孫圓鈺　徐涵

摘要：自黨的十九大以來，各部門多次就促進(jìn)技術(shù)技能人才更好更快發(fā)展而發(fā)布政策、采取措施。通過構(gòu)建“政策工具*政策目標(biāo)”分析框架，基于麥克唐納爾和埃爾莫爾構(gòu)建的政策工具，運(yùn)用Nvivo11.0軟件對黨的十九大以來與促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展高度相關(guān)的6個政策文件進(jìn)行編碼，從政策文本的表達(dá)方式即技術(shù)層面剖析技術(shù)技能人才政策及其作用發(fā)揮的現(xiàn)狀。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國技術(shù)技能人才發(fā)展的政策存在政策工具分布不合理、政策工具與政策目標(biāo)搭配不均衡、政策文本重復(fù)率稍高、部分政策措施不夠細(xì)化等問題，對此在政策制訂的技術(shù)層面提出以下建議：優(yōu)化政策工具的比例結(jié)構(gòu)、均衡政策工具與政策目標(biāo)的使用、降低政策文本的相似度和落實(shí)落細(xì)政策措施。

關(guān)鍵詞：新時代；技術(shù)技能人才；政策工具；政策目標(biāo)；Nvivo

中圖分類號： G712文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一、問題的提出

黨的十九大以來，中國特色社會主義邁向新時代，經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革顯得尤為重要和緊迫，而高質(zhì)量、高效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開人力的支持，技術(shù)技能人才是新時代建設(shè)的主力軍，經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展壯大、社會能否穩(wěn)步推進(jìn)，皆取決于勞動者的素質(zhì)和技能。把握新時代的特征，培養(yǎng)滿足時代要求的高素質(zhì)技術(shù)技能人才，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級、新技術(shù)革命輸送源源不斷的人力、智力支持，已經(jīng)成為社會發(fā)展的重要使命［1］。近年來國家對職業(yè)教育的重視度越來越高，有關(guān)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策指導(dǎo)層出不窮，新的挑戰(zhàn)也不斷涌現(xiàn)。2021年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），明確指出，到2025年全面推進(jìn)技能型社會的建設(shè)，到2035年基本建成技能型社會。當(dāng)下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)進(jìn)步使得技能型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型人才隊伍依然緊缺，人才的培養(yǎng)培訓(xùn)難以適應(yīng)市場需求，勞動者技能素質(zhì)和技能的提高迫在眉睫。

目前，在研究技術(shù)技能人才發(fā)展的相關(guān)文獻(xiàn)中，出現(xiàn)了不同視角的研究成果。楊金石基于企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的視角思考對高技能人才的培養(yǎng)，一方面在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立機(jī)構(gòu)滿足技能人才的學(xué)歷進(jìn)修和專業(yè)培訓(xùn)，另一方面與高職院校合作組建訂單班培養(yǎng)國際化高技能人才［2］。崔天嵐以內(nèi)容型激勵理論為依據(jù)，從職業(yè)選擇、職業(yè)認(rèn)同和職業(yè)發(fā)展的角度挖掘技術(shù)人才政策與職業(yè)教育吸引力之間的關(guān)聯(lián)［3］。羅堯成、冉玲統(tǒng)計了近二十年來的高技能人才政策，通過分析梳理其文本內(nèi)容，探究出高技能人才政策發(fā)展的四個階段，即從戰(zhàn)略地位確立期、培養(yǎng)體系建設(shè)期、培養(yǎng)改革深化期以及環(huán)境優(yōu)化建設(shè)期出發(fā)，認(rèn)為我國高技能人才相關(guān)政策需要加強(qiáng)政策系統(tǒng)設(shè)計、提升政策執(zhí)行力度、實(shí)現(xiàn)政策前瞻引領(lǐng)等［4］。王廷梅等人審視了目前高端技術(shù)技能人才貫通培養(yǎng)的課程體系構(gòu)建，給出要將課程體系的實(shí)施過程與信息技術(shù)深度融合的關(guān)鍵策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)技能人才培養(yǎng)的精準(zhǔn)化與個性化［5］。劉英霞基于技能型社會背景，構(gòu)建了技術(shù)技能人才要素模型，對職業(yè)院校提出了技術(shù)技能人才的培養(yǎng)路徑［6］。

