功能區(qū)范圍相重合” ［14］ 。這種重合是功能區(qū)的治理尺度擴(kuò)展到整個(gè)行政區(qū)，把功能區(qū)的特殊功能與行政區(qū)的全面功能結(jié)合，形成兩種空間尺度的疊加。這種疊加是一種尺度重構(gòu)，以行政區(qū)整體為功能區(qū)是把功能區(qū)的虛體性尺度與行政區(qū)的實(shí)體性尺度結(jié)合，形成一種實(shí)體性治理單元被虛體性治理單元強(qiáng)化的空間結(jié)構(gòu)。全域功能區(qū)的提出也是一種再地域化，它超越已有的地域邊界，重新劃定治理功能的空間范圍，改變了已有的地域界線，“再地域化是指雖然在前述去地域化中行政界限變得模糊甚至消亡，但在新的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)空間上會(huì)重新構(gòu)建新的地域” ［15］ 。

全域型的功能區(qū)在之前的改革試點(diǎn)中已經(jīng)有所使用，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、深圳這三個(gè)最早設(shè)立的國家級(jí)綜改試驗(yàn)區(qū)都是以行政區(qū)全境作為功能區(qū)，其空間范圍已經(jīng)是全域的了。這幾個(gè)功能區(qū)已經(jīng)嘗試把功能區(qū)與行政區(qū)的治理方法綜合使用，如天津?yàn)I海新區(qū)2013年9月啟動(dòng)實(shí)施管理體制改革，構(gòu)建了“行政區(qū)統(tǒng)領(lǐng)，功能區(qū)支撐，街鎮(zhèn)整體提升”的管理架構(gòu)。功能區(qū)的空間范圍是否涵蓋行政區(qū)的全域，主要與其承擔(dān)的改革和試驗(yàn)任務(wù)有關(guān)。

三、全域功能區(qū)成為國家的重要治理工具

“全域”概念來自空間規(guī)劃，在我國政府主導(dǎo)型發(fā)展模式中被擴(kuò)展使用到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃中。作為一種空間概念，“全域”也被用于治理單元的設(shè)立。

（一）全域功能區(qū)概念來源和發(fā)展

全域功能區(qū)的概念出自國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃按照功能劃分區(qū)域，而且是涵蓋整個(gè)國土范圍的。最具代表性的國土規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃覆蓋全國，分為國家和省級(jí)兩個(gè)層次，以縣為最基本單元，將全部國土分為三類四種功能區(qū)按開發(fā)方式主體功能區(qū)規(guī)劃把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域；按開發(fā)內(nèi)容把國土空間劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。 。各級(jí)行政區(qū)也有自身的國土空間總體規(guī)劃，涵蓋行政區(qū)轄區(qū)所有地域，具備“全域”性質(zhì)。地方層級(jí)的國土空間總體規(guī)劃不僅是“全域”的，而且是“全功能”的。該類規(guī)劃中的各類功能有主次之分，實(shí)施的方式也不盡相同，具有“多維度目標(biāo)、強(qiáng)主導(dǎo)功能、全空間覆蓋、差異化管理”的特征 ［16］ 。這意味著只要是“全域”，必然包含多重目標(biāo)，而且在“全”功能中有主導(dǎo)功能，不是各種功能齊頭并進(jìn)。不同行政區(qū)的空間特點(diǎn)不同，資源稟賦不同，所處的發(fā)展階段不同，域內(nèi)的功能組合也不同。

“全域”概念從空間規(guī)劃擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，被引入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間含義中，較早使用“全域”概念的是旅游產(chǎn)業(yè)。各地在發(fā)展本地旅游業(yè)的時(shí)候，吸收學(xué)界的研究成果，提出了“全域旅游”概念。隨著全域旅游被越來越多的地方旅游發(fā)展規(guī)劃所使用，其最終進(jìn)入國家的政策視野 ［17］（P55） 。2018年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出：“發(fā)展全域旅游，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強(qiáng)綜合管理、實(shí)施系統(tǒng)營銷?！比蚵糜胃淖兞藗鹘y(tǒng)以景區(qū)為中心的單功能旅游空間業(yè)態(tài)，采取“旅游+ ”的發(fā)展模式，由旅游帶動(dòng)行政區(qū)內(nèi)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。全域旅游把功能空間從單一景區(qū)擴(kuò)展到整個(gè)行政區(qū)，以旅游業(yè)為中心，使用全區(qū)域內(nèi)的空間，調(diào)動(dòng)全區(qū)域的資源，通過旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的互相促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“全域”發(fā)展。旅游業(yè)只是借用“全域”概念，實(shí)際上一個(gè)地方全部區(qū)域發(fā)展旅游業(yè)是不可能的，全域發(fā)展旅游業(yè)是從空間的意義上強(qiáng)調(diào)各個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展的協(xié)同。

