尹力　邱慧琴

【摘 要】本文通過某學(xué)校因一學(xué)生過失而給予其“勒令退學(xué)”處分這一案例，圍繞《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》等相關(guān)規(guī)定展開討論教育懲戒中的權(quán)力濫用。本案例中，“勒令退學(xué)”處分形式系學(xué)校擅自增設(shè)，而且處分依據(jù)不明，未充分保障學(xué)生的陳述和申辯權(quán)，侵犯了學(xué)生正當(dāng)程序性權(quán)利，剝奪了學(xué)生的受教育權(quán)，侵犯了學(xué)生的重大利益，于法無據(jù)，應(yīng)予糾正。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué) 勒令退學(xué) 教育懲戒 正當(dāng)程序 權(quán)力濫用

2022年12月1日，網(wǎng)絡(luò)媒體上出現(xiàn)了甘肅省某高中公布的一則《處分決定》①，內(nèi)容實錄如下：

處分決定

查高三、1班學(xué)生×××2022年11月29日中午從學(xué)校女生公寓樓后隔墻公然收取家長遞送的油餅，在女生公寓樓宿舍推銷。學(xué)生×××置學(xué)校三令五申的防疫要求于不顧，其行為對全校師生員工的健康安全造成造成了極大威脅，為嚴明校紀，經(jīng)2022年11月29日下午學(xué)校行政會議研究決定，給予×××勒令退學(xué)的處分，對此事件學(xué)校已向公安機關(guān)報案。以儆效尤。

×××中學(xué)政教處

2022年11月29日

《處分決定》一經(jīng)媒體披露，迅速引發(fā)公眾熱議，并引起了當(dāng)?shù)乜h級教育主管部門的高度重視。教育局連夜開會，責(zé)令學(xué)校撤銷處分。隨后，受處分的學(xué)生便回校上課，《處分決定》也隨之被學(xué)校撤銷。這一事件從結(jié)果來看，學(xué)生的受教育權(quán)并未被剝奪，似乎無須深究。但從現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、學(xué)校治理法治化的高度來審視，這一事件為什么受到公眾的廣泛質(zhì)疑？學(xué)校到底在哪些方面涉嫌權(quán)力濫用，違背了法治的基本要求？學(xué)校行使處分權(quán)時遵循哪些程序才算正當(dāng)？這些問題都值得探討。否則，有關(guān)依法治校的制度體系再完備也形同虛設(shè)，甚至?xí)魅醴ㄖ蔚臋?quán)威和精神，亦無益于學(xué)生法治思維能力的形成和健全人格的養(yǎng)成②。

一、高中能否給予學(xué)生“勒令退學(xué)”的處分

1. 學(xué)校雖享有處分學(xué)生的法定權(quán)利，但“勒令退學(xué)”并非法定的處分類型

“對受教育者進行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分”是《中華人民共和國教育法》第二十九條賦予學(xué)校的法定權(quán)利。中小學(xué)校如何行使對學(xué)生的處分權(quán)，這在教育部2020年頒布的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）中做了詳盡規(guī)定。該規(guī)則第十條規(guī)定：“對違規(guī)違紀情節(jié)嚴重，或者經(jīng)多次教育懲戒仍不改正的學(xué)生，學(xué)校可以給予警告、嚴重警告、記過或者留校察看的紀律處分。對高中階段學(xué)生，還可以給予開除學(xué)籍的紀律處分?！鄙鲜鲆?guī)定明確列舉了處分的五種方式，且沒有“等”“其他”等表述。這意味著學(xué)校在處分學(xué)生方面沒有任何可以延伸拓展的自主空間，對高中生可以采取的處分種類有且只有警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種，并不包括“勒令退學(xué)”。而且，“開除學(xué)籍”處分是“可以”給予，而非強制性的“應(yīng)當(dāng)”或“必須”。從法律規(guī)范的角度說，“可以”是一種授權(quán)性規(guī)范，表示“許可”的意思，包含“可為”與“不可為”兩種情況。換言之，對高中生完全可以不采用開除學(xué)籍的方式。這在2020年12月29日教育部政策法規(guī)司負責(zé)人就《規(guī)則》回答記者提問時得以特別強調(diào)和重申。該負責(zé)人在回答記者關(guān)于“學(xué)校校規(guī)校紀規(guī)定教育懲戒措施時需要注意什么”一問時指出：“《規(guī)則》規(guī)定學(xué)校可以結(jié)合本校學(xué)生特點，通過制定校規(guī)校紀規(guī)定相應(yīng)教育懲戒措施，但相關(guān)措施限定在實施一般教育懲戒和較重教育懲戒，其嚴厲程度應(yīng)當(dāng)與《規(guī)則》第八條、第九條規(guī)定的措施大體相當(dāng)。嚴重教育懲戒措施，僅有《規(guī)則》第十條明確規(guī)定的措施，學(xué)校不得自行增加或者超越?！盵1]

