摘要：

國(guó)土空間用途管制作為國(guó)土空間治理的重要手段，對(duì)于推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在更高層次上構(gòu)建人與自然和諧共生的關(guān)系具有十分重要的作用。國(guó)土空間用途管制制度是整個(gè)生態(tài)文明制度體系中不可或缺的重要組成部分，但目前國(guó)土空間用途管制的制度依據(jù)主要表現(xiàn)為政策性文件，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一和專門的法律規(guī)定，與依法治國(guó)時(shí)代背景下在法治軌道上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求不相適應(yīng)，需要加快構(gòu)建國(guó)土空間用途管制法律制度，為國(guó)土空間用途管制提供法治保障。本文以此問題為導(dǎo)向，把國(guó)土空間用途管制制度置于憲法視野中加以審視，主要通過歷史梳理和文本分析，厘清國(guó)土空間用途管制的科學(xué)內(nèi)涵，探究其合憲性基礎(chǔ)和憲法許可界限。本文認(rèn)為，我國(guó)與國(guó)土空間用途管制相關(guān)的憲法規(guī)范經(jīng)歷了以土地和其他自然資源所有權(quán)確權(quán)為主的萌芽階段、以各自然要素分散管制為主的發(fā)展階段，以及全域全要素統(tǒng)籌管制的確立階段。如今，國(guó)土空間用途管制因應(yīng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家任務(wù)、保障國(guó)土空間資源開發(fā)利用秩序、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求，從而得以在現(xiàn)行憲法中找尋到其獲得憲法許可的合憲性基礎(chǔ)。與此同時(shí)，現(xiàn)行憲法又為國(guó)土空間用途管制設(shè)定了許可界限，在實(shí)體方面主要表現(xiàn)為合法管制、法律保留、公共利益、比例原則等要求；在程序方面主要表現(xiàn)為信息公開和公眾參與等要求。我們還需要通過對(duì)相關(guān)憲法規(guī)范進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化，建立起與統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一用途管制的要求相適應(yīng)的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制法律制度。

關(guān)鍵詞：憲法；生態(tài)文明；國(guó)土空間；空間治理；用途管制

中圖分類號(hào)：F205；D921? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1008-5831（2023）03-0189-11

黨的十八屆三中全會(huì)指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境［1］。國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，生態(tài)文明建設(shè)需以國(guó)土空間為發(fā)展基點(diǎn)，人類宜居適度的生活需要、集約高效的生產(chǎn)活動(dòng)、山清水秀的生態(tài)環(huán)境均在此之上生成與融合。國(guó)土空間用途管制作為空間治理的重要手段，對(duì)于協(xié)調(diào)多維的空間利用，處理好空間競(jìng)爭(zhēng)與空間互補(bǔ)的復(fù)雜關(guān)系，實(shí)現(xiàn)空間開發(fā)利用與保護(hù)的互促共贏，推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而在更高層次上構(gòu)建人與自然和諧共生的相互依存關(guān)系起著重要作用。

隨著2018年生態(tài)文明入憲，國(guó)家任務(wù)發(fā)生相應(yīng)變化，構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度成為題中之義。2019年5月，中央有關(guān)文件把“到2025年，形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”作為國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要階段性目標(biāo)，提出要完善法規(guī)政策體系，研究制定國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法［2］。這說明包括國(guó)土空間用途管制在內(nèi)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)亟需通過體系化的法律制度予以調(diào)整，以獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定和有效的實(shí)施。為此，本文擬從憲法的視角對(duì)國(guó)土空間用途管制制度展開研究，試圖厘清國(guó)土空間用途管制概念，梳理相關(guān)憲法規(guī)范的歷史沿革與演進(jìn)邏輯，探究其獲得憲法許可的合憲性基礎(chǔ)以及憲法為其設(shè)定的許可界限，從而為國(guó)土空間用途管制的制度構(gòu)建提供理論借鑒和參考。

一、國(guó)土空間用途管制的內(nèi)涵厘定

在黨的十九大報(bào)告提出要統(tǒng)一實(shí)行國(guó)土空間用途管制后，學(xué)者們紛紛開始從不同學(xué)科角度對(duì)這一制度展開研究，但就“國(guó)土空間用途管制”的內(nèi)涵而言，可謂眾說紛紜、見仁見智。何謂“國(guó)土空間”？根據(jù)權(quán)威的官方定義，國(guó)土空間是指國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，它是國(guó)民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等［3］。該定義包含三層意思：一是國(guó)家行使主權(quán)以國(guó)土空間的范圍為權(quán)利邊界；二是國(guó)土空間承載著各種自然資源和生態(tài)環(huán)境要素；三是人類一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均發(fā)生于此。若進(jìn)一步就人類活動(dòng)與國(guó)土空間的關(guān)系來說，國(guó)土空間則容納了全部資源開發(fā)利用行為、社會(huì)日常生活行為和生態(tài)修復(fù)保育行為的發(fā)生與互動(dòng)。何謂“管制”？根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》的解釋，即為“強(qiáng)制管理”之意，這說明管制是一種管理行為，并且這種管理行為是帶有強(qiáng)制性的。而法律意義上的“管制”一般是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)某種公共目的，依照法律的規(guī)定，以限制市場(chǎng)主體權(quán)利、加重其義務(wù)或不對(duì)稱配置其權(quán)利義務(wù)的方式來管理和控制市場(chǎng)主體相應(yīng)活動(dòng)的行為［4］。國(guó)土空間用途管制是一個(gè)多維的復(fù)雜系統(tǒng)，其以空間規(guī)劃所確定的空間用途、使用條件、使用方式為前提，以資源環(huán)境的可持續(xù)承載和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，由法律規(guī)定或授權(quán)的政府部門對(duì)各類自然要素在空間準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)用、實(shí)施許可等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和監(jiān)督，以期合理配置空間資源，提高空間的利用效率，平衡與協(xié)調(diào)空間上的多元利益及它們之間可能存在的價(jià)值沖突。至于何謂“國(guó)土空間用途管制制度”，從廣義上講，它是調(diào)整和規(guī)范在國(guó)土空間用途管制過程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的各種法律法規(guī)、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的總和，是一個(gè)完整的制度體系。但是，在本文語境中的國(guó)土空間用途管制制度主要是指國(guó)土空間用途管制法律制度。