當(dāng)前的研究成果，在研究內(nèi)容上主要關(guān)注技術(shù)技能人才的培養(yǎng)路徑；在研究視角上，鮮有從政策工具的角度出發(fā)對技術(shù)技能人才發(fā)展進(jìn)行分析；在研究方法上，對政策內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的量化統(tǒng)計也較為少見。因此，本研究從黨的十九大以來有關(guān)促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的6個主要政策文本切入，有效分析促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策工具的運(yùn)用現(xiàn)狀、把握政策效果以及深入探討政策文本在技術(shù)層面的表達(dá)方式，旨在推動進(jìn)一步完善促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策，為建設(shè)技能型社會創(chuàng)造良好的政策環(huán)境［7］。

二、研究設(shè)計

科學(xué)的研究方法對理解與高技術(shù)技能人才發(fā)展相關(guān)的政策文件至關(guān)重要，資料來源的可靠度、分析框架的合理性，都將對研究結(jié)果產(chǎn)生深刻影響。

（一）研究方法

要想了解技術(shù)技能人才的政策發(fā)展現(xiàn)狀，就要對與促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展現(xiàn)狀相關(guān)的政策文本進(jìn)行深入分析。內(nèi)容分析法是一種通過詮釋文獻(xiàn)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、傳播過程及其與社會情境間的關(guān)系對各類型文獻(xiàn)進(jìn)行再次分析的方法［8］。因此，本文主要采用內(nèi)容分析法，結(jié)合Nvivo11.0分析軟件，對與技術(shù)技能人才相關(guān)的政策文本進(jìn)行編碼，概括出政策內(nèi)容的特征。

（二）資料來源

政策頒布主體來源有中華人民共和國人力資源和社會保障部官網(wǎng)、教育部政府門戶網(wǎng)站、國務(wù)院官網(wǎng)以及其他直屬部委的官網(wǎng)等，政策文本的發(fā)布時間是從黨的十九大至今，即2017年10月至2022年5月。以“技術(shù)技能人才”“職業(yè)發(fā)展”“人才發(fā)展”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，查找到十余篇與之相關(guān)的政策。基于“高度相關(guān)性”的篩選原則，將僅出現(xiàn)關(guān)鍵句但并非全文以技術(shù)技能人才發(fā)展為主題的政策排除，最終確定與技術(shù)技能人才發(fā)展高度相關(guān)的6份政策文本（見表1）。

（三）分析框架

政策工具最早來源于社會科學(xué)領(lǐng)域，最初的研究主要集中于個人或公共組織通過什么樣的方式和途徑有目的地影響和作用于社會進(jìn)步［9］。本研究采用美國政策學(xué)家麥克唐納爾和埃爾莫爾構(gòu)建的政策工具對政策文本進(jìn)行分析，以政策工具作為X軸、政策目標(biāo)作為Y軸，構(gòu)建二維分析框架，對6份政策進(jìn)行研究。

1.X軸：政策工具

國外政策工具研究相較于國內(nèi)起步較早且成果豐碩，目前在全球影響力較大且使用頻率較高的政策工具有以下四種研究：一是豪利特和拉米十從干預(yù)強(qiáng)度的角度，將政策工具劃分為強(qiáng)制性、自愿性和混合性三類；二是麥克唐納爾與埃爾莫爾根據(jù)政策工具的價值及目標(biāo)取向劃分出命令性、激勵性、職能拓展性、權(quán)威重組性和勸告性五類；三是羅斯維爾和澤福德從政策影響的不同層面，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三類；四是施耐德和英格拉姆從政策執(zhí)行者行為的視角，將政策工具分為權(quán)威型、激勵型、能力型、象征勸告型和學(xué)習(xí)型五類。由于我國職業(yè)教育政策一般由權(quán)威主體發(fā)布，系統(tǒng)性和目標(biāo)性較強(qiáng)，且一般是基于政策清晰后去采取行動的情況，這與麥克唐納爾與埃爾莫爾價值和目標(biāo)取向的劃分依據(jù)較為適應(yīng)，因此采用命令性、激勵性、職能拓展性、權(quán)威重組性和勸告性五類政策工具［10］。

