俞程，鄭烽

■法學(xué)

環(huán)境資源案件集中管轄的理論檢視與完善路徑

俞程，鄭烽

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

環(huán)境資源案件集中管轄現(xiàn)處改革探索階段。各試點(diǎn)地方的改革進(jìn)路歧異，使其形成“跨省級(jí)行政區(qū)劃與省級(jí)行政單位內(nèi)、省級(jí)行政單位間規(guī)則界分”的差異化格局，滋生改革目標(biāo)認(rèn)識(shí)歧義、組織載體無(wú)序設(shè)置、受案范圍和訴訟程序欠協(xié)調(diào)等結(jié)構(gòu)分歧、要素缺位問(wèn)題。完善環(huán)境案件集中管轄，應(yīng)對(duì)“尊重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性的自然屬性，以整體化生態(tài)司法替代碎片化保護(hù)”“保障環(huán)境資源案件審理科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性，以環(huán)境訴訟機(jī)制的專(zhuān)門(mén)化滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)化審判需求”“消解地緣因素干擾，保障人民法院審判權(quán)獨(dú)立行使”的三重改革目標(biāo)，及內(nèi)涵、特征、效力、外延等理論基礎(chǔ)形成統(tǒng)一認(rèn)知。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行集中管轄制度的改革舉措完善。

環(huán)境資源案件；集中管轄制度；環(huán)境司法；跨行政區(qū)劃；司法改革

引言

環(huán)境資源案件集中管轄制度，是環(huán)境司法制度改革的實(shí)踐起點(diǎn)與關(guān)鍵探索，系環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的內(nèi)在要求。2014年6月，最高院《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2014〕11號(hào)，下稱(chēng)“意見(jiàn)”）提出“探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件”；同年，《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》以“改革環(huán)境資源案件管轄制度”列為改革任務(wù)之一；2015年1月，最高院通過(guò)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)）規(guī)定，經(jīng)最高院批準(zhǔn)，高院可以在本轄區(qū)內(nèi)確定部分中院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。自此，環(huán)境資源案件集中管轄在各地逐步推行。作為一項(xiàng)尚未法定化的改革試點(diǎn)性舉措，各試點(diǎn)地方的環(huán)境資源案件集中管轄運(yùn)作樣式歧異，呈現(xiàn)相當(dāng)程度的復(fù)雜性、多樣性，各行其是的改革進(jìn)路使諸多要素難以統(tǒng)籌，造成規(guī)則間隔閡、沖突林立。同時(shí)，部分試點(diǎn)地方忽視改革目標(biāo)指引，片面追求改革結(jié)果產(chǎn)出，又滋生生態(tài)屬性不足、配套機(jī)制缺位、司法協(xié)同困難、訴訟成本劇增等謬誤。凡此種種，須各界共同反思：什么是環(huán)境資源案件集中管轄？其是否科學(xué)、合理？若是，則上述問(wèn)題根源何在？又當(dāng)如何化解、規(guī)制、完善？此類(lèi)疑慮均應(yīng)深入、系統(tǒng)研究環(huán)境資源案件集中管轄制度，方能給予契合中國(guó)實(shí)際和環(huán)境司法發(fā)展需要之回應(yīng)。鑒于此，本文將探析環(huán)境資源案件集中管轄運(yùn)作樣式與制度規(guī)律，檢討實(shí)踐問(wèn)題及背后的生成邏輯，綜合“生命共同體”理論、環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化概括理論、環(huán)境司法改革政策文件要旨，歸納其改革目標(biāo)和理論基礎(chǔ)，為其優(yōu)化、完善建言獻(xiàn)策，以期推進(jìn)環(huán)境司法體制改革。

一、環(huán)境資源案件集中管轄的改革目標(biāo)與實(shí)踐問(wèn)題

環(huán)境資源案件集中管轄的理論基石與政策要求，廓清其改革實(shí)踐之正當(dāng)性、必要性疑慮，同時(shí)二者共同指明的改革目標(biāo)，蘊(yùn)含對(duì)其發(fā)展的基本方向和實(shí)踐功能的理性認(rèn)知。檢討當(dāng)前環(huán)境資源案件集中管轄的改革實(shí)踐，未能按照改革目標(biāo)進(jìn)行整體布局和措施安排，系其規(guī)則差異、隔閡產(chǎn)生的根源，由此滋生諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）三重改革目標(biāo)

《意見(jiàn)》明示：“逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件”。規(guī)則是在各類(lèi)原理相互摩擦與協(xié)同的基礎(chǔ)上達(dá)成統(tǒng)一的，規(guī)則的應(yīng)用必須回歸對(duì)原理的解讀，原理系理解規(guī)則的語(yǔ)境[1]。面對(duì)為什么環(huán)境資源案件要施行集中管轄、應(yīng)當(dāng)怎樣構(gòu)建環(huán)境資源案件集中管轄制度等迷思，應(yīng)當(dāng)從其理論基石與政策要求中探尋方向性指引。環(huán)境資源案件集中管轄是環(huán)境訴訟機(jī)制的專(zhuān)門(mén)化改革，表明環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化概括理論、相關(guān)政策及其本質(zhì)性貫徹的“生命共同體”理念，集中體現(xiàn)其改革實(shí)踐的理論依托和政策要求。

1.理論基石

習(xí)近平提出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)”的“生命共同體”理念，系生態(tài)科學(xué)立場(chǎng)、生態(tài)整體主義環(huán)境倫理觀、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)方法論的統(tǒng)一：生態(tài)學(xué)揭示，生態(tài)系統(tǒng)系生物群落與其環(huán)境間形成功能性依賴(lài)或反應(yīng)的自然集合[2]，是故地球上無(wú)一物是絕對(duì)獨(dú)立之物，無(wú)一物可離開(kāi)它物獨(dú)存[3]。立足自然整體觀照視野，利奧波德將地球生態(tài)圈理解為“生物共同體”或“大地”并提出環(huán)境倫理“金規(guī)則”，即“一物導(dǎo)向保護(hù)生態(tài)共同體的有機(jī)性、穩(wěn)定性和美時(shí)為是；它當(dāng)趨于相反時(shí)則為非”[4]。這與恩格斯在《自然辯證法》中提出，辯證法最集中的體現(xiàn)為人與自然的辯證關(guān)系，強(qiáng)調(diào)人與自然不可分割的從屬關(guān)系之“遵循自然規(guī)律前提說(shuō)”具有相對(duì)程度共性?xún)r(jià)值?；谏鷳B(tài)環(huán)境整體主義科學(xué)立場(chǎng)、環(huán)境倫理，“生命共同體”理念要求實(shí)踐從自然規(guī)律出發(fā)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，“要按照系統(tǒng)工程的思路，抓住生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)行最為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的方法論[4]。比照“生命共同體”理念檢視目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，司法保護(hù)碎片化、點(diǎn)狀化分布無(wú)疑是悖離、忽視生態(tài)環(huán)境整體性科學(xué)立場(chǎng)及生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)工程思路?？梢?jiàn)，在“生命共同體”理念的語(yǔ)境中，環(huán)境資源案件集中管轄制度的價(jià)值、目標(biāo)首在尊重生態(tài)環(huán)境整體性，順應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)自然分布狀態(tài)，將生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)內(nèi)嵌于生態(tài)系統(tǒng)框架中。

“生命共同體”理念是生態(tài)思維方式的衍生物，其強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，將生態(tài)體系視作整體之外，還將人、自然和社會(huì)間相互影響視作一個(gè)有機(jī)整體[6]。當(dāng)“生命共同體”理念與生態(tài)思維方式進(jìn)入法學(xué)范疇，批判、指導(dǎo)、修正傳統(tǒng)法律建構(gòu)和司法運(yùn)作框架時(shí)，秉承人類(lèi)中心主義與“主客二分”哲學(xué)范式搭建的傳統(tǒng)司法體系便暴露出當(dāng)前生態(tài)司法的整體性思維缺失、專(zhuān)業(yè)性程度粗疏等一系類(lèi)問(wèn)題。因此，作為“生命共同體”理念的法學(xué)因應(yīng)，環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化概括理論應(yīng)運(yùn)而生。其倡導(dǎo)應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法院，或法院在其體系內(nèi)部設(shè)立環(huán)境法庭對(duì)環(huán)境案件進(jìn)行統(tǒng)一審理，環(huán)境資源案件司法專(zhuān)門(mén)化水平據(jù)此得以提高[7]。環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化是指環(huán)境審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判程序、審判理論和審判團(tuán)隊(duì)“五位一體”專(zhuān)門(mén)化[8]。集中管轄環(huán)境資源案件是環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的整體保護(hù)主義立法理念意涵和頂層設(shè)計(jì)的實(shí)踐映射，其改革目標(biāo)要義除強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)外，還要為用科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性司法手段應(yīng)對(duì)因涉及生態(tài)環(huán)境侵害，而本質(zhì)區(qū)別于其他訴訟領(lǐng)域的環(huán)境資源案件提供程序性保障。

