胡錦繡

一、前言

從2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，到2018年國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（簡稱“職教20條”），再到2022年國家重新修訂發(fā)布最新的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，職業(yè)教育的吸引力、影響力進(jìn)一步得到提高，職業(yè)教育的地位和社會認(rèn)可度也越來越高。在此新形勢下，如何提高高職院校的預(yù)算管理水平、更好地做好預(yù)算一體化管理、將學(xué)校的財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)及自籌經(jīng)費(fèi)等各種來源不同的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出最大的價(jià)值，創(chuàng)造最大的辦學(xué)社會效益，是每所高職院校必須考慮的問題。在傳統(tǒng)預(yù)算管理無法滿足新形勢下高職院校發(fā)展的背景下，提升高職院校預(yù)算管理水平勢在必行。

二、目前高職院校預(yù)算工作中存在的問題

（一）預(yù)算編制與學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略不匹配

教育部等九部門于2020年9月聯(lián)合印發(fā)了《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計(jì)劃（2020—2023年）》，以提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能為主線，提出10項(xiàng)任務(wù)、27條舉措，系統(tǒng)設(shè)計(jì)了未來三年職業(yè)教育改革發(fā)展的“戰(zhàn)略圖”。緊跟職業(yè)教育發(fā)展趨勢，按照社會需求完善職業(yè)教育體系，重點(diǎn)培養(yǎng)優(yōu)秀人才，提升職業(yè)技術(shù)和技能是眾多高職院校的核心發(fā)展目標(biāo)。與此同時(shí)，高職院校的財(cái)政專項(xiàng)資金越來越多，預(yù)算管理工作越發(fā)重要。但是，目前大部分高職院校在預(yù)算管理工作中，大多存在一些共性的問題：一是預(yù)算編制往往是以財(cái)務(wù)部門為中心進(jìn)行的，其余職能部門的參與度相對較低；二是預(yù)算編制水平有限，編制方法較為單一，編制人員對學(xué)校教學(xué)及行政管理業(yè)務(wù)不夠熟悉，編制出來的預(yù)算與下一年度實(shí)際收入和支出有較大差距，預(yù)算編制準(zhǔn)確度有待提高。預(yù)算編制不準(zhǔn)確導(dǎo)致預(yù)算頻繁調(diào)整，有些是因?yàn)槿藛T變動預(yù)估不足導(dǎo)致項(xiàng)目支出和基本支出之間互相調(diào)整，有些是因?yàn)閷χ攸c(diǎn)工作預(yù)估不足導(dǎo)致調(diào)整；三是參與預(yù)算編制的人員站位不高，缺乏遠(yuǎn)見，對預(yù)算的考慮僅僅局限在財(cái)務(wù)資源上，未將非財(cái)務(wù)資源納入預(yù)算全流程，極大地限制了預(yù)算編制空間，導(dǎo)致預(yù)算編制的不足，難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理水平的高質(zhì)量發(fā)展。[1]

（二）預(yù)算管理中信息化程度不足

目前，大部分高職院校都已經(jīng)使用了財(cái)務(wù)軟件，但是財(cái)務(wù)軟件涵蓋的具體模塊不盡相同。有些可能只能滿足日常的會計(jì)核算需要，有些可能在核算系統(tǒng)的基礎(chǔ)上增加了預(yù)算系統(tǒng)。但是，一個(gè)包含多種功能、與學(xué)校業(yè)務(wù)相融合的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)并沒有大面積普及。同時(shí)在現(xiàn)有財(cái)務(wù)軟件的使用過程中，還存在一些問題，具體如下：

第一，已有的財(cái)務(wù)系統(tǒng)各模塊之間并未打通，對有效的信息傳遞產(chǎn)生了阻礙，導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)需要重復(fù)輸入、機(jī)械核對，這將導(dǎo)致財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確及人力、物力的浪費(fèi)。這種信息系統(tǒng)互不連通將會造成日常會計(jì)核算、預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，這種錯(cuò)誤將會降低了整個(gè)學(xué)校的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的可靠性。