因應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，在2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)劃歸自然資源部統(tǒng)一行使，自然資源部下設(shè)國(guó)土空間用途管制司，具體負(fù)責(zé)擬訂國(guó)土空間用途管制的制度規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等用途管制政策；組織擬訂各類國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用政策；提出并組織實(shí)施土地、海洋年度利用計(jì)劃，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作；需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的各類土地用途轉(zhuǎn)用的審核、報(bào)批；監(jiān)督用途管制政策的實(shí)施等［5］。在此輪機(jī)構(gòu)改革中，地方各級(jí)人民政府自然資源行政主管部門相應(yīng)地也被賦予了國(guó)土空間用途管制的職能職責(zé)。通過這樣的改革，整合了政策擬訂、制度設(shè)計(jì)、計(jì)劃編制、審批許可、實(shí)施監(jiān)督等國(guó)土空間用途管制事權(quán)，形成了上下聯(lián)動(dòng)、過程協(xié)同、集中統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制體系。

毋庸諱言，與國(guó)土空間用途管制的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程相比較，目前國(guó)土空間用途管制的制度建設(shè)明顯處于滯后狀態(tài)。時(shí)至今日，國(guó)土空間用途管制的制度依據(jù)主要還是以政策性文件形式出現(xiàn)，或散見于諸如《土地管理法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等單行法以及大連、寧波、南京等地頒布的《國(guó)土空間規(guī)劃條例》之中，尚無權(quán)威、統(tǒng)一和專門的法律規(guī)定，碎片化現(xiàn)象較為明顯，致使管制依據(jù)的權(quán)威性、穩(wěn)定性不足，相關(guān)規(guī)范之間不銜接、不協(xié)調(diào)，甚至存在沖突，嚴(yán)重影響到國(guó)土空間用途管制的有效實(shí)施。在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，需要加快構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國(guó)土空間用途管制法律制度，以確保管制者在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行管制活動(dòng)，保障人民群眾開發(fā)利用國(guó)土空間的合法權(quán)益。

二、國(guó)土空間用途管制憲法規(guī)范的歷史沿革

（一）萌芽階段：以土地和其他自然資源所有權(quán)確權(quán)為主

這一階段主要是指中華人民共和國(guó)成立以后至1978年憲法頒布以前的時(shí)期。從法律意義上講，國(guó)土空間用途管制實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)土空間使用權(quán)的一種限制，而土地和其他自然資源所有權(quán)并不是國(guó)土空間用途管制的直接內(nèi)容。但是，使用權(quán)是從所有權(quán)派生出來的一項(xiàng)權(quán)利，除征用和強(qiáng)制許可等法律特別規(guī)定外，所有權(quán)是使用權(quán)最主要的合法性依據(jù)，要么是所有權(quán)人自己直接行使使用權(quán)，要么是經(jīng)所有權(quán)人同意而取得使用權(quán)。因此，討論國(guó)土空間用途管制憲法規(guī)范的演變，有必要溯源到憲法關(guān)于土地和其他自然資源所有權(quán)的相關(guān)規(guī)范。

中華人民共和國(guó)成立之初，恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鞏固新生政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被視為國(guó)家的首要任務(wù)，解決土地等自然資源的權(quán)屬問題則是其中的關(guān)鍵所在。由于土地及其他自然資源的有限性，如果對(duì)其實(shí)行完全的私有制，私權(quán)的逐利本質(zhì)容易形成資源壟斷，導(dǎo)致社會(huì)分化。自然資源的利用及其利益分享事關(guān)全體人民的公共福祉，需要國(guó)家力量的介入，以防止資源濫用影響社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家若無法為其國(guó)民提供基本的物質(zhì)條件，抑或無法滿足其基于時(shí)代變化而提出的新的發(fā)展訴求與保障，便很難使國(guó)民對(duì)國(guó)家保持長(zhǎng)久的認(rèn)同感［6］。1954年憲法明文規(guī)定礦藏、水流以及由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源屬于全民所有；國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)；國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法定條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行征購、征用或者收歸國(guó)有。