2. 學(xué)校無權(quán)設(shè)定減損學(xué)生權(quán)利或增加學(xué)生義務(wù)的校規(guī)校紀

由于《規(guī)則》是經(jīng)2020年9月23日教育部第3次部務(wù)會議審議通過，并由時任教育部部長陳寶生簽署，以“中華人民共和國教育部令第49號”這一“部令”的形式予以公布，因此，屬于《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中規(guī)定的國務(wù)院部門規(guī)章。國務(wù)院部門規(guī)章屬于廣義的法律范疇，它與一般的政策性文件不同，其修改和廢止必須經(jīng)過法定的程序。而且《立法法》第九十一條第二款明確規(guī)定：“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！辈块T規(guī)章尚且如此，學(xué)校作為《規(guī)則》的調(diào)整和規(guī)范對象，更不得采取重于《規(guī)則》規(guī)定基本精神的懲戒措施?！袄樟钔藢W(xué)”處分因其后果與開除學(xué)籍無異，是對學(xué)生受教育權(quán)利的剝奪，故該學(xué)校制定的校規(guī)校紀因重于《規(guī)則》規(guī)定的基本精神，屬于位階低的規(guī)范性文件與位階高的相抵觸，抵觸即無效。而基于一個違法的無效校規(guī)校紀對學(xué)生作出的“勒令退學(xué)”處分自然也是不合法的、濫用職權(quán)的行為。

3. 部分省級教育行政部門擅自增設(shè)的“勒令退學(xué)”處分類型因其于法無據(jù)，應(yīng)予修改

關(guān)于“勒令退學(xué)”，究竟是一種處分還是一種學(xué)籍處理方式，在現(xiàn)行全國各地有關(guān)中小學(xué)學(xué)籍管理相關(guān)規(guī)定中，差異較大。在教育部2013年印發(fā)的《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》（教基一〔2013〕7號）中，既無“退學(xué)”也無“勒令退學(xué)”的規(guī)定。

本案例發(fā)生在甘肅省。在《甘肅省中小學(xué)生學(xué)籍管理實施細則（試行）》（甘教基一〔2014〕2號）第三十三條中規(guī)定了對普通高中學(xué)生應(yīng)當(dāng)予以辦理退學(xué)手續(xù)的五種情形①。本案例中學(xué)生在宿舍賣油餅的行為，并不屬于這五種情形之一。而且該細則的第三十三條第二款規(guī)定“凡退學(xué)、除名的學(xué)生，不得復(fù)學(xué)”，可見，在甘肅省的相關(guān)規(guī)定中，不管是規(guī)定中出現(xiàn)的“退學(xué)”還是違規(guī)私自增設(shè)的“勒令退學(xué)”都剝奪了學(xué)生的受教育權(quán)。

