湯 棋，王凱偉

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

一、協(xié)同監(jiān)督的思想淵源

中國的協(xié)同監(jiān)督以馬克思列寧主義的監(jiān)督觀中體現的協(xié)同監(jiān)督思想為指導。中國共產黨人將馬克思主義協(xié)同監(jiān)督思想融到中國的具體實踐中去，成為從毛澤東、鄧小平到習近平的一以貫之的監(jiān)督思想路線，引導著具有中國特色的協(xié)同監(jiān)督發(fā)展。

（一）協(xié)同監(jiān)督的思想淵源：民主是協(xié)同的基點

雖然馬克思、恩格斯沒有明確提到協(xié)同監(jiān)督問題，但協(xié)同監(jiān)督卻貫穿于其監(jiān)督思想中，馬克思、恩格斯在確立黨內監(jiān)督時就默示了黨內民主監(jiān)督應該與人民民主監(jiān)督相結合的理念。民主是馬克思、恩格斯協(xié)同監(jiān)督的基點，馬克思、恩格斯提倡的黨內民主監(jiān)督主要體現在：提倡黨員監(jiān)督黨內權力，認為黨員應該積極參與對黨內權力的監(jiān)督。他們認為，黨員不能“總是過分客氣的對待黨內的官吏——自己的仆人”①中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.馬克思恩格斯全集（第38 卷）［M］.北京：人民出版社，1972：33.。馬克思、恩格斯推動黨內民主選舉制度建設時，就將選舉作為監(jiān)督和鞭策黨員干部的一種方式，告知作為候選人的黨員應對自我言行進行規(guī)范，不得損害群眾利益，當選后應認真履行自身的職責，否則人民有權罷免當選者?！懊恳粋€代表都可以隨時罷免，并受到選民給予他的限權委托書（正式指令）的約束?！雹僦泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.馬克思恩格斯文集（第3 卷）［M］.北京：人民出版社，2009：155.馬克思除強調代表對選民的責任和選民有隨時罷免的權利外，還極力主張政務公開，以便讓群眾對權力進行監(jiān)督。就巴黎公社對會議記錄的公布一事，馬克思贊賞道：“國家事務的神秘性和特殊性這一整套騙局被公社一掃而盡?！雹谥泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.馬克思恩格斯選集（第3 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：96-97.馬克思和恩格斯也重視輿論監(jiān)督，要求充分發(fā)揮報刊在監(jiān)督中的作用，認為“報刊按其使命來說，是社會的捍衛(wèi)者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬應的喉舌”③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.馬克思恩格斯全集（第6 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：275.。他們認為作為輿論監(jiān)督的媒介，報刊能夠廣泛代表人民的利益，實現對當權者的有效監(jiān)督，輿論監(jiān)督在促進黨同人民群眾的有效溝通方面也能起到良好的作用。馬克思、恩格斯的監(jiān)督觀念體現了他們對黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督協(xié)同的初步思考，他們堅信實現人民對無產階級政黨的充分監(jiān)督，需要實現黨內民主與人民民主的有機結合。

列寧認為要采取多種方式進行自下而上的監(jiān)督，自下而上監(jiān)督正是民主的落腳點。為了有效遏制黨內的官僚主義作風，列寧提出要“有更多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，來杜絕毒害蘇維埃政權的一切可能性，反復不倦地鏟除官僚主義的莠草”④中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.列寧全集（第34 卷）［M］.北京：人民出版社，2017：186.。列寧強調黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督結合的多種自下而上的監(jiān)督方式，其監(jiān)督理念是對馬克思恩格斯的協(xié)同監(jiān)督理念的豐富和發(fā)展。首先，列寧在《我們怎樣改組工農檢查院》中提出“把工農檢查院和中央監(jiān)察委員會”“結合起來”⑤中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.列寧全集（第43 卷）［M］.北京：人民出版社，1987：374.的思想。列寧建立起了黨內監(jiān)察和行政監(jiān)察的聯(lián)合機構⑥舒紹福，李婷.從黨內監(jiān)察到國家監(jiān)察：建黨以來監(jiān)察制度變遷［J］.新視野，2022（1）:35-41.，使得工農檢查院（自下而上監(jiān)督）與中央監(jiān)察委員會（自上而下監(jiān)督）形成了合力，這成為中國協(xié)同監(jiān)督制度的范本。列寧認為兩者結合的優(yōu)勢在于促進組織工作呈現出鮮明的目的性、組織性和系統(tǒng)性特征，促進黨組織與群眾之間的密切聯(lián)系。其次，列寧認為堅持黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督的結合就要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。“群眾應當有權為自己選舉負責的領導者。群眾應當有權撤換他們。群眾應當有權了解和檢查他們活動的每一個細節(jié)?！雹咧泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編.列寧全集（第34 卷）［M］.北京：人民出版社，2017：143-144.總之，群眾有權利和責任監(jiān)督國家機關及黨員干部工作的每個行為細節(jié)。最后，列寧認為要切實充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。列寧指出，“工農檢查院和中央監(jiān)察委員會應當有系統(tǒng)有計劃地利用蘇維埃的和黨的報刊來揭發(fā)各種犯罪行為”⑧中央編譯局.蘇聯(lián)共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編（第二分冊）［M］.北京：人民出版社，1964:296.。他結合蘇聯(lián)實際，對監(jiān)督的方法、理論與制度進行了一系列的創(chuàng)新。他提出的監(jiān)督協(xié)同是全方位且多層次的，強調黨內監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及政府內部行政監(jiān)督的多維并舉、協(xié)同推進，認為這樣做能夠從制度上保障腐敗現象得以抑制，堅持好人民在監(jiān)督中的重要作用。

