崔軍勇　劉曉峰

[關(guān)鍵詞]中華民族共同體意識(shí)；民族團(tuán)結(jié)；少數(shù)民族；立法

[中圖分類號(hào)] D920.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-2007（2023）02-038-06

[收稿日期]2021-10-15

[作者簡(jiǎn)介]1.崔軍勇，朝鮮族，延邊大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)：（延吉133002）2.劉曉峰，西北政法大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)榉纯址ā⑿谭▽W(xué)。（西安710063）

2019年，我國(guó)提出了民族團(tuán)結(jié)建設(shè)的“根本方向論”和“總體目標(biāo)論”（簡(jiǎn)稱“兩論思想”），“兩論”具有深厚的理論邏輯、時(shí)間邏輯、歷史邏輯。關(guān)于“兩論”關(guān)系的問題，本文認(rèn)為要依靠根本方向?qū)崿F(xiàn)總體目標(biāo)，將“兩論”落實(shí)于實(shí)踐，需法治予以保障，以確?！皟烧撍枷搿痹诜ㄖ诬壍郎闲蟹€(wěn)致遠(yuǎn)、結(jié)出碩果。當(dāng)前，我國(guó)的憲法、黨章已對(duì)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作出規(guī)定，需要配套法律予以細(xì)化鋪展。地方民族團(tuán)結(jié)立法存在立法重復(fù)、條文規(guī)范要素不完整、缺乏明確的規(guī)則設(shè)計(jì)等問題。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的缺位，導(dǎo)致反分裂國(guó)家法效能發(fā)揮不夠，缺陷得不到彌補(bǔ)。在憲法和地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例中間，我國(guó)缺乏一部既能上與憲法、民族區(qū)域自治法銜接，又能對(duì)下指導(dǎo)地方民族立法的基本法。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一問題鮮有研究，本文旨在對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法立法展開研究，以期為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步提供方案。

一、民族團(tuán)結(jié)立法規(guī)范的概況

（一）民族團(tuán)結(jié)問題國(guó)際立法概況

就民族問題立法而言，立法主要規(guī)定在一般的國(guó)際人權(quán)條約中，其重點(diǎn)內(nèi)容是反歧視。代表性條約就是國(guó)際勞工組織制定的《1989年土著和部落公約》。條約不僅規(guī)定了“土著和部落”民族就業(yè)權(quán)問題，還承認(rèn)并鞏固了各少數(shù)民族的法律傳統(tǒng)和土地權(quán)，對(duì)各國(guó)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)提供了重要指引。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國(guó)際社會(huì)對(duì)少數(shù)民族保護(hù)立法力度進(jìn)一步加大，這一階段以《少數(shù)人權(quán)利宣言》最為重要。當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)制定的《土著人權(quán)利宣言》對(duì)少數(shù)人權(quán)進(jìn)行了較為詳盡具體的規(guī)定，為各國(guó)保護(hù)少數(shù)民族提供了借鑒和國(guó)際法意義上的依據(jù)?？梢哉f，國(guó)際組織日益強(qiáng)化對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)，并且使相關(guān)的權(quán)利保護(hù)條款逐步細(xì)化。

由地區(qū)性國(guó)際組織出面對(duì)民族問題進(jìn)行立法存在較大困難。比如，1990年以前歐盟圍繞少數(shù)族群人權(quán)保護(hù)所制定的法律相對(duì)有限，只是一般性地援引相關(guān)國(guó)際法，并追隨適用這些法律的慣例。一些法案提到保障少數(shù)民族利益的共同原則、普遍規(guī)范，但尚未完全形成權(quán)威的、一致的法律文本供成員國(guó)遵循。保障少數(shù)民族權(quán)益已成為與歐盟合作或要求加入某些協(xié)議時(shí)考慮的重要因素之一。歐洲一些協(xié)會(huì)和組織也出臺(tái)了一些文件、報(bào)告等，以加強(qiáng)對(duì)少數(shù)人權(quán)利的保護(hù)。世界上大多數(shù)國(guó)家都是多民族構(gòu)成的國(guó)家，有些國(guó)家的民族問題還比較突出，比如在非洲存在一些跨界民族，因其在本國(guó)與他國(guó)之間有著天然的、對(duì)立的甚至根本性的沖突，所以相關(guān)的普遍性原則應(yīng)由聯(lián)合國(guó)等全球性組織規(guī)定更為公平合理。