北京市教委在2018年2月發(fā)布的《北京市中小學(xué)學(xué)生獎勵和處分辦法》的第十七條規(guī)定了對高中階段的學(xué)生可以給予警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種處分類型。同時，在第二十三條進一步明確：“除開除學(xué)籍處分外，學(xué)生受處分期間，學(xué)校不得對受處分學(xué)生隨意停課，不得歧視受處分學(xué)生，不得強迫受處分學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)和退學(xué)?！睆谋本┦械倪@一規(guī)定來看，如果把“強迫受處分學(xué)生退學(xué)”理解成“勒令退學(xué)”的話，即學(xué)生的退學(xué)不是學(xué)生本人的自愿行為，屬于學(xué)校強迫其離開學(xué)校、中斷學(xué)業(yè)的一種學(xué)籍管理方式，雖然名義上不屬于處分，但實質(zhì)上與開除學(xué)籍的客觀效果無異。

與上述規(guī)定不同，某省教育廳2017年出臺的《某省普通高中學(xué)生學(xué)籍管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）中將“勒令退學(xué)”與“開除學(xué)籍”同樣規(guī)定為處分類型。其中第三十三條規(guī)定：“對極少數(shù)確實犯有嚴重錯誤，或者經(jīng)常違犯中學(xué)生守則和校規(guī)校紀而又屢教不改的學(xué)生，可酌情給予警告、嚴重警告、記過、記大過、留校察看、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍等處分?！边@里不僅違法增設(shè)了“勒令退學(xué)”的處分類型，還使用了“等”字，為無限度減損學(xué)生權(quán)利保留了空間，是典型的濫用職權(quán)的行為。《立法法》第九十三條第六款明確規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！鄙鲜鰧W(xué)籍管理規(guī)定的效力低于教育部制定的《規(guī)則》，故與《規(guī)則》中的規(guī)定相抵觸，于法無據(jù)，應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)修改。該《實施細則》第三十四條還規(guī)定，給予“勒令退學(xué)”、開除學(xué)籍處分的，除了須經(jīng)校務(wù)會議討論通過、校長批準外，還須報上級教育主管部門批準。這一規(guī)定證明了“勒令退學(xué)”與開除學(xué)籍實無不同，均是對被處分學(xué)生受教育權(quán)的剝奪。這種改變學(xué)生受教育者身份的處理結(jié)果，無疑涉及學(xué)生的重大切身利益，其第一要義便是要求學(xué)校在處分學(xué)生時要遵循正當(dāng)程序原則。

二、《處分決定》中的程序瑕疵

1. 正當(dāng)程序原則的基本要求

正當(dāng)程序理念可追溯至英國普通法中的自然正義原則，其核心思想就是以程序制約權(quán)力。通常認為，正當(dāng)程序包括程序性正當(dāng)程序和實質(zhì)性正當(dāng)程序。中小學(xué)校在處分學(xué)生過程中，應(yīng)遵循的程序性正當(dāng)程序貫穿于事前、事中和事后全過程。其中，事前程序包括：第一，事先通知，即制定并公布規(guī)則，保證學(xué)生及其監(jiān)護人知曉這些規(guī)則，特別要了解違反規(guī)則可能造成的后果；第二，告知，即學(xué)校在作出對學(xué)生不利的決定前，通過送達書面通知的形式告知其具體的指控及其所依據(jù)的規(guī)則、相關(guān)的證據(jù)以及學(xué)生享有的程序性權(quán)利；第三，告知后應(yīng)給予學(xué)生足夠的時間準備辯護。事中程序主要是向?qū)W生說明處分的理由，聽取學(xué)生的陳述和申辯。這一程序可以采取公開的聽證形式，也可以尊重學(xué)生意見以不公開的形式進行。事后程序包括送達處分通知書、告知可能的救濟途徑及時效，報相關(guān)教育主管部門審批或備案等。實質(zhì)性正當(dāng)程序主要包括處分學(xué)生適用的規(guī)則必須適當(dāng)、清晰；處分學(xué)生的決定應(yīng)由實質(zhì)性論據(jù)予以支撐；公開重要證人的身份；應(yīng)學(xué)生的要求，舉行公開或私下的聽證等。