命令性政策工具一般自上而下推行，具有強(qiáng)制性，主要表現(xiàn)為政策主體對政策客體提出權(quán)威性的行為要求。激勵性政策工具是指，在通常情況下，政策主體會通過給予物質(zhì)性的補(bǔ)償，如報酬與補(bǔ)貼等，或者非物質(zhì)性的鼓勵，如表彰和政策傾斜等，來讓政策客體主動采取積極措施，從而減少阻力、提高效率，但也存在著難以統(tǒng)一激勵目標(biāo)的問題且需要提供充足的經(jīng)費(fèi)保障。職能拓展性政策工具是政策主體通過提供與政策客體相關(guān)領(lǐng)域的一定資源，如設(shè)立專門的平臺、加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)以及提供技能培訓(xùn)等，從而促進(jìn)其長遠(yuǎn)性的發(fā)展，盡管前期投入成本較高，但該政策工具注重的是長期回報價值。權(quán)威重組性政策工具是通過引入第三方來促成政策目標(biāo)的落實(shí)，這樣做一是可以保證政策落實(shí)的公平性，二是能有效解決改革動力不足的問題，三是可以充分調(diào)配各方資源形成改革的強(qiáng)大合力，不過運(yùn)用權(quán)威重組性政策工具時也要承擔(dān)著各類變革的風(fēng)險。勸告性政策工具一般通過宣傳和引導(dǎo)等方式來傳遞某種價值，具體可以有打口號、組織活動、發(fā)布宣傳政策文本內(nèi)容等行為，從而增加政策客體的參與度和認(rèn)同度，雖然投入成本較低，但使用效果難以長久維持。

根據(jù)促進(jìn)技術(shù)技能人才職業(yè)發(fā)展政策的實(shí)施特點(diǎn)，本研究將五個政策工具作為Nvivo11.0編碼分析的一級維度，在此基礎(chǔ)上形成10個二級維度，具體維度劃分和政策描述示例見表2。

2.Y軸：政策目標(biāo)

僅從政策工具這一單一視角是無法對政策文本進(jìn)行深入解析的，因此還需要配合政策目標(biāo)進(jìn)一步剖析。結(jié)合現(xiàn)有的關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策目標(biāo)來看，宏觀方面均是通過打造技術(shù)技能人才隊伍，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供人才支撐，具體分析政策的各項措施后，歸納總結(jié)出以下兩點(diǎn)直接目標(biāo)：一是要提高技術(shù)技能人才的質(zhì)量；二是要優(yōu)化技術(shù)技能人才的結(jié)構(gòu)。在滿足這兩個基本的政策目標(biāo)后，進(jìn)而才能促進(jìn)宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［11］?；谏鲜龇治?，形成本研究的框架，如圖1。

三、政策分析

本研究使用Nvivo11.0對6份技術(shù)技能人才職業(yè)發(fā)展的政策文本進(jìn)行編碼，以“。”結(jié)尾的一句話作為一個編碼節(jié)點(diǎn)，共獲得編碼247條。

（一）詞頻分析

通過Nvivo11.0統(tǒng)計出技術(shù)技能人才發(fā)展政策文本中出現(xiàn)頻數(shù)較高的詞匯，“具有最小長度”設(shè)置為2，由此生成“詞語云”，即詞匯出現(xiàn)的頻率圖，詞匯字號越大，代表著該詞匯出現(xiàn)的頻次越多，反之則越?。ㄒ妶D2）。詞語云能在一定程度上揭示政策文本的核心內(nèi)容，除去本研究主題詞“技能”和“職業(yè)”的干擾，“培訓(xùn)”“人才”和“評價”出現(xiàn)的頻次最多，分別是423次、325次和160次。此外，“社會”“企業(yè)”等實(shí)施主體也是高頻詞匯，說明關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策文本注重對人才的培訓(xùn)和評價，同時重視社會與企業(yè)在培養(yǎng)技術(shù)技能人才方面的參與度。上述出現(xiàn)的幾個關(guān)鍵詞構(gòu)成了6份政策文本的核心內(nèi)容［12］。

（二）X軸分析

X軸主要是對政策工具進(jìn)行分類統(tǒng)計，用以描述五個工具的使用情況和搭配關(guān)系。在6份政策文件中，命令性、激勵性、職能拓展性、權(quán)威重組性及勸告性五種政策工具均得到了運(yùn)用，各類型政策工具使用情況如下：命令性政策工具使用最多，占比28.34%；其次是權(quán)威重組性工具，占比25.51%；然后是職能拓展性工具，占比21.46%；接著是激勵性政策工具，占比17.81%；勸告性政策工具則使用最少，僅占6.88%。