域外的國(guó)內(nèi)立法主要對(duì)本國(guó)少數(shù)民族權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，通過憲法和法律保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利已經(jīng)成為世界大多數(shù)國(guó)家的共識(shí)。根據(jù)世界各國(guó)憲法中關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)方面的規(guī)定進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，在納入考察的142個(gè)國(guó)家的憲法中，明確規(guī)定法律面前人人平等或人的平等權(quán)利的國(guó)家有117個(gè)，沒有的國(guó)家有25個(gè)，分別占82.4%和17.6%。此外，有的國(guó)家規(guī)定了更為詳盡的權(quán)利保護(hù)清單，規(guī)定少數(shù)人的文化權(quán)、土地權(quán)、參與權(quán)和發(fā)展權(quán)等權(quán)利。憲法普遍指導(dǎo)、制定專門法律保障少數(shù)民族權(quán)利已經(jīng)成為國(guó)家保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的主要趨勢(shì)，但各國(guó)并未出臺(tái)專門民族團(tuán)結(jié)立法。

（二）我國(guó)民族團(tuán)結(jié)立法規(guī)范概況

現(xiàn)階段我國(guó)確立了“民族區(qū)域自治”法律制度，強(qiáng)調(diào)了民族自治區(qū)域內(nèi)的各民族間的團(tuán)結(jié)互助與共同發(fā)展。但從法的實(shí)然性角度審視，與法的應(yīng)然性相比，“筑牢中華民族共同體意識(shí)”在法律、法規(guī)的諸多層面依然存在立法上的不充分。

“筑牢中華民族共同體意識(shí)”在我國(guó)地方立法中，主要以“民族團(tuán)結(jié)”的表述來體現(xiàn)，我國(guó)地方立法擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)和部門已經(jīng)出臺(tái)了不少與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步相關(guān)的法規(guī)條例等。筆者在北大法寶、司法部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)官網(wǎng)等搜索“地方民族團(tuán)結(jié)”，結(jié)果顯示現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)和自治條例以及單行條例總共20部，地方政府部門規(guī)章1部。截至2020年3月底，現(xiàn)行有效的以“民族團(tuán)結(jié)”命名的法律、法規(guī)、規(guī)章共有16部。相對(duì)于我國(guó)享有制定立法權(quán)的155個(gè)少數(shù)民族機(jī)關(guān)而言，實(shí)際立法數(shù)量?jī)H占10%左右，立法數(shù)量不多，其內(nèi)容基本都以區(qū)域內(nèi)有關(guān)民族團(tuán)結(jié)、民族平等、少數(shù)民族的特定（如語言、文字、風(fēng)俗）權(quán)利保護(hù)的原則性或宣示性規(guī)定為主，但缺乏違反相應(yīng)規(guī)定時(shí)的懲罰條款，在此不予贅述。

憲法關(guān)于民族團(tuán)結(jié)條款中強(qiáng)調(diào)要求公民履行“維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)”的義務(wù)，國(guó)家通過制定法律，“禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”等一系列根本性原則，并以《民族區(qū)域自治法》加以貫徹落實(shí)。地方性立法中涉及民族團(tuán)結(jié)的立法也強(qiáng)調(diào)民族自治區(qū)域范圍內(nèi)的各民族間的團(tuán)結(jié)互助，這些規(guī)定固然重要，但在跨入新時(shí)代的今天，我國(guó)更需要一部適用于全國(guó)的民族團(tuán)結(jié)基本法律的立法支持。