（二）馬克思主義協(xié)同監(jiān)督思想中國化的起點：毛澤東對民主監(jiān)督協(xié)同問題的思考

毛澤東根據中國具體的革命實踐，把馬克思主義與中國實際相結合，創(chuàng)造性地闡述了具有中國特色的監(jiān)督思想。這個監(jiān)督思想以黨內監(jiān)督為核心，包括“整黨和建黨”思想。他要求整黨建黨必須認真聽取群眾的意見，主動接受人民的監(jiān)督。因此，毛澤東的監(jiān)督思想中的監(jiān)督，整合了黨內民主監(jiān)督和包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督的人民民主監(jiān)督。

毛澤東的民主監(jiān)督思想體系中，人民監(jiān)督地位突出。他認為人民是黨外監(jiān)督最重要的一支力量。毛澤東始終秉持相信群眾和依靠群眾兩大思想，這意味著中國共產黨及國家工作人員要全心全意為人民服務，始終為人民謀利益，讓人民參與到國家管理事務中，主動接受人民的監(jiān)督。毛澤東始終堅信只有充分動員群眾的力量，激發(fā)群眾的熱情，堅持讓群眾監(jiān)督政府工作人員，才能精準、有效地打擊打著革命旗號的黨內墮落腐化分子，充分保障人民當家作主的地位。毛澤東還強調要同民主黨派保持密切聯(lián)系，認為中國共產黨與民主黨派之間應該“長期共存，互相監(jiān)督”，并指出，“所謂相互監(jiān)督，當然不是單方面的，共產黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可以監(jiān)督共產黨，為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音”①毛澤東.毛澤東選集（第5 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：394.。毛澤東的這些思想為充分發(fā)揮黨內監(jiān)督與民主監(jiān)督合力，推進民主黨派與中國共產黨協(xié)同監(jiān)督開創(chuàng)了先河。毛澤東還提出要利用輿論工具開展批評與自我批評，引導群眾對政權實施監(jiān)督以維護自身的利益，要“吸引人民群眾在報紙刊物上公開地批評我們工作中的缺點和錯誤”②中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編（第1 冊）［M］.北京：中央文獻出版社，2011：163.。他要求從“內外”兩方面進行批評與監(jiān)督，做到黨內民主監(jiān)督與人民民主監(jiān)督的充分結合，實現了對馬克思主義監(jiān)督理念的中國化。然而毛澤東的協(xié)同監(jiān)督思想中過于強調借助黨外的力量解決黨內存在矛盾和問題，未強調黨在民主監(jiān)督體系中的主導作用，一度使他所提倡的民主變成脫離法律和制度的“大民主”③中共青島市委黨校.鄧小平政治監(jiān)督思想及其實踐效應研究［M］.青島：青島出版社，2012:258.，事實證明這種方式不能使民主監(jiān)督正常發(fā)揮作用。

（三）協(xié)同監(jiān)督的思想發(fā)展：改革開放后的探索

改革開放后，我們繼續(xù)在前人經驗教訓的基礎上探索如何協(xié)同監(jiān)督進一步搞好的問題。在這方面，鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨和國家領導人，都分別根據實踐中遇到的問題提出思考，并推動著相關制度建設向前邁進。