“全域”概念也進(jìn)入地方發(fā)展規(guī)劃，一些率先成為發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府為了保持功能區(qū)的先進(jìn)性，提升行政區(qū)的發(fā)展功能，開始把功能區(qū)與行政區(qū)的規(guī)劃統(tǒng)一起來，走向行政區(qū)與功能區(qū)一體化，以全域功能區(qū)作為發(fā)展方向。如無錫惠山區(qū)針對(duì)區(qū)域能級(jí)實(shí)現(xiàn)歷史性的跨越后如何再次騰飛的問題，提出全域功能區(qū)規(guī)劃，把該區(qū)分為惠山新城、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、城鐵樞紐區(qū)、科教文旅區(qū)四大功能區(qū)。無錫惠山區(qū)的做法是對(duì)功能區(qū)治理單元的一種新的擴(kuò)展，即不再是對(duì)功能區(qū)進(jìn)行“飛地”式擴(kuò)張，也不再是屬地政府在本地其他區(qū)域設(shè)立功能區(qū)的片區(qū)，而是將整個(gè)行政區(qū)都作為功能區(qū)，把行政區(qū)全域劃分為不同的功能區(qū)。行政區(qū)與功能區(qū)一體化催生了治理結(jié)構(gòu)的改變，無錫惠山區(qū)在全域功能區(qū)建設(shè)中對(duì)現(xiàn)行體制機(jī)制進(jìn)行整體重塑，對(duì)涉及事關(guān)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和治理體系能力建設(shè)的組織形式、發(fā)展方式、運(yùn)行模式進(jìn)行重大調(diào)整和優(yōu)化 ［18］ 。

基于地方規(guī)劃的全域功能區(qū)與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)有著明顯的區(qū)別，全域功能區(qū)不以政策試驗(yàn)為主要任務(wù)，而是基于某地自然條件的優(yōu)勢(shì)、自然資源的承載力、已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等作出的對(duì)未來一段時(shí)間內(nèi)地方發(fā)展的一種空間性規(guī)劃。功能區(qū)的這種發(fā)展趨勢(shì)，一方面體現(xiàn)了地方發(fā)展進(jìn)入新的更高級(jí)階段，需要從全功能的角度進(jìn)行規(guī)劃；另一方面反映了功能區(qū)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的進(jìn)化和功能的提升，行政區(qū)與功能區(qū)的一體化是虛體性的和實(shí)體性的治理單元疊加對(duì)治理功能的放大，也是對(duì)功能區(qū)的一種升級(jí)。

（二）全域功能區(qū)由中央選拔指定，承擔(dān)示范和引領(lǐng)任務(wù)

黨的十八大以來，我國提出在21世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏大目標(biāo)，全國上下都在朝著這個(gè)目標(biāo)努力。但是，近年來國際環(huán)境嚴(yán)峻，中美關(guān)系緊張，中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、信息戰(zhàn)陸續(xù)爆發(fā)，美國以中國為最大的競爭對(duì)手，開始全面打壓中國。美國還動(dòng)員其他西方國家，策動(dòng)中國的周邊國家，聯(lián)合抑制中國。為應(yīng)對(duì)國際環(huán)境的惡化，我國開始注重開發(fā)國內(nèi)市場(chǎng)，提出國際國內(nèi)雙循環(huán)戰(zhàn)略，著手建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)。國際國內(nèi)雙循環(huán)是一種新的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅需要重大的改革舉措跟進(jìn)，而且需要發(fā)展和治理空間尺度的重構(gòu)，以新的空間載體落實(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)向新發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。中央設(shè)立全域功能區(qū)立意高遠(yuǎn)，任務(wù)艱巨，全部冠以先行示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)的名字，通過強(qiáng)化這些全域功能區(qū)改革和發(fā)展的能級(jí)，使其能夠?yàn)閲抑卮蟀l(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)摸索路徑，為實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供樣板。