2.政策要求

基于我國(guó)法院體制改革相關(guān)政策文件分析，環(huán)境資源案件集中管轄的政策目標(biāo)側(cè)重“解決環(huán)境案件管轄中的‘主客場(chǎng)’問(wèn)題，保證審判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。習(xí)近平總書(shū)記在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來(lái)越多，涉案金額越來(lái)越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件進(jìn)展，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施”。鑒于我國(guó)傳統(tǒng)地域管轄聯(lián)結(jié)點(diǎn)的確定，建立在與行政區(qū)劃高度統(tǒng)一的地方法院基礎(chǔ)上，且生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展間存在諸多矛盾，采用環(huán)境資源案件集中管轄方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染、生態(tài)破壞跨行政區(qū)劃審理，更利于克服訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象。2019年最高人民法院“五五改革綱要”強(qiáng)調(diào)：科學(xué)規(guī)定人民法院跨行政區(qū)劃管轄標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)塑造有利于消除訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象的新型訴訟格局。配合人民法院內(nèi)部組織體系革新，促進(jìn)整合鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院等機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善司法資源配置①。

概言之，立足理論基石與政策要求，環(huán)境案件集中管轄的改革實(shí)踐無(wú)疑具有充分正當(dāng)性、必要性。二者共同揭示其意涵“尊重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性的自然屬性，以整體化生態(tài)司法替代碎片化保護(hù)”“保障環(huán)境資源案件審理科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性，以環(huán)境訴訟機(jī)制的專(zhuān)門(mén)化滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)化審判需求”“消解地緣因素干擾，保障人民法院審判權(quán)獨(dú)立行使”三重改革目標(biāo)。在價(jià)值位階方面，根據(jù)《意見(jiàn)》提出的改革設(shè)想，遵循生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性實(shí)行集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)作為改革的核心追求，并在此基礎(chǔ)上并行不悖地實(shí)現(xiàn)另外兩類(lèi)目標(biāo)。

（二）差異化改革實(shí)踐

綜觀我國(guó)當(dāng)前環(huán)境資源案件集中管轄改革態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)案件集中管轄為主，跨省級(jí)行政區(qū)劃案件集中管轄為探索方向的階段性特征。截止2021年9月，遼寧、吉林、江蘇、江西等14省高級(jí)人民法院已在前期試點(diǎn)成果基礎(chǔ)上，公布省界內(nèi)環(huán)境資源案件集中管轄規(guī)范（見(jiàn)下表）；在最高人民法院指導(dǎo)下，跨省級(jí)行政區(qū)劃環(huán)境資源案件集中管轄出現(xiàn)新形勢(shì)。以省級(jí)行政區(qū)劃界分，環(huán)境資源案件集中管轄運(yùn)作樣式匯總?cè)缦拢?/p>

各省環(huán)境資源案件集中管轄規(guī)范匯總 省別規(guī)范文件 吉林《吉林省高級(jí)人民法院關(guān)于指定長(zhǎng)春林區(qū)兩級(jí)法院管轄部分案件的規(guī)定》 遼寧《關(guān)于跨區(qū)域集中管轄環(huán)境資源案件的規(guī)定(試行)》 江蘇《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于設(shè)立環(huán)境資源法庭并跨區(qū)域管轄環(huán)境資源案件的通知》 江西《關(guān)于推進(jìn)地域管轄和流域（區(qū)域）管轄相結(jié)合構(gòu)建環(huán)境資源審判“江西模式”的指導(dǎo)意見(jiàn)》 河南《全省法院環(huán)境資源案件（案由）范圍（試行）》 湖北《關(guān)于環(huán)境資源審判模式與管轄設(shè)置方案的意見(jiàn)（試行）》 湖南《關(guān)于湖南省湘江、洞庭湖等七個(gè)環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分環(huán)境資源一審案件的規(guī)定（試行）》 廣東《關(guān)于部分環(huán)境類(lèi)民事案件實(shí)行集中管轄的通知》 寧夏《寧夏高院環(huán)境資源案件實(shí)施集中管轄審理辦法（試行）》 海南《關(guān)于推進(jìn)海南環(huán)境資源審判工作的改革試點(diǎn)方案》 貴州《關(guān)于環(huán)境保護(hù)案件指定集中管轄的規(guī)定》 陜西《關(guān)于指定西安鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院跨行政區(qū)劃集中管轄西安、安康兩市環(huán)境資源案件的規(guī)定》 甘肅《甘肅高院關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見(jiàn)》 新疆《關(guān)于調(diào)整烏魯木齊鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院案件管轄范圍的通知》 青?！蛾P(guān)于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄實(shí)施意見(jiàn)(試行)》 四川《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》 重慶《重慶高院關(guān)于環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定（試行）》 上?！渡虾Ｊ懈咴宏P(guān)于審理政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見(jiàn)（施行）》《上海鐵路運(yùn)輸法院關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境資源案件集中管轄職能作用服務(wù)保障生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《上海市高院關(guān)于開(kāi)展跨行政區(qū)劃民商事案件集中管轄改革試點(diǎn)的公告》 天津《天津高院關(guān)于指定部分行政案件施行跨行政區(qū)域管轄的公告》 山東《關(guān)于深化環(huán)境資源案件“三合一”集中審理工作的通知》 北京《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于北京市第四中級(jí)人民法院案件管轄的規(guī)定》

1.省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)集中管轄改革

《意見(jiàn)》雖提出以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位進(jìn)行環(huán)境資源案件集中管轄，然試點(diǎn)地方亦結(jié)合本地自然條件與司法現(xiàn)實(shí)，開(kāi)拓特色鮮明的運(yùn)作模式。主要有下述進(jìn)路：

第一，按照生態(tài)系統(tǒng)自然分布情況進(jìn)行集中管轄。依照省界內(nèi)河流流域、生態(tài)功能區(qū)、資源稟賦自然分布情況，江蘇、海南、廣東、貴州、江西、湖北、湖南等省高院明確各生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)若干法院設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，施行環(huán)境資源案件集中管轄。除江蘇省“9+1”環(huán)境資源審判機(jī)制[9]，貴州“145”集中管轄模式已為各界廣泛研討外[10]，余者同樣具有典型意義與樣板價(jià)值。例如，湖南省高級(jí)人民法院立足湖南“三山四水兩湖”地理環(huán)境和生態(tài)保護(hù)實(shí)際，先行推進(jìn)各級(jí)法院環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)化審判機(jī)構(gòu)建設(shè)，再行補(bǔ)充湘江、資水、沅水、澧水、洞庭湖、東江湖、湘中七個(gè)環(huán)境專(zhuān)門(mén)法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分刑事、民事等一審案件，不僅實(shí)現(xiàn)對(duì)全省重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域的全覆蓋，且為水流域和生態(tài)功能區(qū)為主導(dǎo)的環(huán)境資源案件集中管轄供給實(shí)施條件。

第二，按照主體功能區(qū)劃或行政區(qū)劃擴(kuò)張?zhí)囟ǚㄔ汗茌牱秶┬屑泄茌?。遼寧、青海、重慶等省高院權(quán)衡行政區(qū)劃或主體功能區(qū)劃內(nèi)各地環(huán)境資源案件數(shù)量、法院審判力量分布、地理距離、交通條件等因素，將法定應(yīng)分別管轄的案件集中交由環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)所在法院審判。譬如，遼寧省界內(nèi)法院依托全省主體功能區(qū)規(guī)劃“兩屏一帶兩廊”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，明確沈陽(yáng)市14家基院分別集中管轄所在市轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由基院管轄的環(huán)境案件，6家中院分別集中管轄二到四市轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由中院管轄的環(huán)境案件，同時(shí)施行刑事、民事、行政“三合一”的審判模式。

第三，依托鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)、礦區(qū)法院進(jìn)行集中管轄。陜西、北京、天津、上海等省高院，根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展鐵路法院管轄改革工作的通知》，相關(guān)試點(diǎn)鐵路運(yùn)輸法院開(kāi)展跨區(qū)域集中管轄環(huán)境案件改革；甘肅省高院則明確甘肅礦區(qū)人民法院集中管轄原由全省各中院管轄的環(huán)境案件，審理省法院指定的其他案件；吉林除試點(diǎn)鐵路運(yùn)輸法院集中管轄外，還指定江源林區(qū)基層法院等5家基層法院集中管轄若干市、市轄區(qū)民事訴訟案件（包括環(huán)境資源案件）。

第四，多種環(huán)境資源案件集中管轄模式并舉。鑒于各試點(diǎn)地方的客觀條件迥然，環(huán)境案件集中管轄建構(gòu)往往非單一采用某種進(jìn)路，而系多種結(jié)構(gòu)調(diào)整共同推進(jìn)。例如，湖北省高院明確由武漢海事法院的環(huán)境資源審判庭，審理其管轄范圍內(nèi)長(zhǎng)江、長(zhǎng)江支流水域涉及環(huán)境保護(hù)的一審環(huán)境資源保護(hù)類(lèi)民事案件，便結(jié)合專(zhuān)門(mén)法院和生態(tài)系統(tǒng)自然分布情況確定集中管轄范圍；而設(shè)有專(zhuān)門(mén)環(huán)境資源審判庭的武漢、宜昌、十堰、漢江等中級(jí)法院，則圍繞案件性質(zhì)和行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，在轄區(qū)內(nèi)對(duì)水域、土壤、山林保護(hù)、污染責(zé)任糾紛、損害賠償以及因污染發(fā)生行政爭(zhēng)議而引起的行政訴訟等非公益訴訟類(lèi)一審民事、行政案件進(jìn)行集中管轄。