鄧小平繼承了毛澤東的民主觀念，但他強調民主發(fā)展中必須以黨的領導為基礎。他認為黨的領導與民主監(jiān)督應該均衡發(fā)展，不可偏廢，加強黨的領導就要踐行黨內監(jiān)督，“黨要管黨”，創(chuàng)造性地提出了以對黨員和黨員干部監(jiān)督為核心的黨內監(jiān)督和以黨外監(jiān)督推進黨內監(jiān)督的思想。鄧小平提出了黨要接受三個主要方面的監(jiān)督：“第一，是黨的監(jiān)督。對于共產黨員來說，黨的監(jiān)督是最直接的……第二，是群眾的監(jiān)督……第三，是民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督?！雹茑囆∑?鄧小平文選（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：270-273.對輿論監(jiān)督，也提出了一些獨立思考。他說，“每個地方、每個單位遇到任何問題，都應該主動向群眾宣傳和解釋，做好工作。要注意聽取群眾的呼聲，同群眾商量辦事，共同克服困難”⑤鄧小平.鄧小平文選（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：228-229.。圍繞這四個方面，鄧小平做了很多闡述。關于黨內監(jiān)督，他認為黨內監(jiān)督有助于黨的自我完善、自我調節(jié)、自我凈化、自我提高，保障黨的先進性與純潔性，有利于強化黨的執(zhí)政能力的建設。關于民主監(jiān)督，他始終強調群眾監(jiān)督的重要性，提出“要讓群眾能經常表達自己的意見”①鄧小平.鄧小平文選（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：273.，要讓廣泛的群眾性的輿論監(jiān)督成為表達群眾意見的有效方式，讓群眾監(jiān)督變成黨的發(fā)展的一種軟約束。關于民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督，鄧小平認為其能夠有效鞏固和維護執(zhí)政黨的領導，而黨內與黨外協(xié)同監(jiān)督是使得權力審慎使用、科學行使的有效保障。他堅信，黨內監(jiān)督是保障黨自身廉潔發(fā)展的有效方式，但僅僅依靠黨內監(jiān)督不夠，只有黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督協(xié)同發(fā)展，以黨外監(jiān)督帶動黨內監(jiān)督、促進合力的有效提升，才能使監(jiān)督比較全面。

江澤民強調要更深入地發(fā)揚民主，將法律監(jiān)督納入監(jiān)督協(xié)同范圍，增強監(jiān)督體制機制的法制化水平，更穩(wěn)定地促進黨的建設?；邳h的十三大報告的從嚴治黨思想，江澤民進一步提出“建設一個什么樣的黨、怎樣建設黨”的思想，回應了鄧小平“黨要管黨”要求，在新舊體制變革的關鍵時期將多種監(jiān)督力量結合了起來，有效應對腐敗問題。江澤民在黨的十五大報告中提出：“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權力的制約機制……把黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督結合起來，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用?！雹诮瓭擅?江澤民文選（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，2006：31.江澤民注重監(jiān)督的法制化建設，積極促進這方面的建設，保障了廣大人民群眾在權力監(jiān)督中的主體地位，通過依法實行權力監(jiān)督，把法律監(jiān)督作為黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督結合了起來，彰顯了人民的主體地位。江澤民指出，“我們的權力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督”③江澤民.江澤民文選（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，2006：31.，提倡以黨內民主推動人民民主。“三個代表”重要思想要求“始終代表最廣大人民的根本利益”，要求堅持以人民為中心的執(zhí)政方式，主動接受人民群眾的監(jiān)督，也回答了怎樣圍繞人民監(jiān)督建設黨的問題。這說明，我們黨在這個時候已經充分認識到，要想抑制腐敗，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，必須密切與群眾的關系，接受群眾的監(jiān)督。他說：“如果不注意加強黨同人民群眾的聯(lián)系，不注意克服脫離群眾的現象，聽任腐敗現象的蔓延，處于執(zhí)政地位的共產黨也會蛻變，喪失人心。”④江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）［M］.北京：中央文獻出版社，2002：426.總之，江澤民認為群眾是促進黨內外監(jiān)督協(xié)同的關鍵因素。黨只有發(fā)揮好群眾作用，把黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與法律監(jiān)督有效結合起來，才能有效預防和抑制腐敗。