（三）當(dāng)前我國(guó)民族團(tuán)結(jié)立法的不足

1.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法律支撐不足

一是從數(shù)量上看，總體數(shù)量偏少。從世界范圍看，相對(duì)于其他國(guó)家而言，我國(guó)民族團(tuán)結(jié)專門立法不算少，但是從我國(guó)立法實(shí)際與法治需求來看，我國(guó)民族團(tuán)結(jié)立法數(shù)量不足，需求大于供給。二是從區(qū)域來看，分布不均衡。新疆、西藏、青海立法數(shù)量多且立法頻繁，廣西、內(nèi)蒙古立法遲緩且數(shù)量較少。這與邊疆民族團(tuán)結(jié)實(shí)際情況有很大關(guān)聯(lián)，即民族團(tuán)結(jié)較好，轄區(qū)民族團(tuán)結(jié)問題較少，則立法數(shù)量少且遲緩；反之，地方立法頻繁且數(shù)量較多。三是法律出現(xiàn)真空。憲法對(duì)民族團(tuán)結(jié)做出規(guī)定，地方也有響應(yīng)，但是憲法和法律規(guī)定是一種理念原則性的要求，地方立法在細(xì)化、操作過程中缺乏指導(dǎo)性的法律，大多數(shù)地方立法僅僅出現(xiàn)“民族團(tuán)結(jié)”等相應(yīng)的字眼，缺乏切實(shí)可行的條款，憲法理念和地方立法中間出現(xiàn)真空地帶，亟需一部民族團(tuán)結(jié)基本法來填補(bǔ)。

2.從《反分裂國(guó)家法》角度看，缺失維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的內(nèi)容

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的內(nèi)容，不僅要包含主體民族漢族與其他少數(shù)民族間的團(tuán)結(jié)，也應(yīng)當(dāng)包括全體中華民族間的團(tuán)結(jié)。要確立56個(gè)民族是一家，56個(gè)民族共同構(gòu)成中華民族的根本性理念。因此從《反分裂國(guó)家法》角度審視，《反分裂國(guó)家法》是“反向禁止性”的規(guī)定，《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法》是“正向引導(dǎo)性”的規(guī)范。所以，《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法》與《反分裂國(guó)家法》可以形成一體兩面，一反一正的關(guān)系，并使兩者相得益彰，相互促進(jìn)，雙向維護(hù)民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和國(guó)家繁榮發(fā)展。現(xiàn)階段我國(guó)要以《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法》的立法形式，以法治的視角將“筑牢中華民族共同體”內(nèi)心理念制度化，以彌補(bǔ)《反分裂國(guó)家法》中維護(hù)中華民族團(tuán)結(jié)內(nèi)容的缺位?？傊?，《反分裂國(guó)家法》是反向阻隔，《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法》是正向引導(dǎo)，是對(duì)《反分裂國(guó)家法》的有效補(bǔ)充。

3.地方民族團(tuán)結(jié)立法缺陷

一是立法重復(fù)情況嚴(yán)重。在我國(guó)地方民族團(tuán)結(jié)立法過程中，受制于隊(duì)伍素質(zhì)不夠高、投入精力有限等原因，地方立法多圍繞上級(jí)條文機(jī)械使用，照抄照搬現(xiàn)象較為嚴(yán)重，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化、語言、風(fēng)俗習(xí)慣等具體情況的結(jié)合不夠，導(dǎo)致法條不夠細(xì)化，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。二是條文規(guī)范要素不完整。地方立法提及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)價(jià)值性理念，并對(duì)行為規(guī)制的禁止性、倡導(dǎo)性條款多，但是對(duì)于違反條款的處罰措施不足，甚至出現(xiàn)空白。法律的生命在于執(zhí)行，沒有后果的法條，其效力必定大打折扣，法律權(quán)威會(huì)受損，法律維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的效力會(huì)削弱。三是缺乏明確的規(guī)則設(shè)計(jì)。條文的應(yīng)然效果不代表?xiàng)l文的實(shí)然效果。有的法條因欠缺實(shí)效性無法操作，應(yīng)用被虛置，成為“睡眠條款”，導(dǎo)致具體適用中被束之高閣，蒙塵至今。