2.跨省級(jí)行政區(qū)劃集中管轄模式探索

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)下“以人為界分的行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)”仍是省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)試點(diǎn)的環(huán)境資源案件集中管轄的主要模式②。因此，最高院著手指導(dǎo)各試點(diǎn)地方圍繞生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)功能區(qū)積極探索跨省級(jí)行政區(qū)劃的集中管轄方式：

第一，探索以生態(tài)系統(tǒng)為單位設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)法庭。2019年最高院批準(zhǔn)設(shè)立蘭州環(huán)境資源法庭，集中管轄省級(jí)、市州級(jí)人民政府提起的生態(tài)損害賠償案件。最高院環(huán)境資源庭庭長(zhǎng)王旭光表示，“這是為黃河流域環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化機(jī)構(gòu)建設(shè)做新的探索”[11]。2020年6月《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見(jiàn)》指出要探索塑造流域、濕地等生態(tài)功能區(qū)和國(guó)家公園等自然保護(hù)地涉生態(tài)保護(hù)案件的跨省域集中管轄機(jī)制。二者共同印證，最高院為推動(dòng)探索黃河流域九省區(qū)之間的跨省級(jí)案件集中管轄，而設(shè)立了蘭州環(huán)境資源法庭。

第二，探索構(gòu)建多省環(huán)境資源案件集中管轄法院的司法協(xié)作體系?？缡∮颦h(huán)境資源案件集中管轄的另一探索方向，系通過(guò)跨省域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各集中管轄法院簽訂司法協(xié)作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件集中管轄的多省司法聯(lián)動(dòng)。典型實(shí)例有，2016年京津冀三地法院共同簽署《京津冀法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，促進(jìn)京津冀環(huán)境案件管轄制度改革，是我國(guó)跨省域管轄的第一次突破性實(shí)踐；2018年最高院發(fā)布《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市及青海省高院共同簽訂《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，推動(dòng)設(shè)立長(zhǎng)江流域水資源環(huán)境公益訴訟集中管轄制度[12]；2020年貴州、四川、云南三省四法院簽署《關(guān)于建立赤水河全流域環(huán)境資源審判跨省域司法協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》明確赤水河全流域內(nèi)，各省環(huán)境案件集中管轄法院可通過(guò)重大環(huán)境案件跨省移送管轄等實(shí)現(xiàn)跨省聯(lián)動(dòng)[13]。

檢視上述改革實(shí)踐，因設(shè)置策略與運(yùn)作模式歧異，當(dāng)前環(huán)境案件集中管轄形成跨省級(jí)行政區(qū)劃與省級(jí)行政單位內(nèi)、省級(jí)行政單位間規(guī)則界分的差異化格局。未能按照環(huán)境資源案件三重改革目標(biāo)進(jìn)行總體籌劃和具體執(zhí)行，是這一差異化格局形成的根本原因。就其影響而言，環(huán)境資源案件集中管轄改革的“區(qū)塊狀”推進(jìn)，不僅滯礙全國(guó)環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)的管轄規(guī)則統(tǒng)一，且對(duì)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成“反作用力”，滋生結(jié)構(gòu)分歧和要素缺位兩類(lèi)實(shí)踐問(wèn)題。

（三）實(shí)踐問(wèn)題剖析

1.改革目標(biāo)認(rèn)知歧義

環(huán)境資源案件施行集中管轄不是“為了改革而改革”，其基本動(dòng)因在于，我國(guó)普通法院管轄相對(duì)整體生態(tài)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)是局部性地域管轄，所以會(huì)造成生態(tài)整體性保護(hù)與司法管轄權(quán)被行政區(qū)劃所分割的緊張關(guān)系[14]，是故《意見(jiàn)》將“設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄”作為其核心目標(biāo)導(dǎo)向。但是，客觀存在的不按照生態(tài)系統(tǒng)自然分布情況實(shí)行的集中管轄模式，反映出的是司法實(shí)務(wù)者主觀上對(duì)其改革目標(biāo)的認(rèn)知歧義：

一方面，微觀上諸如重慶市高院指定渝北區(qū)、萬(wàn)州區(qū)、涪陵區(qū)、黔江區(qū)、江津區(qū)五區(qū)各所在地法院，審理各相對(duì)應(yīng)的所在五個(gè)中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)應(yīng)由基層法院管轄的第一審環(huán)境案件等集中管轄模式，存在生態(tài)屬性強(qiáng)調(diào)不足問(wèn)題；宏觀上，現(xiàn)行環(huán)境資源案件仍采取司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離，以地市級(jí)自然生態(tài)功能區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)確定集中管轄，依然沒(méi)有脫離以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)確定管轄區(qū)域的窠臼。對(duì)跨省域環(huán)境資源案件而言，雖有最高院推動(dòng)重點(diǎn)流域、區(qū)域集中管轄法院采用訂立司法協(xié)作協(xié)議，或設(shè)立專(zhuān)門(mén)法庭集中管轄省級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟方式以彌補(bǔ)司法供給不足，但圍繞自然生態(tài)系統(tǒng)建立的跨省域環(huán)境資源案件集中管轄仍為空白，均凸出各地環(huán)境資源案件集中管轄對(duì)“強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)”價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)識(shí)和貫徹不足。

另一方面，環(huán)境資源案件集中管轄的重要價(jià)值尚未形成統(tǒng)一、正確的認(rèn)識(shí)。理論上，部分學(xué)者通過(guò)數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)形成意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際意義，引發(fā)對(duì)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化前途的憂慮[15]；實(shí)踐中，環(huán)境資源案件專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、單案工作量大、利益糾紛繁復(fù)難題，使實(shí)務(wù)工作者提出辦案人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不足、跨地域辦案難以協(xié)調(diào)諸多主體、法院編制限縮、經(jīng)費(fèi)不足和案源稀少等現(xiàn)實(shí)理由質(zhì)疑環(huán)境資源案件集中管轄的必要性[16]，甚至認(rèn)為其不過(guò)是法院或政黨領(lǐng)導(dǎo)出于政治作秀的“一種宣誓、一種宣傳”[17]。可見(jiàn)，對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄改革目標(biāo)的認(rèn)知歧義，已窒礙其科學(xué)、有效的展開(kāi)實(shí)踐。

2.組織載體盲目設(shè)置

環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)系環(huán)境資源案件集中管轄的組織載體。按照改革目標(biāo)要求，應(yīng)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的自然分布情況，在專(zhuān)業(yè)司法資源豐富、不易受司法干預(yù)影響的地方設(shè)置。但實(shí)踐觀察揭示，組織載體設(shè)立缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量膨脹現(xiàn)實(shí)與功能健全要求間形成巨大張力，相當(dāng)程度阻礙環(huán)境資源案件集中管轄的制度成效。

根據(jù)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2020）》，我國(guó)環(huán)境資源審判庭、合議庭、人民法庭和巡回法庭共計(jì)1993個(gè)，較2019年增長(zhǎng)量達(dá)642個(gè)。在環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)迅速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)下，通過(guò)訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%的現(xiàn)實(shí)[16]29，卻意味著“熱潮”中潛藏諸多憂患：一是科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺位。喬治·普林教授主張，是否有必要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，主要看受理的環(huán)境案件數(shù)量[18]；《意見(jiàn)》同樣提出“結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量”施行環(huán)境資源案件集中管轄。但設(shè)置專(zhuān)門(mén)組織載體進(jìn)行集中管轄非為簡(jiǎn)單的“管轄權(quán)聚合”工程，其間涉及非集中管轄法院環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)剝離、審判人員專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、專(zhuān)門(mén)人員編制安排、經(jīng)費(fèi)籌措等一系列從案件數(shù)量到司法實(shí)際的綜合因素判斷。各地僅憑借助案件數(shù)量這一動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)，而非綜合生態(tài)系統(tǒng)自然分布情況等科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，決定是否設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，勢(shì)必導(dǎo)致其設(shè)立多有曲折、反復(fù)。昆明中院環(huán)保法庭自2012年至2016年間無(wú)一起環(huán)境民事公益訴訟案件受理記錄，陷入無(wú)案可審的尷尬局面[19]，便縮影我國(guó)諸多環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)的共同境遇；二是體系健全要求下的“囚徒困境”。環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，既要橫向保障集中管轄法院覆蓋重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)，又要縱向維護(hù)“四級(jí)兩審終審制”的審級(jí)秩序。然而，一方面部分省份環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)沒(méi)有設(shè)立對(duì)應(yīng)的上級(jí)對(duì)口專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，造成集中管轄的環(huán)境資源案件上訴、抗訴困難；另一方面，各地盲目設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)倒逼上級(jí)法院跟進(jìn)設(shè)立現(xiàn)象，反使組織載體體制健全的過(guò)程，異化為無(wú)序擴(kuò)張的一環(huán)；三是，跨省域環(huán)境資源案件集中管轄專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)的整體司法能力不平衡。以京津冀跨行政區(qū)劃環(huán)境資源案件集中管轄為例，協(xié)議安排三地跨區(qū)劃環(huán)境資源案件由河北省高院集中管轄。河北省高院環(huán)保審判庭建制屬河北省，其基本社會(huì)保障體系、司法專(zhuān)門(mén)化水平同京津地區(qū)之間尚有較大距離，整體環(huán)境司法能力將備受京津質(zhì)疑[14]94?？梢灶A(yù)見(jiàn)，此類(lèi)爭(zhēng)議將在環(huán)境資源案件跨省級(jí)區(qū)劃集中管轄建設(shè)中成為矛盾的主要方面之一。

