劉 瑛

2019年12月11日至今,世界貿(mào)易組織(World Trade Organization,以下簡稱WTO)的爭端解決上訴機(jī)構(gòu)因美國阻撓成員遴選而停擺。在上訴機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作期間,對專家組報(bào)告提起上訴的案件比例達(dá)到68%,上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告至少在一個上訴請求上修改或推翻專家組認(rèn)定的比例更高達(dá)83%。(1)Joost Pauwelyn, WTO Dispute Settlement Post 2019: What to Expect? Journal of International Economic Law, Vol. 22, Issue 3, 2019, p. 310.因此,一些WTO成員在上訴機(jī)構(gòu)面臨停擺時和停擺以后依然對專家組報(bào)告提起了上訴,目前WTO爭端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body,以下簡稱DSB)尚有15起糾紛處于上訴程序中,(2)該15起爭端是DS476、DS494、DS510、DS518、DS523、DS533、DS534、DS538、DS539、DS541、DS543、DS562、DS567、DS578、DS592。無法得到解決。提起上訴需要耗費(fèi)時間和大量金錢,爭端方之所以選擇上訴,主要還是出于對公正裁決的需求。盡管《關(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》(Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes,以下簡稱DSU)第8條規(guī)定,秘書處向爭端方建議專家組成員時應(yīng)保證成員間不同的背景,但實(shí)際情況是,專家組成員大多來自發(fā)達(dá)成員。(3)作為WTO爭端解決機(jī)制的前三運(yùn)用國,中國向WTO推薦的指示性名單專家中,也只有張玉卿先生2007年經(jīng)秘書處提名被任命為專家組成員審理“歐盟-香蕉(三)(美國提起執(zhí)行之訴)案”,European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States.加之為爭端解決提供行政支持的秘書處職員也大多來自發(fā)達(dá)成員,非常設(shè)的專家組在把握案件審理程序和起草專家組報(bào)告上都較為依賴秘書處的職員,爭端方常常對專家組報(bào)告的結(jié)果不盡滿意,于是通過訴諸上訴審議來維護(hù)自身權(quán)利。而除了為具體爭端解決提供多一重正義保障,上訴審議有利于澄清WTO協(xié)定規(guī)則、提供WTO協(xié)定解釋的確定性,并逐漸成為WTO體系安全性和可預(yù)見性的核心因素。(4)Thomas Cottier &Marina Foltea. Constitutional Functions of the WTO and Regional Trade Agreements, in Lorand Bartels &Federico Ortino, Regional Trade Agreements and the WTO Legal System, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp.59-60.為此,WTO本身和絕大多數(shù)WTO成員均在多個方向上探索解決上訴機(jī)構(gòu)停擺危機(jī)的方案,目前實(shí)際落地的是DSU第25條所規(guī)定的仲裁。2020年4月30日,《依據(jù)DSU第25條的多方臨時上訴仲裁安排》(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement Pursuant to Article 25 of the DSU,以下簡稱MPIA)被作為《關(guān)于建立、記錄和分享處理WTO爭端做法與程序的機(jī)制的聲明》的附件12(5)Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes, JOB/DSB/1/Add.12, 30 April 2019.申報(bào),由此確立了臨時替代上訴審議程序的上訴仲裁機(jī)制。2022年7月25日,WTO公布“土耳其-藥品生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售措施案”(6)Turkey - Certain Measures Concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products, DS583.臨時上訴仲裁裁決,這是第一個MPIA裁決,具有里程碑意義。2022年12月21日,“哥倫比亞-對比利時、德國和荷蘭的冷凍薯?xiàng)l征收反傾銷稅案”(7)Colombia-Anti-dumping Duties on Frozen Fries from Belgium, Germany and the Netherlands, DS591.也散發(fā)了MPIA仲裁裁決。此外MPIA參加方在7起爭端中向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)通報(bào)同意使用MPIA機(jī)制。(8)這7起案件為:(1) Canada - Measures Governing the Sale of Wine - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS537/15; (2) Canada - Measures Concerning Trade in Commercial Aircraft - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS522/20; (3) Costa Rica - Measures Concerning the Importation of Fresh Avocados from Mexico - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS524/5; (4) China - Measures Concerning the Importation of Canola Seed from Canada - Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS589/5; (5) China - Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Barley from Australia - Agreed procedures for arbitration under article 25 of the DSU, WT/DS598/5; (6) China - Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Wine from Australia - Agreed procedures for arbitration under article 25 of the DSU, WT/DS602/3; (7) Australia - Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Certain Products from China - Agreed procedures for arbitration under article 25 of the DSU, WT/DS603/4.由于MPIA規(guī)則部分吸取了上訴審議機(jī)制改革方案中具有普遍共識的內(nèi)容,因此其不僅能在參加方同意的前提下為解決參加方間的爭端提供上訴仲裁依據(jù),其創(chuàng)設(shè)和實(shí)踐也可以為現(xiàn)有上訴審議機(jī)制的改革提供借鑒,本文主要探討后者。

一、MPIA密切呼應(yīng)WTO上訴審議機(jī)制

美國對上訴機(jī)構(gòu)的批評是廣泛的,涵蓋了程序技術(shù)性問題和機(jī)制的系統(tǒng)性問題,(9)參見孫昭:《在安全競爭背景中回歸權(quán)力導(dǎo)向的國際貿(mào)易秩序——美國貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向?qū)H貿(mào)易規(guī)則的影響》,載《武大國際法評論》2020年第4期。包括終局上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中的法律分析與建議措施實(shí)質(zhì)影響了WTO成員的權(quán)利義務(wù)。(10)參見石靜霞:《世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)的危機(jī)與改革》,載《法商研究》2019年第3期。MPIA以其制度設(shè)計(jì)對WTO成員,特別是美國的指責(zé)給出了回應(yīng),明確表示了對上訴機(jī)制的支持。

(一)MPIA的創(chuàng)設(shè)本身即是對WTO上訴程序意義和價值的充分肯定

烏拉圭回合爭端解決程序談判中,為確保專家組報(bào)告由協(xié)商一致變?yōu)榉聪騾f(xié)商一致的可行性,保證爭端解決報(bào)告的質(zhì)量,談判各方?jīng)Q定增加上訴審議機(jī)制。(11)Mireille Cossy, From Theory to Practice: Drafting and Applying the Dispute Settlement Understanding, in Gabrielle Marceau, A History of Law and Lawyers in the GATT/WTO: The Development of the Rule of Law in the Multilateral Trading System, Cambridge: Cambridge University Press, 2015, p.303.上訴審議程序隨后得到了廣泛的使用,爭端方上訴比例之高超出了談判方的預(yù)期。盡管上訴機(jī)制在二十多年的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)中暴露出一些問題,但上訴機(jī)構(gòu)對解決爭議、澄清WTO規(guī)則并維護(hù)WTO規(guī)則權(quán)威的意義不容否認(rèn)。MPIA正文序言第二段明確表示,獨(dú)立和公正的上訴階段“必須”(must)繼續(xù)成為WTO爭端解決機(jī)制的基本特征,表明了參加方維護(hù)上訴機(jī)制的決心。

從2020年1月24日在達(dá)沃斯發(fā)布倡導(dǎo)MPIA機(jī)制的聯(lián)合聲明,到2020年4月30日向WTO申報(bào)MPIA文件,再到不顧美國阻撓迅速在2020年7月31日完成10個MPIA仲裁員遴選,即使沒有美國的合作,參加方也積極推動MPIA仲裁落地,(12)Al-Sulaiti, Ahmed Essa, WTO Members Can Save Their ‘Crown Jewel’: A View from the Arab World’. Journal of World Trade, Vol. 56, Issue 1, 2022, p.36.表明了參加方對上訴程序的意義和價值的充分肯定。MPIA參加方從最初正式通報(bào)給DSB時的歐盟、中國等19個成員上升到25個參加方(以歐盟為一個參加方計(jì)),在發(fā)展程度和地理區(qū)域上具有廣泛代表性,涵蓋超過1/4的DSB爭端,(13)Matteo Fiorini, Bernard M. Hoekman, Petros C. Mavroidis, Maarja Saluste &Robert Wolfe, WTO Dispute Settlement and the Appellate Body: Insider Perceptions and Members’ Revealed Preferences, Journal of World Trade, Vol. 54, Issue 5, 2020, p.680.表明WTO成員渴望擁有一個有效的上訴機(jī)制來解決其貿(mào)易爭端。尤其是MPIA第一案中的上訴方土耳其不是MPIA參加方,也通過與作為MPIA參加方的歐盟就具體案件訂立仲裁協(xié)議選擇MPIA仲裁,體現(xiàn)出WTO成員對上訴程序的強(qiáng)烈需求。