中央設(shè)立的全域功能區(qū)與地方自行規(guī)劃的全域功能區(qū)不同。一是設(shè)立時(shí)不是根據(jù)某地國土資源的條件規(guī)劃某些特定的功能，而是從國家下一步發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)出發(fā)，設(shè)立先行示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)承擔(dān)改革試驗(yàn)和提供樣板的任務(wù)，國家設(shè)立的全域功能區(qū)是以某個(gè)行政區(qū)全域?yàn)閱卧?，而不是?duì)某個(gè)地方進(jìn)行全域規(guī)劃。二是全域功能區(qū)改變了功能區(qū)的空間性質(zhì)，全域功能區(qū)以行政區(qū)作為功能區(qū)的空間載體，通過在實(shí)體性治理單元之上疊加功能區(qū)的方式，增強(qiáng)了功能區(qū)的能力。深圳先行示范區(qū)、上海浦東引領(lǐng)區(qū)、浙江示范區(qū)與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)的一個(gè)重要區(qū)別即其不再是純粹的虛體性治理單元，而是承擔(dān)了新型功能區(qū)任務(wù)的行政區(qū)。之所以選擇行政區(qū)作為功能區(qū)，是因?yàn)樾碌脑囼?yàn)和示范任務(wù)更為綜合，無論是單一功能的功能區(qū)，還是具有綜合功能的功能區(qū)，都無力承擔(dān)像建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)這樣的任務(wù)，只能由行政區(qū)這樣的具有全面治理功能的單元來承擔(dān)。

這些新的任務(wù)需要功能區(qū)的空間載體具有較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，浙江、深圳、上海浦東是我國發(fā)達(dá)程度比較高的行政區(qū)，只有它們能夠承擔(dān)新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的示范和引領(lǐng)任務(wù)。全域功能區(qū)仍保留了虛體性治理單元的形式，這種虛實(shí)結(jié)合的空間載體設(shè)計(jì)是為了規(guī)避以行政區(qū)為單元的試驗(yàn)失敗帶來的行政風(fēng)險(xiǎn)，如果因功能區(qū)的政策試驗(yàn)失敗而撤銷功能區(qū)，不會(huì)影響所在行政區(qū)的行政地位。

全域功能區(qū)與其他功能區(qū)的另一個(gè)區(qū)別是其設(shè)立不再采取中央立項(xiàng)、地方申請(qǐng)的方式，而是由中央直接指派。設(shè)立方法的改變基于兩個(gè)理由。一是以往功能區(qū)設(shè)立中存在交易成本過高問題，功能區(qū)設(shè)立程序是中央提議、地方申請(qǐng)、部委審批、中央發(fā)布，其中有兩輪議價(jià)，省級(jí)政府與部委一對(duì)一討價(jià)還價(jià)，不但周期長，而且過程不規(guī)范 ［8］ 。二是以往功能區(qū)設(shè)立過程中存在地方政府之間在發(fā)展空間上的惡性競爭，如地方政府在招商引資上的空間競爭強(qiáng)化了地方政府推動(dòng)建設(shè)開發(fā)區(qū)的策略互動(dòng)，導(dǎo)致我國的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)一度存在數(shù)量過多、布局不合理、低水平重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化惡性競爭等問題 ［6］ 。全域功能區(qū)的設(shè)立不再經(jīng)過地方政府間的競爭，而是中央直接指定后安排相關(guān)部委向全域功能區(qū)授權(quán)和賦能，給予系列性特殊政策，同時(shí)要求全域功能區(qū)所在的省級(jí)政府向其相應(yīng)賦權(quán)。全域功能區(qū)雖然設(shè)在地方，但是中央政府治理活動(dòng)的一部分，不是地方治理行為。以往由地方申請(qǐng)、中央選拔的功能區(qū)屬于試點(diǎn)機(jī)制的一種運(yùn)用，而新型先行示范區(qū)由中央根據(jù)各地的發(fā)展基礎(chǔ)和治理能力直接指定。新型先行示范區(qū)的重點(diǎn)不再是試點(diǎn)，而是示范，中央要求示范區(qū)在建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化中先行一步，直接為其他地方提供樣板。從這個(gè)意義上講，全域功能區(qū)是示范區(qū)的升級(jí)版。

（三）從示范區(qū)升級(jí)為先行示范區(qū)，體現(xiàn)了“全功能”特點(diǎn)

示范區(qū)或示范園區(qū)在國內(nèi)已經(jīng)存在較長時(shí)間，但只用在專項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)上，用于突出功能區(qū)在某個(gè)專項(xiàng)發(fā)展或治理上的示范作用，其發(fā)展目標(biāo)通常比試驗(yàn)區(qū)高。示范區(qū)里有的以行政區(qū)為單元，有的以園區(qū)等功能區(qū)為單元。以生態(tài)環(huán)境部設(shè)立的國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)為例，包括生態(tài)文明建設(shè)示范省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，也有生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。示范區(qū)之所以以行政區(qū)為單元，是因?yàn)檫@類示范區(qū)改革任務(wù)的完成需要較強(qiáng)的行政執(zhí)行力，特別是需要以強(qiáng)力的行政執(zhí)法為保障，只有行政權(quán)力完整、具有各類行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的政府才能夠完成。以生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)為例，生態(tài)文明建設(shè)包括環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)兩個(gè)方面，完成這兩個(gè)方面的任務(wù)既需要嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)立法和執(zhí)法，也需要恢復(fù)生態(tài)建設(shè)的資金投入，這兩個(gè)任務(wù)只有功能完整、執(zhí)法力量強(qiáng)、擁有多種法律資源和行政資源的行政區(qū)政府才有能力完成。