3.配套程序機(jī)制短缺

環(huán)境資源案件集中管轄增加訴訟的地理距離跨度，決定與之銜接的外部訴訟機(jī)制、內(nèi)部審判機(jī)制，均應(yīng)根據(jù)時(shí)空非集中性作出調(diào)整[20]。環(huán)境資源案件集中管轄保障生態(tài)司法的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)提升的改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，既要制度本身的合理布局，也要健全配套程序機(jī)制的共同施用。但基于實(shí)際情況分析，既有的配套程序機(jī)制設(shè)置仍是初步、分散的。

首先，環(huán)境資源案件集中管轄受案范圍缺乏統(tǒng)一規(guī)制。受案范圍是判斷具體環(huán)境資源案件是否適用集中管轄的標(biāo)準(zhǔn)。目前各省環(huán)境資源案件集中管轄的受案范圍規(guī)定呈現(xiàn)顯著的地方化特征，主要有概括式和列舉式兩種規(guī)則表述模式。前者以甘肅省為代表，規(guī)定涉污染環(huán)境、盜伐林木、濫伐林木、非法收購(gòu)、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木、非法采礦、破壞性采礦、非法占用農(nóng)用地、非法處置進(jìn)口固體廢物、擅自進(jìn)口固體廢物等環(huán)境資源違法犯罪刑事案件；涉礦產(chǎn)、大氣等環(huán)境資源類(lèi)民商事案件，但爭(zhēng)議焦點(diǎn)并未涉及原生態(tài)的、純自然的環(huán)境資源案件除外；涉礦產(chǎn)、大氣等環(huán)境資源類(lèi)行政案件；涉環(huán)境資源類(lèi)公益訴訟案件施行集中管轄；后者以江蘇省為代表，詳盡列舉投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪等28類(lèi)環(huán)境資源刑事案件、大氣污染責(zé)任糾紛等13類(lèi)環(huán)境資源民事案件、環(huán)境行政公益訴訟等8類(lèi)環(huán)境資源行政案件屬環(huán)境資源法庭集中管轄案件案由。歸結(jié)而言，各省受案范圍規(guī)定存在對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞、自然資源糾紛案件性質(zhì)、數(shù)量安排平衡性不足，立案標(biāo)準(zhǔn)不清晰等問(wèn)題?？赡茉斐捎邢嗤V訟資格主體，在不同法院、地區(qū)提起訴訟的處理結(jié)果不同等損害司法公信力的后果[21]。

其次，訴訟程序的適配性不足。目前，環(huán)境資源案件集中管轄后續(xù)的訴訟程序，仍系三大訴訟法分立下各自程序法式的機(jī)械并舉，“未能很好體現(xiàn)環(huán)境案件的特質(zhì)，沒(méi)有展示各種環(huán)境案件在不同訴訟中的形態(tài)與樣態(tài)，尤其是環(huán)境訴訟與傳統(tǒng)訴訟的聯(lián)系與區(qū)別不夠突出，環(huán)境訴訟專(zhuān)門(mén)化內(nèi)在需求沒(méi)有得到充分體現(xiàn)”[22]。就環(huán)境資源案件集中管轄對(duì)訴訟程序結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求而言，管轄權(quán)異議審查程序缺位、訴訟期間延長(zhǎng)缺乏合法依據(jù)、調(diào)解程序不暢等矛盾突出：環(huán)境資源案件集中管轄地與環(huán)境資源案件發(fā)生地、結(jié)果地間地域分離、聯(lián)系減弱。這種時(shí)空非集中性，一是容易增加當(dāng)事人訴訟成本，需要健全管轄權(quán)異議處理機(jī)制，紓解訴訟主體頻發(fā)提起管轄權(quán)異議的現(xiàn)象；二是異地訴訟、辦案勢(shì)必要求在法定訴訟期間延長(zhǎng)的基礎(chǔ)上再行延緩，此類(lèi)涉及程序法定的結(jié)構(gòu)調(diào)整需要通過(guò)立法進(jìn)行；三是集中管轄法院法官對(duì)案件原轄地行政、司法環(huán)境和風(fēng)土人情缺乏深入了解，加之缺乏聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)主體廣泛的、常態(tài)化的機(jī)制，“就案辦案”的審判方式難以實(shí)質(zhì)性調(diào)解糾紛，部分地區(qū)出現(xiàn)協(xié)調(diào)撤訴率下降問(wèn)題[23]。

綜上所述，改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)不清、貫徹不足，是當(dāng)前各地環(huán)境資源案件集中管轄存在差異、隔閡的根本原因。未能按照生態(tài)系統(tǒng)自然分布情況進(jìn)行統(tǒng)籌布局，落空環(huán)境資源案件集中管轄緩解“生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)與司法管轄權(quán)被行政區(qū)劃所分割的緊張關(guān)系”制度目的，而組織載體盲目設(shè)置、配套程序機(jī)制短缺問(wèn)題同樣制約其保障環(huán)境資源審判專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化水平提升、破解訴訟“主客場(chǎng)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這些現(xiàn)象實(shí)質(zhì)反映出，當(dāng)前各界對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄的內(nèi)涵缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，理論指引缺位使實(shí)踐步履維艱。欲現(xiàn)實(shí)化解規(guī)則隔閡和實(shí)踐問(wèn)題，必須將抽象的改革目標(biāo)細(xì)化為具體的理論認(rèn)知，并以此統(tǒng)一認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和舉措安排。

二、環(huán)境資源案件集中管轄的理論探析

近年來(lái)我國(guó)法院基于某些較分散案件審判效率的現(xiàn)實(shí)需要，而探索創(chuàng)新出集中管轄制度，其并非屬于民事訴訟的固有概念[24]。該制度跨涉外民商事、環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)、金融案件領(lǐng)域[25]。其學(xué)理定義因參照樣本區(qū)別而各有千秋，亦影響環(huán)境資源案件集中管轄概念解說(shuō)。綜觀諸類(lèi)定義，集中管轄內(nèi)涵有如下層次：一是案件管轄地跨行政區(qū)劃。集中管轄就是在一定地域內(nèi)將某類(lèi)案件集中由一個(gè)或幾個(gè)法院統(tǒng)一進(jìn)行跨行政區(qū)劃的一審管轄，屬于對(duì)某類(lèi)案件的跨行政區(qū)劃管轄[14]89。二是由若干強(qiáng)審判力量法院管轄同類(lèi)案件。集中管轄是將同類(lèi)案件納入統(tǒng)一司法審判整體中進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審理，以實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮司法整體效能目的的法院管轄制度[26]。三是與指定管轄和專(zhuān)門(mén)管轄有一定聯(lián)系，應(yīng)由高院按照三大訴訟法關(guān)于指定管轄的規(guī)定，集中指定某個(gè)中院或基院管轄本行政轄區(qū)或跨行政區(qū)的案件[27]。集中管轄通常被定性為指定管轄的變通形式之一，區(qū)別于指定管轄“上級(jí)法院以裁定的方式將某一案件交由某一下級(jí)法院受理”的運(yùn)作模式，集中管轄系上級(jí)法院（通常為省高院），通過(guò)管轄權(quán)調(diào)配形式，將某類(lèi)案件批量統(tǒng)一指定若干特定法院管轄；其與專(zhuān)門(mén)管轄的關(guān)系為“對(duì)某類(lèi)案件實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃的專(zhuān)門(mén)管轄不可一蹴而就，需要實(shí)行‘分步走的策略’，而集中管轄即是實(shí)施專(zhuān)門(mén)管轄的早期探索階段”[28]。

基于前文環(huán)境資源案件集中管轄的實(shí)踐樣態(tài)梳理可見(jiàn)，其系集中管轄與環(huán)境資源案件生態(tài)屬性結(jié)合的形態(tài)表現(xiàn)，不僅彰顯集中管轄的共性?xún)?nèi)涵、特征，且包含因環(huán)境資源案件獨(dú)具生態(tài)屬性而能動(dòng)形成的特殊因素。此類(lèi)特殊因素存在，使環(huán)境資源案件集中管轄區(qū)別于其他集中管轄形態(tài)而獲得獨(dú)立存在、研究、完善的制度性?xún)r(jià)值。關(guān)于環(huán)境資源案件集中管轄定義，主要有兩類(lèi)意見(jiàn)：

一是認(rèn)為環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄是指為了實(shí)現(xiàn)司法區(qū)域與行政區(qū)域適當(dāng)分離的目的，以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)劃為單位劃分管轄區(qū)域，上級(jí)法院以統(tǒng)一指定的形式將原本分散在一定地域由不同法院管轄的環(huán)境案件交由少數(shù)的、審判力量較強(qiáng)的設(shè)有環(huán)境專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)的法院集中管轄的制度[29]。