(二)MPIA臨時上訴仲裁程序大量參照上訴審議程序

MPIA包括正文和兩個附件,其中正文闡述了參加方訂立MPIA的目的和MPIA的主要事項(xiàng);附件一《在爭端DS X 中商定的DSU第25條項(xiàng)下仲裁程序》(以下簡稱《仲裁程序》)列出了DSU第25條所要求的仲裁協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)文本,并詳述了仲裁程序的適用條件和啟動、上訴仲裁的管轄范圍、仲裁庭組成、仲裁的開展和期限、遵守裁決的承諾、撤回上訴、與專家組程序的銜接等;附件二《仲裁員庫的組成》規(guī)定了挑選仲裁員的程序。

MPIA的臨時上訴仲裁程序依據(jù)《上訴審議工作程序》和《上訴機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)則》打造,并注意與DSU專家組程序和執(zhí)行程序的銜接,以求最好地替代暫時停擺的上訴審議程序。MPIA文件多處援引DSU、《上訴審議工作程序》和《上訴機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)則》。《仲裁程序》盡量復(fù)制DSU第17條,將《上訴審議工作程序》和《上訴機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)則》的部分內(nèi)容直接并入《仲裁程序》,(14)例如,在上訴通知規(guī)則上,《仲裁程序》規(guī)定經(jīng)必要修改后適用《上訴審議工作程序》第20-23條;又如,在三人仲裁庭組成方法段落,《仲裁程序》援引了《上訴審議工作程序》第6(2)條和第3(2)條。且在第11段概括規(guī)定,除非《仲裁程序》另有規(guī)定,DSU和其他規(guī)則和程序中適用于上訴審查的規(guī)定應(yīng)作必要修改后適用于仲裁,尤其包括《上訴審議工作程序》及其規(guī)定的上訴時間表和《上訴機(jī)構(gòu)行為守則》第14-17段。

在仲裁員條件和遴選方法上,MPIA也比照上訴機(jī)構(gòu)的資格條件、遴選方法并兼顧仲裁員構(gòu)成的總體平衡。(15)十名仲裁員分別來自墨西哥、瑞士、新加坡、加拿大、智利、巴西、哥倫比亞、歐盟、新西蘭、中國,具有公認(rèn)權(quán)威并在法律、國際貿(mào)易和適用協(xié)定所涉主題方面具有公認(rèn)的專門知識來源,大部分具有DSB裁判經(jīng)驗(yàn),且來源成員具有代表性?！吨俨贸绦颉返?段規(guī)定個案的仲裁員可以(may)與仲裁員庫中的所有其他成員討論與上訴有關(guān)的決定,盡管使用了“可以”而非《上訴審議工作程序》第4(3)條中的“應(yīng)當(dāng)”(shall),但專門做此規(guī)定,依然表明了參加成員對集體會商的支持態(tài)度,支持通過平衡仲裁員的不同意見、避免個人偏好以及提供溝通機(jī)會來確保裁決間的一致性和可預(yù)測性。

(三)MPIA支持上訴審議中事實(shí)上遵循先例的做法

MPIA正文的序言第6段強(qiáng)調(diào)在解釋W(xué)TO協(xié)定所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時應(yīng)有一致性與可預(yù)見性,這一立場就要求MPIA裁決在WTO協(xié)定解釋上保持與DSB既有報(bào)告的一致性。而引用并盡量依循在先報(bào)告,正是美國所反對的。(16)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.55-63, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 6 September 2022.

應(yīng)該說,一致性和可預(yù)見性的規(guī)范性價值觀是DSU的基礎(chǔ),專家組和上訴機(jī)構(gòu)因此逐漸形成無強(qiáng)有力理由則依循在先報(bào)告法律解釋的做法。除美國外,幾乎所有其他WTO成員原則上均贊同這種做法,現(xiàn)任WTO總理會主席戴維·沃克(David Walker)在作為特別協(xié)調(diào)員時提交的《上訴機(jī)構(gòu)運(yùn)作相關(guān)事項(xiàng)的非正式協(xié)調(diào)報(bào)告》(以下簡稱《協(xié)調(diào)報(bào)告》)也認(rèn)為,對DSU涵蓋協(xié)議所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的解釋的一致性和可預(yù)測性對WTO成員具有重大價值,專家小組和上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)在其認(rèn)為與所處理的爭端相關(guān)的范圍內(nèi)考慮先前的專家小組/上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告。(17)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.

其實(shí)美國也并非一貫反對參照前案。美國主導(dǎo)下2015年完成談判并表現(xiàn)為《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第28.11條第3款的規(guī)則也規(guī)定,對并入該協(xié)定的任何WTO協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù),專家組在爭端解決中應(yīng)考慮DSB報(bào)告里的相關(guān)解釋,高度認(rèn)可了WTO爭端解決報(bào)告作為WTO法律解釋重要資源的價值并將之作為解釋要素。但2018年底完成主要談判的《美墨加協(xié)定》就沒有規(guī)定將WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告納入考慮,這與美國特朗普政府從2016年開始以必須改變上訴機(jī)構(gòu)包括依循先例在內(nèi)的做法為由阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)成員遴選是同步的,也在一定程度上表達(dá)了美國對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定逐步與WTO脫軌的希冀。

事實(shí)上,遵循在先報(bào)告的法律分析是國家間爭議解決機(jī)構(gòu)普遍采用的做法。以國際法院為例,盡管有《國際法院規(guī)約》第38條和第59條的規(guī)定,國際法院的裁判文書和當(dāng)事國的訴辯狀中都常見先例這一術(shù)語,國際法院在處理案件時,經(jīng)常從自身在先案件的法律闡釋中尋找指引,(18)參見王濤:《國際法院司法裁決的先例效力》,載《人民法院報(bào)》2020年9月4日第8版。廣為接受的做法是將先例作為應(yīng)用國際法原則的主要指導(dǎo)來源。(19)Hugh Thirlway, The Law and Procedure of the International Court of Justice 1960-1989: Part One[J]. The British Yearbook of International Law, Vol. 65, Issue 1, 1994, pp.13-102.

進(jìn)而言之,DSB所通過的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,獲得了國際社會的普遍認(rèn)可。一個有力的證明是,國際法院、國際海洋法庭、常設(shè)仲裁法院、國際投資爭端解決中心、歐洲法院和原北美自由貿(mào)易區(qū)爭端解決機(jī)構(gòu)等均經(jīng)常援用WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,在事實(shí)確定、程序、國際法一般原則或條約解釋規(guī)則、實(shí)質(zhì)性規(guī)則等問題上,從一個腳注到成為裁判者面臨的特定法律問題的解決方案的核心,在程序和貿(mào)易法、一般國際法的各個實(shí)質(zhì)性方面,WTO爭端解決報(bào)告對解決國際爭端均有廣泛影響。(20)Gabrielle Marceau, Arnau Izaguerri &Vladyslav Lanovoy, The WTO’s Influence on Other Dispute Settlement Mechanisms: A Lighthouse in the Storm of Fragmentation, Journal of World Trade, Vol. 47, Issue 3 2013, pp.481-574.由是觀之,WTO在爭端解決中依循既有專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的分析,本不應(yīng)受到責(zé)難。DSU第3條第2款賦予WTO爭端解決體制為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預(yù)測性的功能,上訴機(jī)構(gòu)尊重既有報(bào)告判理,正是維護(hù)WTO規(guī)則的可靠性和可預(yù)測性的重要方式,對WTO爭端解決機(jī)制的運(yùn)行也有利。(21)參見張乃根:《上訴機(jī)構(gòu)的條約解釋判理或先例之辨——兼論WTO爭端解決機(jī)制改革》,載《國際經(jīng)濟(jì)評論》2019年第2期。

美國以“美國-對墨西哥不銹鋼最終反傾銷案”的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告為例指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)將既往報(bào)告作為先例,(22)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.59-61, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 8 November 2020.然而仔細(xì)審讀該報(bào)告,會發(fā)現(xiàn)上訴機(jī)構(gòu)在為每一個上訴案件都提供專門的法律分析和建議與維護(hù)WTO爭端解決機(jī)制的一致性和穩(wěn)定性兩個目標(biāo)之間做了極佳的平衡,并不違背DSU原意。該上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告首先援引了DSU第3條第2款,明確了DSB報(bào)告僅對特定爭端的當(dāng)事方有拘束力,然后指出已通過的DSB報(bào)告中的法律解釋是WTO爭端解決體制的一部分,為了保證多邊體制的可靠性和可預(yù)測性,如無令人信服的理由,對嗣后案件同樣的法律問題,應(yīng)以相同的方式解決。(23)Report of the Appellate Body, United States - Final Anti-Dumping Measures on Stainless Steel from Mexico, WT/DS344/AB/R, paras.157-160.確實(shí),WTO爭端越來越多、越來越復(fù)雜,在爭端解決報(bào)告中參考并原則上依循既有報(bào)告中的法律解釋,有助于維護(hù)多邊貿(mào)易體制的可靠性和可預(yù)測性,也有助于提高爭端解決的效率。