二、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法立法的正當(dāng)性

（一）立法實(shí)踐需要

1.指導(dǎo)地方立法，彌補(bǔ)法律缺陷的需要

民族團(tuán)結(jié)立法在憲法之下，對(duì)地方民族團(tuán)結(jié)立法具有指導(dǎo)性，對(duì)上銜接憲法，對(duì)下規(guī)范民族地方立法，讓憲法主張落地執(zhí)行，讓地方團(tuán)結(jié)立法協(xié)調(diào)進(jìn)行，克服地方民族團(tuán)結(jié)立法的相互沖突、重復(fù)、虛置等立法缺陷。民族團(tuán)結(jié)立法是出于指導(dǎo)地方民族團(tuán)結(jié)立法修改與完善的需要。民族團(tuán)結(jié)立法并不是代替單行條例規(guī)章，相反，其目標(biāo)和功能的實(shí)現(xiàn)，價(jià)值理念和法律條文的落實(shí)，還需緊緊依靠條例自身的健全與完善。但是由于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的缺位，修訂地方條例的工作缺乏明確統(tǒng)一的指導(dǎo)思想、法律原則以及法律根據(jù)，導(dǎo)致這項(xiàng)工作受到各種利益、部門的牽絆，最終僅僅實(shí)現(xiàn)小修小補(bǔ)，與預(yù)期目標(biāo)有很大距離。只有將我國(guó)地方民族團(tuán)結(jié)立法統(tǒng)一在全國(guó)性的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的指導(dǎo)下進(jìn)行，才能避免其內(nèi)部相互沖突、矛盾等缺陷，防止法條虛置，提高立法質(zhì)量。

2.完善頂層設(shè)計(jì)的要求

現(xiàn)有的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作的立法模式屬于分散性立法模式，對(duì)憲法維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的具體化也分散體現(xiàn)在各法律法規(guī)之中，而各地方的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的條例，不同程度地體現(xiàn)出各地的立法水平不足、立法質(zhì)量不高等問題，難以為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供充足有效的指引和強(qiáng)有力的支撐。中央民族團(tuán)結(jié)立法，為全國(guó)少數(shù)民族設(shè)立統(tǒng)一規(guī)則，在地方立法時(shí)有明確標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，有利于立法統(tǒng)一。中央在充分調(diào)研地方立法的基礎(chǔ)上為全國(guó)立法，與此同時(shí)，在設(shè)計(jì)明確的程序時(shí)，還需預(yù)留部分自主權(quán)，將原則與例外相結(jié)合，為地方立法留下一定余地。

3.解決民族問題的需要

我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，由于歷史原因，56個(gè)民族中有30多個(gè)跨界民族。這些跨界民族存在著強(qiáng)烈的民族認(rèn)同、政治認(rèn)同、文化認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同。如今，我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2021年又消滅了絕對(duì)貧困，正在向全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)邁進(jìn)。站在兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)的時(shí)代交匯點(diǎn)審視我國(guó)民族發(fā)展問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各地發(fā)展不均衡、不平衡現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。東南發(fā)達(dá)省份與西北、西南等貧困省份，特別是邊疆少數(shù)民族區(qū)域差距極大，如果對(duì)少數(shù)民族缺乏關(guān)注，社會(huì)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大，形成巨大裂痕，中華民族的向心力、凝聚力將會(huì)減弱，“疆獨(dú)”“藏獨(dú)”等勢(shì)力會(huì)進(jìn)一步猖狂，破壞國(guó)家民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，邊疆問題、跨界民族問題將可能演變?yōu)榫薮蟮拿褡宸至褲撛陔[患。