在地方層面也有類似的示范區(qū)，如2021年湖南和江西兩省在交界地區(qū)共同成立了湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)，《湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》于2021年10月獲得國家發(fā)改委批準(zhǔn)，兩省的領(lǐng)導(dǎo)高度重視，共同出席了2022年5月湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)大會(huì)，簽訂了《湘贛六地市醫(yī)療保障部門合作備忘錄》等九項(xiàng)合作協(xié)議。該合作在起步期就有了實(shí)質(zhì)性合作，在國內(nèi)地方合作中不多見。此類示范區(qū)建立在同類試驗(yàn)區(qū)設(shè)立眾多且運(yùn)作多年的基礎(chǔ)上，其目標(biāo)不再以政策試驗(yàn)為主，而是為其他地方政府間合作提供示范。

全域功能區(qū)作為新型先行示范區(qū)的“新”體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是新型先行示范區(qū)定位于全面發(fā)展示范區(qū)，而不是針對(duì)某些問題區(qū)域設(shè)計(jì)的試驗(yàn)區(qū)，也不是旨在單一功能率先發(fā)展的示范區(qū)。新型先行示范區(qū)體現(xiàn)了全域功能區(qū)“全功能”的特點(diǎn)，從這個(gè)意義上講，傳統(tǒng)部委設(shè)立的示范區(qū)不是“全域”的。二是新型先行示范區(qū)由中央設(shè)計(jì)、直接領(lǐng)導(dǎo)和親自推動(dòng)，而不是由部委設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)的；也不是由地方設(shè)計(jì)、中央批準(zhǔn)、地方領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)的。新型先行示范區(qū)采取了中央、省級(jí)、市/區(qū)級(jí)三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)小組的機(jī)制，其決策、協(xié)調(diào)和推動(dòng)的能力超過部委設(shè)立的示范區(qū)，并且新增了對(duì)示范區(qū)的督查能力。三是新型先行示范區(qū)得到的政策支持和權(quán)力下放力度大、范圍寬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過部委設(shè)立的示范區(qū)。地方政府建立的示范區(qū)也只能得到本級(jí)地方政府的賦權(quán)，是一種“自力更生”式的發(fā)展，其影響力僅僅局限在地方范圍，無力在全國范圍內(nèi)起到示范或引領(lǐng)作用。

四、從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新：全域功能區(qū)的優(yōu)勢(shì)提升

為確保全域功能區(qū)能夠完成全面改革試驗(yàn)的任務(wù)，中央加大了賦權(quán)和增能的力度，改革的重點(diǎn)從政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)為制度創(chuàng)新。

（一）中央對(duì)全域功能區(qū)“批量式”賦權(quán)

功能區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)在于得到上級(jí)政府賦予的專項(xiàng)行政權(quán)力和特殊經(jīng)濟(jì)政策，而這些賦權(quán)和特殊政策是行政區(qū)所沒有的，功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)因此得到超常發(fā)展。賦權(quán)是把一些專項(xiàng)權(quán)力賦予功能區(qū)，如經(jīng)濟(jì)審批權(quán)、稅收減免權(quán)。中央對(duì)功能區(qū)的賦權(quán)與中央對(duì)地方的權(quán)力下放不同，權(quán)力下放的承載體是行政區(qū)，發(fā)生在中央與地方之間，而賦權(quán)不僅發(fā)生在中央政府及其職能部門與地方職能部門之間，而且包括中央職能部門直接向設(shè)在地方的功能區(qū)賦權(quán)。

比如，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)得到與省級(jí)政府平行的某些經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，自貿(mào)區(qū)得到的是全國人大常委會(huì)立法后的賦權(quán)。賦權(quán)的使用比放權(quán)更為靈活，可以在不改變行政區(qū)實(shí)體性治理單元的邊界和行政級(jí)別的情況下，給功能區(qū)虛體性治理單元賦權(quán)，增強(qiáng)其發(fā)展能力和治理能力。