第二，因?yàn)闆]有功能齊全的預(yù)算信息化系統(tǒng)，各預(yù)算編制單位所提交的數(shù)據(jù)、佐證材料等不符合標(biāo)準(zhǔn)，缺乏通過系統(tǒng)對預(yù)算編制流程進(jìn)行規(guī)范化管理，大大降低了預(yù)算編制的效率。若預(yù)算系統(tǒng)未與學(xué)生管理系統(tǒng)連接，在編制生均撥款預(yù)算收入時(shí)無法獲得學(xué)生的人數(shù)、專業(yè)等準(zhǔn)確信息，勢必影響預(yù)算收入的測算；若預(yù)算系統(tǒng)尚未與核算系統(tǒng)連接，使得預(yù)算與核算割裂開來，預(yù)算無法及時(shí)發(fā)揮對核算的指導(dǎo)作用，同時(shí)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)也很難獲取，這將導(dǎo)致預(yù)算管理效率低下，無法發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的功能。

（三）預(yù)算績效管理不夠完善

1 .預(yù)算績效管理意識還需提高

高職院校的預(yù)算管理中往往重視預(yù)算及資金的申請，對資金到位后的使用及績效管理重視不足。公辦高職院校重視辦學(xué)的社會效益，資金的投入及使用存在著一些特殊性。因資金到位前的績效意識不足，教育成本核算在高職尚未全面開展，一定程度上導(dǎo)致了資金在使用過程中存在浪費(fèi)、不合理甚至違規(guī)等情況。[2]部分財(cái)政專項(xiàng)資金在使用時(shí)不僅需要考慮資金支付的時(shí)效性，還需要考慮資金支付的精準(zhǔn)性，是否讓財(cái)政專項(xiàng)資金到達(dá)文件所規(guī)定的特定對象身上。這些都需要有良好的預(yù)算績效管理意識指導(dǎo)日常工作，但部分高職院校對此工作落實(shí)得并不到位。

2 .缺少合理的預(yù)算績效目標(biāo)管理模式

預(yù)算管理如果不考慮績效，在日常實(shí)務(wù)中通常會出現(xiàn)學(xué)校的預(yù)算資金分配到問題比較嚴(yán)重的項(xiàng)目的情況。這就產(chǎn)生一個(gè)令人值得深思的問題，預(yù)算是獎勵(lì)失敗而不是鼓勵(lì)成功。這會使得校內(nèi)各部門形成以追求最多的預(yù)算資金作為其唯一的目標(biāo)。加上現(xiàn)階段對專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)在申報(bào)階段并無嚴(yán)苛的要求，這將導(dǎo)致資金使用部門后期忽視對預(yù)算績效的管理。[3]

3 .預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制不健全，激勵(lì)約束作用不強(qiáng)

預(yù)算績效評價(jià)應(yīng)遵循 “誰使用、誰評價(jià)”的原則，但事實(shí)上目前大部分高職院校預(yù)算的績效評價(jià)工作都是以財(cái)務(wù)部門牽頭，資金使用部門參與的形式展開的，資金使用部門并未全面樹立起績效評價(jià)的意識，尚未完全承擔(dān)起績效評價(jià)的責(zé)任。再加上大部分高職院校存在一筆專項(xiàng)資金在校內(nèi)分解成為若干個(gè)不同的子項(xiàng)目的情況，資金使用及評價(jià)部門眾多，評價(jià)內(nèi)容僅僅按照上級部門下發(fā)的模板來應(yīng)付完成，沒有對項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題深入分析，也沒有對項(xiàng)目產(chǎn)生的社會效益進(jìn)行認(rèn)真評價(jià)。因此，預(yù)算績效管理的激勵(lì)作用不強(qiáng)，很難激發(fā)出資金使用部門的績效評價(jià)熱情，導(dǎo)致績效評價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用流于形式。[4]

（四）對預(yù)算分析的重視程度不足

預(yù)算分析是預(yù)算管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。很多高職院校由于對預(yù)算分析工作重視程度不足，致使預(yù)算分析工作不能順利開展，影響學(xué)校資金的使用效率和預(yù)算管理工作的整體效果。