首先，在命令性政策工具的使用中，目的要求和監(jiān)督保障所占比例分別為51.43%、48.57%，使用頻次相當(dāng)。結(jié)合政策文本內(nèi)容具體來看，從縱向的時間邏輯出發(fā)，公共政策對于技術(shù)技能人才的發(fā)展問題所提出的權(quán)威性要求是循序漸進(jìn)的：在技術(shù)技能人才培養(yǎng)方面，從“推進(jìn)基本職業(yè)培訓(xùn)”到“大力開展職業(yè)培訓(xùn)”；在技術(shù)人才與技能人才發(fā)展貫通方面，由“鼓勵支持”到“暢通”再到“拓寬”；在技術(shù)技能人才發(fā)展“天花板”問題方面，從開始“聚焦問題”到“完善技能等級體系”再到“全面推行體系”，最后“普遍建立技能等級制度”。因此，黨的十九大以來，國家每年對技術(shù)技能人才的發(fā)展建設(shè)越來越重視，并對與之相關(guān)的發(fā)展領(lǐng)域和規(guī)模都提出了明確規(guī)定，不過由于諸多因素的影響，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會風(fēng)氣等，高技術(shù)技能人才的發(fā)展受阻現(xiàn)象依然存在，在技能型社會的建設(shè)中仍是需要加大關(guān)注的一個問題。

其次，在激勵性政策工具的使用中，政策支持占比最多，為52.27%，其次是待遇補(bǔ)貼，占比36.36%，最后是表彰鼓勵，僅占比11.36%。其中，政策支持和待遇補(bǔ)貼屬于物質(zhì)性的補(bǔ)償，表彰鼓勵屬于非物質(zhì)性補(bǔ)償，在6份政策中，涉及具體措施的相關(guān)政策并不多，且以上政策普遍基于以國家為主體的宏觀層面給出建議，例如，關(guān)于物質(zhì)性的補(bǔ)償方面，6份政策文本均有涉及，且大部分措施有所重合，為了讓勞動者憑借技能提升待遇，實(shí)現(xiàn)“多勞者多得、技高者多得”：《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》提出要建立健全技能人才培養(yǎng)、評價、使用、待遇相統(tǒng)一的激勵機(jī)制，鼓勵憑借技能創(chuàng)造財富、增加收入，對于高級工、技師、高級技師要對比相應(yīng)層級的技術(shù)人才確定其待遇；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才職業(yè)發(fā)展貫通的實(shí)施意見》和《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》均提出要提高技術(shù)技能人才的收入水平，其要求程度從“逐步提高”到“切實(shí)提高”再到“大力提高”；而《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》中對高技術(shù)技能人才的激勵措施相對而言豐富和具體些，還提出了推動高技能人才配偶和子女的相關(guān)保障服務(wù)；隨著技能型社會建設(shè)的提出，2022年3月，《關(guān)于健全完善新時代技能人才職業(yè)技能等級制度的意見（試行）》明確提出要把體現(xiàn)技術(shù)技能價值的工資單元設(shè)置在工資結(jié)構(gòu)中或者根據(jù)職業(yè)技能等級設(shè)置單獨(dú)的技能津貼。另一方面，在非物質(zhì)性的鼓勵措施中，為了強(qiáng)化技能價值的激勵導(dǎo)向：《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》和《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》都強(qiáng)調(diào)完善“以國家獎勵為導(dǎo)向、用人單位獎勵為主體”的技能人才表彰獎勵制度；《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》也特別提出要在各級各類活動中加強(qiáng)對高技能人才的表彰獎勵，同時對成效突出的職業(yè)院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)等進(jìn)行表彰?？梢钥吹剑瑹o論是物質(zhì)性激勵還是非物質(zhì)性激勵，都是從宏觀層面上提出指導(dǎo)性建議，沒有具體的可操作性設(shè)計?？傮w來說激勵性政策工具運(yùn)用得較少，雖然在一定程度上起到了調(diào)動技術(shù)技能人才職業(yè)發(fā)展的積極性，但細(xì)節(jié)措施需要進(jìn)一步規(guī)劃和落實(shí)，更好推動技術(shù)技能人才的發(fā)展。