中央對(duì)全域功能區(qū)的賦權(quán)采取授權(quán)的方式，

與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)相比，中央對(duì)全域功能區(qū)的賦權(quán)廣泛，不僅有經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，而且包括社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的權(quán)力。例如，國家發(fā)改委在《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單》列有要素市場(chǎng)化配置、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新體制、對(duì)外開放、公共服務(wù)體制和生態(tài)及城市空間治理六個(gè)方面40條授權(quán)事項(xiàng) ［19］ 。全面得到賦權(quán)是由新型先行示范區(qū)的任務(wù)所決定的，作為整體實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的試驗(yàn)和示范，全域功能區(qū)必須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域同時(shí)開展先行先試，才能為全國其他地方建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供示范。

為配合全面賦權(quán)的需要，中央對(duì)全域功能區(qū)授權(quán)的方法改為清單式批量授權(quán)。批量授權(quán)是對(duì)新型先行示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)按照事項(xiàng)成批授權(quán)，而不再像對(duì)其他功能區(qū)那樣一事一授權(quán)。批量授權(quán)是中央部門“打包”式地直接賦權(quán)給全域功能區(qū)，不需要按照授權(quán)事項(xiàng)的部門歸屬層層審批，授權(quán)的效率得以明顯提高。首批三個(gè)全域功能區(qū)都是由國家發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門研究制定授權(quán)事項(xiàng)清單，分批次授權(quán)。

清單式授權(quán)是參照立法授權(quán)的方式，劃定了授權(quán)范圍，明確列舉授權(quán)內(nèi)容 ［20］ 。例如，為了確保深圳能夠完成全面率先建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的任務(wù)，國家賦予深圳在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)，在《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020－2025年）》（以下簡稱《實(shí)施方案》）發(fā)布以后，國家發(fā)改委發(fā)布了詳細(xì)的授權(quán)清單。由此可以看出，在全域功能區(qū)的設(shè)立過程中，中央政府進(jìn)行了充分準(zhǔn)備，國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)新型先行示范區(qū)的支持空前一致。清單式批量授權(quán)開啟了我國縱向權(quán)力關(guān)系調(diào)整的重要嘗試，如果對(duì)新型先行示范區(qū)清單式批量授權(quán)取得預(yù)定成效，其他地方政府可能陸續(xù)得到中央部委同樣的賦權(quán)，最終的結(jié)果可能是中央部門的權(quán)力大量減少，地方與中央的關(guān)系由此發(fā)生改變。

不僅中央部門賦權(quán)給全域功能區(qū)，相關(guān)省級(jí)政府也要向新型先行示范區(qū)賦權(quán)。以深圳先行示范區(qū)為例，按照《實(shí)施方案》的要求，廣東省政府將涵蓋交通工程審批、建筑行業(yè)管理、環(huán)境污染治理、能源管理、文物保護(hù)等領(lǐng)域的117項(xiàng)省級(jí)行政職權(quán)事項(xiàng)調(diào)整為由廣州、深圳實(shí)施，其中涉及深圳的事項(xiàng)共103項(xiàng)，包括民政、財(cái)政、用地審批、生態(tài)環(huán)境等；下放的權(quán)力分為行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)和其他事項(xiàng) ［21］ 。廣東向深圳的權(quán)力下放強(qiáng)化了深圳先行示范區(qū)的權(quán)力能級(jí)，目的是配合中央部委向深圳的賦權(quán)。廣東向深圳的批量授權(quán)改變了省與全域功能區(qū)的關(guān)系，提升了深圳先行示范區(qū)的行政地位，深圳得到省級(jí)的部分審批權(quán)，在試驗(yàn)任務(wù)的范圍內(nèi)，深圳市的權(quán)力與廣東省相同。以市區(qū)政府為單元的國家級(jí)新型先行示范區(qū)的設(shè)立也改變了省級(jí)政府與下級(jí)地方政府的縱向關(guān)系，深圳先行示范區(qū)的改革試驗(yàn)取得成效以后，逐步推廣到其他地方政府，省級(jí)政府的行政權(quán)力也會(huì)弱化，某些重要城市的行政權(quán)力隨之增加。這與城鎮(zhèn)化高級(jí)階段城市在國家發(fā)展和治理中作用越來越重要的趨勢(shì)是吻合的。

（二）中央給全域功能區(qū)“加強(qiáng)式”增能

增能是上級(jí)政府或上級(jí)職能部門通過非常規(guī)手段增強(qiáng)功能區(qū)的發(fā)展和治理能力，包括借助政治權(quán)威、提升功能區(qū)機(jī)構(gòu)的組織位階、借助高級(jí)別議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方式。增能可以在不改變行政體制的情況下提升功能區(qū)動(dòng)員資源和執(zhí)行政策的能力，為功能區(qū)的制度創(chuàng)新提供非制度性的保障 ［22］ 。

