張 戈，黃小軍

（云南省社會科學院 哲學研究所，云南 昆明 650034）

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”①習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：28.，“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強邊疆地區(qū)建設(shè)，推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊”②習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：32.。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，邊疆民族地區(qū)亟須加快建設(shè)以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。高效能治理是高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)方式，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力直接關(guān)系到其治理效能的程度，“是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”③中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見［M］.北京：人民出版社，2021：1.。圍繞基層政權(quán)治理，學界從意義論、體系論、能力論、制度論、主體論、地域論、方法論等層面，作出政治學、管理學、民族學、馬克思主義理論學科等多學科視域的多維闡發(fā)。其中，關(guān)于邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的研究，一方面，探討了邊疆民族地區(qū)的場域特殊性。作為基層社會的組成，邊疆因根深蒂固的方方面面社會傳統(tǒng)受到?jīng)_擊，正處于巨大變革和轉(zhuǎn)型之中①周平.邊疆民族地區(qū)的政治文明建設(shè)［J］.思想戰(zhàn)線，2003（3）：12-17.，但尚未在“質(zhì)”上獲得完整意義的轉(zhuǎn)型②孫保全.中國民族國家構(gòu)建與邊疆形態(tài)的轉(zhuǎn)型［J］.思想戰(zhàn)線，2016（2）：113-117.。隨著利益分化的擴大和社會結(jié)構(gòu)的復雜，社會異質(zhì)化程度不斷加?、哿瘟盅?鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新研究［J］.西北民族大學學報（哲學社會科學版），2018（1）：6-12.，地理區(qū)位、自然條件、經(jīng)濟社會環(huán)境、民族宗教等因素疊加而更加復雜④李俊清.邊疆民族地區(qū)公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化［J］.中國行政管理，2014（11）：52-55.，形成一種“碎片化的邊疆形態(tài)”⑤平維彬.邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識的整合實踐與價值芻議——基于“國家治理現(xiàn)代化”的視角［J］.貴州民族研究，2022（5）：1-7.，邊疆內(nèi)部結(jié)構(gòu)亦存在明顯差異性⑥李朝輝.論邊疆治理政策的比較研究［J］.重慶交通大學學報（社會科學版）， 2022（6）：45-52.。總體上，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱、發(fā)育程度相對較低、發(fā)展水平整體滯后，基層社會表現(xiàn)出復雜性、層次性、異質(zhì)性等特征。作為基層治理的對象，邊疆治理是國家治理體系中的關(guān)鍵組成部分⑦孔新峰，張繼超.新時代中國邊疆治理現(xiàn)代化的鮮明特質(zhì)［J］.理論學刊，2021（3）：96-107.，承擔著拱衛(wèi)核心區(qū)治理和輻射周邊的功能⑧方盛舉.當代中國陸地邊疆治理［M］.北京：中央編譯出版社，2017：71-73.。聚焦邊疆地區(qū)與國家腹地的關(guān)系而言并非簡單化的社會治理移植⑨楊明洪.論中國當代邊疆治理現(xiàn)代化的邏輯及其轉(zhuǎn)換［J］.云南師范大學學報（哲學社會科學版），2021（5）：11-20.，相較國家核心區(qū)域的現(xiàn)代化多一些特殊的治理方式⑩李庚倫，施慧超.整體性視域下習近平關(guān)于邊疆治理的重要論述研究［J］.西藏民族大學學報（哲學社會科學版），2022（4）：37-43.，要采取專門的針對性措施來治理?周平.中國的邊疆及邊疆治理［M］.北京：中國社會科學出版社，2021：28.。究其原因，是邊疆民族地區(qū)進行治理的人才、物資、環(huán)境等條件，以及機制、政策、資金等保障較為有限，基層治理的難度與能力之間形成較大張力。另一方面，探討了基層政權(quán)治理能力的現(xiàn)實性問題。一是凸顯現(xiàn)實性意義，基層政權(quán)“是國家治理體系的基礎(chǔ)，是黨和國家連接社會、聯(lián)系群眾的關(guān)鍵節(jié)點”?陳越良.科學把握新時代基層政權(quán)建設(shè)新部署新要求［J］.社會治理，2021（8）：16-19.，其治理能力直接形塑了基層治理的基本樣態(tài)及發(fā)展走向?范逢春.基層政權(quán)治理能力建設(shè)對干部提出新要求［J］.人民論壇，2022（5）：54-57.。二是分析現(xiàn)實性挑戰(zhàn)，發(fā)現(xiàn)“一些基層干部存在著政治能力不足、工作作風不實、本領(lǐng)恐慌嚴重、風險意識偏弱等問題”?范逢春.基層政權(quán)治理能力建設(shè)對干部提出新要求［J］.人民論壇，2022（5）：54-57.，個別官員工作不稱職、辦事效率低下、搞虛假工程、偽造政績而影響政府公信力?鄭淑霞.推進鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化的研究［J］.法制與社會，2019（33）：127-129.，在主觀歸因上歸咎主體的思維能力和行動能力均不適應新要求。三是論述現(xiàn)實性對策，基于對基層政權(quán)建設(shè)的定位，從提高政策執(zhí)行能力、組織動員能力、回應和應急能力著手?李振家.加強基層政權(quán)建設(shè)需要厘清的若干問題［J］.社會治理，2022（2）：68-71.，注重提升政治能力、改進工作作風、提升能力本領(lǐng)、強化風險意識?范逢春.基層政權(quán)治理能力建設(shè)對干部提出新要求［J］.人民論壇，2022（5）：54-57.，不斷增強基層政權(quán)行政執(zhí)行、為民服務(wù)、議事協(xié)商、應急管理、平安建設(shè)等各方面能力?陳越良.科學把握新時代基層政權(quán)建設(shè)新部署新要求［J］.社會治理，2021（8）：16-19.。隨著基層政權(quán)治理的內(nèi)涵和外延前所未有地豐富和拓展，以及邊疆民族地區(qū)基層社會的生產(chǎn)方式、觀念形態(tài)、生活狀態(tài)正在發(fā)生質(zhì)性嬗變和整體轉(zhuǎn)型，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力不完全適應新形勢新情況新要求的現(xiàn)象隨之浮現(xiàn)，并由此給邊疆發(fā)揮服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的功能帶來阻礙。提升邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力，是適應現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型需要、增強現(xiàn)代化治理整體效能的關(guān)鍵所在。為此，亟須結(jié)合新的時代背景和現(xiàn)實條件，從認識上厘清邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的雙重目標定位和多維構(gòu)成要素，著重以能力要素的精準提升增強能力供給，通過邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理推動實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的目標任務(wù)。