總的來說，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)土地及其他自然資源的管制以確權(quán)為主，重點(diǎn)集中在擴(kuò)大耕地面積，有效利用荒地資源，而對(duì)其他自然要素的關(guān)注不足，資源合理利用和保護(hù)意識(shí)還十分薄弱。但是，對(duì)城鄉(xiāng)土地的征購、征用和國(guó)有化，往往伴隨著土地用途的改變，即所謂的“用途轉(zhuǎn)用”，故而可以認(rèn)為彼時(shí)的憲法相關(guān)規(guī)范已經(jīng)包含了用途管制的萌芽。

（二）發(fā)展階段：以各要素分散管制為主

這一階段主要是指從1978年環(huán)境保護(hù)入憲到2018年生態(tài)文明入憲前的時(shí)期。在此期間，對(duì)國(guó)土空間實(shí)行分要素用途管制開始成為國(guó)家進(jìn)行環(huán)境保護(hù)與治理的一種重要手段，這是國(guó)家著力解決不斷加劇的環(huán)境問題的必然要求，也為后來實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制奠定了基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求不僅直接消耗了大量的自然資源，同時(shí)還帶來超出環(huán)境所能承載的負(fù)擔(dān)，此時(shí)環(huán)境問題早已不再是私人之間的糾紛，而演變成了社會(huì)性問題。這意味著國(guó)家需要更加主動(dòng)的積極作為，將自己的“有形之手”伸得更長(zhǎng)，承擔(dān)更多的國(guó)家任務(wù)和更大的國(guó)家責(zé)任，反映在憲法層面需要賦予新的國(guó)家任務(wù)，并推動(dòng)國(guó)家公權(quán)力向新的領(lǐng)域擴(kuò)展，以確保這些任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。為此，1978年《憲法》第11條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。出于當(dāng)時(shí)國(guó)家和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，該規(guī)定從上下文看是作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)范的補(bǔ)充而存在，并未彰顯其獨(dú)立性，且在實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)工作也在一定程度上讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展［7］，但這也屬于我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)歷史上的一個(gè)重大突破。更為重要的是，它標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)已被確認(rèn)為我國(guó)的一項(xiàng)憲法原則，并為嗣后的環(huán)境保護(hù)和自然資源相關(guān)立法提供充分的憲法依據(jù)。1978年《憲法》第6條有關(guān)自然資源所有權(quán)的規(guī)定中新增了“海陸資源”這一概念。彼時(shí)，國(guó)家和整個(gè)社會(huì)的海洋意識(shí)不斷增強(qiáng)［8］，海洋與海洋資源在國(guó)土空間開發(fā)利用與保護(hù)中的地位和作用日益凸顯，把海洋和陸地資源一體納入法定的國(guó)土空間用途管制范圍便成為順理成章之事。

較之于1978年憲法，我國(guó)1982年憲法對(duì)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家任務(wù)作了更加明確的規(guī)定，國(guó)家既要保障自然資源的合理利用，也要保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。這表明憲法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面的積極作為，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧資源的合理利用以及生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善。這種國(guó)家任務(wù)的變遷還反映在對(duì)土地等自然資源的相關(guān)憲法規(guī)范中，比如，1982年《憲法》第9條不僅對(duì)國(guó)家所有和集體所有的自然資源進(jìn)行了明確界定，而且新增了“山嶺”“草原”“灘涂”等自然資源，又一次擴(kuò)展了納入國(guó)家管制的自然資源范圍；第10條專門規(guī)定了城市土地、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地以及農(nóng)村宅基地自留地自留山的權(quán)屬，還恢復(fù)了1954年憲法“為了公共利益的需要”的土地征用條件的規(guī)定。這是自中華人民共和國(guó)成立以來第一次對(duì)土地權(quán)屬作出如此全面而系統(tǒng)的憲法規(guī)定［8］。我國(guó)對(duì)土地分別實(shí)行全民所有制和集體所有制兩種所有制形式，依據(jù)土地所有權(quán)的主體不同，我國(guó)的土地被劃分為國(guó)有土地（即全民所有的土地）和集體土地［9］，因此，1982年憲法的規(guī)定健全和完善了我國(guó)土地的社會(huì)主義公有制的法律表現(xiàn)形式，與此同時(shí)，它還規(guī)定了合理利用土地，不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，禁止侵占或者破壞自然資源等內(nèi)容，意味著社會(huì)組織和公民個(gè)人的權(quán)利在憲法框架下并非單純獲得保護(hù)，而會(huì)因公共利益的需要受到相應(yīng)的限制、履行一定的義務(wù)。需要特別指出的是，1982年憲法的條文體例也發(fā)生了重大變化，即把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章調(diào)整至“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章之前。這意味著國(guó)家對(duì)國(guó)土空間上的自然要素進(jìn)行用途管制的最終目的，乃是為了促使人民權(quán)利與利益得到更好實(shí)現(xiàn)。