二是主張環(huán)境公益訴訟集中管轄是實(shí)質(zhì)意義上的集中管轄，即將若干地方的案件集中到某一法院進(jìn)行審判，并非采用指定管轄等方式將法定應(yīng)由若干法院分別管轄的案件集中交由某一法院審判。后者在環(huán)境訴訟中產(chǎn)生于地方性探索，形成差異的橫向集中管轄模式。有所不同的是，環(huán)境民事公益訴訟采用提級(jí)管轄的縱向集中管轄模式，再在最高院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第七條的基準(zhǔn)上橫向地集中[30]。

二者對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄的要素、特征描述基本相同，分歧在其與指定管轄制度間聯(lián)系、區(qū)別認(rèn)識(shí)差異。質(zhì)言之，環(huán)境資源案件集中管轄制度的定義分歧，根植于對(duì)其內(nèi)涵、外延尚未形成普遍認(rèn)識(shí)。前者可經(jīng)由抽象環(huán)境資源案件集中管轄運(yùn)作樣式中的共通要素加以概括，后者的關(guān)鍵問(wèn)題為辨析環(huán)境資源案件集中管轄與相關(guān)管轄制度間關(guān)系。為周延定義環(huán)境資源案件集中管轄，有必要系統(tǒng)研討其基本特征、效力與制度邊界。

（一）基本特征

第一，集中管轄法院通常按照生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)劃為單位劃分管轄區(qū)域，具有跨地域性。我國(guó)現(xiàn)行法定管轄制度系以法定管轄（地域管轄、級(jí)別管轄、專(zhuān)門(mén)管轄）為原則，輔以裁定管轄（指定管轄、移送管轄、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移）構(gòu)成，按照行政區(qū)劃劃分法院管轄區(qū)域系其實(shí)踐基礎(chǔ)。集中管轄的產(chǎn)生原由，正是嚴(yán)格依照行政區(qū)劃劃分法院管轄區(qū)，難以適配某類(lèi)案件存在易受司法地方化干擾、專(zhuān)業(yè)部分的業(yè)務(wù)知識(shí)門(mén)檻、裁判尺度難以統(tǒng)一、涉外等因素，且不具備專(zhuān)門(mén)管轄條件的審判需求與司法保障。環(huán)境資源案件獨(dú)具生態(tài)屬性，“生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組成單元僅僅是作為整體的一個(gè)特定部分而存在，當(dāng)把它從整體中割離出來(lái)時(shí)，它不可能完全保持其原有的特性、性質(zhì)和意義”[31]，而環(huán)境污染、破壞亦呈現(xiàn)不以人為分割行政區(qū)劃為界的地理性、流域性特征。是故，環(huán)境案件按照生態(tài)系統(tǒng)單位進(jìn)行集中管轄更契合案情事實(shí)的生態(tài)屬性與環(huán)境司法的專(zhuān)業(yè)化需求。此外，集中管轄所具備的跨區(qū)域性，同樣有利于協(xié)調(diào)司法資源，避免地方保護(hù)及分散管轄下各法院案源不足問(wèn)題。

第二，環(huán)境資源案件由環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)集中管轄。生態(tài)系統(tǒng)的整體性，決定其中微量的改變也可促使多米諾骨牌式運(yùn)動(dòng)且造成系統(tǒng)內(nèi)新的動(dòng)態(tài)循環(huán)[32]。當(dāng)環(huán)境污染、破壞行為進(jìn)入司法領(lǐng)域，其復(fù)雜且聯(lián)動(dòng)的勾連關(guān)系令傳統(tǒng)法律制度難以解構(gòu)生態(tài)損害的主體泛化性、無(wú)限因果性和追責(zé)挑戰(zhàn)性[33]。應(yīng)對(duì)環(huán)境損害主體不明或泛化、多重因果關(guān)系耦合、追責(zé)數(shù)額難以科學(xué)測(cè)算、預(yù)判生態(tài)受損程度問(wèn)題，需要具有生態(tài)環(huán)境科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備的司法人員采用專(zhuān)門(mén)手段、程序?qū)徟协h(huán)境資源案件。由此可見(jiàn)，環(huán)境資源案件集中管轄制度與專(zhuān)門(mén)環(huán)境法庭體制必須相互依存，前者保障后者案源充分輸入，而后者系前者的實(shí)踐載體。

第三，環(huán)境資源案件集中管轄實(shí)現(xiàn)手段具有行政化特征。環(huán)境資源案件集中管轄發(fā)軔于環(huán)境區(qū)域治理的司法實(shí)踐，其設(shè)立實(shí)質(zhì)系上級(jí)法院向下級(jí)法院行使司法指揮權(quán)的互動(dòng)成果[34]，具象為最高人民法院通過(guò)規(guī)定、通知、批復(fù)等司法政策文件形式，批量指定或允準(zhǔn)下級(jí)法院集中行使特定區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源案件的管轄權(quán)，實(shí)現(xiàn)手段具有行政化色彩。例如，最高院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展鐵路法院管轄改革工作的通知》（法〔2014〕257號(hào)），北京、上海等7?。ㄊ校┰谌珖?guó)先期開(kāi)展鐵路運(yùn)輸法院集中管轄環(huán)境資源等案件改革試點(diǎn)，后續(xù)天津、浙江、云南、新疆等省鐵路運(yùn)輸法院自行試點(diǎn)環(huán)境資源案件集中管轄的均以此為主要政策依據(jù)。觀察可見(jiàn)，各省建構(gòu)環(huán)境資源案件集中管轄，通常并非全數(shù)依照此類(lèi)“自上而下”模式踐行，主要系各省依據(jù)上級(jí)政策文件精神先行擬定改革方案，后報(bào)請(qǐng)最高人民法院批準(zhǔn)施行的“自下而上”模式。故除前述指定的7?。ㄊ校┩?，甘肅、河南兩省經(jīng)報(bào)最高人民法院亦開(kāi)展鐵路運(yùn)輸法院管轄改革試點(diǎn)。這種實(shí)現(xiàn)手段的行政化特征同樣體現(xiàn)在各省高級(jí)人民法院采用規(guī)定、通知、公告、意見(jiàn)等形式，通過(guò)剝奪和另行管轄權(quán)賦權(quán)方式，實(shí)現(xiàn)省界內(nèi)特定環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)集中管轄的改革實(shí)踐路徑中。

第四，環(huán)境資源案件集中管轄通常配套“三合一”等歸口審理機(jī)制。環(huán)境法系綜合性規(guī)范，同一環(huán)境污染、破壞行為可能造成人身、財(cái)產(chǎn)等多元利益損害，極易同時(shí)涉及刑事、民事、行政法律關(guān)系救濟(jì)問(wèn)題[35]。面對(duì)環(huán)境資源案件多重法律關(guān)系屬性與三大訴訟分立、裁判規(guī)則相異情形，各試點(diǎn)地通常在環(huán)境資源案件根據(jù)集中管轄規(guī)則系屬專(zhuān)門(mén)環(huán)境法庭后配套“三合一”等歸口審理機(jī)制，即法院在提高環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的過(guò)程中，將環(huán)境案件不再按照民事、行政、刑事的類(lèi)型由不同的審判庭分別進(jìn)行審理，而是由獨(dú)立設(shè)立的環(huán)保法庭統(tǒng)一審理的案件審理模式[36]。例如，早在2011年12月重慶市高院便出臺(tái)《關(guān)于試點(diǎn)設(shè)立專(zhuān)門(mén)審判庭集中審理刑事、民事、行政環(huán)境保護(hù)案件的意見(jiàn)》的通知（渝高法 [2011]364號(hào)）。旨在重慶市第一、二中院刑事審判第一庭、民事審判第一庭、行政審判庭設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)合議庭，分別審理、審查刑事、民事、行政環(huán)境保護(hù)案件[37]。此外，實(shí)踐中還涌現(xiàn)如山東省臨沂市蘭陵縣人民法院環(huán)境資源審判庭實(shí)施“四審合一+”工作模式，集中審理涉及環(huán)境資源的刑事、民事、商事、行政審判和非訴執(zhí)行案件[38]，豐富環(huán)境資源案件集中管轄的配套制度體系。

（二）管轄效力

1.排他效力

理論上，確立環(huán)境資源案件集中管轄意味著，唯有特定集中管轄法院得受理和審判環(huán)境資源案件，余者無(wú)權(quán)以任何理由管轄和受理環(huán)境資源案件，且訴訟主體不得向其他法院提請(qǐng)?jiān)V訟，這種排他效力是以法院為指向的效力。受限于各地環(huán)境資源案件集中管轄規(guī)定的差異化和以法律規(guī)定為核心的法理基礎(chǔ)缺位，關(guān)于環(huán)境資源案件集中管轄的排他效力區(qū)別于專(zhuān)屬管轄，并非普遍以規(guī)定的形式呈現(xiàn)在各地政策文件中。實(shí)踐中，遼寧省明確：“當(dāng)事人向非集中管轄法院提起環(huán)境資源訴訟的，非集中管轄法院應(yīng)當(dāng)按本規(guī)定告知其向相應(yīng)的集中管轄法院起訴；非集中管轄法院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的案件屬于環(huán)境資源案件的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前將案件移送相應(yīng)的集中管轄法院受理?！笨梢?jiàn)，改革實(shí)踐已經(jīng)有意識(shí)的將排他效力落實(shí)于環(huán)境資源案件集中管轄規(guī)范。鑒于擁有全方位、綜合性司法管轄權(quán)，對(duì)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化發(fā)展具有重要價(jià)值，規(guī)則化確立環(huán)境資源案件集中管轄的排他效力，應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡槁鋵?shí)。