1 .制度約束不足

因預(yù)算編制是按年度進(jìn)行，大部分高職院校對預(yù)算工作的重心是預(yù)算編制、匯總和校內(nèi)再次分解及下達(dá)。在校內(nèi)的預(yù)算管理制度中，往往側(cè)重于對預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整等具體流程的規(guī)定，但對預(yù)算分析的周期、方法等未進(jìn)行具體規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算分析沒有形成常態(tài)化工作，缺乏有效約束。

2 .缺乏有效的預(yù)算分析方法

大部分高職院校的預(yù)算分析主要由財(cái)務(wù)部門完成，在進(jìn)行預(yù)算分析時(shí)，對全面預(yù)算管理缺乏科學(xué)的認(rèn)識，往往將預(yù)算分析局限于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的范圍，只注重分析財(cái)務(wù)指標(biāo)的變化，對非財(cái)務(wù)指標(biāo)變化的原因挖掘不深入。在預(yù)算分析的方法上，常常注重本年預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行數(shù)對比，缺少運(yùn)用同比分析、環(huán)比分析、結(jié)構(gòu)分析等方法，未根據(jù)不同項(xiàng)目資金的使用特點(diǎn)進(jìn)行分析，對預(yù)算執(zhí)行差異原因分析不到位。這將使得預(yù)算分析對學(xué)校教學(xué)和業(yè)務(wù)活動指導(dǎo)不足，預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差和不合理情況未及時(shí)得到糾正。

（五）財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平有待提高

目前進(jìn)入國家大力發(fā)展職業(yè)教育的新時(shí)期，財(cái)務(wù)部門職能發(fā)生了較大的變化，從財(cái)務(wù)信息對外公開、學(xué)校內(nèi)部需要等不同的層面，都對學(xué)校的會計(jì)信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、全面性提出了更高的要求，同時(shí)也對財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力提出新要求。為適應(yīng)國家高等教育大環(huán)境的變化，努力實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，財(cái)務(wù)人員應(yīng)進(jìn)一步提升專業(yè)水平。

大部分高職院校重視教學(xué)和科研工作，對財(cái)務(wù)部門的重視程度不夠，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門不僅缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才，而且部門內(nèi)經(jīng)常人手不足，以上原因?qū)е仑?cái)務(wù)部門在開展預(yù)算管理工作時(shí)常常表現(xiàn)出有心無力。在人力資源制度方面，財(cái)務(wù)人員定崗?fù)墙梯o崗位，優(yōu)先級別低于教學(xué)崗位，職稱制度的不合理導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員工資一直低于教學(xué)崗位人員，這又嚴(yán)重打擊了會計(jì)人員的工作積極性，進(jìn)一步造成了財(cái)務(wù)及預(yù)算管理功能的弱化。

預(yù)算管理是一項(xiàng)集溝通、管理、協(xié)調(diào)于一體的綜合性工作，隨著國家財(cái)政改革的逐漸深入，近幾年上級部門對預(yù)算的要求越來越高，這就要求高職院校財(cái)務(wù)部門配置一支專業(yè)能力過硬、年齡結(jié)構(gòu)合理、綜合素質(zhì)優(yōu)異、適應(yīng)能力良好的隊(duì)伍，但就目前情況來看離這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)尚有差距，預(yù)算管理工作人員還需進(jìn)一步提高自身業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。[5]

三、 高職院校預(yù)算工作優(yōu)化措施

（一）提高預(yù)算編制水平

高職院校要結(jié)合自身的辦學(xué)規(guī)模、人才培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置等，在全面預(yù)算管理理念下，合理編制預(yù)算。靈活多樣地運(yùn)用預(yù)算編制方法，視不同情況將零基預(yù)算、增量預(yù)算結(jié)合起來使用。提高站位，全盤考慮學(xué)校所有可用資源，以國家政策和學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，根據(jù)學(xué)校未來三年的辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，對學(xué)校各項(xiàng)收入和支出進(jìn)行綜合平衡，考慮未來三年各項(xiàng)收入和支出的可能性，對可能出現(xiàn)的重大變化因素進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，將所有渠道的收入、支出等財(cái)務(wù)資源合并考慮，同時(shí)考慮學(xué)校的人力資源、教學(xué)品牌等非財(cái)務(wù)資源，并根據(jù)學(xué)校業(yè)務(wù)活動性質(zhì)及業(yè)務(wù)規(guī)模等情況科學(xué)編報(bào)預(yù)算。在充分考慮實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、量入為出”的原則，對學(xué)校預(yù)算進(jìn)行合理分解和綜合平衡。