首先，中央提升了全域功能區(qū)的組織位階。特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)設(shè)立單位的最高級(jí)別是國務(wù)院，如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；次之是國家發(fā)改委或國務(wù)院其他部門，如國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)由商務(wù)部設(shè)立；而新型先行示范區(qū)是由中共中央和國務(wù)院決策、領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施和推動(dòng)的，組織位階高于其他功能區(qū)，如深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的決策依據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》），執(zhí)行由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)。由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳直接執(zhí)行和督辦的功能區(qū)目前只有全域功能區(qū)，這與新型先行示范區(qū)定位于國家行動(dòng)有關(guān)，全域功能區(qū)的設(shè)立成為國家意志在地方的一種直接落實(shí)。

其次，中央直接介入全域功能區(qū)的重大決策，并且為新型先行示范區(qū)的改革舉措背書。特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)針對(duì)的問題都是部門性的或地方性的，其績效由相關(guān)的中央部委評(píng)估，其管理方法是對(duì)功能區(qū)進(jìn)行考核、評(píng)估，依據(jù)考核或評(píng)估的結(jié)果決定是否保留某個(gè)功能區(qū)國家級(jí)的地位，增加、調(diào)整或終止功能區(qū)特殊的權(quán)力在中央部委。在一般功能區(qū)運(yùn)行過程中，中央部委只給功能區(qū)政策，功能區(qū)發(fā)展中遇到的具體問題由功能區(qū)和屬地政府解決；而全域功能區(qū)的重大事項(xiàng)直接由黨中央和國務(wù)院決策，中央發(fā)布的深圳先行示范區(qū)的《意見》和《實(shí)施方案》里對(duì)此有明確規(guī)定。中央介入全域功能區(qū)的重大決策是基于新型先行示范區(qū)的試驗(yàn)是國家行為，而不僅僅是地方行為或部門行為。

最后，提高全域功能區(qū)的行政等級(jí)。全域功能區(qū)與所在行政區(qū)處于同一層級(jí)，不再是屬地政府下設(shè)的功能區(qū)。浙江先行示范區(qū)與浙江省、深圳先行示范區(qū)與深圳市、上海浦東引領(lǐng)區(qū)與浦東新區(qū)的行政等級(jí)相同，二者間不存在所屬關(guān)系。提高功能區(qū)行政等級(jí)的目的也是“增能”，使其擁有超優(yōu)資源配置權(quán)力，包括權(quán)限設(shè)置權(quán)力、制度安排偏向、資源配置優(yōu)勢(shì)、資源吸引能力等 ［23］ 。新型先行示范區(qū)的推進(jìn)可以動(dòng)員本級(jí)行政區(qū)整個(gè)行政體系，使用全部行政權(quán)力，必要時(shí)可以調(diào)動(dòng)各個(gè)行政部門，達(dá)到舉全省、全市、全區(qū)之力的力度。從這個(gè)意義上講，全域功能區(qū)達(dá)到了功能區(qū)發(fā)展的頂點(diǎn)。中央在選派地方政府承擔(dān)新型先行示范區(qū)改革試驗(yàn)以后，給予充分的賦權(quán)，調(diào)動(dòng)了中央多個(gè)部門的政策資源，采取的是一種新舉國體制，符合“集中力量辦大事”的政治邏輯 ［24］ 。

對(duì)全域功能區(qū)賦權(quán)和增能之所以可能，緣于我國的各級(jí)政府在事權(quán)上具有共同所有和界限模糊的特點(diǎn)，法理上中央政府對(duì)其以下的各級(jí)政府均有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，實(shí)踐中中央對(duì)其以下的各級(jí)政府均行使管轄權(quán)。據(jù)此，中央政府可以通過向地方布置專項(xiàng)任務(wù)或在地方設(shè)立專項(xiàng)功能區(qū)分解自己的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定的發(fā)展目標(biāo)。在這個(gè)過程中，中央不直接介入地方完成專項(xiàng)任務(wù)的過程，而是鼓勵(lì)地方政府通過自主探索、設(shè)計(jì)試驗(yàn)和請(qǐng)示授權(quán)的方式開展試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與地方探索的良性互動(dòng) ［25］ 。