胡錦濤繼續(xù)推進從嚴治黨，提升黨的建設的科學化水平，使黨的監(jiān)督的體制機制建設向科學發(fā)展之路邁進。但擴大民主參與也是胡錦濤監(jiān)督思想之一，他肯定公民民主參與在推進監(jiān)督協(xié)同中的重要作用。他在十六屆中央紀委五次會議講話中提出：“要把黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督結合起來，同時要支持和保證人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和包括輿論監(jiān)督在內的社會監(jiān)督，擴大公民有序的政治參與，形成監(jiān)督合力，對權力運行進行全方位的監(jiān)督?！雹葜泄仓醒胛墨I研究室編.十六大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2006：603.次年，在中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，他再次強調：“要形成監(jiān)督合力、把黨內監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結合起來。發(fā)揮各方面監(jiān)督的積極作用，不斷拓寬監(jiān)督渠道，使各種監(jiān)督形式緊密配合、各方面監(jiān)督力量有效配合以加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督效果?！雹拗泄仓醒胛墨I研究室編.十六大以來重要文獻選編（下）［M］.北京：中央文獻出版社，2008：181.按照胡錦濤的相關思想，我們可以看出，秉持科學發(fā)展觀，就要始終堅持黨內監(jiān)督在監(jiān)督體系中的引領作用，并且必須把黨內監(jiān)督與其他的監(jiān)督相互協(xié)調銜接。這樣才能形成多層次、全方位的監(jiān)督體系，才能提升監(jiān)督合力，達到預期的監(jiān)督效果。

（四）協(xié)同監(jiān)督的思想深化：十八大以來的進一步探索

黨的十八大以來，習近平總書記提出全面從嚴治黨思想，把馬克思主義監(jiān)督理論和實踐中國化向縱深推進。“全面從嚴”要求管全黨、治全黨，要求實現監(jiān)督全面覆蓋，這也是深化民主，實現全過程人民民主的訴求。這段時間，黨和國家特別強調充分發(fā)揮巡視制度的統(tǒng)攬與鏈接作用，高度重視黨內監(jiān)督體系的完善與協(xié)調，高度崇尚監(jiān)督體系的完備發(fā)展與相互銜接，為實現監(jiān)督的全覆蓋不遺余力。這成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為協(xié)同監(jiān)督的實踐指明了方向。

作為黨內監(jiān)督的重要方式，巡視監(jiān)督在推進監(jiān)督體系的協(xié)調性和融合性過程中發(fā)揮了重要作用。首先，巡視監(jiān)督推進了黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有力結合。習近平總書記指出，“巡視監(jiān)督成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督結合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手?！雹倭暯娇倳涥P于加強和改進巡視工作重要論述摘錄［J］.中國紀檢監(jiān)察，2017（17）：4-5.巡視巡查使群眾充分參與到監(jiān)督中去，促進著黨與群眾的緊密聯(lián)系。其次，巡視制度整合了包括國家監(jiān)察、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督等多方面的監(jiān)督力量?？梢哉f，巡視監(jiān)督是“整合各種監(jiān)督形式，催發(fā)和強化各種監(jiān)督，形成監(jiān)督合力的一種監(jiān)督”②龍?zhí)?權力監(jiān)督體系中的巡視監(jiān)督:職能定位與功能開發(fā)［J］.廣州大學學報（社會科學版），2011（5）:5-9.。最后，巡視監(jiān)督促進了監(jiān)督的上下聯(lián)動與左右協(xié)調。巡視巡查能夠貫穿監(jiān)督的事前、事中和事后，有效推進各類監(jiān)督在監(jiān)督效能、問題線索處置、監(jiān)督成果運用等方面形成合力，在推進監(jiān)督的協(xié)同方面體現出了巨大的優(yōu)勢，成為推進全過程人民民主中的一個鏈條。

黨內監(jiān)督主體之間形成有效銜接是貫徹全過程人民民主的基本要求。因此，習近平總書記提出，要“把黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督等結合起來、融為一體”③習近平關于堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2022：60-61.。他強調要完善黨和國家監(jiān)督體系，首先要促進黨內監(jiān)督體系的協(xié)調，黨內監(jiān)督體系的完整性與框架的有序性是使得監(jiān)督體系權威高效的基礎，中國發(fā)展的每個階段都必須高度注重黨內監(jiān)督的建設。

實現全過程人民民主就要實現監(jiān)督的全方位發(fā)展，把握好對權力的各種運行形態(tài)的全面監(jiān)督。為此，習近平總書記提出，要“以黨內監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”④中共中央黨史和文選研究室編.十九大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2021：389.。他還提出要以黨內監(jiān)督為主導的十大監(jiān)督的協(xié)調銜接，完善包含黨內監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督三大監(jiān)督體系，實現黨內監(jiān)督與國家機關監(jiān)督、黨的紀檢監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一。在這些思想的指引下的國家監(jiān)察體制改革，使國家監(jiān)察全覆蓋并與黨內監(jiān)督體系相銜接，推進了監(jiān)督死角的掃除。這樣，黨外的其他監(jiān)督類型從監(jiān)督內容、監(jiān)督方式、監(jiān)督對象等多方面與黨內監(jiān)督實現協(xié)同貫通，共同推進了反腐敗體制機制建設和黨風廉政建設，使反腐敗逐漸取得了壓倒性勝利。