2.限制效力

環(huán)境資源案件集中管轄對(duì)當(dāng)事人的協(xié)議管轄具有限制效力。以遵循處分原則的環(huán)境民事訴訟為例，環(huán)境資源案件集中管轄雖不禁止當(dāng)事人在原告住所地、被告住所地、侵權(quán)行為實(shí)施地等約定管轄，但選擇結(jié)果卻受集中管轄法院的限制。至于如何處理這種限制效力對(duì)管轄協(xié)議的影響，環(huán)境資源案件集中管轄實(shí)踐尚無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)制。而從涉外民商事案件集中管轄的“雙方約定將糾紛提交無(wú)管轄權(quán)的法院管轄的協(xié)議或者條款無(wú)效”的相關(guān)解釋[39]，或江蘇省高院的《關(guān)于規(guī)范涉外商事案件集中管轄的意見(jiàn)》第8條規(guī)定：“涉外商事案件的當(dāng)事人協(xié)議選擇我國(guó)無(wú)涉外商事案件管轄權(quán)的人民法院管轄的，視為當(dāng)事人選擇對(duì)該人民法院所在地區(qū)的涉外商事案件有管轄權(quán)的人民法院管轄”的先例來(lái)看，應(yīng)當(dāng)限制協(xié)議管轄，以確保集中管轄法院的管轄權(quán)落實(shí)。

3.變更效力與職權(quán)審查效力

環(huán)境資源案件集中管轄不僅變更初審法院的管轄權(quán)，后續(xù)上訴、再審、執(zhí)行管轄也可能發(fā)生對(duì)應(yīng)性變更。若試點(diǎn)地方的三級(jí)法院完備環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，則環(huán)境資源案件的上訴管轄可能突破基層集中管轄法院對(duì)應(yīng)的中級(jí)法院，變更為實(shí)行集中管轄的中級(jí)序列法院。例如，烏魯木齊鐵路運(yùn)輸中院集中管轄烏魯木齊鐵路運(yùn)輸法院、哈密鐵路運(yùn)輸法院、庫(kù)爾勒鐵路運(yùn)輸法院審理的涉環(huán)境資源案件的第二審案件。鑒于法院對(duì)自身是否存在管轄權(quán)存在關(guān)注程度上的差別，而集中管轄的變更效力又使管轄法院變更時(shí)有發(fā)生，故環(huán)境資源案件集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)明確職權(quán)審查效力，即相關(guān)法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)審查自身的管轄權(quán)情況。若在受理案件時(shí)就發(fā)現(xiàn)自己沒(méi)有管轄權(quán)，應(yīng)告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的法院起訴；若法院在受理案件后發(fā)現(xiàn)本院對(duì)案件沒(méi)有管轄權(quán)，則應(yīng)將案件移送管轄權(quán)法院審理，以確保訴訟要件齊備。

（三）制度邊界

環(huán)境資源案件集中管轄能否獨(dú)立實(shí)存，并在訴訟法中謀求固化的關(guān)鍵，一方面在于其內(nèi)涵能否清楚界定，即在司法體制中的特定地位能否獲得理論確證；另一方面則在其與其他類(lèi)似管轄形態(tài)的邊界可否清晰劃定。

環(huán)境資源案件集中管轄作為跨區(qū)域管轄形態(tài)，決定管轄權(quán)法院的案件來(lái)源不受通常法定管轄規(guī)制，在效力層面與專(zhuān)門(mén)管轄、指定管轄最為相近。無(wú)論是主張“集中管轄系專(zhuān)門(mén)管轄早期探索階段”抑或“集中管轄是指定管轄的一種表現(xiàn)形式，它與專(zhuān)門(mén)管轄有必然的聯(lián)系”均旨在表達(dá)其與指定管轄、專(zhuān)門(mén)管轄間的共通性：專(zhuān)門(mén)管轄屬法定管轄類(lèi)，系專(zhuān)門(mén)法院與普通法院間案件管轄權(quán)的分工，即專(zhuān)門(mén)管轄用以明確某類(lèi)涉及特定系統(tǒng)（軍事、鐵路運(yùn)輸）或涉及專(zhuān)業(yè)部分業(yè)務(wù)知識(shí)（海事、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)）的案件歸專(zhuān)門(mén)法院受理?？梢?jiàn)，二者共性在涉及專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)、受理案件性質(zhì)或范圍特定約束性特征；指定管轄屬裁定管轄類(lèi)，涉指出現(xiàn)管轄權(quán)不明、爭(zhēng)議或有管轄權(quán)法院不宜或不便管轄情況下，由上級(jí)法院以指定的方式確定管轄。二者共性在上級(jí)法院向下級(jí)法院行使司法指揮權(quán)、有管轄權(quán)法院讓渡權(quán)屬之特征。然深入比較分析可見(jiàn)，三者間的差異性實(shí)際遠(yuǎn)大于共同點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：

首先，實(shí)踐功能有別。專(zhuān)門(mén)管轄注重特定的組織或特定范圍案件審判的技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性功能；指定管轄側(cè)重落實(shí)法院管轄權(quán)，保障管轄權(quán)正確行使與國(guó)民訴權(quán)正當(dāng)實(shí)現(xiàn)功能；環(huán)境資源案件集中管轄則強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性和整體性保護(hù)、保障生態(tài)司法科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化水平提升、破解訴訟“主客場(chǎng)”問(wèn)題三重功能實(shí)現(xiàn)。

其次，實(shí)現(xiàn)手段差異。專(zhuān)門(mén)管轄屬法定管轄類(lèi)，其實(shí)現(xiàn)前提系立法明確規(guī)定專(zhuān)門(mén)法院之受案范圍，與后者迥異。環(huán)境資源案件集中管轄與指定管轄實(shí)現(xiàn)手段，皆有“上級(jí)法院向下級(jí)法院行使司法指揮權(quán)”以明確管轄權(quán)歸屬的行政化特征。然前引認(rèn)為集中管轄系指定管轄變式或一種表現(xiàn)形式，此主張確有待商榷處：一者，適用前提界分。指定管轄意在化解管轄權(quán)不明、爭(zhēng)議或有管轄權(quán)法院不宜、不便受理案件情況下當(dāng)事人訴權(quán)保障問(wèn)題；環(huán)境資源案件集中管轄并不存在管轄權(quán)不明問(wèn)題，而系基于生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)等考量的改革舉措；二者，“上級(jí)法院‘指定’原本分散在若干法院分別管轄的環(huán)境案件交由特定環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)所在法院管轄”僅系環(huán)境案件集中管轄的實(shí)現(xiàn)手段之一，環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件則是“將若干地方的案件集中到某一法院審判”進(jìn)路實(shí)現(xiàn)，可見(jiàn)該主張有以偏概全之質(zhì)疑；三者，指定管轄系以“一案一指定”形式執(zhí)行，而環(huán)境資源案件集中管轄則以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)、若干區(qū)域、案件性質(zhì)類(lèi)型等為標(biāo)準(zhǔn)批量化授予或指令特定法院集中行使管轄權(quán)。本文認(rèn)為，集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)與指定管轄并列歸屬裁定管轄的具體類(lèi)型。

最后，司法體制不同。專(zhuān)門(mén)管轄系專(zhuān)門(mén)法院對(duì)特殊類(lèi)型案件進(jìn)行管轄，其依托的專(zhuān)門(mén)法院具有獨(dú)立法院序列。根據(jù)《人民法院組織法》十五條規(guī)定：“專(zhuān)門(mén)人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。”而環(huán)境資源案件集中管轄依托各地方三級(jí)人民法院設(shè)立的專(zhuān)門(mén)環(huán)境法庭、合議庭等仍屬地方法院，按照《人民法院組織法》四十三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由院長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免”二者序列不同。此外，諸如海事法院還施行“三級(jí)兩審終審制”，即各海事法院、海事法院所在地高院和最高院，與普通民事案件“四級(jí)兩審終審制”有所差異；專(zhuān)門(mén)管轄可對(duì)級(jí)別管轄進(jìn)行彈性調(diào)整，根據(jù)海事案件性質(zhì)、標(biāo)的以及社會(huì)影響程度等因素，海事法院所在地的高級(jí)人民法院和最高人民法院可以受理第一審海事案件。依托地方法院進(jìn)行的環(huán)境資源案件集中管轄不具備此類(lèi)司法體制特征。

（四）環(huán)境資源案件集中管轄的理論認(rèn)識(shí)