第三，在職能拓展性政策工具的使用中，人才培訓(xùn)占比大于平臺建設(shè)，二者占比分別為58.49%和41.51%，兩者之間相差不多。結(jié)合具體政策內(nèi)容來看，職能拓展性政策工具的使用主要有以下三方面措施：首先，加強(qiáng)技術(shù)技能人才的職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)技術(shù)技能人才的未來發(fā)展。除了基礎(chǔ)的技能培訓(xùn)以外，各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該適應(yīng)時代變化提供更多符合市場需求的培訓(xùn)內(nèi)容，讓勞動者可以根據(jù)自身需要來參與培訓(xùn)。在培訓(xùn)實(shí)施者方面，職能拓展性政策工具主要通過加大財政投入來實(shí)現(xiàn)主體多元化。其次，豐富與職業(yè)技能相關(guān)的培訓(xùn)平臺，提高技術(shù)技能人才的質(zhì)量，滿足國家對高層次技術(shù)技能人才的需求?！秶鴦?wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》提出要推進(jìn)技能大師工作室的建設(shè)，建成一批高技能人才培養(yǎng)與交流的基地，除此之外，適應(yīng)新時代的線上培訓(xùn)平臺也是一大創(chuàng)新，《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》對與之相關(guān)的內(nèi)容細(xì)化，并將職能拓展性政策工具和命令性政策工具搭配使用。最后，促進(jìn)技能人才與技術(shù)人才相互融通，提高技能人才的社會地位。從近五年的政策中能夠發(fā)現(xiàn)這一趨勢的加強(qiáng)，提出要推動高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才融合發(fā)展，支持高技能人才參評專業(yè)技術(shù)職稱、鼓勵專業(yè)技術(shù)人員參評職業(yè)技能評價。2021年，對高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才的融通再次進(jìn)行了制度強(qiáng)化，另外，在《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》和《關(guān)于健全完善新時代技能人才職業(yè)技能等級制度的意見（試行）》中也反復(fù)強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大技術(shù)與技能人才職業(yè)發(fā)展貫通領(lǐng)域，探索兩類人才在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的融合發(fā)展。這些職能拓展性政策工具在著眼新時代發(fā)展的基礎(chǔ)上提出了諸多具體可行的措施。

第四，在權(quán)威重組性政策工具的使用中，因為只劃分了一個二級維度，即機(jī)制改革，因此這里主要結(jié)合政策文本的具體內(nèi)容來分析。關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的機(jī)制改革總體上涉及四個方面，即職業(yè)技能等級認(rèn)定機(jī)制、職業(yè)技能培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制、技術(shù)技能人才評價機(jī)制和監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。首先是技術(shù)技能人才的職業(yè)技能等級認(rèn)定機(jī)制，過去對技術(shù)技能人才的等級評價與我國的現(xiàn)代化建設(shè)已不能匹配，為壯大技術(shù)技能人才隊伍，需要調(diào)動多方力量來參與職業(yè)技能的等級認(rèn)定，因此使用權(quán)威重組性工具可以充分發(fā)揮資源的效益最大化。其次是職業(yè)技能培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制改革，除了滿足勞動者目前所需的技能學(xué)習(xí)，還要立足新時代，努力建設(shè)高質(zhì)量的技術(shù)技能人才隊伍，在人才培養(yǎng)的數(shù)量和規(guī)模上都要有大幅提升。然后是技術(shù)技能人才評價機(jī)制，評價的公平性、科學(xué)性以及多元化都對高技術(shù)技能人才隊伍的壯大起著重要作用，第三方的加入與合作，對考核人才有正向激勵作用，另外，拓展技能人才的評價渠道，如使用理論知識考試、技能實(shí)操考核、競賽選拔等，可以提高技術(shù)技能人才的積極性。最后是監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，秉承著公開公正的原則進(jìn)行全方位的監(jiān)督，除了傳統(tǒng)的規(guī)范管理以外，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、探索新的監(jiān)督方式也必不可少，如《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》中所提到的“雙隨機(jī)、一公開”方式。從6份政策文本內(nèi)容可以看到，政策主體始終注重對權(quán)威重組性政策工具的使用，并將其與命令性政策工具、激勵性政策工具和職能拓展性政策工具搭配靈活運(yùn)用，這不僅體現(xiàn)了政策工具使用的科學(xué)性，而且還能提高技術(shù)技能人才在新時代社會建設(shè)中的主動性和積極性。

第五，在勸告性政策工具的使用中，鼓勵引導(dǎo)占比居多，為64.71%，宣傳方式則占比較少，為35.29%。使用勸告性政策工具在一定程度上能夠提升影響力，即使隨著時代發(fā)展可能效果減弱，但對振興高技術(shù)技能人才隊伍建設(shè)必不可少。一方面，多樣化的活動與競賽會增強(qiáng)職業(yè)發(fā)展的吸引力和提高技術(shù)技能人才的質(zhì)量。當(dāng)下高技術(shù)技能人才的質(zhì)量和規(guī)模難以適應(yīng)人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要創(chuàng)新宣傳方式，積極開展技術(shù)技能展示交流，不僅局限于國內(nèi)相關(guān)的技能活動和競賽，也要放眼全球。另一方面，針對職業(yè)技能培訓(xùn)社會影響力不足以及公眾知曉度較低的問題，勸告性政策工具通過大力宣傳職業(yè)技能政策來弘揚(yáng)勞動精神、大國工匠精神以及勞動光榮的社會風(fēng)尚，廣泛開展解讀政策的活動，對于宣傳的渠道，可以充分利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)站及手機(jī)客戶端等平臺來加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和宣傳力度，為技術(shù)技能人才的發(fā)展?fàn)I造良好社會氛圍。不過綜合來看，上述6份政策中勸告性政策工具使用很少，盡管部分政策有所提及，可依然不夠細(xì)化，這是亟需關(guān)注的一個問題。