2004年人權(quán)入憲使人權(quán)進(jìn)入到了憲法所確立的公民基本權(quán)利體系，人民權(quán)利與利益保護(hù)成為憲法基本價(jià)值之一。保護(hù)人權(quán)作為一項(xiàng)憲法原則，反映了國(guó)家的價(jià)值觀和國(guó)家活動(dòng)的基本目標(biāo)，對(duì)一切公共權(quán)力與社會(huì)生活領(lǐng)域都具有約束力［10］。由社會(huì)主義性質(zhì)所決定，我國(guó)憲法強(qiáng)調(diào)通過國(guó)家的積極作為來實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利，并以國(guó)家積極的責(zé)任承擔(dān)來創(chuàng)造和維持基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件［11］。這使“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”的憲法條款對(duì)國(guó)土空間用途管制產(chǎn)生了兩個(gè)方面的影響：一是不僅包括對(duì)個(gè)體生存權(quán)、健康權(quán)的保護(hù)，也包括人們?cè)诹己铆h(huán)境中的生活應(yīng)得到充分保障，不可為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，罔顧環(huán)境利益，造成當(dāng)代乃至后世的生存環(huán)境受限；二是國(guó)家應(yīng)處理好用途管制權(quán)與國(guó)土空間開發(fā)利用權(quán)之間的關(guān)系，不得因公權(quán)力的行使而對(duì)私權(quán)進(jìn)行過度的行政干預(yù)，干擾個(gè)體自由發(fā)展權(quán)利。

綜上所述，在這一階段，環(huán)境保護(hù)上升為基本國(guó)策后受到國(guó)家和社會(huì)各界的高度關(guān)注，國(guó)家在憲法層面不斷對(duì)納入國(guó)家管制的自然資源范圍進(jìn)行擴(kuò)展，同時(shí)國(guó)家也開始注意到生態(tài)環(huán)境問題，形成了針對(duì)不同的自然要素分別進(jìn)行用途管制的體制機(jī)制，通過《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相應(yīng)法律法規(guī)的頒布和實(shí)施以積極承擔(dān)國(guó)家責(zé)任，并主動(dòng)采取相應(yīng)措施保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，基于此，用途管制過程中對(duì)私權(quán)的保護(hù)便具有了憲法上的正當(dāng)性，且這種憲法正當(dāng)性對(duì)下位法的制定和實(shí)施產(chǎn)生了積極的指引作用。

（三）確立階段：實(shí)現(xiàn)全域全要素用途管制

這一階段主要是指從2018年生態(tài)文明入憲至今的時(shí)期。在此期間，隨著“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的生態(tài)文明理念的普遍確立以及生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，全領(lǐng)域、全要素、全過程的國(guó)土空間用途管制應(yīng)運(yùn)而生，并在國(guó)土空間治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)乃至整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

倚靠消耗資源、污染環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展模式，很難保持持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的可能，這使國(guó)家開始重新審視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，如何解決環(huán)境問題以及如何應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)家必須面對(duì)和解決的歷史性課題。2018年生態(tài)文明入憲無疑順應(yīng)了這一歷史趨勢(shì)，隨時(shí)代發(fā)展對(duì)國(guó)家任務(wù)作出了適應(yīng)性調(diào)整，同時(shí)為生態(tài)文明的相關(guān)制度建設(shè)提供了最高位階的法律依據(jù)和根本遵循。生態(tài)文明作為人類文明的一種形態(tài)，強(qiáng)調(diào)人們要尊重和維護(hù)自然、促進(jìn)人與自然的和諧共生，走可持續(xù)的發(fā)展道路。國(guó)家把生態(tài)文明建設(shè)納入到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局之中，融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，通過立法、行政、司法以及與社會(huì)公眾的合作、對(duì)話與互動(dòng)，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，積極履行憲法賦予的國(guó)家任務(wù)。當(dāng)然，這并不等于生態(tài)環(huán)境事務(wù)在國(guó)家任務(wù)中具有超越經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等其他事務(wù)的優(yōu)先性。應(yīng)當(dāng)說，它們都是國(guó)家為保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益而擔(dān)負(fù)的重要任務(wù)，這也是2018年憲法序言中五個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義。在2018年的憲法修改中，第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定中新增了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容［8］。如前所述，國(guó)土空間用途管制是國(guó)土空間治理的重要手段，國(guó)土空間治理又是生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，因此，此項(xiàng)修改意味著在憲法上進(jìn)一步明確了國(guó)土空間用途管制是一種遂行國(guó)家任務(wù)的、具有行政管理性質(zhì)的公權(quán)行為。

在這一階段，憲法從序言、總綱再到國(guó)家機(jī)構(gòu)職能職權(quán)的修改，無一不反映出生態(tài)文明建設(shè)的突出地位，而國(guó)土空間用途管制作為其中重要的基礎(chǔ)性制度必然受其指引，從過去重視耕地保護(hù)，主要解決農(nóng)業(yè)化時(shí)期的“吃飯問題”，再到工業(yè)化時(shí)期重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)自然資源的開發(fā)利用，直至現(xiàn)今生態(tài)文明建設(shè)對(duì)國(guó)土空間用途管制提出了更高的要求，即國(guó)家試圖重新調(diào)適人與國(guó)土空間的關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和資源的有效利用置于重要地位，將國(guó)土空間治理作為中心環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)“山水林田湖草沙”生命共同體的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。至此，單一類型要素的用途管制已經(jīng)被全域全要素用途管制所取代，由自然資源部統(tǒng)一用途管制，管制手段也逐步向全方位、立體化轉(zhuǎn)型，建立分區(qū)分類分級(jí)的精細(xì)化管制體系，以提升人類生活和生產(chǎn)條件，提高國(guó)土空間利用率，保障國(guó)土空間資源永續(xù)利用，最終促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展［12］。