二、邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的理論釋析

作為國家治理的基礎(chǔ)，基層政權(quán)是黨和國家連接基層社會的關(guān)鍵樞紐，是黨和國家密切聯(lián)系群眾的橋梁紐帶。從理論向度上分析邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理的目標旨向和具體內(nèi)容，有益于厘清邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的目標定位和構(gòu)成要素。

（一）基層政權(quán)及其治理

在一般意義上，基層政權(quán)概指國家權(quán)力進行自上而下的政治授權(quán)，以實現(xiàn)國家對基層社會的政治統(tǒng)治，由此獲得基層政權(quán)的合法性地位。究其關(guān)系本質(zhì)，基層政權(quán)從屬于國家政權(quán)，基層政權(quán)組織必須執(zhí)行中央決策部署。從理想狀態(tài)說，基層政權(quán)的存在及其作用發(fā)揮有三個必要條件，一是有整體完備的組織體系，能夠同國家政權(quán)的組織形式形成銜接，為發(fā)揮政治功能提供組織保證；二是有科學系統(tǒng)的制度設(shè)計，能夠同國家制度的頂層設(shè)計保持貫通，發(fā)揮國家政策的“中轉(zhuǎn)站”作用；三是有結(jié)構(gòu)合理的干部隊伍，能夠運用國家賦予的權(quán)力在基層場域中實施國家的決策部署，確保基層政權(quán)持久性穩(wěn)固，從根基上維護和鞏固國家政權(quán)。

從我國基層政權(quán)建設(shè)的實際看，進入中國特色社會主義新時代以后，黨和國家作出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，確立了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，并在改革實踐中推動“許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)”①中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議［M］.北京：人民出版社，2021：38.，國家治理現(xiàn)代水平不斷提高，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奠定可靠制度保障、堅實物質(zhì)基礎(chǔ)、強大精神支撐。基層政權(quán)建設(shè)作為黨治國理政的重要組成，也經(jīng)歷了歷史性變革，在重塑和重構(gòu)的過程中，進入現(xiàn)代性改造及現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)型時期。隨著治理理念及治理實踐在廣度和深度的拓深演進，基層政權(quán)建設(shè)轉(zhuǎn)向適應現(xiàn)代化發(fā)展潮流的治理階段，這意味著基層政權(quán)的相對穩(wěn)固既成事實，但影響其穩(wěn)固的挑戰(zhàn)性因素和障礙性因素，仍然亟須通過治理實踐，以達到秩序與活力有機統(tǒng)一的善治目標②龔維斌.大國基石：推進基層治理現(xiàn)代化［M］.北京：國家行政管理出版社，2022：134.。