二、協(xié)同監(jiān)督的制度演進歷程

早在新民主主義革命時期，我們黨就開始了協(xié)同監(jiān)督制度機制建設的嘗試。土地革命時期，我們重視黨內監(jiān)督，設立過工農檢察委員會等專門監(jiān)督機構，并通過報刊、控告箱等方式接受群眾監(jiān)督①張玉玲.新中國成立以來黨和國家監(jiān)督體系研究［D］.長春：東北師范大學，2021：109.，初步探索了黨內監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督協(xié)同的方式方法。新中國成立以后，逐步建立了包括黨內監(jiān)督、司法監(jiān)督與群眾監(jiān)督等多種類型結合的監(jiān)督體系，但由于各個類型的監(jiān)督先后經歷了創(chuàng)立與撤銷的曲折發(fā)展過程，各個監(jiān)督類型之間協(xié)同的路徑摸索未能得到充分的展開。改革開放后，隨著各方面條件的改善，黨和國家才進行了一系列促進各個監(jiān)督類型之間協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)造創(chuàng)新。

（一）協(xié)同監(jiān)督制度化發(fā)展的初期（1978—2012 年）

協(xié)同監(jiān)督體系的初創(chuàng)時期，各個監(jiān)督類型在曲折中分頭發(fā)展，監(jiān)督處于單兵作戰(zhàn)狀態(tài)，有些制度甚至停擺。1978 年之后，處于停滯發(fā)展狀態(tài)的各個類型的監(jiān)督開始恢復發(fā)展并逐漸轉變?yōu)槁?lián)合作戰(zhàn)狀態(tài)，我們監(jiān)督的協(xié)同程度逐步增強。

我們設立了特邀監(jiān)察員制度。設立這個制度的初始目標是為了走群眾路線，促進行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督相結合②張淑瑛.特約監(jiān)察員制度視閾下監(jiān)察委員會權力監(jiān)督問題探究［J］.廣西社會科學，2020（2）：121-126.。這個制度創(chuàng)立于1989 年，中共中央頒布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，要“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監(jiān)察員、檢查員、審計員和教育督導員”③中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：人民出版社，1992：827.，增強社會監(jiān)督能力，并明確要求民主黨派成員充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。《意見》中提出的“特約監(jiān)察員”，指的就是國家監(jiān)察部于1989 年嘗試聘請的特邀監(jiān)察員。1988 年，時任監(jiān)察部部長尉健行就如何創(chuàng)新行政監(jiān)察工作的開展指出：“監(jiān)察部必須依靠群眾……五十年代有群眾監(jiān)察員反映情況。幫助監(jiān)察部門監(jiān)督、檢查?，F在的形勢下怎么依靠群眾監(jiān)督要研究。”尉健行的講話中體現出要想對行政監(jiān)察工作進行變革就需要依靠群眾的思想，而特邀監(jiān)察員制度是依靠黨外群眾監(jiān)督的有效制度，這為行政監(jiān)察的發(fā)展找出了一條可行的路徑。1990 年制訂的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）指出，行政監(jiān)察工作必須與群眾監(jiān)督工作相結合，監(jiān)察機關可以聘請作為兼職工作的監(jiān)察員（特邀監(jiān)察員），還對特邀監(jiān)察員制度做出了規(guī)范。這進一步促進了特邀監(jiān)察員制度的發(fā)展。2006 年，在《關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》中，中央進一步強調要“廣泛聽取和吸納黨外人士的意見和建議”并“充分發(fā)揮各類特約人員在民主監(jiān)督中的作用”。這些努力，使特邀監(jiān)察員發(fā)揮了重要作用，增強了監(jiān)察力度。統(tǒng)計資料顯示，到2009 年3 月，全國監(jiān)察機關特約監(jiān)察員人數高達3 萬有余，成為紀檢監(jiān)察戰(zhàn)線的重要力量之一④鄔思源.改革開放新時期特邀監(jiān)察員制度及其實踐［J］.當代中國史研究，2016（6）：59-68.，促進黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督與行政監(jiān)察相結合有效制度創(chuàng)新，為群眾監(jiān)督開啟了新渠道。

我們開啟了紀委監(jiān)委合署辦公的檢察工作模式。黨的十四大后，為順應時代的發(fā)展，黨中央決定改變以往黨的功能與行政功能剝離的模式，對黨政機關與行政機構進行一定的職能重合。所以，為解決黨政監(jiān)察機關重復調查與機構重復設置等問題，紀委、監(jiān)委于1993 年恢復合署辦公。1993年5 月中共中央發(fā)布《中央紀委、監(jiān)察部關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監(jiān)察機構設置的意見》，規(guī)定了中共中央紀檢機構和監(jiān)察機構合署辦公的方式為“一套工作機構，兩個機構名稱”。合署后的兩個機構的人員精簡了23%，合署后非黨員同志也能擔任監(jiān)察機構的領導工作，工作效率有效提升。同年6 月底，合署辦公模式在全國全面鋪開。這是黨政監(jiān)督力量物理融合的有效嘗試，充分促進了黨和政府機關監(jiān)督合力的形成，為反腐敗力量的進一步增強提供了有效保障。