2. 《規(guī)則》中的正當(dāng)程序規(guī)定

具體到《規(guī)則》，全文雖未有明確的“程序正當(dāng)”的表述，但提出了“遵循法治原則，做到客觀公正”的原則性要求（第四條），并在下列條款中得到了清晰而充分的體現(xiàn)。一是明確要求學(xué)校公開校規(guī)校紀，未經(jīng)公布的校規(guī)校紀不得施行。同時，學(xué)校應(yīng)當(dāng)利用入學(xué)教育、班會以及其他適當(dāng)方式，向?qū)W生和家長宣傳講解校規(guī)校紀（第六條）。二是嚴重懲戒只能由學(xué)校實施，且應(yīng)當(dāng)事先告知家長（第十條）。三是實施嚴重教育懲戒和給予紀律處分時，強制性地要求學(xué)校把聽取學(xué)生的陳述和申辯作為必經(jīng)的前置程序（第十四條）。四是學(xué)生或者家長申請聽證的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織聽證（第十四條）。五是明確學(xué)生及其家長的申訴權(quán)以及學(xué)校成立學(xué)生申訴委員會的法定義務(wù)（第十七條）。

3. 《處分決定》的程序瑕疵

以此反觀本案例中學(xué)校對學(xué)生的處分過程，主要存在三方面問題。

首先，學(xué)校不僅違法私設(shè)“勒令退學(xué)”的處分形式，而且作出“勒令退學(xué)”處分所依據(jù)的法律規(guī)定或校規(guī)校紀不明確。《處分決定》中只有學(xué)生“置學(xué)校三令五申的防疫要求于不顧”和“為嚴明校紀”的表述，但具體違反了“防疫要求”和“校紀”中的哪個條款并不明確。作為一個對學(xué)生受教育權(quán)產(chǎn)生重大影響的懲戒行為，學(xué)校所依據(jù)的具體條款的指向應(yīng)是明確具體且不存在爭議的，只有這樣，受處分學(xué)生才能知曉學(xué)校確切的意思表示，進而才能有針對性地采取相應(yīng)的權(quán)利救濟措施。同時，其他學(xué)生及其監(jiān)護人乃至社會公眾也能據(jù)此了解學(xué)校適用法律、法規(guī)及規(guī)章的內(nèi)在邏輯，進而增進對相關(guān)規(guī)定的辨析和理解，自覺調(diào)整自己的行為，從而實現(xiàn)法律和校規(guī)應(yīng)有的規(guī)范、指引和教育的功能。有關(guān)疫情防控和校規(guī)校紀等規(guī)范條款較多，《處分決定》既未載明相關(guān)法律規(guī)范和校規(guī)校紀的名稱，也未明確其所適用的具體條款，使得學(xué)生和監(jiān)護人難以確定學(xué)校援引的具體條款，這無疑違反了實質(zhì)性正當(dāng)程序原則的基本要求。

其次，缺少陳述和申辯等前置程序。按照《規(guī)則》的要求，對高中生進行紀律處分應(yīng)當(dāng)遵循以下三個必要的前置程序：一是事先告知家長；二是聽取學(xué)生的陳述和申辯；三是告知學(xué)生或者家長可以申請聽證。從學(xué)生和家長方面來看，家長需要充分了解孩子的違紀事實和學(xué)校處分的依據(jù)、準備陳述和申辯材料、作出是否要求學(xué)校舉行聽證會的決定等。從學(xué)校方面來說，需要向?qū)W生和家長充分解釋和說明，拿出充分證據(jù)證明擬處分決定的合理與合法性，以及準備對學(xué)生及其家長的申辯進行答復(fù)等。所有上述工作是需要一定時間的。然而，我們從《處分決定》內(nèi)容可知，學(xué)生是2022年11月29日中午在宿舍推銷油餅，當(dāng)天下午學(xué)校行政會議便研究決定給予其“勒令退學(xué)”的處分。僅僅幾小時的時間，基于一般的生活常識和工作邏輯，在這么短的時間內(nèi)是不可能完成上述程序要求的。我們有理由推論，學(xué)校在作出“勒令退學(xué)”處分之前，并未充分聽取學(xué)生的陳述和申辯，有違正當(dāng)程序原則。