（二）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升預(yù)算管理價(jià)值

高職院校應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際需求，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段進(jìn)行財(cái)務(wù)管理活動，建立功能相對完善的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的錄入、匯總、查詢、分析、預(yù)警和監(jiān)督等功能。預(yù)算系統(tǒng)由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)使用，但學(xué)校的每個(gè)部門均需要參與使用，財(cái)務(wù)部門應(yīng)結(jié)合其余部門在預(yù)算全過程的參與情況設(shè)置相應(yīng)的權(quán)限，讓預(yù)算管理系統(tǒng)發(fā)揮應(yīng)有的功效。為方便教職工的使用，預(yù)算管理系統(tǒng)的設(shè)置應(yīng)遵循可視化、易操作的原則。[6]系統(tǒng)同時(shí)應(yīng)具備強(qiáng)大的數(shù)據(jù)管理功能，能夠支撐預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)對數(shù)據(jù)的獲取，為學(xué)校決策提供及時(shí)、可靠的財(cái)務(wù)信息。

建立財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)時(shí)應(yīng)注意該系統(tǒng)與校內(nèi)已有系統(tǒng)的相互連接，盡量減少基礎(chǔ)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的重復(fù)錄入，減輕全校預(yù)算編制人員的重復(fù)工作量，讓預(yù)算相關(guān)崗位工作人員騰出更多的精力去理解學(xué)校戰(zhàn)略、本專業(yè)發(fā)展等核心問題，不再僅僅依靠自身經(jīng)驗(yàn)和上年預(yù) 算執(zhí)行情況簡單地編出下一年預(yù)算，突出預(yù)算編制的重點(diǎn)，提升預(yù)算管理價(jià)值。

（三）提高預(yù)算績效管理意識

高職院校應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況，制定預(yù)算績效管理的相關(guān)制度，讓全校教職工牢牢樹立“績效目標(biāo)先行”的意識。同時(shí)高職院校應(yīng)強(qiáng)化頂層支持，建立健全學(xué)校的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，對預(yù)算管理流程進(jìn)行明確，由資金使用部門分層級、有重點(diǎn)地設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)和具體指標(biāo)，把預(yù)算績效目標(biāo)管理貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。[4]學(xué)校內(nèi)部有關(guān)部門需要相互配合，在申請及分配財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，要對資金使用的績效目標(biāo)進(jìn)行考慮，讓專項(xiàng)資金切實(shí)發(fā)揮辦學(xué)效益和社會效益，持續(xù)提升預(yù)算績效管理水平。

完成預(yù)算績效評價(jià)后，應(yīng)該將評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目考核、下一年度預(yù)算安排、完善制度和改善管理的重要依據(jù)。對從事績效評價(jià)的業(yè)務(wù)骨干人員提供職業(yè)晉升通道，以調(diào)動其工作積極性，使績效評價(jià)工作更有效地落實(shí)。

（四）加強(qiáng)對預(yù)算分析的重視程度

學(xué)校應(yīng)按月份、季度、年度定期做好預(yù)算分析，對預(yù)算執(zhí)行過程中的資金使用進(jìn)度、方向是否與預(yù)算一致進(jìn)行著重分析。分析時(shí)不能只限于預(yù)算執(zhí)行的序時(shí)進(jìn)度，而應(yīng)根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的資金支出時(shí)效特點(diǎn)分析是否合理。比如國家獎助學(xué)金專項(xiàng)資金一般在春季和秋季學(xué)期開學(xué)后，確定好學(xué)生名單后才能支出。對于預(yù)算分析中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行差異，應(yīng)制定出行之有效的對策，對不合理的現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)的糾正，提高資金使用效率，讓學(xué)校的資金運(yùn)營維持在一個(gè)良好的循環(huán)之中，也為下一年的預(yù)算編制打下良好的基礎(chǔ)。