我們初創(chuàng)了審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督制度。審計監(jiān)督創(chuàng)立時間較晚，1982 年修訂的《中華人民共和國憲法》規(guī)定“國務院設立審計機關……進行審計監(jiān)督”。1990 年最高人民檢察院印發(fā)的《關于進一步加強檢察機關和審計機關工作聯(lián)系的通知》中，提出檢察機關與審計機關要保持密切聯(lián)系，對于案件的發(fā)展情況互相溝通以促進協(xié)調配合的要求。1994 年《中華人民共和國審計法》的頒布，標志著審計監(jiān)督有了法律保障。2000 年3 月印發(fā)的《最高人民檢察院、審計署關于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知》，規(guī)范了檢察機關與審計機關在查處犯罪中的精準有效配合。2003 年，中共中央印發(fā)《關于紀檢監(jiān)察機關和審計機關在查處案件中進行協(xié)作配合的通知》，要求紀檢監(jiān)察機關與審計機關在辦案的過程中進行溝通與協(xié)調，充分發(fā)揮各自的監(jiān)督職能，形成良好的案件移送機制。2004 年，最高人民檢察院和審計署發(fā)布的《關于進一步加強審計機關和檢察機關在反腐敗工作中協(xié)調配合的通知》中，提出要提高檢察機關與審計機關協(xié)調配合積極性、完善信息機構、促進信息交流，加強案件移送機制建設。2007 年深圳坪山紀委監(jiān)委實行了紀檢、監(jiān)察與審計三合一的管理體制。經此成功試點之后，我們逐漸形成了大監(jiān)督體系，實現了三種力量有效懲防、高效推進①馬敬仁.我國基層紀檢監(jiān)察審計體制改革的新探索——深圳市坪山新區(qū)紀檢監(jiān)察審計“三合一”體制改革的效用分析［J］.廣州大學學報（社會科學版），2012（8）：5-9.的統(tǒng)一。審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察的協(xié)同合作在打擊職務和經濟犯罪方面取得了良好的成效，2006 年至2008 年全國審計機關向司法機關、紀檢監(jiān)察機關和公安機關共移送案件3484 件，金額高達567 億元②曲偉.審計監(jiān)督對預防、揭露和懲治腐敗的功能——關于審計機關在反腐敗中的重要作用［N］.中國審計報，2002-12-23（7）.。

（二）協(xié)同監(jiān)督制度的全面發(fā)展期（2012 至今）

我們改革、完善了特約監(jiān)察員制度。為了確保監(jiān)察機關改革與特約監(jiān)察員制度建設同步發(fā)展，2013 年中紀委、監(jiān)察部印發(fā)了《監(jiān)察機關特邀監(jiān)察員工作辦法》， 1991 年監(jiān)察部發(fā)布的《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》廢止。該工作辦法依舊堅持“充分發(fā)揮人民群眾對國家行政機關及其工作人員的監(jiān)督作用”的原則，從職責、權利、義務、程序等諸多方面對特邀監(jiān)察員制度進行完善。2018 年3 月《中華人民共和國監(jiān)察法》正式出臺并廢止了《行政監(jiān)察法》，但很快頒布了（2018年8 月）《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），規(guī)定國家監(jiān)委特約監(jiān)察員的聘請范圍、任職條件、聘請程序及任期、工作職責、權利義務和履職保障等內容，適應了深化國家監(jiān)察體制改革發(fā)展的需要?！豆ぷ鬓k法》的出臺，保障了特約監(jiān)察員工作的有序開展，使包括民主監(jiān)督、社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督在內的多種監(jiān)督力量能更好地依法發(fā)揮作用，彰顯了國家監(jiān)察機關將自我監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合的決心。