三、國(guó)土空間用途管制的合憲性基礎(chǔ)探尋

（一）國(guó)土空間用途管制的正當(dāng)性

首先，國(guó)土空間用途管制是遂行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)國(guó)家任務(wù)的要求。縱觀我國(guó)歷次憲法修改，不難看出，國(guó)家任務(wù)會(huì)隨著時(shí)代變遷而產(chǎn)生相應(yīng)的變化，生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為憲法明示的國(guó)家任務(wù)。如前文所述，國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，那么，國(guó)土空間用途管制作為生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間治理的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家任務(wù)的必然要求。由于附著于國(guó)土空間的各自然要素是人類賴以生存的物質(zhì)保證，故對(duì)國(guó)土空間中的各自然要素進(jìn)行合理開發(fā)利用和有效保護(hù)，是國(guó)土空間用途管制的主要目的。國(guó)土空間能否得到科學(xué)合理的規(guī)劃和管制，直接關(guān)系到各自然要素開發(fā)利用和受到保護(hù)的效果。如果國(guó)土空間的開發(fā)利用失管、失控、失序，勢(shì)必造成各自然要素被亂用、濫用，甚至被破壞，最終危及人類的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的國(guó)家任務(wù)落空，因此需要通過強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制來保證國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

其次，國(guó)土空間用途管制是保障國(guó)土空間資源開發(fā)利用秩序的要求。法律需以穩(wěn)定、安全的秩序來保障整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的規(guī)范性和可預(yù)見性。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家保障自然資源的合理利用，一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地，等等。這些都是對(duì)國(guó)土空間開發(fā)利用領(lǐng)域秩序價(jià)值的一種憲法表達(dá)。然而，實(shí)踐中客觀存在國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)不規(guī)范和失序等現(xiàn)象，比如，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)中隨意性大，受利益驅(qū)動(dòng)而重開發(fā)輕保護(hù)，資源開發(fā)利用過度、低效，監(jiān)管中不作為、亂作為，等等。針對(duì)這些問題，國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出，要逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，其中城市化地區(qū)要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；生態(tài)功能區(qū)要把發(fā)展重點(diǎn)放在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上［13］。根據(jù)各空間單元的主導(dǎo)功能實(shí)施差異化管制，發(fā)揮好每一寸國(guó)土最適宜的功能，形成以功能帶動(dòng)的秩序管制，即對(duì)可開發(fā)的地區(qū)要有序有度高效率開發(fā)，對(duì)應(yīng)保護(hù)的地區(qū)要堅(jiān)決守住底線。國(guó)土空間用途管制的秩序價(jià)值還體現(xiàn)在，通過統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，相關(guān)職能部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的規(guī)則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)落實(shí)用途管制的要求，從而形成統(tǒng)一管理、分工協(xié)作的用途管制工作格局［14］。

最后，國(guó)土空間用途管制是實(shí)現(xiàn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已被憲法確認(rèn)為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，而空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2018年組建自然資源部，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，其制定的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》無疑有益于國(guó)土空間現(xiàn)狀和未來的統(tǒng)籌管理、國(guó)土空間自然要素的全域全類型化管理以及生產(chǎn)、生態(tài)、生活功能用地的精細(xì)化管理。但目前我國(guó)空間治理方面的主要問題和不足仍表現(xiàn)在國(guó)土空間用途管制中，比如，現(xiàn)有的國(guó)土空間用途管制以各要素分散立法為主，各個(gè)法律規(guī)范之間不銜接、不協(xié)調(diào)，甚至相互沖突、打架；在制度執(zhí)行過程中，各部門職能重疊交叉，公眾參與度不高，等等。這些問題的存在割裂了各自然要素作為一個(gè)生命共同體的整體性，造成管制中的職能沖突，影響管制的效率和效果。因此，需要加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)以推進(jìn)空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）國(guó)土空間用途管制中公權(quán)力與私權(quán)利的沖突及其消解

首先，國(guó)土空間范圍內(nèi)的各自然要素是公民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，公民對(duì)土地和其他自然資源依法享有使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)或其他民事權(quán)利。如果國(guó)土空間用途管制權(quán)行使不當(dāng)，就可能不合理地限制、阻礙甚至剝奪公民依法享有的前述合法權(quán)利，從而損害公民的正當(dāng)權(quán)益，妨礙公民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。比如，雖然依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民若因基本農(nóng)田保護(hù)而使發(fā)展權(quán)受限，可獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償只是對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)福利和損失的一種補(bǔ)償，并沒有包括農(nóng)民在健康、安全及工作等方面的損失，這是今后國(guó)土空間用途管制補(bǔ)償措施有待進(jìn)一步完善的地方［15］。