在對預(yù)算進(jìn)行分析時(shí)，可以采用差異分析法、對比分析法、對標(biāo)分析法、結(jié)構(gòu)分析法、趨勢分析法等不同方法，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行多維度分析。對預(yù)算執(zhí)行的差異重要程度要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，對于判斷為“重要差異事項(xiàng)”的項(xiàng)目需重點(diǎn)關(guān)注。比如根據(jù)制度上年未支出完畢結(jié)轉(zhuǎn)到本年度的財(cái)政專項(xiàng)資金，有可能是財(cái)政資金已下達(dá)至學(xué)校，但是有些項(xiàng)目的前期論證工作不到位，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中發(fā)現(xiàn)無法按原論證結(jié)論進(jìn)行，中途流產(chǎn)，導(dǎo)致財(cái)政資金在當(dāng)年度大量結(jié)余；有些項(xiàng)目沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成招標(biāo)、采購、建設(shè)、驗(yàn)收等項(xiàng)目全過程工作，導(dǎo)致資金支出未按照預(yù)期進(jìn)度進(jìn)行。當(dāng)年下達(dá)的財(cái)政專項(xiàng)資金使用進(jìn)度慢，結(jié)轉(zhuǎn)金額大，這可能會給以后上級主管部門對學(xué)校的財(cái)政專項(xiàng)撥款帶來不利影響。因此，針對財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算分析應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，且需要根據(jù)資金特點(diǎn)及時(shí)調(diào)整管理思路。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，需要從多方面著手。目前政府會計(jì)制度、預(yù)算管理一體化等制度的實(shí)施給高職院校財(cái)務(wù)人員帶來了很大的挑戰(zhàn)。制度的改革也使得會計(jì)的職能從傳統(tǒng)的會計(jì)核算向預(yù)算管理、分析決策發(fā)生轉(zhuǎn)變，要求財(cái)務(wù)人員更多地掌握管理會計(jì)理念，在利用財(cái)務(wù)信息化減輕部分基礎(chǔ)、枯燥的重復(fù)性會計(jì)工作之后，更好地做出專業(yè)的職業(yè)判斷，在學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算管理等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。

從理論層面，財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要，增加對財(cái)務(wù)人員的理論培訓(xùn)，有針對性選擇課程、授課專家及培訓(xùn)形式，讓部門人員能夠扎實(shí)地掌握政府收支分類、科研經(jīng)費(fèi)管理、預(yù)算收支與核算、資產(chǎn)核算、資金支付、預(yù)算績效評價(jià)等綜合性理論知識學(xué)習(xí)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)理論水平。同時(shí)財(cái)務(wù)人員的計(jì)算機(jī)水平和財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)操作能力也應(yīng)重點(diǎn)培養(yǎng)，這對工作效率的提升至關(guān)重要。[7]一名優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人員除了以上“硬實(shí)力”之外，自身的溝通、統(tǒng)籌、管理、抗壓能力等財(cái)務(wù)“軟實(shí)力”也不可或缺。

在人員管理方面，高職院校應(yīng)逐漸招聘高學(xué)歷、相對年輕的會計(jì)人員進(jìn)入財(cái)務(wù)隊(duì)伍，提高隊(duì)伍的快速反應(yīng)和適應(yīng)能力。與此同時(shí)，做好會計(jì)人員的職稱晉升通道建設(shè)，提高會計(jì)人員的工作積極性，吸引更多的優(yōu)秀會計(jì)人才進(jìn)入財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍。

四、結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理對高職院校的發(fā)展和進(jìn)步有著非常重要的作用。在新形勢下，提高預(yù)算管理水平，積極推動預(yù)算管理體制的變革，已成為高職院校財(cái)務(wù)管理工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，國家對高職院校的經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，這對高職院校來說既是一個(gè)發(fā)展機(jī)會也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。所以，在高職院校的發(fā)展過程中一定要加強(qiáng)對預(yù)算管理的關(guān)注，對預(yù)算管理的全過程不斷進(jìn)行完善，切實(shí)做好學(xué)校的預(yù)算管理工作。

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責(zé)任編輯 ?魏家堅(jiān)