（三）改革的重點(diǎn)升級(jí)為制度創(chuàng)新

進(jìn)入新發(fā)展階段以后，原有的以開發(fā)為主的功能設(shè)定不能滿足實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要，功能區(qū)的試驗(yàn)任務(wù)從政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)為制度創(chuàng)新。功能區(qū)任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)型的背景是在以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向、以政策試驗(yàn)為主要任務(wù)的模式實(shí)行多年后，功能區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，一個(gè)表現(xiàn)是功能區(qū)的發(fā)展模式已經(jīng)被眾多地方政府所模仿，全國各級(jí)地方政府設(shè)立了大批經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，功能區(qū)的創(chuàng)新功能逐步消失；另一個(gè)表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)已經(jīng)逐步發(fā)展成新城區(qū)，必須承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)等行政區(qū)政府的任務(wù)，功能區(qū)的職能不得不行政區(qū)化，原有的功能單一、集中于開發(fā)的制度優(yōu)勢(shì)被淹沒。

功能區(qū)任務(wù)轉(zhuǎn)型在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐中已經(jīng)開始，國家對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策激勵(lì)收緊，轉(zhuǎn)而運(yùn)用制度激勵(lì)，制度創(chuàng)新遂成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新的任務(wù)。

國家允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度設(shè)計(jì)上有自主性，鼓勵(lì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在創(chuàng)新制度下激活市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)配置資源，減少中央和地方政府的行政干預(yù) ［26］ 。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是自貿(mào)區(qū)的升級(jí)版，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在自由貿(mào)易和保稅功能之上，升級(jí)為具有綜合性功能的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。這表明中央希望通過功能區(qū)的試驗(yàn)，找到一些可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新，借助制度創(chuàng)新紅利推動(dòng)持續(xù)發(fā)展 ［27］ 。

中央在設(shè)立全域功能區(qū)時(shí)，基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)替代經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，明確提出制度創(chuàng)新為主的要求。

首先，要求新型先行示范區(qū)的制度創(chuàng)新具有系統(tǒng)性和全面性，不能僅僅局限于某項(xiàng)或某些政策的創(chuàng)新。全域功能區(qū)引領(lǐng)和示范的不是局部性改革，而是建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的整體試驗(yàn)。以深圳先行示范區(qū)為例，中央要求深圳深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)、法治、城市建設(shè)與治理、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新領(lǐng)域涵蓋了“五位一體”的國家總體布局，其改革試驗(yàn)任務(wù)的整體性是特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)無法承擔(dān)的。改革試驗(yàn)的全面性和系統(tǒng)性還體現(xiàn)在多方位上，中央要求全域功能區(qū)在每個(gè)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新要覆蓋該領(lǐng)域的主要方面。例如，在對(duì)深圳先行示范區(qū)完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制建設(shè)的要求中包括土地管理制度、勞動(dòng)力流動(dòng)制度、創(chuàng)業(yè)板改革并試點(diǎn)注冊(cè)制等；還包括加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，在健全要素市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)機(jī)制等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新 ［28］ 。新型先行示范區(qū)改革試驗(yàn)的全面性使示范區(qū)的改革成為國家改革的微縮版，新型先行示范區(qū)的一項(xiàng)改革試驗(yàn)成功后，要成為國內(nèi)其他城市各項(xiàng)改革深化的樣板。隨著先行示范區(qū)各項(xiàng)制度創(chuàng)新的逐步完成，中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的整體性樣板最終形成。