MPIA正文序言第6段要求臨時上訴仲裁裁決在WTO協(xié)定解釋上盡量保持與DSB既有報(bào)告裁決的一致性,符合DSU第3條第2款規(guī)定的爭端解決機(jī)制原則,契合國際裁判機(jī)構(gòu)的通常做法,是對上訴審議事實(shí)上遵循先例的堅(jiān)定支持。

二、MPIA嘗試為上訴審議機(jī)制存在的問題提供解決方案

美國貿(mào)易代表辦公室的《WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》洋洋灑灑174頁,認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)在實(shí)體上錯誤解釋W(xué)TO協(xié)定、損害WTO,程序上有八項(xiàng)問題,即無視DSU第17.5條超過90天才發(fā)布上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,違反DSU第17.2條允許卸任上訴機(jī)構(gòu)成員繼續(xù)審理上訴案件,違反DSU第17.6條對事實(shí)、成員方國內(nèi)法進(jìn)行審查,違反DSU第3.7條和第9.2條就解決爭議不必要的問題發(fā)表咨詢意見,聲稱上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告應(yīng)當(dāng)被作為先例并為專家組遵循,違反DSU第19.1條對專家組成立后失效的被訴措施不做裁決,越權(quán)就WTO部長級會議、總理事會和DSB職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)發(fā)表意見,將非依據(jù)DSU第9.2條做出的決定視為對WTO規(guī)則的權(quán)威解釋。(24)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.25-121, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 8 November 2020.其中超期和離任成員審案確實(shí)存在,其他問題是否屬實(shí)存在爭議。MPIA既參照上訴審議程序,又有所改進(jìn),其中部分程序細(xì)節(jié)針對前述對上訴機(jī)構(gòu)的指責(zé)做出了安排,試圖在危機(jī)背景下回應(yīng)WTO上訴機(jī)制的改革需要,特別是在裁決時限和裁決事項(xiàng)方面。

(一)對時間節(jié)點(diǎn)、時限和延長時限做了細(xì)致規(guī)定

在裁決時限上,《仲裁程序》一方面規(guī)定了啟動臨時上訴仲裁的時間節(jié)點(diǎn),在第12段要求仲裁員在提交上訴通知后90日內(nèi)發(fā)布裁決;另一方面規(guī)定了仲裁員可以采取的保障在時限內(nèi)作出裁決的措施,包括在第12段規(guī)定仲裁員可以決定限制當(dāng)事方所提交的書面材料的頁數(shù)和時間、聽證會的長度和次數(shù),第13段規(guī)定仲裁員可以建議必要的實(shí)質(zhì)性措施以實(shí)現(xiàn)在90天內(nèi)作出裁決的目標(biāo)?！吨俨贸绦颉返?4段規(guī)定,經(jīng)仲裁庭建議、爭端方同意,方可延長所設(shè)定的90天時限。

1. 縮短啟動上訴的時間

《仲裁程序》通過調(diào)整時間節(jié)點(diǎn)提升仲裁的效率。與上訴審議程序要求專家組報(bào)告散發(fā)之日60日內(nèi)經(jīng)由DSB上訴不同,《仲裁程序》規(guī)定,爭端方應(yīng)請求專家組在不晚于DSU第16條意義上的最終專家組報(bào)告的預(yù)計(jì)散發(fā)日期前45日通知爭端方其報(bào)告散發(fā)的預(yù)期日期,并在不晚于該預(yù)期日之前10日請求專家組中止程序,進(jìn)而在該中止之日起20日內(nèi)提起臨時仲裁上訴,從而大幅縮短了啟動上訴的時間,有助于縮短爭端流程。

2.明確規(guī)定時限和時限的延長方式

DSU第17條所規(guī)定的從通知上訴決定日至上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告散發(fā)日的通常時限為60天,如果60天內(nèi)提交困難,上訴機(jī)構(gòu)在書面通知DSB遲延的原因及預(yù)計(jì)提交期限后可延長,但總期限不能超過90天。然而從2011年“美國-影響中國乘用車和輕型開車輪胎進(jìn)口措施案”(25)United States - Measures Affecting Imports of Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tyres from China, WT/DS399.開始,上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)常性不能在DSU設(shè)定的90天最長期限內(nèi)完成報(bào)告,2014年5月至2017年2月上訴審議的平均時間長達(dá)149天。(26)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, p.30, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 10 November 2020.MPIA沒有再將通常時限規(guī)定為60天,而是直接將通常時限設(shè)定為90天,更接近爭端解決實(shí)際。

更重要的是,MPIA規(guī)定了延長時限的方式。美國質(zhì)疑上訴機(jī)構(gòu)沒有按照DSU第17.5條通知DSB遲延報(bào)告的預(yù)期提交時間,只是簡單通知不能在期限內(nèi)散發(fā)報(bào)告,也未按照久已確立的做法與爭端方磋商延期事項(xiàng)并征得爭端方同意。(27)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.28-31, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 12 November 2020.有鑒于此,MPIA《仲裁程序》第14段明確規(guī)定,經(jīng)仲裁員提議、爭端方同意,可以延長裁決發(fā)布期限。這意味著仲裁庭如果發(fā)現(xiàn)不能在90天內(nèi)發(fā)布裁決,可以提出延長期限的建議,但是否延長最終須經(jīng)過爭端方同意,不同于DSU第17.5條僅要求上訴機(jī)構(gòu)書面通知DSB。這一規(guī)定體現(xiàn)了仲裁員與當(dāng)事方的互動,一方面明確規(guī)定了仲裁庭根據(jù)需要建議延期的權(quán)利,以保證解決爭端的質(zhì)量,另一方面尊重爭端方的意思自治權(quán)利,以當(dāng)事人同意為延期條件。在MPIA規(guī)則下,僅在仲裁庭和當(dāng)事方有共識的情況下才能夠延期,客觀上限制了臨時上訴仲裁庭延長期限,鼓勵仲裁庭在不影響案件實(shí)質(zhì)裁決的前提下盡可能提高裁決效率,從而促進(jìn)爭端的高效解決,也是對美國指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)單方面延期的回應(yīng)。

對于上訴機(jī)構(gòu)因?qū)嶋H困難出現(xiàn)的延期,成員方提案反映了三種方案。沃克的協(xié)調(diào)報(bào)告中采納的方案是,若案情特別復(fù)雜或適值上訴高峰期,也包括不可抗力情況下,上訴機(jī)構(gòu)可與爭端方協(xié)議延長審限至90日以上,上訴機(jī)構(gòu)主席需與爭端方共同向DSB通報(bào)延期協(xié)議。(28)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.5.新任WTO總干事恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿表示將以《協(xié)調(diào)報(bào)告》為基礎(chǔ)改革WTO爭端解決機(jī)制,《仲裁程序》第14段的協(xié)商延期與《協(xié)調(diào)報(bào)告》中的方案一致,可以以實(shí)踐來檢驗(yàn)《協(xié)調(diào)報(bào)告》建議的可行性并進(jìn)而調(diào)試改革方案。

3.提出了控制審理時間的措施

為幫助臨時上訴仲裁庭在90天內(nèi)作出裁決,《仲裁程序》第12段明確規(guī)定,在不損害爭端方的程序性權(quán)利和義務(wù)以及正當(dāng)程序的前提下,仲裁庭可以采取精簡和優(yōu)化程序的措施,包括限制頁數(shù)、限制時間和期限、限制聽證會的長度和次數(shù)。上訴仲裁庭如能依據(jù)前述授權(quán)做一些有益的嘗試,一方面可以提高程序效率,另一方面也可以為未來提高上訴審議程序效率提供試驗(yàn)性經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于仲裁庭精簡程序和90天裁決期限之間的關(guān)系,《仲裁程序》第12段首先規(guī)定應(yīng)在90天內(nèi)發(fā)布裁決,接著另起一句,“為此,仲裁員可采取適當(dāng)?shù)慕M織措施以精簡程序……”,“為此”(to that end)一詞表明精簡程序的目的是為了在90天內(nèi)發(fā)布裁決。但如果仲裁庭未能在90天內(nèi)作出裁決,是否還能精簡程序,MPIA并未明確。本文認(rèn)為,從目的出發(fā),應(yīng)該不排除延期后的精簡程序,對不能在90天內(nèi)完成仲裁的案件,客觀上更需要優(yōu)化程序。鑒于MPIA第14段規(guī)定,延長審限需由仲裁庭提議、爭端方同意,對于延期裁決的程序優(yōu)化,可以由爭端方和仲裁庭在就延期事項(xiàng)進(jìn)行討論時一并具體商定。