最后，缺少“擬”處分決定環(huán)節(jié)，而且《處分決定》中的學(xué)生權(quán)利救濟途徑不明，懲罰和防控意圖明顯，育人功能嚴重不足?！兑?guī)則》第十四條指出：“學(xué)校擬對學(xué)生實施本規(guī)則第十條所列教育懲戒和紀律處分的，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生的陳述和申辯?！边@里的“擬”字不容小覷。它意味著在正式的《處分決定》作出前要出具一個《擬處分決定書》，載明學(xué)生違紀的事實、擬采取的處分類型、處分理由和依據(jù)以及學(xué)生的陳述和申辯等事項。很顯然，在該事件中，學(xué)校的處分決定是直接作出的。這與《處分決定》中“對此事件學(xué)校已向公安機關(guān)報案。以儆效尤”的措辭相勾連，可以明顯感受到學(xué)校單純追求懲罰的時效性和威懾性的意圖，與教育懲戒本身應(yīng)有的教育性和立德樹人的價值相背離。

三、“政教處”是否為《處分決定》作出的適格主體

《處分決定》還有一個重要細節(jié)，就是落款為“×××中學(xué)政教處”，所加蓋的公章為“甘肅省××縣第×××中學(xué)政教處”?！兑?guī)則》第十條明確規(guī)定作出紀律處分的主體是“學(xué)?！?。政教處雖然是專門負責(zé)學(xué)生違紀事件處理的職能部門，但它是學(xué)校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。當(dāng)“勒令退學(xué)”的處分產(chǎn)生外部性，對學(xué)生的受教育權(quán)造成損害時，應(yīng)以學(xué)校的名義出具相關(guān)的處理決定。特別是按照《規(guī)則》第十八條的規(guī)定，當(dāng)學(xué)生或者家長對學(xué)校的申訴處理決定不服提起教育行政復(fù)議或行政訴訟時，“×××中學(xué)政教處”是不具有被訴主體資格的，會給學(xué)生權(quán)利救濟帶來一定的障礙。

在2018年廣西壯族自治區(qū)賀州市“廖思棋訴鐘山縣第二高級中學(xué)不服勒令退學(xué)一案”【（2018）桂1122行初25號】中，法院經(jīng)審理后指出：“被告鐘山縣第二高級中學(xué)不應(yīng)以政教處的名義出具《勒令退學(xué)告知單》，因政教處是學(xué)校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，行使學(xué)校對內(nèi)的管理職責(zé)，應(yīng)以學(xué)校的名義出具相關(guān)的管理文，對此應(yīng)予以糾正?！雹?/p>

四、教育懲戒應(yīng)有的教育性和嚴肅性

早在2009年，最高人民法院在“李建青、宋寶寧訴青海湟川中學(xué)人身損害賠償糾紛案”的“裁判摘要”部分就指出：“學(xué)校作為教育機構(gòu)，從根本上講，對學(xué)生的處分也是教育手段，而不是簡單的懲罰。如果學(xué)校在處分過程中，僅僅為了追求懲戒的時效性，沒有充分考慮學(xué)生的心理承受能力，且沒有按照規(guī)定及時與家長進行溝通，使得家長沒有機會對學(xué)生進行有針對性的引導(dǎo)和教育，學(xué)校則對造成學(xué)生發(fā)生傷害事故具有過錯，應(yīng)當(dāng)認定學(xué)校的違規(guī)行為與學(xué)生的傷害事故具有一定的因果關(guān)系，學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)與其過錯相應(yīng)的賠償責(zé)任?！雹诘嗄赀^去了，學(xué)校處分目的的偏差、處理中的違規(guī)行為認定以及單純追求時效的功利主義思維和威權(quán)意識在今天依然存在。