綜上所述，在政策工具的使用方面，當(dāng)前關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策以命令性政策工具和權(quán)威重組性政策工具為主，職能拓展性、激勵性和勸告性政策工具為輔。6份政策中，5個政策工具存在使用不均衡的情況，命令性和權(quán)威重組性政策工具使用頻次過高，而勸告性政策工具占比極低。二級維度中，激勵性政策工具下的政策支持、待遇補(bǔ)貼和表彰鼓勵也分布不均，職能拓展性政策工具下的人才培訓(xùn)和平臺建設(shè)、勸告性政策工具下的宣傳方式和鼓勵引導(dǎo)同樣占比差距過大。在政策內(nèi)容方面，存在政策文本重復(fù)率稍高和部分政策措施不夠細(xì)化等問題。

（三）Y軸分析

根據(jù)6份主要政策文本的內(nèi)容，將我國技術(shù)技能人才發(fā)展的目標(biāo)設(shè)置為提高人才質(zhì)量和優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)兩個方面。在政策工具一級維度和二級維度的基礎(chǔ)上，對政策目標(biāo)進(jìn)行量化統(tǒng)計。

在政策工具的一級維度中，提高技術(shù)技能人才質(zhì)量這一目標(biāo)遠(yuǎn)大于優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)，總計為208條，占比為84.21%，而優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)總計僅39條，占比15.79%。數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前我國對于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策文本注重實(shí)現(xiàn)人才質(zhì)量的提高，在優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)這一方面相對關(guān)注較少。在提高人才質(zhì)量目標(biāo)中，命令性和權(quán)威重組性政策工具使用最多，均為56條，其次是職能拓展性和激勵性政策工具，分別為42條和40條，勸告性政策工具使用最少，只有14條。在優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)中，依舊是命令性工具使用頻次最高，為14條，其次是職能拓展性工具和權(quán)威重組性工具，分別是11條和7條，激勵性和勸告性政策工具使用都極少，分別為4條和3條。

在政策工具的二級維度基礎(chǔ)上，除表彰鼓勵以外，其余政策工具對提高人才質(zhì)量目標(biāo)的支持均大于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)，政策支持和宣傳方式對提高人才質(zhì)量的支持甚至為100%，而對優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)沒有支持，這同樣也反映出了政策工具對于政策目標(biāo)的支持出現(xiàn)不平衡的狀況。在提高技術(shù)技能人才質(zhì)量目標(biāo)中，機(jī)制改革使用最多，為56條，監(jiān)督保障、目的要求、政策支持、人才培訓(xùn)、平臺建設(shè)和待遇補(bǔ)貼次之，最少的是表彰鼓勵，僅有2條。在優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)中，目的要求、人才培訓(xùn)和機(jī)制改革對人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的支持居多，分別為12條、8條和7條，其余二級維度的政策工具支持都少于或等于3條。

上述分析表明，政策工具與政策目標(biāo)之間存在著不匹配、不均衡的問題，關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的政策更傾向于實(shí)現(xiàn)提高人才質(zhì)量的目標(biāo)，并且在機(jī)制改革和監(jiān)督保障方面加大支持力度，如多次使用權(quán)威重組性和命令性政策工具，相對忽視其他政策工具的使用，具體表現(xiàn)在待遇補(bǔ)貼、鼓勵引導(dǎo)、宣傳方式及表彰鼓勵方面支持極少。

（四）X*Y軸交叉分析

綜合政策工具和政策目標(biāo)進(jìn)行交叉分析，探尋二者間的關(guān)聯(lián)，統(tǒng)計情況見表3。

由表3可知，提高技術(shù)技能人才數(shù)量目標(biāo)在命令性、激勵性、職能拓展性、權(quán)威重組性和勸告性政策工具中分別占比80%、90.91%、79.25%、88.89%和82.35%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的政策工具占比。