除了仲裁庭可以采取的精簡程序的組織措施,《仲裁程序》第13段還規(guī)定了仲裁員可以建議的實(shí)質(zhì)性措施。仲裁庭建議實(shí)質(zhì)性措施應(yīng)是為了在90日期限內(nèi)發(fā)布裁決所必要的,而且不同于第12段所規(guī)定的組織措施,由于采取實(shí)質(zhì)性措施會直接影響爭端方實(shí)體權(quán)利義務(wù),仲裁員只有建議權(quán)而沒有決定權(quán),爭端方可以決定是否同意仲裁員所建議的實(shí)質(zhì)性措施,仲裁庭不能因?yàn)槿我粻幎朔讲煌舛绊憣Π讣目紤]或爭端方的權(quán)利。盡管仲裁庭的建議可能不為爭端方接受,但第14段明確提出這項(xiàng)做法,就賦予了仲裁員這一手段,給予了方向性指引。而這一規(guī)定在一定程度上也是對美國指責(zé)的回應(yīng),(29)美國在指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告超期時,反駁了上訴機(jī)構(gòu)所稱必須顧及每一個上訴事項(xiàng)的辯護(hù),認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)可以而且事實(shí)上在運(yùn)用司法經(jīng)濟(jì),See USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, p.31, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 16 November 2020.實(shí)質(zhì)性措施建議對保證時限的實(shí)際運(yùn)用效果因此也能為WTO成員提供有益的觀察。

關(guān)于何為實(shí)質(zhì)性措施,第13段僅列舉了排除基于DSU第11條提出的聲稱專家組缺乏對事實(shí)的客觀審查的訴請,沒有做其他的限制性界定,給仲裁員根據(jù)情況提出實(shí)質(zhì)性措施建議留下了廣闊空間。而第13段所列舉的唯一一項(xiàng)措施,是相對最有共識的一項(xiàng),因?yàn)椤秴f(xié)調(diào)報(bào)告》也建議,根據(jù)DSU第17.6條,上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告應(yīng)避免做出廣泛和不必要的論證以試圖在上訴中推翻專家組根據(jù)DSU第11條進(jìn)行的事實(shí)審查中所作出的事實(shí)調(diào)查結(jié)果。(30)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.

綜上,MPIA正文第3段要求臨時上訴仲裁程序在保持上訴審查獨(dú)立性和公正性核心特征的同時提高上訴程序的程序效率。在提高效率方面,MPIA首先在仲裁啟動上做了加速程序的努力,并將上訴通知到裁決發(fā)布之間的時限設(shè)定為90天,同時考慮到上訴案件的復(fù)雜性,允許仲裁員與爭端方協(xié)商延長時限,保障了爭端方更大的參與度和意思自治權(quán)利。為了幫助仲裁員盡可能在90天內(nèi)完成裁決,MPIA又授權(quán)仲裁員采取簡化程序的措施,賦予仲裁員排除實(shí)質(zhì)性措施的建議權(quán)。這既是對臨時上訴仲裁程序的規(guī)則建設(shè),更是MPIA參加方為推進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)改革所發(fā)出的積極信號。在美國提出的諸項(xiàng)對上訴機(jī)構(gòu)的指責(zé)中,超期是包括中國在內(nèi)的其他WTO成員普遍認(rèn)同并認(rèn)為亟待改進(jìn)的問題,MPIA針對這一有緊迫性和實(shí)際可行性的上訴機(jī)構(gòu)改革議題做了制度設(shè)計(jì),可以為WTO上訴審議機(jī)制完善提供重要參考。

(二)明確上訴審查范圍的規(guī)則

與DSU第17.6條一致,《仲裁程序》第9段將上訴仲裁庭的審查事項(xiàng)限于專家組報(bào)告所涵蓋的法律問題和專家組所作的法律解釋,但除此之外,《仲裁程序》第10段明確規(guī)定,仲裁庭“應(yīng)當(dāng)”(shall)僅審理爭端方提出上訴且為解決該案爭端必須審理的問題,對應(yīng)了WTO成員對上訴審議機(jī)制改革的訴求。第10段對上訴仲裁審查范圍的規(guī)定具有鮮明的司法節(jié)制特征,是仲裁庭必須遵守的強(qiáng)制性要求,一方面回應(yīng)了美國對上訴機(jī)構(gòu)作出附帶意見的指責(zé),一方面也有助于臨時上訴仲裁庭縮小審理范圍、盡快作出裁決。

1.僅審查專家組的法律問題和法律解釋

DSU第17.6條規(guī)定上訴仲裁僅審查專家組報(bào)告的法律問題和法律解釋,《仲裁程序》第9段只是重復(fù)了這一規(guī)定。但將這一規(guī)定放在WTO成員詬病上訴機(jī)構(gòu)的背景下,結(jié)合前文所分析的《仲裁程序》第13段在規(guī)定實(shí)質(zhì)性措施建議時,專門列舉的唯一一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性措施就是排除基于DSU第11條提出的聲稱專家組缺乏對事實(shí)的客觀審查的訴請,就可以看出,通過段落間的參差與呼應(yīng),《仲裁程序》意在點(diǎn)出臨時上訴仲裁在審查范圍上,應(yīng)區(qū)分事實(shí)問題和法律問題。

盡管事實(shí)問題并不限于與國內(nèi)法有關(guān)的問題,但由于美國在《WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》中指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)審查專家組的事實(shí)認(rèn)定時專門列舉了WTO成員的國內(nèi)法含義,從而將國內(nèi)法含義是不是事實(shí)問題推向了前臺。(31)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.40-43, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 20 November 2020.WTO成員關(guān)于國內(nèi)法含義的提案大致有三種處理方式:一是將國內(nèi)法含義視為事實(shí)問題,上訴機(jī)構(gòu)不應(yīng)審查,同時成員方應(yīng)避免對專家組的事實(shí)調(diào)查結(jié)論提出上訴;(32)Guideline Development Discussion, Communication from the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu to the General Council, WT/GC/W/763/Rev.1, 8 April 2019; Informal Process on Matters related to the Functioning of the Appellate Body, Communication from Japan, Australia and Chile, WT/GC/W/768/Rev.1, 26 April 2019.二是認(rèn)為國內(nèi)法的含義不一定是法律問題,建議和鼓勵專家組對其調(diào)查結(jié)論定性以確定個案中的國內(nèi)法含義是事實(shí)還是法律問題,上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮專家組的定性;(33)General Council Decision on the Dispute Settlement System of WTO, Communication from Thailand, WT/GC/W/769, 26 April 2019.三是成員方國內(nèi)法作為涉案措施在WTO規(guī)則下的法律定性,屬上訴機(jī)構(gòu)審查范圍。(34)Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica, and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2, 11 December 2018.《協(xié)調(diào)報(bào)告》的觀點(diǎn)與第一種類似,認(rèn)為應(yīng)將“國內(nèi)法含義”(meaning of municipal law)視為事實(shí)問題,不在上訴審查范圍,因?yàn)镈SU不允許上訴機(jī)構(gòu)審核或進(jìn)行對爭議事實(shí)的分析。(35)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.鑒于國內(nèi)法含義問題已經(jīng)成為WTO上訴機(jī)制改革的焦點(diǎn)問題,以《仲裁程序》第13段作為依據(jù),如果出現(xiàn)就專家組報(bào)告中的國內(nèi)法含義分析提出上訴的情況,MPIA仲裁員可以提出排除建議,以響應(yīng)主流的WTO上訴機(jī)制改革觀點(diǎn),大概率會得到爭端方同意。

爭端解決實(shí)踐中可能會出現(xiàn)不適合通過WTO爭端解決機(jī)制解決的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng),包括有爭議的貿(mào)易規(guī)則、涵蓋協(xié)定故意的留白或是政治上敏感的領(lǐng)域。對這類爭議,除WTO成員自我限制不提起爭議外,還可引入一些避免機(jī)制,如事前排除、特定類型的爭議排除、設(shè)計(jì)替代性解決方式并鼓勵成員使用這些機(jī)制等?！吨俨贸绦颉返?3段專門授權(quán)仲裁庭建議實(shí)質(zhì)性措施并以一項(xiàng)排除來舉例,MIPA臨時上訴仲裁未來可以依循這一思路,做一些有益的嘗試,建議將過于復(fù)雜或敏感的上訴事項(xiàng)排除在訴請之外。