（二）理論實(shí)踐基礎(chǔ)

馬克思的民族問題理論為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的立法提供了最有力的理論武器和正確的指導(dǎo)方向。中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期對(duì)民族區(qū)域自治的實(shí)踐探索，對(duì)民族關(guān)系問題進(jìn)行了初步研究，認(rèn)識(shí)逐步深入，形成了“民族區(qū)域自治”制度的雛形，在新中國(guó)成立后得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展。黨的十三屆四中全會(huì)以后，我國(guó)民族團(tuán)結(jié)理論研究和實(shí)踐發(fā)展進(jìn)入了快車道。“三個(gè)離不開”政策、“兩個(gè)共同”以及“五個(gè)并存”等民族理論和政策，是對(duì)馬克思民族理論進(jìn)行了極大的創(chuàng)新發(fā)展，它們結(jié)合實(shí)際發(fā)展需要，豐富了我國(guó)民族團(tuán)結(jié)理論與實(shí)踐，為民族團(tuán)結(jié)專門立法打下了堅(jiān)實(shí)的理論實(shí)踐基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在2014年中央民族工作會(huì)議暨第六次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)和2019年新中國(guó)成立70周年前夕召開的全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)發(fā)表的重要講話進(jìn)一步證明了以習(xí)近平同志為核心的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加重視民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，強(qiáng)調(diào)了民族團(tuán)結(jié)“一家親”觀念，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步內(nèi)化于心，外化于行。

（三）價(jià)值評(píng)判

交易成本理論是用比較制度的分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論，將這一制度引入法學(xué)研究，以立法成本和收益價(jià)值為目標(biāo)，引導(dǎo)立法趨向。這一理論可以分析現(xiàn)實(shí)的法律制度在減少交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效益方面所起的規(guī)范性作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要對(duì)民族立法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，一個(gè)重要的前提條件就是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)民族立法的觀念，即從“單純注重政治功能的民族法觀向政治功能與經(jīng)濟(jì)雙重并重的民族法觀轉(zhuǎn)變”。通過理念轉(zhuǎn)變，我們才可以明確：民族立法不能忽視其政治功能，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也應(yīng)注重其經(jīng)濟(jì)功能。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治正確引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展厚植政治根基的雙向促進(jìn)作用。按照馬克思“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”理論，消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，中華民族的凝聚力、向心力會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，民族團(tuán)結(jié)也會(huì)得到巨大鞏固。

三、優(yōu)化我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法體系

（一）民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法立法模式

根據(jù)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法模式，我國(guó)應(yīng)該采用綱領(lǐng)式立法體例。其一，從我國(guó)現(xiàn)有法律體系來看，需要相對(duì)宏觀化、政策化的立法模式。我國(guó)現(xiàn)有法律體系在涉及民事、刑事、行政等少數(shù)民族權(quán)益問題時(shí)實(shí)現(xiàn)了有法可依，所以民族團(tuán)結(jié)立法不需進(jìn)行得過于詳盡。因此民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法采用綱領(lǐng)式立法體例較為適宜。其二，從我國(guó)民族團(tuán)結(jié)立法情況來看，綱領(lǐng)式立法模式可以指導(dǎo)地方民族團(tuán)結(jié)立法，規(guī)范地方民族團(tuán)結(jié)立法，保證地方民族團(tuán)結(jié)立法的協(xié)調(diào)一致。由于缺乏一部介于地方民族團(tuán)結(jié)立法和憲法之間的法律，地方民族團(tuán)結(jié)立法出現(xiàn)了重復(fù)、矛盾、條款虛置等缺陷。地方立法人員素質(zhì)與中央立法人員素質(zhì)有異，在立法質(zhì)量上很難提出過高的要求。中央出臺(tái)一部民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)，有助于宏觀上、原則上規(guī)范地方立法。其三，從《反分裂國(guó)家法》角度看，2005年3月通過實(shí)施的《反分裂國(guó)家法》僅有10條。民族團(tuán)結(jié)立法亦應(yīng)遵循簡(jiǎn)約宏觀原則。在立法過程中，同時(shí)應(yīng)該考慮《反分裂國(guó)家法》在制定方面存在的問題和不足，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度柔性引導(dǎo)、規(guī)范，確保兩法正反用力，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一。