為實(shí)現(xiàn)提高技術(shù)技能人才質(zhì)量目標(biāo)，大量使用命令性和權(quán)威重組性政策工具，占比均為27%，職能拓展性和激勵性政策工具的使用緊隨其后，分別為20%和19%，勸告性政策工具使用最少，占比為7%，由此可以推測，命令性與權(quán)威重組性政策工具和提高人才質(zhì)量目標(biāo)關(guān)系緊密。在實(shí)現(xiàn)優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)中，命令性政策工具仍然使用最多，占比高達(dá)36%，接著是職能拓展性政策工具，占比為28%，勸告性政策工具使用依舊最少，占比為8%。

綜上，兩個政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依賴于命令性政策工具的使用，權(quán)威重組性和職能拓展性政策工具的使用也不可或缺。

四、優(yōu)化建議

基于上述對政策工具、政策目標(biāo)以及政策工具*政策目標(biāo)的多維分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策對技術(shù)技能人才的發(fā)展雖然起到了一定的促進(jìn)作用，但仍存在不少問題。為了更好地促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展，從政策文本的表達(dá)方式（即技術(shù)層面）提出以下四個方面的優(yōu)化建議。

（一）優(yōu)化政策工具的比例結(jié)構(gòu)

一方面，增加勸告性和激勵性政策工具的使用。目前在我國技術(shù)技能人才的政策中，命令性政策工具使用最多，職能拓展性和權(quán)威重組性政策工具次之，勸告性和激勵性政策工具使用最少。對技術(shù)技能人才的經(jīng)濟(jì)支持除了在工資績效方面下功夫外，還要額外投放高技能人才與專業(yè)技術(shù)人才的專項津貼補(bǔ)助，對技術(shù)技能人才的科研項目給予經(jīng)費(fèi)傾斜，繼續(xù)鼓勵參加形式多樣的技能活動和比賽，對表現(xiàn)優(yōu)異者提供物質(zhì)與非物質(zhì)的獎勵，從而增加勞動者建設(shè)新時代和技能型社會的吸引力。另一方面，在平衡使用五類政策工具的基礎(chǔ)上科學(xué)組合，如將命令性和職能拓展性政策工具相結(jié)合、激勵性和勸告性政策工具相結(jié)合等。職能拓展性政策工具注重長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果沒有命令性政策工具加以輔助，那對技術(shù)技能人才發(fā)展問題的關(guān)注和投入可能會隨著時間的推移而降低。激勵性政策工具的使用能提高勞動者在建設(shè)新時代中的積極性和幸福感，搭配勸告性政策工具的使用，為技術(shù)技能人才營造職業(yè)認(rèn)同和技能強(qiáng)國的社會輿論氛圍，持續(xù)提供滿足個人職業(yè)發(fā)展的內(nèi)在價值，構(gòu)建起勞動者的責(zé)任感和認(rèn)同感。

（二）均衡政策工具與政策目標(biāo)的使用

由上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在技術(shù)技能人才的發(fā)展上，當(dāng)前政策目標(biāo)明顯偏向提高人才質(zhì)量方面，大部分政策工具的使用都是對其提供支持，缺乏對優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)這一目標(biāo)的關(guān)注。出現(xiàn)這樣的情形，是由我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展急需高質(zhì)量人才引起的，但人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對促進(jìn)國家全面發(fā)展、均衡發(fā)展仍是不可或缺，因此需要增加政策工具對優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的支持。政策主體在提升技術(shù)技能人才質(zhì)量目標(biāo)上投入很多，并且已經(jīng)有所成效，機(jī)制改革和監(jiān)督保障的使用已經(jīng)足夠，可減少這兩個政策工具的運(yùn)用，相對提高表彰鼓勵、待遇補(bǔ)貼、宣傳方式和鼓勵引導(dǎo)等政策工具的使用頻率。對于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的目標(biāo)而言，政策主體在目的要求上規(guī)劃最多，說明國家希望先通過命令性政策工具讓社會重視對技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這種做法速度快、成本低，但對政策主體要求較高，且政策主客體間要有良性配合的基礎(chǔ)［13］。就目前看來，盡管政策主體已經(jīng)意識到優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重要性，但具體的政策投入不多也不深入，因此需要加強(qiáng)權(quán)威重組性政策工具對技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)進(jìn)一步探索，同時加大激勵性和勸告性政策工具的使用來提高技術(shù)技能人才流動的積極性，進(jìn)而減少政策目標(biāo)的偏向問題，讓政策工具的使用在提高人才質(zhì)量目標(biāo)與優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)兩方面相當(dāng)。