面對犯錯的未成年學(xué)生，如何發(fā)揮教育的作用，給心智不成熟、自控力和對規(guī)則的理解力與執(zhí)行力相對較弱的學(xué)生改正的機會，而不是簡單粗暴地一退了之，這是一紙《處分決定》給所有學(xué)校和教師提出的值得深思的問題。其背后，還是對教育的目的與價值、立德樹人的本質(zhì)內(nèi)涵的深刻追問。懲戒必須依法實施，不得濫用權(quán)力。否則，面對公眾的強大質(zhì)疑，只能以近似鬧劇的形式草草撤銷處分。這種隨意性和不負責(zé)任的行為既破壞了法律和校規(guī)校紀的嚴肅性、神圣性，也起不到規(guī)范和指引學(xué)生行為的作用。好在教育主管部門及時糾偏，讓學(xué)生和公眾看到了依法行政的力量。

參考文獻

[1] 讓教育懲戒有尺度、有溫度——教育部政策法規(guī)司負責(zé)人就《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》答記者問[EB/OL].（2020-12-29）[2023-03-10] . http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202012/t20201229_507960.html.

（作者系：1. 北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授；2. 北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生）

責(zé)任編輯：孫昕

① 文中的學(xué)生姓名以“×××”代，“其行為對全校師生員工的健康安全造成造成了極大威脅”一句中的2個“造成”為《處分決定》中的原文，實錄于此。參見《網(wǎng)傳高中生收家長快遞的油餅被退學(xué)？結(jié)果出現(xiàn)反轉(zhuǎn)》，2022-12-01，https：//www.sohu.com/a/612135070_121376473？scm=1102.xchannel：1479：110036.0.3.0～9010.68.973005.0.0。

② 在教育部、司法部和全國普法辦2016年印發(fā)的《青少年法治教育大綱》中，明確提出了學(xué)校在青少年法治教育中要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，“將真實法治案例引入課堂教學(xué)，注重學(xué)生法治思維能力的培養(yǎng)”。

① 第三十三條 普通高中學(xué)生有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以辦理退學(xué)手續(xù)：（一）除不可抗力外，新學(xué)期開學(xué)15天后，未履行請假手續(xù)，未經(jīng)學(xué)校同意不到校辦理報到手續(xù)的；（二）一學(xué)期曠課累計達學(xué)期總學(xué)時三分之一以上，學(xué)校與家長多次聯(lián)系幫助教育無效的；（三）休學(xué)期滿，經(jīng)學(xué)校與家長聯(lián)系仍未復(fù)學(xué)或超過復(fù)學(xué)時間一個月以上仍不辦理繼續(xù)休學(xué)申請的；（四）本人及家長申請退學(xué)的；（五）學(xué)生在校期間違反國家法律，受到刑事處罰的，學(xué)校應(yīng)予以除名。凡退學(xué)、除名的學(xué)生，不得復(fù)學(xué)。

① 中國裁判文書網(wǎng)，“廖思棋、鐘山縣第二高級中學(xué)不服管理****處罰一審行政裁定書”，案號（2018）桂1122行初25號，20190402，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d02/Y1mOkAFXRy3vLAaQofjHagBzaCRIA7QKdu8qJys5RyNWan4plZ/dgBYosE2geJ08AT+UwWZoPMl0DsD5GFoED58QDnc/91EnhEGaVO0g7xq/iAxmdrEhob+bJfyK。

② “李建青、宋寶寧訴青海湟川中學(xué)人身損害賠償糾紛案”，載《最高人民法院公報》2009年第4期。