其次，中央首次提出全域功能區(qū)自行控制改革的風(fēng)險(xiǎn)。特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)被賦予先行先試的權(quán)力，中央給予試錯(cuò)權(quán)，要求功能區(qū)在改革開放中“大膽闖”。這個(gè)階段的改革失敗風(fēng)險(xiǎn)控制采取的是“空間相隔+單項(xiàng)試點(diǎn)”的方式，空間相隔是為了避免試驗(yàn)失敗對(duì)已有制度的沖擊，試驗(yàn)區(qū)的選點(diǎn)遠(yuǎn)離政治中心，即使試驗(yàn)失敗，也不會(huì)對(duì)國家整體穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊。功能區(qū)只進(jìn)行某一領(lǐng)域和若干領(lǐng)域的改革試驗(yàn)，改革過程中出現(xiàn)問題時(shí)調(diào)整政策的難度小，即使改革試驗(yàn)出現(xiàn)失誤，造成的損失也小。功能區(qū)得到試錯(cuò)權(quán)意味著政策試驗(yàn)失敗的風(fēng)險(xiǎn)是由中央政府承擔(dān)，中央在設(shè)計(jì)功能區(qū)時(shí)考慮到了可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)行全面改革試點(diǎn)時(shí)，新型先行示范區(qū)在改革試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)控制方面與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)不同，無法用空間相隔和單項(xiàng)試驗(yàn)的方式控制改革風(fēng)險(xiǎn)。一是新型先行示范區(qū)選點(diǎn)都在發(fā)達(dá)地區(qū)，深圳、上海浦東、浙江具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)建設(shè)達(dá)到較高的水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)已產(chǎn)生較多的成果，改革試驗(yàn)一旦失誤，會(huì)給當(dāng)?shù)貛磔^大的損失，還會(huì)對(duì)國家深化改革的方向產(chǎn)生消極影響。因此，新型先行示范區(qū)的改革試驗(yàn)不再是“大膽闖”，而是必須穩(wěn)扎穩(wěn)打，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下穩(wěn)妥推進(jìn)改革。二是新型先行示范區(qū)需要自行承擔(dān)改革試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)，而不是由中央承擔(dān)改革試驗(yàn)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在改革和試驗(yàn)的制度設(shè)計(jì)和政策制定時(shí)，新型先行示范區(qū)必須把風(fēng)險(xiǎn)總體可控作為底線。中央要求深圳先行示范區(qū)探索在預(yù)設(shè)底線的前提下如何把握改革的節(jié)奏和步驟，穩(wěn)妥有序進(jìn)行改革，做到風(fēng)險(xiǎn)總體可控。三是在新型先行示范區(qū)全面推行整體性和制度性探索方式，以便在可控的范圍內(nèi)降低政策創(chuàng)新和制度變遷帶來的風(fēng)險(xiǎn) ［29］ 。例如，中央要求深圳先行示范區(qū)建立重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范制度和政策體系，探索建立改革風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)管控機(jī)制，為全國提供參考。

從治理單元的角度看，能夠自身控制改革試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)的只有全域功能區(qū)。全域功能區(qū)以行政區(qū)這樣的實(shí)體性治理單元為空間載體，行政區(qū)的治理功能全，治理機(jī)構(gòu)完整，具有行政管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)提供的全面權(quán)力，具有獨(dú)立的財(cái)政體系，行政邊界清晰明確。因此，全域功能區(qū)能夠制定控制風(fēng)險(xiǎn)的制度，具有控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，在風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)能夠在全域范圍形成協(xié)同機(jī)制，是一個(gè)自行消化改革風(fēng)險(xiǎn)的治理單元。

為實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國這一第二個(gè)百年目標(biāo)，深化已有改革，中央通過“再地域化”，以全域?yàn)榉秶O(shè)立新型示范區(qū)。一方面，中央設(shè)立的全域功能區(qū)仍有試驗(yàn)任務(wù)，不僅是進(jìn)行政策試驗(yàn)，更是以制度改革試驗(yàn)為重點(diǎn)；不局限于改革試驗(yàn)，而是把先行示范區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)試驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)向國內(nèi)其他地方推廣。因此，全域功能區(qū)具有“任務(wù)+樣板”的特點(diǎn)。另一方面，全域功能區(qū)成為調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性的一種新手段，選定一個(gè)地方作為率先實(shí)施國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)，既是對(duì)該地發(fā)展成就的肯定，也是對(duì)該地發(fā)展和創(chuàng)新能力的肯定。

對(duì)地方來講，成為國家新型先行示范區(qū)，不僅可以得到中央對(duì)本地工作的肯定，還能得到中央的賦權(quán)增能，得到更多的政策資源。新型的示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)為國內(nèi)居于先發(fā)展地位的地方提供了新的發(fā)展臺(tái)階，設(shè)立這種全域功能區(qū)已成為一種激勵(lì)地方發(fā)展新的導(dǎo)向。

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責(zé)任編輯：陳文杰

The Whole Functional Zone： a New Governance Unit

Yang Long

Abstract：

Functional zone is a unique governance unit in China. According to the needs of different development stages， it has experienced a gradual evolution from special functional zone， comprehensive functional zone to whole functional zone. The function of functional zone has been constantly strengthened and its coverage has been gradually expanded. The concept of “whole zone” comes from the spatial planning， and then it is introduced into the industrial planning and development planning. The whole functional zone is a governance unit that combines virtuality with reality， which has the advantage of overlapping administrative region and functional zone. The development and the governance in different periods need different functional zones. The whole functional zone is selected by the central government from the developed regions， with emphasis on demonstration， which meets the needs of building China into a great modern socialist country with Chinese characteristics in the new era. The whole functional zone has been authorized by the central government in batches and empowered， and has undertaken the task of overall institutional innovation， which is a re-territorization of a specific space.

Key words：

governance unit， whole functional zone， demonstration zone， empowerment