2.僅審查解決爭端所必需的上訴問題

《仲裁程序》第10段規(guī)定仲裁庭僅審理爭端方提出的為解決爭端所必需的上訴問題。其中僅審理爭端方上訴的事項(xiàng)是DSU的應(yīng)有之義,但第10段以義務(wù)性規(guī)定直接表述了出來,則是MPIA針對上訴機(jī)構(gòu)改革建議的特別回應(yīng)。

上訴機(jī)構(gòu)在一些案件中確曾發(fā)表非為爭端解決所必需的附帶意見。美國在其《WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》做了一些列舉說明,(36)美國認(rèn)為從“美國-持續(xù)中止歐共體荷爾蒙爭端下義務(wù)案”(DS320)和“加拿大-持續(xù)中止歐共體荷爾蒙爭端下義務(wù)案”(DS321)開始,上訴機(jī)構(gòu)開始在解決爭議所必要的范圍外解釋規(guī)則,發(fā)表咨詢性意見,并列舉了六個其他案件。報(bào)告特別指出,在“阿根廷-貨物和服務(wù)貿(mào)易措施案”(DS453)中,上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的2/3、長達(dá)46頁的分析都是咨詢性質(zhì)的,上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組裁決并認(rèn)定專家組的所有裁決無效,轉(zhuǎn)而長篇解釋《服務(wù)與貿(mào)易總協(xié)定》的若干規(guī)定,而這些解釋對于爭端的解決毫無用處。認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)討論超出解決爭端需要的咨詢意見和附帶意見乃至爭端方并未提出上訴的問題,既導(dǎo)致超期,又給希望了解既往報(bào)告的WTO成員方增加了負(fù)擔(dān);由于專家組和爭端方都沒有就額外事項(xiàng)充分展開,咨詢意見的質(zhì)量難以保證,但卻可能成為事實(shí)上的先例錯誤影響此后的爭端解決;更重要的是,上訴機(jī)構(gòu)的職能是澄清規(guī)則以協(xié)助DSB提出爭議解決建議而非造法,上訴機(jī)構(gòu)此舉涉嫌超出職權(quán)范圍行事。(37)USTR, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, pp.47-54, https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf/ latest visit on 26 November 2021.應(yīng)該說,對上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)在必要的范圍內(nèi)解決爭議,WTO成員方間有較高的共識,(38)Joint Statement by the European Union, China, Canada, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro, WT/GC/197, 14 December 2018.《協(xié)調(diào)報(bào)告》也指出,上訴機(jī)構(gòu)不得裁決或決定任何一方未提出的問題;根據(jù)DSU第3.4條,上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)僅在協(xié)助DSB提出建議或提供涵蓋協(xié)議中規(guī)定的裁定所必需的范圍內(nèi),審理爭端方依據(jù)DSU第17.6條提出的問題。(39)Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body - Report by the Facilitator, H.E. DR. David Walker (New Zealand), JOB/GC/222, 15 October 2019, p.6.MPIA第10段全面體現(xiàn)了WTO主要成員和《協(xié)調(diào)報(bào)告》對上訴審議機(jī)制職權(quán)和審理范圍的認(rèn)識,為進(jìn)一步凝聚上訴審議機(jī)制改革共識邁出了一大步。

綜上,《仲裁程序》第9段和第10段的規(guī)定結(jié)合起來,澄清了DSU第3.7條與第17.12條之間的關(guān)系。將DSU第3.7條關(guān)于爭端解決機(jī)制之目的在于確保爭端的積極解決的規(guī)定與第17.12條要求上訴機(jī)構(gòu)審查上訴中所提出的每一個法律問題聯(lián)系起來,上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)審查解決爭端所必需的每一個法律問題,而不必然是上訴中所提出的每一個法律問題。再將《仲裁程序》第13段考慮進(jìn)來,基于在時限內(nèi)快速解決爭端的目的,在必要情況下,仲裁員可以提出實(shí)質(zhì)性建議,排除非為解決爭端所必需的上訴事項(xiàng)。WTO是成員驅(qū)動型組織,根據(jù)DSU相關(guān)規(guī)定修改《上訴審查工作程序》或由WTO部長級會議或理事會的權(quán)威解釋進(jìn)一步清晰劃定上訴機(jī)構(gòu)的能動權(quán)限范圍,是根本的辦法,但在上訴機(jī)構(gòu)停擺、WTO面臨深層次危機(jī)的當(dāng)下,困難重重。MPIA作為一種創(chuàng)新型的部分成員實(shí)踐形式,嘗試制定規(guī)則限縮上訴仲裁庭審查范圍,并在臨時上訴仲裁實(shí)踐中踐行,可以為未來的上訴審議范圍權(quán)威解釋和上訴機(jī)制完善提供借鑒和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。MPIA納入了“強(qiáng)制性司法節(jié)制”的規(guī)定,有其必要性,(40)參見梁意:《司法節(jié)制視角下的世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制改革——兼評〈多方臨時上訴仲裁安排〉》,載《武大國際法評論》2022年第2期。雖然沒有明確禁止上訴仲裁員發(fā)表附帶意見或咨詢意見,但第10段要求仲裁庭僅審理爭端方提出的為解決爭端所必需的上訴問題,已經(jīng)排除了附帶意見或咨詢意見。

三、以恢復(fù)和優(yōu)化上訴審議程序?yàn)槟康牡腗PIA規(guī)則和實(shí)踐

通過前述規(guī)則設(shè)計(jì),MPIA仲裁能暫時替代WTO上訴審議的基本功能,但其不能取代DSU第17條所規(guī)定的上訴審議,而其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有助于上訴審議機(jī)制改革的探索。

(一)WTO需要MPIA臨時替代上訴審議程序的兩大功能

盡管美國一再炮轟上訴機(jī)構(gòu),也有改革派學(xué)者認(rèn)為上訴程序并非必要,(41)Bernard M. Hoekman and Petros C.Mavroidis, To AB or Not to AB? Dispute Settlement in WTO Reform, Journal of International Economic Law, Vol. 23, Issue 3, 2020, pp.703-722.但無論是WTO本身(42)WTO新任總干事恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿拉2021年在其就職演講中強(qiáng)調(diào)的是給出改革WTO爭端解決機(jī)制的具體方案而不是放棄上訴審議程序,Appointment of the next Director-General, Statement of the Director-General Elect Dr. Ngozi Okonjo-Iweala to the Special Session of the WTO General Council, JOB/GC/250, 16 February 2021, para. 1.12.、WTO成員(43)上訴機(jī)構(gòu)前主席趙宏女士在離職演講中談到,不同群體的成員在對爭端解決體制的使用和了解方面存在落差,絕大多數(shù)成員都堅(jiān)信強(qiáng)化而不是弱化WTO爭端解決體制符合他們的利益,參見趙宏:《條約下的司法平等——離任演講》,載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2021年第2期。還是研究者,普遍都支持優(yōu)化上訴審議程序并促其盡快恢復(fù)運(yùn)作。與專家組程序相比,上訴審議具有專業(yè)性和權(quán)威性的優(yōu)勢,其設(shè)置體現(xiàn)了絕大多數(shù)WTO成員方維護(hù)公平穩(wěn)定的多邊貿(mào)易的共同愿景。上訴機(jī)構(gòu)的停擺不僅意味著DSB無法對部分爭端做出具有約束力的報(bào)告,還會損及WTO法的權(quán)威和WTO多邊治理機(jī)制。