其次，從國(guó)土空間用途管制與區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系來看，空間資源的分配不單直接關(guān)涉區(qū)域的資源稟賦和資源占有量問題，還從根本上關(guān)涉區(qū)域發(fā)展與治理中的空間正義問題。不同區(qū)域的國(guó)土空間所附載的自然要素各有差異，這就意味著不同的國(guó)土空間具有不同的用途，也決定了不同區(qū)域之間平等的發(fā)展權(quán)與不同的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件之間存在矛盾，使國(guó)土空間用途管制方案在實(shí)施過程中可能遭遇三個(gè)方面的問題：一是不同區(qū)域之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的失調(diào)；二是地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民等多元利益群體之間在發(fā)展權(quán)益與環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任上的失衡；三是相關(guān)主體社會(huì)福利的“暴利”“暴損”現(xiàn)象及尋租效應(yīng)［15］。因此，在通過法律規(guī)范空間資源和利益分配時(shí)，應(yīng)充分顧及空間正義的實(shí)現(xiàn)，特別是要統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展權(quán)、區(qū)域治理權(quán)和區(qū)域環(huán)境權(quán)等多重權(quán)利分配的正義性［16］。在國(guó)土空間用途管制中需要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹“協(xié)調(diào)”“綠色”“共享”的新發(fā)展理念，通過統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制，統(tǒng)籌自然要素的開發(fā)利用和保護(hù)，并建立如生態(tài)補(bǔ)償制度這樣的利益協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制來消解前述矛盾和問題，以實(shí)現(xiàn)空間正義。

最后，從管制程序上看，用途管制權(quán)與公民的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)可能存在潛在沖突。單從行政法的角度來講，公民作為國(guó)土空間用途管制的行政相對(duì)人而存在；根據(jù)現(xiàn)代公共治理理論，公民則是國(guó)土空間治理的主體，而且在國(guó)土空間用途管制中公民的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)有著充分的憲法和法理依據(jù)。一方面，根據(jù)憲法規(guī)定，公民有權(quán)依法參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，有權(quán)依法參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化活動(dòng)，同時(shí)也有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出意見、批評(píng)和建議；另一方面，用途管制必然涉及到特定區(qū)域和特定公民的合法權(quán)益，作為利益相關(guān)者，公民有權(quán)利對(duì)用途管制提出自己的意見、表達(dá)自己的主張、維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益［17］。公民依法行使參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，也是對(duì)管制主體的一種監(jiān)督和約束［18］。

（三）國(guó)土空間用途管制中環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益的沖突及其消解

環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益的沖突是國(guó)土空間用途管制中可能面臨的一個(gè)重要問題。比如，在脫貧攻堅(jiān)過程中，生態(tài)移民不可能完全解決人民群眾脫貧問題，相當(dāng)一部分民眾仍需在當(dāng)?shù)厣詈蜕a(chǎn)，但這些民眾若想發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，往往會(huì)受到保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線的限制。再如，國(guó)家提倡使用清潔能源，比如水能、風(fēng)能、太陽能，以減少碳排放，但是開發(fā)水電、風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電，又必須建設(shè)水電站、風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)、光伏發(fā)電場(chǎng)，不可避免地占用土地，其中可能占用農(nóng)地、林地、草地、沙漠、灘涂等，還可能引發(fā)其他環(huán)境問題。在這種兩難情況下，本文認(rèn)為，環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益的關(guān)系問題從實(shí)質(zhì)上講是生態(tài)文明與物質(zhì)文明的關(guān)系問題在公益領(lǐng)域的表現(xiàn)；同時(shí)，環(huán)境公益可能涉及人賴以生存和發(fā)展的環(huán)境條件，而經(jīng)濟(jì)公益可能涉及人賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，二者均為人權(quán)的保障和發(fā)展問題。因此，在進(jìn)行國(guó)土空間用途管制制度構(gòu)建時(shí)，需要遵循憲法所確立的“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的原則，為正確處理和平衡好不同公益之間的關(guān)系，消解不同公益之間的沖突確定必要的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序。

四、國(guó)土空間用途管制的憲法許可界限

正確實(shí)施國(guó)土空間用途管制，既要通過用途管制，合理開發(fā)利用和有效保護(hù)各種自然要素，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，又要消解在用途管制中公權(quán)力與公民權(quán)利之間、環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益之間的沖突。我國(guó)現(xiàn)行憲法為國(guó)土空間用途管制提供了合憲性基礎(chǔ)，也就意味著國(guó)土空間用途管制獲得了憲法許可，但是這種許可并非是一種無限度、無邊界的授權(quán)，需要依據(jù)憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)范，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面為國(guó)土空間用途管制明確公權(quán)與私權(quán)、正當(dāng)與不當(dāng)甚或合法與非法的界限，即通常所說的“憲法許可界限”。

（一）管制的效力來源——合法管制

合法管制，實(shí)質(zhì)上是依法行政原則在行政管制領(lǐng)域的具體反映［19］。2018年《憲法》第5條規(guī)定，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律。習(xí)近平總書記指出：“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政是一個(gè)有機(jī)整體，關(guān)鍵在于黨要堅(jiān)持依法執(zhí)政、各級(jí)政府要堅(jiān)持依法行政；法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)相輔相成，法治國(guó)家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的重點(diǎn)，法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)?！保?0］合法管制要求實(shí)施管制必須基于法律授權(quán)、出于合法目的，具體管制行為必須符合法律規(guī)定的條件、形式和程序。唯有此，其管制行為和管制結(jié)果才能得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。