我們發(fā)展了紀委監(jiān)委合署辦公制度。紀委監(jiān)委合署辦公的發(fā)展歷程與國家監(jiān)察體制改革的進程是同步的。隨著監(jiān)察體制改革的逐步深入，2018 年3 月，中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），《方案》決定建立整合反腐敗力量的國家監(jiān)察委員會，并在其與中央紀委的合署辦公的同時撤銷了預防腐敗局與監(jiān)察部。這樣，黨的紀委和國家監(jiān)察委員會通過進一步改革，建成了高效的合署辦公機制。這次的兩委合署辦公使得1993 年的“一套人馬，兩塊牌子”的設想得以充分實現，“兩委”實現了徹底的整合，使得新的機構既具有黨的紀委責任又具有國家監(jiān)委責任。機構中的個人也具有雙重身份，承擔紀檢干部和國家監(jiān)察員的雙重使命。紀委和監(jiān)委在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內容和監(jiān)督手段上也實現了高度的融合。作為監(jiān)督主體，紀委和監(jiān)委的工作人員實現了工作的相互兼任。以試點地區(qū)北京市為例，北京市監(jiān)察委員會主任也擔任北京市紀委書記的職務，副主任同時擔任副書記的職務。對監(jiān)督對象而言，因為擔任國家公職的人員大多是中國共產黨黨員或黨的領導干部，所以他們同時受紀委和監(jiān)委的雙重監(jiān)督。從監(jiān)督內容看，紀委是進行反腐敗的黨內執(zhí)紀機關，監(jiān)委是施行反腐敗的法律執(zhí)行機關①吳建雄，劉峰.國家監(jiān)察體制改革:價值、邏輯與路徑［J］.求索，2017（1）：27-36.，把二者融合起來，有助于監(jiān)督力量的集中使用。從監(jiān)督手段看，紀委和監(jiān)委在監(jiān)督手段上是一致的，都使用談話、查詢文件、凍結財產的方式來進行監(jiān)督調查，把二者融合在一起，有助于增強反腐合力。

我們促進了審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同的制度化水平。2013 年11 月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制……加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”。2014 年，國務院印發(fā)的《國務院關于加強審計工作的意見》中提出，要加強審計機關與紀檢監(jiān)察、公安機關與檢察機關在工作中的協(xié)調配合。黨的十九屆三中全會提出要建立中央審計委員會，其目的是加強黨對審計監(jiān)督工作的統(tǒng)一領導，并保持審計工作的獨立性，促進審計監(jiān)督與黨內監(jiān)督，以及國家監(jiān)察的協(xié)同發(fā)展和有效銜接，確保審計監(jiān)督充分發(fā)揮經濟監(jiān)督中的引領作用②褚爾康.國家監(jiān)督體系構建的審計監(jiān)督耦合性分析［J］.會計之友，2019（22）：128-132.。這些，不僅標志著這種協(xié)同的制度在不斷完善，而且表明十年來黨和國家促進審計監(jiān)督與行政監(jiān)察協(xié)同力度的不斷增加。

三、協(xié)同監(jiān)督制度發(fā)展經驗的現實啟示

始終堅持以人民為中心的監(jiān)督觀，是黨的監(jiān)察制度建設的基本要求。長期以來，黨一直堅持這一監(jiān)督觀，并用之引領監(jiān)督體系的協(xié)同發(fā)展，構建了越來越完善的協(xié)同監(jiān)督體系，保證了黨和國家的監(jiān)督工作與發(fā)展需要相適應。從多年的實踐看，隨著發(fā)展，我們還需要不斷根據變化的形勢需要，從以往的經驗中汲取智慧，使我國的協(xié)同監(jiān)察與實際更相適應。

（一）堅持以人民為中心的監(jiān)督觀

以人民為中心，時刻堅持人民利益至上理念，是馬克思主義者永不過時的堅守。因此，無論監(jiān)督形勢發(fā)生什么變化，這一點我們在相關制度建設中都不能放棄。要自覺接受人民群眾的監(jiān)督。歷史經驗表明，黨同人民群眾聯(lián)系緊密，發(fā)展就會順利，黨同人民群眾之間關系疏離，發(fā)展便會受阻。黨的發(fā)展需要始終植根于人民，始終服務于人民，黨始終代表人民的利益。黨自成立之日起就把為中國人民謀幸福作為自己的初心。此后，黨在不同時期的工作重點會隨時局的變化而改變，但黨以人民的幸福為中心的發(fā)展宗旨和奮斗目標始終不變。所以，黨應該自覺接受人民群眾的監(jiān)督。要隨時清醒地認識到，沒有人民群眾的監(jiān)督，必然會脫離人民群眾，諸多黨員之所以陷入腐敗的泥潭，就是因為忘記了自己的中國共產黨黨員身份，把私人利益置于人民利益之上。要把人民群眾對黨的監(jiān)督作為全面從嚴治黨的必備內容，把密切聯(lián)系群眾作為實現全面從嚴治黨全覆蓋并使之落到實處的基礎，提升黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督的融合水平，從而使全面依靠人民監(jiān)督從嚴治黨管黨成為現代化黨建體系的最重要內容，不斷提高黨的戰(zhàn)斗力和健康水平。