一方面,鑒于專家組報(bào)告的高上訴率,如果爭端一方對專家組報(bào)告提出上訴,案件將處于待決狀態(tài),成為無效上訴,而且很難預(yù)料,無效上訴將成為新常態(tài)還是一種例外。積極維護(hù)WTO爭端解決機(jī)制權(quán)威的歐盟也曾提出無效上訴,如歐盟2020年9月1日對“歐盟-對俄羅斯進(jìn)口產(chǎn)品的成本調(diào)節(jié)和其他反傾銷方法案”的專家組報(bào)告提出上訴。(44)European Union - Cost Adjustment Methodologies and Certain Anti-Dumping Measures on Imports from Russia - (Second complaint) - Notification of an appeal by the Europe Union under Article 16.4 and Article 17.1 of the 17.1 of DSU, and under RULE 20(1) of the Working Procedures for appellate review, 1 September 2020, WT/DS494/7.一力造成上訴機(jī)構(gòu)停擺的美國,更是頻頻提起無效上訴。(45)美國是14起在上訴中的爭端中7起的被訴方,分別是DS510、DS523、DS533、DS534、DS539、DS543、DS562。典型的如美國依據(jù)其國內(nèi)法開展301調(diào)查進(jìn)而根據(jù)調(diào)查結(jié)果對中國3750億進(jìn)口產(chǎn)品采取額外關(guān)稅措施,直接違反美國的約束關(guān)稅承諾和義務(wù),中國訴諸DSB,在專家組報(bào)告不利于美國的情況下,美國對已經(jīng)停擺的上訴機(jī)構(gòu)提出上訴,令該案至今懸而未決,嚴(yán)重?fù)p害中國在WTO框架下的權(quán)益,大大削弱了WTO對單邊貿(mào)易制裁的約束力。一旦出現(xiàn)無效上訴,在專家組報(bào)告中獲勝但較弱的國家將面臨報(bào)告不能通過生效的局面,強(qiáng)大的一方將抓住機(jī)會進(jìn)行談判或者繼續(xù)采取單邊措施,實(shí)力相當(dāng)?shù)臓幎朔絼t可能進(jìn)入貿(mào)易戰(zhàn),(46)Joost Pauwelyn, WTO Dispute Settlement Post 2019: What to Expect?, Journal of International Economic Law, Vol. 22, Issue 3, 2019, pp. 303-308.WTO維護(hù)自由貿(mào)易的宗旨和反對單邊貿(mào)易限制與報(bào)復(fù)的原則將經(jīng)受更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

另一方面,在為具體爭端提供有約束力的結(jié)論以外,正義、民主憲政主義和法治均要求保護(hù)公正的作為基于規(guī)則的多層次治理的重要組成部分的WTO爭端解決機(jī)制。為了保持合法性和可持續(xù)性,WTO法不僅需要成員方遵守“書本中的法律”(law in the books),還必須通過尊重正義原則和公正的第三方裁斷從憲政意義上敦促成員遵守“行動中的法律”(law in action),包括約束美國近年來頻頻采取的單邊貿(mào)易限制措施,“作為法律秩序的WTO法律”(WTO law as a legal order)與“WTO法律實(shí)踐”(WTO law as a legal order)之間的持續(xù)互動需要客觀公正、具有解釋一致性與可預(yù)見性的爭議解決機(jī)制。(47)Ernst-Ulrich Petersmann, Neo-liberal, state-capitalist and ordo-liberal conceptions of world trade: The rise and fall of the WTO dispute settlement system, EUI Working Paper LAW 2020/16, pp.20-21, https://ssrn.com/abstract=3727995/ latest visit on 28 December 2021.WTO法理學(xué)的演變受到多種因素影響,其中通過爭端解決來審查成員的貿(mào)易限制是否與WTO規(guī)則相符及其所主張例外的必要性和比例性,也是至關(guān)重要的。(48)Tommaso Soave, European Legal Culture and WTO Dispute Settlement: Thirty Years of Socio-Legal Transplants from Brussels to Geneva, The Law and Practice of International Courts and Tribunals, Vol. 19, Issue 1, 2020, pp.129-132.沒有了上訴機(jī)構(gòu)依據(jù)條約解釋習(xí)慣規(guī)則通過解釋適用WTO協(xié)定來認(rèn)定被申訴方的措施是否違反WTO規(guī)則,就缺失了這一從法理上有效約束一成員挑戰(zhàn)WTO法乃至WTO體制權(quán)威的手段。(49)參見范笑迎:《WTO上訴機(jī)構(gòu)規(guī)則解釋的內(nèi)在邏輯與目標(biāo)選擇》,載《武大國際法評論》2022年第3期。

誠如前文所述,在這兩點(diǎn)上,一個常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu)相對于專家組都更具有優(yōu)勢。美國所指稱的上訴機(jī)構(gòu)八大問題并不都成立,而即便上訴機(jī)構(gòu)存在美國所述的缺陷,鑒于爭端解決機(jī)制對WTO的前述重要意義,也不應(yīng)將其與上訴機(jī)構(gòu)成員遴選掛鉤,直接導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)停擺。(50)Re' mi Bachand, What’s Behind the WTO Crisis? A Marxist Analysis, The European Journal of International Law, Vol. 31, Issue 3, 2020, pp.881-882.

從既往的高上訴率來看,爭端方對上訴程序有普遍需求。MPIA作為替代上訴的臨時仲裁機(jī)制,可以填補(bǔ)缺位的上訴審議程序,保障WTO爭端解決有可執(zhí)行的結(jié)果。無論作為MPIA法源依據(jù)的DSU第25條第3款,還是《仲裁程序》第15段,都規(guī)定爭端方應(yīng)遵守仲裁裁決,且仲裁裁決只需要通知DSB而無需DSB通過。MPIA仲裁至少可以作為上訴審議的臨時替代,為參加方提供公正有效的爭議解決結(jié)論,在參加方間維護(hù)WTO規(guī)則的權(quán)威。與此同時,MPIA正文序言已經(jīng)闡明將維護(hù)對適用協(xié)定項(xiàng)下權(quán)利和義務(wù)解釋的一致性與可預(yù)見性,則在提供上訴機(jī)會的同時,MPIA還能為爭端方解決爭議提供延續(xù)此前爭端解決解釋結(jié)論的穩(wěn)定預(yù)期,具有重要價值。隨著MPIA進(jìn)入爭端解決實(shí)踐階段,參加方亦可能進(jìn)一步增加,直到DSU第17條所規(guī)定的上訴審議機(jī)制重啟。(51)Ernst-Ulrich Petersmann, From Integration through Law to Global Community Law? Between Arbitration, Adjudication and Judicial Overreach, MPIL Research Paper Series, No. 2020-37, p.33, https://ssrn.com/abstract=3716227/ latest visit on 6 Jan 2022.

(二)MPIA規(guī)則和實(shí)踐將為重啟上訴審議提供參考借鑒

MPIA本身有許多不確定性,決定了它只是臨時的上訴替代,而不能取代DSU第17條的上訴審議程序。一方面,參加方雖然發(fā)表聲明接受MPIA但并未正式簽署MPIA,因此MPIA不是一項(xiàng)具有法律約束力的條約,而是一項(xiàng)旨在訴諸上訴仲裁而不是上訴機(jī)構(gòu)根據(jù)DSU第17條程序的聯(lián)合安排。理論上,如果在個案中不使用上訴仲裁機(jī)制對MPIA參加方有利,參加方可以拒絕就具體爭議達(dá)成仲裁協(xié)議,MPIA仲裁就無法啟動。(52)Olga Starshinova, Is the MPIA a Solution to the WTO Appellate Body Crisis?, Journal of World Trade, Vol. 55, Issue 5, 2021, pp. 797-799.相反,WTO爭端解決的專家組和上訴審議程序排他性和強(qiáng)制性的管轄權(quán)以及約束性是其區(qū)別于其他國際爭端解決機(jī)制的優(yōu)勢和特征,(53)Mitsuo Matsushita, Reforming the Appellate Body, in Chang-fa Lo, Junji Nakagawa &Tsai-fang Chen, The Appellate Body of the WTO and Its Reform, Singapore: Springer, 2020, p.45.被稱為在共識原則下接近奇跡的談判成果。(54)Claus-Dieter Ehlermann, Six Years on the Bench of the ‘World Trade Court’: Some Personal Experiences as a Member of the Appellate Body of the WTO, Journal of World Trade, Vol. 36, Issue 4, 2002, pp.606-607.WTO極具特色的爭端解決文化應(yīng)該堅(jiān)持,在這個意義上,MPIA仲裁不能代替上訴審議機(jī)制,而只是在上訴機(jī)構(gòu)停擺時的一種臨時替代程序。進(jìn)而,由于參加方有限和報(bào)告無需DSB通過,根據(jù)MPIA規(guī)則作出的仲裁裁決的權(quán)威性和影響力,天然弱于上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,(55)Xiaoling Li, DSU Article 25 Appeal Arbitration: A Viable Interim Alternative to the WTO Appellate Body?, Global Trade and Custom Journal, Vol. 15, Issue 10, 2020, pp. 465-470.在發(fā)展WTO法理上有所欠缺,不能完全填補(bǔ)上訴機(jī)構(gòu)解釋和澄清WTO協(xié)定的功能。因此,MPIA是一個過渡性的存在,除了解決爭端、維護(hù)WTO法治,開展規(guī)則試驗(yàn)以為上訴機(jī)構(gòu)重啟談判提供參考借鑒是其重要使命。