綜上所述，環(huán)境資源案件集中管轄獨(dú)立于指定管轄、專(zhuān)門(mén)管轄，屬裁定管轄形態(tài)。呈現(xiàn)按照生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)劃劃分管轄區(qū)域的跨地域性；采用上級(jí)法院指定原由若干法院分別管轄的環(huán)境案件交由特定環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)所在法院管轄，或集中指定某個(gè)中院或基院管轄本行政轄區(qū)或跨行政區(qū)的環(huán)境資源案件行政化手段實(shí)現(xiàn)；通常配套“三合一”等歸口審理機(jī)制；環(huán)境資源案件由環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)集中管轄的基本特征。貫徹排他、限制、變更和職權(quán)審查效力。本文認(rèn)為，環(huán)境資源案件集中管轄?wèi)?yīng)定義為：環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄是指以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)劃為單位確定管轄區(qū)域，上級(jí)法院通過(guò)指定方式將原本分散在一定地域由不同法院管轄的環(huán)境刑事、民事、行政案件，或?qū)⑷舾傻胤降沫h(huán)境刑事、民事、行政案件集中交由少數(shù)審判力量較強(qiáng)且設(shè)有環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)的法院進(jìn)行審判、執(zhí)行，從而促進(jìn)司法區(qū)域與行政區(qū)域適當(dāng)分離的制度。

三、環(huán)境資源案件集中管轄改革的理性回歸

環(huán)境資源案件集中管轄的制度理性，即在價(jià)值理性指導(dǎo)下于制度化機(jī)構(gòu)中實(shí)踐工具理性。面對(duì)因明確統(tǒng)一的理論指導(dǎo)缺位而引發(fā)的諸多實(shí)踐問(wèn)題，環(huán)境資源案件集中管轄改革的理性回歸，須遵循環(huán)境資源案件集中管轄基本理論指引,嚴(yán)格按照生態(tài)系統(tǒng)的自然分布情況設(shè)置集中管轄法院，實(shí)踐“尊重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性自然屬性，以整體化生態(tài)司法替代碎片化保護(hù)”為首要目標(biāo)，同時(shí)兼顧改革舉措完善，力促“保障環(huán)境資源案件審理科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性，以環(huán)境訴訟機(jī)制的專(zhuān)門(mén)化滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)化審判需求”“消解地緣因素干擾，保障人民法院審判權(quán)獨(dú)立行使”目標(biāo)的協(xié)同推進(jìn)。

（一）整體布局構(gòu)思

江必新教授提出：“環(huán)境資源案件管轄制度改革可以采取分步走的策略，即當(dāng)前著眼于推進(jìn)環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃集中管轄，中長(zhǎng)期則要通過(guò)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、環(huán)境資源保護(hù)等特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[28]4。綜合該設(shè)想與《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（“十四五”規(guī)劃綱要）、人民法院“五五”改革綱要的總體布局，本文認(rèn)為：

首先，對(duì)跨經(jīng)眾多省市的黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、青藏高原生態(tài)屏障區(qū)和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)系統(tǒng)重點(diǎn)關(guān)隘處，設(shè)置專(zhuān)門(mén)環(huán)境資源法庭，對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管轄；其次，對(duì)東三省、京津冀、環(huán)渤海、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角、西三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域一體化程度較高地方，可以圍繞區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)自然分布情況，通過(guò)簽訂環(huán)境資源案件司法協(xié)作協(xié)議方式，明確涉重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境資源案件由若干法院跨地域集中管轄，集中管轄法院施行統(tǒng)一受案范圍、立案標(biāo)準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)等維護(hù)司法裁判尺度一致性。同時(shí)指定區(qū)域內(nèi)若干高級(jí)別法院作為統(tǒng)一上訴、抗訴法院，確保區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源案件審級(jí)秩序穩(wěn)定。再次，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）轄區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域案件，由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級(jí)人民法院根據(jù)本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自然生態(tài)區(qū)域進(jìn)行劃分，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中院設(shè)立的專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)管轄該生態(tài)區(qū)域環(huán)境案件（不包括上述專(zhuān)門(mén)環(huán)境法院、跨省級(jí)行政區(qū)劃集中管轄法院轄區(qū)環(huán)境資源案件），通過(guò)縱向級(jí)別集中管轄方式，避免環(huán)境資源案件受地緣因素干擾；最后，運(yùn)用指定管轄解決集中管轄未覆蓋的或法院間因管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的個(gè)案。對(duì)于非重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境資源案件，通常由地方基層法院下設(shè)環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)通過(guò)“三合一”等歸口審理機(jī)制進(jìn)行集中管轄。個(gè)別因受案范圍、立案標(biāo)準(zhǔn)理解分歧等原因產(chǎn)生的管轄權(quán)爭(zhēng)議，通過(guò)指定管轄方式即可實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化審判目的。

至此，涉省內(nèi)非重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域環(huán)境資源案件，由地方基層法院集中管轄；涉省內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域環(huán)境資源案件，由省高院指定若干中院跨市級(jí)行政區(qū)劃集中管轄；涉省際生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域環(huán)境資源案件，由多省高院協(xié)議明確的若干環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)集中管轄；涉國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境資源案件，由專(zhuān)門(mén)環(huán)境法院管轄的環(huán)境資源案件集中管轄體系得以明確布局。

（二）改革舉措完善

1.明確統(tǒng)一受案范圍規(guī)則

環(huán)境資源案件集中管轄受害范圍規(guī)則的流弊，首在各地規(guī)范歧異和“行為要件事實(shí)化”遮蔽環(huán)境司法預(yù)防性功能[40]。其完善的根本策略，系最高院應(yīng)當(dāng)出臺(tái)類(lèi)似《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》（法釋〔2014〕12號(hào)）的司法解釋?zhuān)y(tǒng)一全國(guó)針對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄的審級(jí)、管轄、受案范圍規(guī)則。

針對(duì)現(xiàn)階段各地環(huán)境資源案件集中管轄司法體系完備情況不一之現(xiàn)狀，宜在受案范圍內(nèi)容層面進(jìn)行精細(xì)化規(guī)制：各地受案范圍規(guī)范大都采用環(huán)境糾紛類(lèi)型與訴訟內(nèi)容、形式相結(jié)合的表述模式。例如，上海市《關(guān)于環(huán)境資源案件范圍的規(guī)定》便按照民事、刑事、行政案件分類(lèi)，再行列舉“涉及環(huán)境資源公共利益保護(hù)的糾紛”“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”等界定受案范圍。其間依然存在受案范圍限縮、側(cè)重強(qiáng)調(diào)環(huán)境侵害行為結(jié)果性問(wèn)題。就預(yù)防性環(huán)境訴訟應(yīng)否納入集中管轄范圍問(wèn)題看，無(wú)論是“污染環(huán)境(破壞生態(tài)等)行為→造成環(huán)境損害”“污染環(huán)境(破壞生態(tài)等)行為→沒(méi)有環(huán)境損害危險(xiǎn)”，抑或“污染環(huán)境(破壞生態(tài)等)行為→有環(huán)境損害(潛在)危險(xiǎn)”均可造成不同程度之生態(tài)環(huán)境損害[41]，鑒于環(huán)境侵害的潛在性、擴(kuò)散性、不可逆性，宜將預(yù)防性環(huán)境訴訟統(tǒng)一納入集中管轄范圍。因此，環(huán)境資源案件集中管轄?wèi)?yīng)遵循 “凡是違反環(huán)境法律規(guī)范的（行為）都應(yīng)納入環(huán)境審判制度體系”的原則[42]，采取概括式與列舉式、肯定式與否定式相結(jié)合表述方式將受案范圍的規(guī)定進(jìn)行精細(xì)化，即：（1）環(huán)境污染類(lèi)案件；（2）自然資源糾紛與保護(hù)類(lèi)案件；（3）生態(tài)破壞類(lèi)案件，具體類(lèi)目采用列舉式加以表述。進(jìn)而概括各類(lèi)環(huán)境資源案件包括：（1）民事訴訟與執(zhí)行案件；（2）對(duì)有關(guān)環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)等行政決定的司法審查；（3）破壞環(huán)境資源犯罪、危害公共安全犯罪；瀆職類(lèi)犯罪等刑事案件；（4）政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；（5）環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件；（6）環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件；（7）環(huán)境公益訴訟案件(包括環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟)；（8）針對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)具體環(huán)境行政行為(包括環(huán)境行政許可、處罰等)提起的行政訴訟案件。此類(lèi)表述不僅為明確統(tǒng)一受案標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)《民事訴訟法》規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟立法范圍僅為“環(huán)境污染行為”③，等受案范圍狹窄問(wèn)題亦得擴(kuò)張化解，確保環(huán)境審判兼顧損害救濟(jì)與保護(hù)預(yù)防功能。