（二）民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法考量要素

1.文化要素的根本性

文化在一國(guó)立法中起著基礎(chǔ)性作用，是一國(guó)立法在設(shè)計(jì)初期必須考量的要素。我國(guó)少數(shù)民族主要居住在邊疆和農(nóng)村，呈現(xiàn)“大聚居，小雜居”的特征。主體民族的文化傳承和建設(shè)與少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保留和發(fā)展之間在“大聚居，小雜居”環(huán)境下的呈現(xiàn)與少數(shù)民族逐步融入城市化進(jìn)程中的表現(xiàn)不同，需要融合發(fā)展的時(shí)空過程。但是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，大量少數(shù)民族群眾不斷移居到中、大城市中，少數(shù)民族的城市化問題已被提上日程，如何讓這些城市接納不同少數(shù)民族群眾和他們的獨(dú)特文化，讓少數(shù)民族群眾在較短時(shí)間內(nèi)融入城市，因而制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法時(shí)需要認(rèn)真回應(yīng)。

2.立法的長(zhǎng)遠(yuǎn)性

我國(guó)是世界上民族問題處理得最好的國(guó)家。與美國(guó)的黑人問題、俄羅斯的民族問題、緬甸的民族問題以及中東國(guó)家民族問題等相比，我國(guó)民族的顯性問題幾乎可以忽略掉。這與中國(guó)共產(chǎn)黨的正確的民族政策息息相關(guān)?？梢哉f，新中國(guó)建立至今是民族團(tuán)結(jié)最好的歷史時(shí)期。從長(zhǎng)期來看，民族問題中的潛在隱患也是存在的，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的立法必須具備長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，對(duì)“臺(tái)獨(dú)”“港獨(dú)”“疆獨(dú)”“藏獨(dú)”勢(shì)力須一并考慮，站在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，研究解決隱性問題，不但關(guān)注當(dāng)下時(shí)局變化，還應(yīng)聚焦國(guó)家統(tǒng)一后的民族融合問題，防止留下后遺癥。堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)作為依法治國(guó)的重要一環(huán)，是法治中國(guó)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重要保障，是打擊“暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)、宗教極端活動(dòng)”的強(qiáng)力武器。各民族幸福安穩(wěn)的生活、各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)步繁榮發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)的大好局面離不開依法治國(guó)。因此，民族團(tuán)結(jié)法的立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

3.維權(quán)的前瞻性與效率性

近年來，國(guó)外勢(shì)力頻頻抹黑我國(guó)新疆、西藏人權(quán)問題，破壞我國(guó)在國(guó)際上的形象。這迫切需要一部民族團(tuán)結(jié)立法，在維護(hù)民族統(tǒng)一、加強(qiáng)民族融合、抵制國(guó)外勢(shì)力破壞方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)對(duì)民族問題予以高度關(guān)注，應(yīng)通過法治手段積極干預(yù)，為中華民族的振興提供強(qiáng)有力的法治保障，加強(qiáng)民族之間的互通互融，促進(jìn)形成民族團(tuán)結(jié)合力，共筑偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。

（三）民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的體系

1.單行式的立法

從我國(guó)現(xiàn)有立法體例模式來看，部門法大多以單行式來調(diào)整法律關(guān)系。立法體例多采取“總則——分則——附則”的主線?？倓t是一般原理原則的規(guī)范體系，這些規(guī)范是地方民族立法要遵守的共同規(guī)則，也是分則遵守的原則。分則是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步具體的規(guī)范體系，是民族團(tuán)結(jié)體系的重要組成部分，是解決民族團(tuán)結(jié)具體問題的標(biāo)準(zhǔn)，是總則的具體化?？倓t和分則之間是抽象與具體、一般與個(gè)別、普通與特殊的關(guān)系?？倓t統(tǒng)率分則，指導(dǎo)分則；分則是總則原理、原則的具體體現(xiàn)，分則不得與總則相抵觸。附則主要是規(guī)定文件的生效時(shí)間、解釋權(quán)、修改權(quán)的歸屬等問題。