MPIA規(guī)則試圖最大限度保留上訴機(jī)構(gòu)在二十多年運(yùn)作中形成的做法,并結(jié)合代表性的改革提案,針對其中存在的部分問題做解決嘗試,著力針對上訴審議程序?qū)嵺`中存在的超期和超出解決爭端必要事項(xiàng)兩個問題。為此,MPIA規(guī)定了啟動臨時上訴仲裁的更短時間節(jié)點(diǎn)、仲裁員可以采取的保障在時限內(nèi)作出裁決的措施、時限的延長程序,有助于解決上訴審議報(bào)告超期的問題。MPIA明確規(guī)定仲裁庭應(yīng)僅審理爭端方提出上訴且對個案爭端解決所必需的問題,并將排除聲稱專家組缺乏對事實(shí)的客觀審查的訴請列舉為仲裁庭可以建議的實(shí)質(zhì)性措施,明顯是針對所謂上訴審議程序?qū)κ聦?shí)進(jìn)行審查和對解決爭議不必要的問題發(fā)表咨詢意見的指責(zé)。這些規(guī)則設(shè)計(jì)體現(xiàn)了WTO成員所建議的上訴審議改革方案中比較有共識的事項(xiàng),經(jīng)過MPIA仲裁的實(shí)踐運(yùn)用檢驗(yàn),將能為DSU第17條的上訴審議程序優(yōu)化提供參考借鑒。

既有的兩個MPIA裁決均在90天內(nèi)做出,以MPIA第一案為例,為了滿足時限要求,仲裁庭多措并舉,(56)參見楊國華:《WTO上訴仲裁第一案——“土耳其藥品案”》,載《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第6期。其中的做法可供上訴機(jī)構(gòu)重啟后借鑒。仲裁庭不僅采取了《仲裁程序》所規(guī)定的精簡和優(yōu)化程序的措施,還做了更細(xì)致的聽證會時間安排。為了在有限的時間內(nèi)高效解決爭議,仲裁庭從爭端成員和仲裁員兩端分別作了安排,一方面在聽證會前將問題單發(fā)給爭端方和第三方,令各方能聚焦問題,為仲裁庭限制聽證會上的口頭陳述時間,做出嚴(yán)格的時間安排提供了基礎(chǔ),在提高聽證會效率的同時也保障爭議解決質(zhì)量;另一方面仲裁員通過密集會議、提前撰寫描述部分裁決和制定仲裁員工作的時間表,保證時間投入并踩住時間節(jié)點(diǎn)。這些安排超出了第12段所列舉的精簡程序的措施,在精簡程序的同時更進(jìn)一步著眼于提高程序效率、控制關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn),通過在實(shí)踐中檢測這些為滿足時限要求的摸索的效果,可以為未來的上訴復(fù)審提供參考借鑒。

在建議的實(shí)質(zhì)措施方面,在MPIA仲裁第一案中,土耳其曾提出DSU第11條請求,認(rèn)為專家組對與《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第20(b)條有關(guān)的事實(shí)缺乏客觀評估。按照《仲裁程序》第13段,為了在90日期限內(nèi)發(fā)布裁決,仲裁員可向爭端方建議排除基于DSU第11條提出的專家組缺乏對事實(shí)進(jìn)行客觀審查的訴請。在庭前組織會議和聽證會上,仲裁庭都詢問了土耳其是否愿意排除,但也充分尊重了土耳其的權(quán)利,鑒于土耳其不愿排除,仲裁庭評估后也有信心在90日內(nèi)提交報(bào)告,仲裁庭最終沒有正式提出排除建議。如何積極探尋排除可能并尊重當(dāng)事人意愿,MPIA仲裁的實(shí)驗(yàn)也可供未來上訴審議程序參照。

而且除了MPIA本身已經(jīng)做的制度創(chuàng)新,按照MPIA正文第11段,對于某一具體的爭端,爭端方可在不影響MPIA所述原則的情況下,一致同意偏離附件一《仲裁程序》中的規(guī)定。事實(shí)上,使用MPIA仲裁的爭端方已經(jīng)做了一些程序上的約定。如澳大利亞和加拿大在“加拿大-葡萄酒銷售管理措施案”(57)Canada - Measures Governing the Sale of Wine, Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS537/15, 6 June 2020, paras. 4-5, 11.中、巴西和加拿大在“加拿大-商用飛機(jī)貿(mào)易措施(巴西)案”(58)Canada - Measures Concerning Trade in Commercial Aircraft, Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS522/20, 3 June 2020, paras. 4-5, 11.中,均增加了額外的詳細(xì)程序來處理商業(yè)機(jī)密信息。又如在“哥斯達(dá)黎加-關(guān)于從墨西哥進(jìn)口新鮮鱷梨的措施案”(59)Costa Rica - Measures Concerning the Importation of Fresh Avocados from Mexico, Agreed Procedures for Arbitration under Art. 25 of the DSU, WT/DS524/5, 3 June 2020, para. 11.中,墨西哥和哥斯達(dá)黎加約定要求仲裁員提前發(fā)送將在會議或與當(dāng)事人的會議上提出的書面問題,當(dāng)然仲裁員也有權(quán)在會議上提出其他問題。該約定使得上訴聽證會類似于專家組聽證會,因?yàn)橥ǔＴ贒SU第17條的上訴審議程序中,爭端方對上訴庭在聽證會過程中將提出的問題沒有事先了解,而是在會上直接回復(fù),相反專家組通常會在聽證會之前向當(dāng)事人提供書面問題或者至少提供討論主題。MPIA仲裁第一案中,仲裁庭提前給出書面問題,已經(jīng)表明了實(shí)踐中可行,通過觀察和沉淀這一做法在提高聽證效率上的具體效果和操作辦法,或可為上訴機(jī)構(gòu)提高審理效率提供參考。

按照MPIA正文第13段,參加方本將在MPIA提交之日起一年后審查MPIA,但由于MPIA仲裁員庫建立之后的第一年沒有實(shí)際審理案件,因此MPIA參加方豁免了第一年的審查。但這種自查對優(yōu)化MPIA機(jī)制建設(shè)是非常必要的,隨著MPIA實(shí)際開始審理案件,參加方在不久的將來肯定會依據(jù)規(guī)則進(jìn)行審查。第13段所規(guī)定的審查可以涉及MPIA的任何特征,預(yù)計(jì)未來的審查將會重點(diǎn)評估MPIA規(guī)則針對上訴審議存在的共識性問題提供的解決方案和爭端解決實(shí)踐中各方達(dá)成的程序補(bǔ)充約定,評審結(jié)論不僅會影響MPIA自身運(yùn)行乃至WTO成員對MPIA的立場和態(tài)度,也能為上訴審議的程序優(yōu)化提供參考借鑒。

隨著加入成員的增加和仲裁的開展,建議未來各參加方按照MPIA附件二《仲裁員庫的組成》第5段,定期協(xié)議修改仲裁員池的組成,為新的參加方提供提名和遴選仲裁員的機(jī)會,以此增加MPIA的開放性和包容性,吸引更多成員加入。土耳其作為非參加方選擇通過與MPIA參加方歐盟締結(jié)仲裁協(xié)議訴諸臨時上訴仲裁,令作為臨時替代的MPIA仲裁能夠進(jìn)行具有更大代表性的爭議解決和改革試驗(yàn)。未來不排除兩個非MPIA參加方基于爭端解決的需要選擇MPIA仲裁,進(jìn)一步擴(kuò)大MPIA的適用場景,為上訴機(jī)構(gòu)改革提供更具有價值的參考。

四、結(jié)論

上訴機(jī)構(gòu)停擺已超過三年,對WTO爭端解決的影響是巨大的,無效上訴令爭端解決的結(jié)論遙遙無期。相對于特朗普政府,拜登政府更重視盟友的感受,對WTO談判和改革的態(tài)度趨于積極,WTO第12次部長會議取得超預(yù)期成果也離不開美國的支持。但即便如此,上訴機(jī)構(gòu)短期內(nèi)很可能還是無法被拯救,(60)Warren H. Maruyama, Can the Appellate Body Be Saved? Journal of World Trade, Vol. 55, Issue 2, 2021, pp.200 &230.WTO成員間在改革上訴審議程序的考慮要素上依然有顯著分歧。(61)Alan Wm. Wolf, Restoring Binding Dispute Settlement, PIIE Working Paper, April 2022, https://www.piie.com/publications/working-papers/wto-2025-restoring-binding-dispute-settlement/ latest visit on 6 June 2022.MPIA可以在上訴機(jī)構(gòu)停擺期間暫時替代上訴審議職能為成員間爭端提供具有約束力的裁決,從恢復(fù)上訴審議功能和延續(xù)WTO上訴機(jī)構(gòu)開啟的持續(xù)國際貿(mào)易法治進(jìn)程的角度,是目前最可行的選項(xiàng)。相較于在DSU框架之外締結(jié)諸邊協(xié)議,MPIA盡量與WTO爭端解決機(jī)制發(fā)生聯(lián)系,不僅因此獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ),還可以利用WTO資源和DSU第21、22條規(guī)定的執(zhí)行機(jī)制,從制度層面上盡可能維護(hù)WTO爭端解決機(jī)制的完整性,確保WTO判理的一致性。