具體到國(guó)土空間用途管制，要做到合法管制，當(dāng)務(wù)之急是要解決好“有法可依”的問題。雖然憲法為國(guó)土空間用途管制提供了充分的依據(jù)，但是憲法規(guī)范較為宏觀，一般情況下無法直接作為處理國(guó)土空間用途管制問題的法律依據(jù)。因此，需要加快國(guó)土空間用途管制的相關(guān)立法進(jìn)程，為用途管制提供更加協(xié)調(diào)、高效的法律依據(jù)，使履行用途管制職能的行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格遵循“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”和“程序正當(dāng)”的原則，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng)，采用法律明確規(guī)定的審批、許可等合法手段，以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)和合理開發(fā)利用各類自然要素，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合法目的。

（二）管制的權(quán)力限度——法律保留

法律保留，是指在國(guó)家法秩序的范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須由法律來規(guī)定，不可由其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，特別是行政機(jī)關(guān)代為規(guī)定［21］。法律保留的實(shí)質(zhì)是劃定立法權(quán)與行政權(quán)的邊界，從而決定了行政權(quán)的范圍。其目的在于防止行政機(jī)關(guān)在法無授權(quán)的情況下，僭越立法權(quán)限，對(duì)涉及公民基本人權(quán)的重要事項(xiàng)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)和對(duì)公民個(gè)人自由及民事權(quán)利等施加不法侵害。該原則最早體現(xiàn)在法國(guó)《人權(quán)宣言》里，后來由德國(guó)行政法學(xué)家奧拓·邁耶于1886年在其著作《法國(guó)行政法原理》一書中正式提出“法律保留”這一概念，他認(rèn)為法律保留反映的是對(duì)基本權(quán)和自由權(quán)的保障［22］。我國(guó)的法律保留原則主要體現(xiàn)在《憲法》和《立法法》當(dāng)中。

在國(guó)土空間用途管制領(lǐng)域，需要遵循法律保留原則，凡是涉及公民和法人對(duì)自然要素的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等民事權(quán)利的重大事項(xiàng)，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過制定法律來予以規(guī)定。除非法律有明文規(guī)定或者有明確授權(quán)，否則，行政機(jī)關(guān)不能假借國(guó)土空間用途管制之名，以各種方式和手段減損甚至剝奪公民和法人對(duì)各類自然要素所享有的民事權(quán)利，或者妨礙公民和法人相關(guān)民事權(quán)利的正當(dāng)行使。

（三）管制的根本遵循——公共利益

公共利益，是指一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體共同享有的一致利益［23］，它具有主體數(shù)量上的不確定性、利益內(nèi)涵上的一致性以及實(shí)體結(jié)果上的共享性等特征。對(duì)于法律語境中的公共利益，其在不同部門法中的具體含義也不盡相同。本文從憲法的視角探討國(guó)土空間用途管制制度，側(cè)重于憲法意義上的公共利益。我國(guó)憲法文本中，有兩處使用了“公共利益”的概念，一是國(guó)家對(duì)土地實(shí)行征收或者征用是出于公共利益的需要；二是國(guó)家對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用亦是出于公共利益的需要。可見，憲法上提及公共利益，都與國(guó)家的征收或者征用行為有關(guān)，“為了公共利益的需要”是國(guó)家實(shí)施征收或者征用行為的唯一正當(dāng)目的。對(duì)憲法中的“公共利益”予以明確，既有助于行政機(jī)關(guān)依法、合理回應(yīng)公民的質(zhì)疑，又能對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使起到制約作用，從而降低公民權(quán)利與政府權(quán)力之間沖突的可能性［24］。對(duì)公共利益的界定在一定意義上決定著公益與私益的邊界，也決定著公權(quán)力與私權(quán)利的邊界［25］。

國(guó)土空間是人類一切生產(chǎn)、生活活動(dòng)發(fā)生的場(chǎng)所。我國(guó)實(shí)行土地等自然資源公有制，使國(guó)土空間的公共利益屬性顯得更加突出。但是，在特定領(lǐng)域、特定區(qū)域、特定場(chǎng)合和特定時(shí)期，國(guó)土空間及其所承載的自然資源畢竟是有限的，在此情形下，公共利益與個(gè)體利益在客觀上存在沖突實(shí)屬在所難免，往往最終也會(huì)在法律上表現(xiàn)為政府公權(quán)力與公民和法人私權(quán)利之間的沖突。為此，一方面，為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共利益，必須依法嚴(yán)格實(shí)施國(guó)土空間用途管制，不允許以一己之私凌駕于公共利益之上；另一方面，堅(jiān)決防止和避免管制者以維護(hù)公共利益為“幌子”，濫用國(guó)土空間用途管制權(quán)，損害特定公民、法人合法權(quán)益的情況發(fā)生。

（四）管制的法益均衡——比例原則

比例原則，是指公權(quán)力機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力以實(shí)現(xiàn)某種公共目的時(shí)，要充分顧及對(duì)私權(quán)利的保護(hù)，盡量避免對(duì)私權(quán)利造成不必要的損害，當(dāng)這種損害不可避免時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量把損害程度降到最低［26］。比例原則旨在調(diào)整權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系，合理確定國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利之間的界限，故又被稱為“人權(quán)保障的利劍”［27］。