2.量化評(píng)估組織載體設(shè)置需求

因應(yīng)環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)非理性擴(kuò)張的關(guān)鍵，在于匹配單位生態(tài)系統(tǒng)的自然分布和訴訟需求，完善組織載體設(shè)置的科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)?！傲炕ㄖ巍彼季S為建構(gòu)科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供方向指引，即政府、法院等公權(quán)主體委托學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者等專(zhuān)業(yè)人士協(xié)同研究、匯總各類(lèi)法治發(fā)展報(bào)告、法治指數(shù)研究、法治評(píng)估等客觀數(shù)據(jù)，通過(guò)定量考察方式，揭示法治實(shí)踐問(wèn)題、指引法治實(shí)踐完善的研究工具[43]。針對(duì)某生態(tài)系統(tǒng)所在地是否具有設(shè)置環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)的必要性、可行性評(píng)估問(wèn)題，可由司法體系內(nèi)部專(zhuān)家主導(dǎo)，并且當(dāng)?shù)卣捌渎毮懿块T(mén)、社會(huì)組織團(tuán)體以及利益相關(guān)主體參與考評(píng)，通過(guò)“量化法治”工具進(jìn)行定量研究，以客觀數(shù)據(jù)而非純粹環(huán)境資源案件數(shù)量或政策加以論證。在必要性論證方面，按照環(huán)境資源案件集中管轄的整體布局，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各區(qū)域應(yīng)當(dāng)在哪些關(guān)隘處設(shè)置專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)研判，可以結(jié)合各類(lèi)法治數(shù)據(jù)、生態(tài)數(shù)據(jù)，考察當(dāng)?shù)刈由鷳B(tài)系統(tǒng)重要性、當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源案件數(shù)量、當(dāng)?shù)丨h(huán)境司法能力、輻射地域范圍等因素論證；在可行性論證方面，目標(biāo)法院的司法能力和當(dāng)?shù)胤ㄖ苇h(huán)境是研判的重要指標(biāo)。針對(duì)前者，考評(píng)小組可以列舉多個(gè)彰顯當(dāng)?shù)厮痉芰λ降囊剡M(jìn)行綜合論證。國(guó)際上較為成熟的“卓越法院國(guó)際框架標(biāo)準(zhǔn)”提出法院應(yīng)具備的理念，即法律平等、公平、司法正義、審判獨(dú)立、勝任職責(zé)、清廉、司法透明、便捷、高效、司法確定。這些價(jià)值可以通過(guò)三個(gè)方面七項(xiàng)問(wèn)題的測(cè)評(píng)表格揭示，一是司法職務(wù)與責(zé)任，包括法院領(lǐng)導(dǎo)和組織管理；二是司法效果，涵蓋公眾解決糾紛的需求和滿(mǎn)意度、可負(fù)擔(dān)的便民司法、司法權(quán)威；三是司法制度體系，囊括法院政策、法院的人力財(cái)物資源、法院的運(yùn)作機(jī)制[44]。這些工具均可科學(xué)、直觀的在組織載體設(shè)置等方面為環(huán)境資源案件集中管轄的改革舉措完善得出相對(duì)契合實(shí)證主義的結(jié)論。待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)累積完善后，可擇取其中較為科學(xué)、成熟的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)推廣適用，以確保環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)設(shè)置決策理性。

3.協(xié)調(diào)訴訟程序

針對(duì)管轄權(quán)異議程序、訴訟期間、調(diào)解機(jī)制與環(huán)境資源案件集中管轄的適配問(wèn)題，完善舉措各有側(cè)重。首先，注重管轄權(quán)爭(zhēng)議的程序手段化解。要求集中管轄法院及其對(duì)應(yīng)上訴法院將管轄權(quán)爭(zhēng)議化解作為獨(dú)立程序，嚴(yán)格依據(jù)集中管轄的立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)管轄權(quán)爭(zhēng)議進(jìn)行辨別、處理，確保集中管轄法院的管轄權(quán)落實(shí)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確處理當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議的程序流程，確有管轄權(quán)瑕疵的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送管轄，當(dāng)事人對(duì)集中管轄規(guī)定不理解、不認(rèn)同的情形應(yīng)當(dāng)予以積極疏導(dǎo)，采用網(wǎng)絡(luò)開(kāi)庭、異地開(kāi)庭、巡回法庭等方式，為當(dāng)事人提供訴訟便利。若上訴法院發(fā)現(xiàn)原判決確系違反集中管轄規(guī)定作出，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議，但若不影響正確判決，則不應(yīng)以此為由廢棄原判決；其次，積極推動(dòng)訴訟期間制度立法革新，針對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄設(shè)定靈活的審限延長(zhǎng)規(guī)則。可以強(qiáng)化法官的程序裁量權(quán)，允許集中管轄法院根據(jù)案件具體情形裁定訴訟期間的適用方法；最后，法院調(diào)解可以考慮以集中管轄法院為主，聯(lián)合地方政府部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、社會(huì)組織形成多元主體聯(lián)合調(diào)解平臺(tái)，確保調(diào)解程序過(guò)程的智力支持。也可通過(guò)召開(kāi)當(dāng)事人會(huì)議方式，使參與調(diào)解主體圍繞調(diào)解方案進(jìn)行深入探討、協(xié)商、論證，保障“案結(jié)事了”目標(biāo)落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化建設(shè)，要求外部機(jī)制（環(huán)境資源訴訟機(jī)制）與內(nèi)部機(jī)制（環(huán)境資源審判機(jī)制）協(xié)同并重，相輔相成。環(huán)境資源案件集中管轄制度作為其間橋梁，系“生命共同體”科學(xué)理論指導(dǎo)下，綜合環(huán)境資源案件的自然屬性與司法改革客觀階段性特征作出的理性選擇。作為一項(xiàng)試點(diǎn)性改革舉措，現(xiàn)階段環(huán)境資源案件集中管轄已然具備獨(dú)立、成熟的制度內(nèi)涵、效力、邊界。有理由相信，通過(guò)對(duì)以法律規(guī)范為核心的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行理性探析，必將在相當(dāng)程度上為消弭、緩解環(huán)境資源案件集中管轄面臨的各類(lèi)阻礙、瓶頸提供規(guī)制方法。

具體就環(huán)境案件集中管轄制度理性建構(gòu)而言，在總體布局方面，環(huán)境案件集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性，按照生態(tài)系統(tǒng)自然分布狀態(tài)，在強(qiáng)環(huán)境司法能力供給地方設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，通過(guò)縱向級(jí)別集中管轄等方式保障易受地緣因素干擾類(lèi)環(huán)境案件審理的司法獨(dú)立性；鑒于環(huán)境案件集中管轄系承接訴訟機(jī)制與審判機(jī)制的中間環(huán)節(jié)，在具體措施方面，應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)工程思路，對(duì)直接關(guān)涉環(huán)境資源案件集中管轄實(shí)效的受案范圍、組織載體、配套訴訟程序等要素進(jìn)行個(gè)性?xún)?yōu)化，體系化保障環(huán)境資源案件集中管轄的落實(shí)。

基于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度、生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境資源案件數(shù)量逐年遞增趨勢(shì)等可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)相對(duì)長(zhǎng)度的時(shí)期內(nèi)，環(huán)境資源案件集中管轄制度將繼續(xù)存在、發(fā)展，進(jìn)行實(shí)踐與理論相結(jié)合的研究，將為立法固化、規(guī)范該制度提供參考。

① 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)<最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019-2023）>的通知》（法發(fā)〔2019〕8號(hào)）

② 例如，大熊貓國(guó)家公園由四川、陜西、甘肅三省四片區(qū)構(gòu)成。僅四川省明確成都鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ簝?nèi)設(shè)四川大熊貓國(guó)家公園生態(tài)法庭，跨行政區(qū)域集中管轄大熊貓國(guó)家公園四川片區(qū)內(nèi)7市、20縣環(huán)境資源案件。若環(huán)境資源案件發(fā)生在三省法院管轄交界地方，仍有產(chǎn)生管轄權(quán)爭(zhēng)議之可能。管轄困境之根本，仍系未依照生態(tài)系統(tǒng)單位明確集中管轄法院，造成跨省級(jí)行政區(qū)劃的環(huán)境資源案件管轄標(biāo)準(zhǔn)不明確。

③ 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。

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Theoretical Review and Improvement Path of Centralized Jurisdiction of Environmental Cases

YU CHENG, ZHENG FENG

()

The centralized jurisdiction system of environmental cases is in the stage of reform. Due to the different local reform measures in each pilot area, the pattern of differences within each provincial administrative division is formed between cross-provincial administrative divisions and provincial administrative divisions. In the face of a series of problems caused by this pattern, such as the divergence of understanding of reform objectives, the lack of scientific standards for the establishment of jurisdiction courts, and the inappropriate rules for litigation procedures and scope of cases, reformers should follow the reform objectives of protecting the integrity of the ecological environment, improving the professionalism of environmental justice, and preventing the destruction of judicial independence, clarify the basic theories of the connotation, characteristics, effectiveness, and extension of the centralized jurisdiction system of environmental cases, and improve the reform means according to its requirements.

Environmental Resources Cases; Centralized Jurisdiction System; Environmental Justice; Cross-administrative Division; Judicial Reform

D922.6

A

1008-472X(2023)02-0095-14

2023-02-17

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目《民法典視域下生態(tài)環(huán)境損害及其訴訟制度研究》（21BFX137）。

俞程（1998-），男，福建福清人，福州大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民事訴訟法；

鄭烽（1995-），男，福建福清人，福州大學(xué)法學(xué)院，博士研究生，研究方向：環(huán)境法。

本文推薦專(zhuān)家：

韓松，西北政法大學(xué)，教授，研究方向:民商經(jīng)濟(jì)法。

焦和平，西安交通大學(xué)，教授，研究方向:民法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。