為應(yīng)對上訴機(jī)構(gòu)危機(jī),MPIA參加方承諾在上訴機(jī)構(gòu)停擺期間,以仲裁方式解決上訴需求,但它只是政治承諾而不是國際協(xié)定,作為MPIA參加方的爭端方仍需要在每個個案中簽署有法律約束力的仲裁協(xié)議來確立MPIA仲裁的管轄權(quán),也因此MPIA上訴仲裁在管轄權(quán)基礎(chǔ)和代表性上不同于DSU第17條上訴審議。無論是MPIA本身的性質(zhì)、管轄權(quán)還是代表性,都決定了MPIA仲裁不能替代第17條上訴審議。從最初的設(shè)想到成為參加方通報(bào)給DSB的聲明,MPIA也確實(shí)沒有取代上訴機(jī)構(gòu)職能的設(shè)計(jì),相反MPIA序言第三段寫明參加方將持久改善和恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)功能作為優(yōu)先事項(xiàng)。而MPIA的規(guī)則和實(shí)踐也正是針對DSU第17條上訴審議機(jī)制存在的問題進(jìn)行優(yōu)化的一種實(shí)驗(yàn),可以為上訴審議機(jī)制的改革和重啟提供有益的借鑒。

MPIA仲裁將尊重WTO爭端解決機(jī)構(gòu)報(bào)告的法律解釋,并運(yùn)用MPIA規(guī)則中針對超期、超出爭端解決必要事項(xiàng)等上訴機(jī)構(gòu)被非議的突出問題所給出的解決方案,開展上訴仲裁。由于MPIA規(guī)則的前述針對性設(shè)計(jì)采用的是WTO成員間較有共識的解決方案,依據(jù)規(guī)則開展的實(shí)踐的效果就更具有參考價值,成功的MPIA實(shí)踐將有較大可能在未來談判中獲得支持并在上訴機(jī)構(gòu)改革中獲得應(yīng)用。

不限于MPIA規(guī)則的既有設(shè)計(jì),MPIA上訴仲裁將依托文本規(guī)則,在實(shí)踐中逐步探索和優(yōu)化程序。事實(shí)上,在已經(jīng)開展的上訴仲裁案件中,仲裁庭已經(jīng)做了許多有益的探索,而曾經(jīng)為參加方和仲裁員所擔(dān)心的問題,也在個案中迎刃而解。例如,WTO秘書處為第一案提供了法律和行政支持,為案件在時限內(nèi)作出高質(zhì)量裁決提供了保障,仲裁員的個案費(fèi)用則因?yàn)镈SU第25條有直接的法律基礎(chǔ)。但這顯然不夠,作為一個程序創(chuàng)新,MPIA還有大量問題需要解決,如仲裁員日常工作的薪酬和法律、行政支持等,解決了這些問題,才能確保機(jī)制的穩(wěn)定、高質(zhì)量運(yùn)作。MPIA所規(guī)定的臨時上訴仲裁,仍有諸多細(xì)節(jié)需要完善,目前十位仲裁員開展例會討論,未來則可以由具體爭端方和仲裁庭共同確定一些問題,如爭端方是否可以明確禁止上訴仲裁員發(fā)表附帶意見或咨詢意見。MPIA仲裁的一大優(yōu)勢是允許爭端方對其爭端解決,在不影響MPIA所述原則的情況下,約定不同于《仲裁程序》規(guī)定的程序安排,從而將作為爭端方的WTO成員也納入到其規(guī)則實(shí)踐創(chuàng)新中來。而且參與實(shí)踐創(chuàng)新的并不限于MPIA參加方,MPIA仲裁第一案中作為非參與方的土耳其就創(chuàng)造性地使用了仲裁員在原上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA仲裁員中的混合選任制度,超出了《仲裁程序》的預(yù)設(shè)。該案中專家組報(bào)告作為上訴通知的附件公布,因?yàn)榇藭r專家組已經(jīng)“中止程序”,不能公布報(bào)告,以上訴通知附件這種變通方式公布是一種合法合理的創(chuàng)新。鑒于WTO成員普遍對恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)持積極態(tài)度,對MPIA共同體以解決問題為依歸的未來制度創(chuàng)新,有理由抱持樂觀態(tài)度。

MPIA上訴仲裁既有的成功實(shí)踐和后續(xù)的仲裁開展,必將吸引更多WTO成員加入MPIA。事實(shí)上,從2020年4月通報(bào)DSB以來,MPIA參加方已經(jīng)在逐步增加。也有一些區(qū)域和國別研究主張相應(yīng)WTO成員加入MPIA,(62)Vishakha Raj &M. P. Ram Mohan, Appellate Body Crisis at the World Trade Organization: View from India, Journal of World Trade, Vol. 55, Issue 5, 2021, pp. 850-852.因?yàn)樵谏显V機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常運(yùn)作前,MPIA是一個最具有可行性的臨時替代,會有光明的適用前景。(63)參見劉瑛:《WTO臨時上訴仲裁機(jī)制:性質(zhì)、困境和前景》,載《社會科學(xué)輯刊》2021年第4期。而MPIA的替代效果仍留待MPIA上訴仲裁的實(shí)際運(yùn)作來檢驗(yàn),如果MPIA的爭端解決質(zhì)量達(dá)到乃至超出預(yù)期,除了在具體爭端解決中扮演臨時替代上訴的仲裁的角色,保存了上訴審議機(jī)制的基本特征和行之有效的基本制度,還能通過事實(shí)上的遵循在先報(bào)告法律解釋和所有仲裁員共同掌權(quán)為多邊貿(mào)易體系提供可靠性和可預(yù)測性,就能加速吸引更多成員選擇MPIA上訴仲裁,從而擴(kuò)大MPIA規(guī)則和實(shí)踐共同體,凝聚共識,為上訴機(jī)構(gòu)改革提供更多有益的借鑒。

中國一貫奉行多邊主義,維護(hù)WTO權(quán)威,將打破上訴機(jī)構(gòu)僵局作為解決危及WTO生存的關(guān)鍵和緊迫性問題,提交了關(guān)于爭端解決上訴程序改革的聯(lián)合提案,(64)Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand,Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2,11 December 2018; Communication from the European Union, China, India and Montenegro to the General Council,WT/GC/W/753/Rev.1, 11 December 2018.并建議成員開展實(shí)質(zhì)性討論以求得解決上訴機(jī)構(gòu)停擺的共識。中國也秉承現(xiàn)實(shí)主義和行動主義路線,是MPIA落地和MPIA仲裁的積極推動者,中國推薦的候選人成功入選仲裁員池并持續(xù)參與解決MPIA仲裁實(shí)際運(yùn)作困難的討論,還成為了MPIA仲裁第一案的仲裁員。黨的二十大報(bào)告明確指出,中國“倡導(dǎo)踐行真正的多邊主義”,“反對任何單邊主義、保護(hù)主義、霸凌行徑”。美國癱瘓上訴機(jī)構(gòu)以便其以單邊主義方法施行貿(mào)易保護(hù)和貿(mào)易制裁,是中國堅(jiān)決反對的。相應(yīng)的,MPIA是臨時替代上訴功能的現(xiàn)實(shí)選擇,也是上訴機(jī)構(gòu)改革的規(guī)則和實(shí)踐試驗(yàn),支持MPIA是中國堅(jiān)定不移踐行多邊主義、反對單邊主義的必然選擇。在WTO第12次部長級會議中,中國發(fā)揮了建設(shè)性作用。乘著成員對WTO信心恢復(fù)的東風(fēng),中國首先可以在MPIA規(guī)則進(jìn)一步完善和臨時上訴仲裁實(shí)踐中發(fā)揮建設(shè)性作用,持續(xù)觀察對于MPIA裁決的認(rèn)同度和未來可預(yù)期的更多MPIA仲裁實(shí)踐,并以MPIA為抓手促進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)改革方案的共識凝聚。