具體到國(guó)土空間用途管制，由于其涉及的自然要素種類繁多，涉及的區(qū)域廣闊，涉及的管制手段和程序較為復(fù)雜，因此，法律賦予履行用途管制職能的行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)是必要的。但是，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是有限度的，這種限度應(yīng)當(dāng)以能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共利益與保護(hù)公民和法人的正當(dāng)利益之間的平衡為標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)不得濫用自由裁量權(quán)，在行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，本著審慎和適度的精神，盡可能避免和減少對(duì)公民、法人的正當(dāng)權(quán)益造成不必要的限制和損害。

（五）管制的程序保障——信息公開和公眾參與

信息公開是現(xiàn)代法治政府建設(shè)的必然要求，公眾要有效地監(jiān)督政府，需以政府的信息公開為前提。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，從公共管理發(fā)展到公共治理，確立了公眾在公共治理中的主體地位，需要公眾參與到公共治理中來，與政府一道共同治理、共享治理成果。就公眾參與而言，同樣以信息公開為前提，如果信息不公開或者公開不及時(shí)、不充分、不準(zhǔn)確，就難以保證公眾參與權(quán)和表達(dá)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

具體到國(guó)土空間用途管制，在信息公開方面，行政機(jī)關(guān)在履行國(guó)土空間用途管制職能過程中所制作或獲取的信息都屬于政府信息，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)《政府信息公開條例》的規(guī)定，保障公民、法人和其他組織依法獲取相關(guān)信息的權(quán)利，充分發(fā)揮相關(guān)信息在國(guó)土空間開發(fā)利用和保護(hù)中的服務(wù)作用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，建立健全國(guó)土空間信息歸集、整理、分享和發(fā)布機(jī)制，既要確保信息公開透明，又要促進(jìn)信息在不同主體之間的共享［28］。在公眾參與方面，公眾是國(guó)土空間治理的一方主體，應(yīng)當(dāng)尊重其主體地位，發(fā)揮其主體作用，本著依法、有序、有效的原則，廣泛拓展公眾參與渠道，構(gòu)建多元化的公眾參與方式，例如，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾積極參與區(qū)域開發(fā)利用活動(dòng)的影響評(píng)價(jià)以及諸如生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的調(diào)整［18］；在制定用途管制方案時(shí)和采取普遍性用途管制措施之前，通過聽證會(huì)、民意調(diào)查等方式征求公眾意見；就國(guó)土空間用途管制的個(gè)案舉行公開聽證；通過網(wǎng)絡(luò)、媒體，暢通公眾利益訴求表達(dá)渠道，搭建公眾監(jiān)督平臺(tái)，為公眾對(duì)國(guó)土空間開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督提供便利，等等。

五、結(jié)語

國(guó)土空間用途管制作為生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代背景下的產(chǎn)物，其制度建設(shè)需要從政策性規(guī)定轉(zhuǎn)向權(quán)威性更高、執(zhí)行力更強(qiáng)的法律規(guī)范。我國(guó)憲法歷經(jīng)幾十年的演變，既為國(guó)土空間用途管制賦予了正當(dāng)性，也為其設(shè)定了合法管制、法律保留、公共利益、比例原則以及信息公開與公眾參與等憲法許可邊界，為消解用途管制過程中可能存在的公權(quán)與私權(quán)的沖突、環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益的沖突提供了憲法指引。本文認(rèn)為，國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是通過對(duì)相關(guān)憲法規(guī)范進(jìn)行立法細(xì)化，建立起與統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一用途管制的要求相適應(yīng)的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制法律制度。

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Abstract：

As an important means of territorial spatial management， territorial space use regulation has a very important role to promote the modernization of space management system and management ability and at a higher level to build a harmonious relationship between man and nature ， territorial space use regulation is an integral part of the ecological civilization system. However， the current territorial space use regulation system basis mainly is policy documents，with? lack of authority， unity and specific laws， it does not accord with the objective requirements of promoting ecological civilization construction under the rule of law under the background of the rule of law， we need to speed up the construction of territorial space use regulation legal system， to provide legal guarantee for the territorial space use regulation. Oriented by this problem， this paper examines the territorial space use system from the perspective of the constitution， and tries to clarify the scientific connotation of the territorial space use regulation mainly through historical analysis and text analysis， and explore the basis of its constitutionality and the boundary of constitutional permission. The paper holds that the constitutional norms related to the territorial space use regulation in China have gone through the initial stage of determining the ownership of land and other natural resources， the development stage of the decentralized control of natural ecological elements and the establishment stage of the overall regulation of all-fields and all-factors. Nowadays， the territorial space use regulation meets the requirements of carrying out the national tasks of ecological environment protection and ecological civilization construction， ensuring the order of the development and utilization of territorial space resources， and realizing the modernization of territorial space governance system and governance capacity， thus， the constitutionality basis of obtaining the constitutional permission can be found in the current Constitution. At the same time， the current Constitution sets permission limits for the territorial space use regulation， which mainly includes legal control， legal reservation， public interest and proportional principle; in terms of procedure， information disclosure and public participation. We also need to establish a unified legal system for regulating the use of territorial space in line with the requirements of unified planning and unified use regulation.

Key words：? Constitution; ecological civilization; territorial space; spatial governance; use regulation

（責(zé)任編輯 袁 虹）