（三）降低政策文本的相似度

自黨的十九大以來，多部門均頒布了有關(guān)促進(jìn)技術(shù)技能人才發(fā)展的政策，在給6份政策文本進(jìn)行編碼時發(fā)現(xiàn)其存在著不少重復(fù)的文本內(nèi)容，而相似度過高會帶來兩大問題：一方面，頻繁的重復(fù)會降低政策主體的權(quán)威性；另一方面，政策文本重復(fù)率高意味著政策措施創(chuàng)新不多，從而降低新時代技術(shù)技能人才前進(jìn)的動力。針對這類問題，首先可以通過各部門協(xié)商，在制定政策前多進(jìn)行有效溝通，禁止照搬照抄，設(shè)置專門的政策頒布前的監(jiān)管部門，仔細(xì)核實(shí)文本的重復(fù)率問題，根據(jù)各部門的定位實(shí)施配套政策文本的發(fā)布細(xì)則要求；其次可以探索技術(shù)技能人才發(fā)展的地域性政策，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)情況制定符合實(shí)際的政策，靈活應(yīng)對技術(shù)技能人才發(fā)展的問題，精準(zhǔn)定位新時代高技術(shù)技能人才的發(fā)展目標(biāo)，對癥下藥已經(jīng)出現(xiàn)的問題，不只是局限發(fā)布宏觀政策，要增加特殊問題的政策頒布；最后可以注重政策文本的前瞻性和創(chuàng)新性，要能夠根據(jù)目前技術(shù)技能人才的發(fā)展預(yù)測其未來改革的趨勢，勇于突破傳統(tǒng)政策文本的束縛，提高創(chuàng)新度。

（四）落實(shí)落細(xì)政策措施

上述分析可知，關(guān)于技術(shù)技能人才發(fā)展的部分政策從宏觀層面提出建議，某些方面的措施還不夠全面和細(xì)化，而再好的政策，如果不能落實(shí)、落細(xì)，也只能是“紙上談兵”，起不了大作用。新時代注重技術(shù)技能人才的培養(yǎng)，只有把國家發(fā)布的宏觀措施在有效時間內(nèi)出臺相應(yīng)細(xì)則、落實(shí)到位，才能為勞動者成長成才創(chuàng)造更好的條件，提供更多的機(jī)會。政策的細(xì)化與落實(shí)，離不開兩大原則：一是瞄準(zhǔn)目標(biāo)、穩(wěn)扎穩(wěn)打，在政策目標(biāo)非常明確的前提下，立足實(shí)際，圍繞黨中央的要求有序推進(jìn)各項工作，現(xiàn)有政策頒布后，實(shí)施細(xì)則要立刻跟上，把每條政策內(nèi)容細(xì)化為可操作性的措施，這樣，宏觀性的政策要求搭配具體措施就會形成強(qiáng)大合力，從而加快技術(shù)技能人才發(fā)展問題的解決；二是集思廣益、通力合作，措施的有效性依賴社會各方給出的反饋，深入技術(shù)技能人才工作領(lǐng)域，觀察與傾聽勞動者的問題，這樣制定出來的措施才更有針對性，另外，政策細(xì)則的設(shè)計、發(fā)布與監(jiān)管等往往需要多個部門的良好配合，政策措施的合理性與科學(xué)性也需要多方認(rèn)證，所以，搜集多方建議、協(xié)調(diào)合作才可以落實(shí)落細(xì)政策措施。

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Research on the Policy of Promoting the Development of Technical and

Skilled Talents in the New Era： Take Six Policy Documents Since the 19th

CPC National Congress as the Object of AnalysisSUN Yuan-yu XU Han

（1.Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China;

2.Liaoning Institute of Vocational Education， Shenyang 110083， China）Abstract： Since the 19th CPC National Congress， various departments have repeatedly issued policies and taken measures to promote the better and faster development of technical and skilled talents. Through the construction of the “Policy Tools * Policy Objectives” analysis framework， based on the policy tools constructed by McDonnell and Elmore， the Nvivo11.0 software was used to encode six policy documents that are highly related to promoting the development of technical skilled talents since the 19th CPC National Congress. Thus， it has analyzed the current situation of the policy and the role of technical and skilled talents from the perspective of policy text expression， namely the technical level. The study found that the current policy of the development of technical skills and talents in China has problems such as unreasonable distribution of policy tools， imbalanced collocation of policy tools with policy objectives， slightly higher repetition rate of policy texts， and insufficient refinement of some policy measures. Therefore， the following suggestions are proposed at the technical level of policy formulation： optimizing the proportion structure of policy tools; balancing the use of policy tools with policy objectives; reducing the similarity of policy texts and implementing detailed policy measures.

Key words： new era; technical and skilled talents; policy tools; policy objectives; Nvivo