2.立法間的關(guān)聯(lián)性

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法立法應(yīng)該在層級(jí)和效力以及利益考量上尋求適合的定位。具體而言，應(yīng)位于憲法民族區(qū)域自治法之下，各自治區(qū)法律法規(guī)之上，與《反分裂國(guó)家法》基本平行、遙相呼應(yīng)。另外，我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法功能在于解決我國(guó)全部現(xiàn)行民族法律規(guī)范的分類與協(xié)調(diào)，所反映的民族利益原則性更強(qiáng)、范圍更廣，應(yīng)在現(xiàn)行的地方民族法律之上，成為統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)、規(guī)范性質(zhì)的上位法。

3.邏輯結(jié)構(gòu)的規(guī)范性

完整的法律條文應(yīng)該包含行為要素和結(jié)果要素，實(shí)行行為后就應(yīng)該有法律懲罰，用法律強(qiáng)制力確保法律保障權(quán)益的目的，才能實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范行為的設(shè)想。法律的強(qiáng)制性和不可違背性，是保障法律不被違反或忽視的最關(guān)鍵因素。但遺憾的是，受限于憲法規(guī)定條文的籠統(tǒng)、上位法的缺失，許多法律條文在法律后果上出現(xiàn)缺位，導(dǎo)致法律條文成為“睡眠條款”，不具有實(shí)際約束力。這點(diǎn)在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中應(yīng)著力避免。換言之，民族團(tuán)結(jié)法既要有行為規(guī)范的明確規(guī)定，也要有對(duì)違反規(guī)定的行為人的具體懲處規(guī)定，以使法律的邏輯結(jié)構(gòu)更加明確。

4.法律監(jiān)督的有效性

法律的生命在于實(shí)施。民族團(tuán)結(jié)立法的制定和完善，需要中央和地方有效溝通與互動(dòng)，按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基本原則，實(shí)現(xiàn)良法善治。同時(shí)，要加強(qiáng)執(zhí)法力度和監(jiān)督機(jī)制，注重執(zhí)法行為的合理性、民主性、科學(xué)性，注意引導(dǎo)與動(dòng)員社會(huì)力量參與民族團(tuán)結(jié)立法和執(zhí)法監(jiān)督，構(gòu)建人大主導(dǎo)立法、政府保證社會(huì)力量參與和監(jiān)督，徹底解決并去除以往因部門職權(quán)交叉、主體責(zé)任不明、監(jiān)督機(jī)制缺失而形成的無法及時(shí)追責(zé)的痼疾。

四、結(jié)語

立法是法治建設(shè)的第一環(huán)節(jié)，也是保障人民群眾權(quán)益，深化改革的重要路徑。新時(shí)代研究民族團(tuán)結(jié)問題不能僅局限于當(dāng)下發(fā)生的局部問題，而應(yīng)具有全局思維、長(zhǎng)遠(yuǎn)考量和規(guī)范意識(shí)。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法的立法迫在眉睫，設(shè)計(jì)一部民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法，可與《反分裂國(guó)家法》遙相呼應(yīng)、相互補(bǔ)充、相得益彰。兩法正反從兩方面共促民族大團(tuán)結(jié)、國(guó)家大統(tǒng)一、社會(huì)大繁榮。民族團(tuán)結(jié)立法的制度設(shè)計(jì)，能夠凝聚社會(huì)共識(shí)、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚、推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)，最終實(shí)現(xiàn)民族問題良法善治。

[責(zé)任編輯 樸蓮順]