（二）堅持黨對監(jiān)督的統(tǒng)一領導

從歷史經驗看，堅持黨對監(jiān)督的統(tǒng)一領導，確保權力監(jiān)督體系向著正確有序的方向發(fā)展，才能保證黨內、國家與社會監(jiān)督體系同質同步，保障三大監(jiān)督體系沿著共同的目標協(xié)同發(fā)展。因此，在促進三大監(jiān)督體系協(xié)同的過程中，必須始終堅持黨的領導。首先，要運用數字化技術防止黨員干部出現政治錯位問題。黨的十九大以來，我們一直強調推進政治監(jiān)督常態(tài)化問題。而實踐證明，要落實好這一點，必須將政治監(jiān)督與業(yè)務監(jiān)督相結合?；跀底旨夹g可以實現黨員政治傾向監(jiān)督的日?；?、常態(tài)化、具體化，能夠有效地對黨員的政治方向實施糾偏，我們必須利用數字技術將政治監(jiān)督的范圍列成具體指標并以此進行考核，防止黨員干部出現政治錯位問題。其次，要壓實各級黨委的主體責任。黨的十八大以來，我們一直在強調黨委在全面從嚴治黨建設中主體責任，這一點我們必須始終如一地堅持。只有壓實黨委的這個主體責任，我們才能高效地推進黨風廉政建設，在黨推進各個監(jiān)督類型的協(xié)調貫通中始終保持黨的權威地位，有效落實黨對監(jiān)督的統(tǒng)一領導。最后，要完善黨的制度建設。要以完善黨的制度建設為抓手，進一步落實好請示報告制度，提升黨內的制度意識，讓全黨堅決維護這項重要的政治紀律，嚴格執(zhí)行請示報告的政治鐵律；要完善黨內問責制度，規(guī)范問責程序，加大問責力度，提升問責準確度，使問責制度充分發(fā)揮出監(jiān)督效力。

（三）完善協(xié)同監(jiān)督的制度機制

從協(xié)同監(jiān)督制度的發(fā)展歷程來看，黨和國家采取的各種制度措施已經有效地促進了各個監(jiān)督類型之間的有效協(xié)同。但由于種種原因，直到目前為止，我國協(xié)同監(jiān)督的制度體系仍不完善，還沒有一套專門的國家級制度機制來規(guī)范各個監(jiān)督類型之間高效協(xié)同，我們仍需在汲取以往經驗的基礎上繼續(xù)做好這方面的工作。首先，制定專門的協(xié)同監(jiān)督銜接制度。可以由全國人民代表大會制定《關于多種監(jiān)督類型協(xié)同銜接的規(guī)定》的專門文件，對哪些監(jiān)督類型可以有效銜接做出規(guī)定，對銜接的具體方面加以規(guī)范，對于銜接不暢問題進一步加以解決。也可以由中共中央作出《關于推進黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督、社會監(jiān)督協(xié)同的決定》，對黨內監(jiān)督在推進與其他監(jiān)督的協(xié)同，國家監(jiān)督體系、社會監(jiān)督體系與黨內監(jiān)督體系協(xié)同的具體機制中加以規(guī)定。其次，建立三大監(jiān)督體系的制度銜接機制。社會監(jiān)督體系具有影響范圍廣、影響程度深、監(jiān)督角度細等特點，能夠探入監(jiān)督盲區(qū)，照亮監(jiān)督死角。黨內監(jiān)督是推進黨的建設的基礎，黨內監(jiān)督在監(jiān)督體系中起到“頭雁”作用，黨內監(jiān)督體系的有效構建是推進國家監(jiān)督與社會監(jiān)督協(xié)同的根本。國家監(jiān)督體系是重要的支柱力量，在黨和國家監(jiān)督體系中占主體地位，是對黨內監(jiān)督力量的進一步延伸。所以，建立完善的機制，推進黨內監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督制度的有效銜接，能夠促進優(yōu)勢互補、有效協(xié)同并形成合力。最后，建立數字技術推進多種監(jiān)督類型銜接的制度。從目前的情況看，一些監(jiān)督部門采取傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，如談話、聽取匯報、會議等，具有內斂性特征，不擅長借助外部力量來解決專業(yè)性不足等問題，這與公共服務等方面形成鮮明對比。通過數字技術的嵌入，能夠推進監(jiān)督機構由內斂走向開放，實現監(jiān)督資源共享，促進各個監(jiān)督類型在監(jiān)督內容等方面有效銜接，增強各個監(jiān)督類型之間的協(xié)同度。