（二）邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)及其治理

邊疆民族地區(qū)基層，既有一般意義上基層社會的普遍性，還有集邊緣性、民族性、區(qū)域性等特征于一體的特殊性。從普遍性看，我國邊疆民族地區(qū)基層是我國基層體系的有機構(gòu)成，是國家治理的基礎(chǔ)單元③龔維斌.大國基石：推進基層治理現(xiàn)代化［M］.北京：國家行政管理出版社，2022：3.。在我國城鄉(xiāng)二元一體的社會結(jié)構(gòu)中，城市基層和鄉(xiāng)村基層共同成為基層場域，但又因城鄉(xiāng)二元的對立因素導致基層場域的復雜多元樣態(tài)，由此給基層治理帶來不小挑戰(zhàn)?；鶎诱?quán)治理也不例外，黨建引領(lǐng)模式泛化、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、非正式行政鏈條延伸、市場運作機制不健全、民眾參與機制不完善、治理主體能力不足等困境，加劇了基層政府的疲于應付，降低了社會公共服務(wù)質(zhì)量，這些都是亟待解決的共性問題。

從特殊性看，我國邊疆民族地區(qū)處于國家疆域的邊緣地帶，承擔著拱衛(wèi)國家安全、維護生態(tài)屏障、推動周邊外交的“天然職責”。邊疆民族地區(qū)基層不僅有我國城鄉(xiāng)基層的共同特征，而且由于區(qū)域因素和民族因素的交織互融，社會矛盾和宗教問題的盤根錯節(jié)，邊境建設(shè)和邊防安全的艱巨重任，使得邊疆民族地區(qū)基層場域的事務(wù)復雜性、關(guān)系多元化、問題敏感性更為凸顯，成為“有較大失控概率的行政區(qū)域”①劉世軍，劉建軍.中國之治：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化［M］.上海：上海人民出版社，2020：356.，造成國家權(quán)力在場的可控性和實效性相對較弱，必然加劇了邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理的難度系數(shù)。

在確保黨和國家政權(quán)穩(wěn)固、團結(jié)統(tǒng)一、安定和諧的意義上，訴諸加強邊疆民族地區(qū)主動融入和服務(wù)國家戰(zhàn)略的有效治理，把基層政權(quán)治理的穩(wěn)定有效作為根本和基礎(chǔ)，以邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化賦能增效。

（三）基層政權(quán)治理能力

國家中心主義學說把國家治理能力視為“國家權(quán)力的實踐狀態(tài)”，是將“國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的樞紐”②劉世軍，劉建軍.中國之治：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化［M］.上海：上海人民出版社，2020：83.。國家治理能力既要服務(wù)治理目標的需求，按照國家治理體系的頂層設(shè)計展開；又要服務(wù)治理現(xiàn)實的訴求，推動國家制度在現(xiàn)實場域中的落地見效。在目標與過程、理論與實際、頂層與基層的結(jié)合中，實現(xiàn)國家治理效能的提升，確保國家政權(quán)長久在握?；鶎诱?quán)治理能力的服務(wù)對象有兩個層面，一是在根本上對國家治理負責，二是直接地對基層治理負責。為提升治理效能和實現(xiàn)治理目標，基層政權(quán)治理能力必然不只是某方面或者某幾個方面的能力，而是多種能力構(gòu)成的“能力體系”，并在能力鍛造中形成“綜合能力”，以應對復雜多元的治理實際。“綜合能力”在實質(zhì)上是各種能力的貫通及其運用，產(chǎn)生大于相加之和的疊加效應。

但在具體實際中，往往只能抓住起主導性作用的關(guān)鍵能力作為提升綜合能力的抓手，而關(guān)鍵能力的判別和定位又要以基層治理的目標需求和現(xiàn)實訴求，以及具體事務(wù)的重要性排序為依據(jù)。2021 年，黨和國家制定出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出“加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)”的要求，包括行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設(shè)能力③中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見［M］.北京：人民出版社，2021：5-7.五個方面。這為當前基層政權(quán)治理能力建設(shè)從政治視域、根本立場、民主制度、風險防控、穩(wěn)定秩序五個維度，提供了方向指引、主攻重點和實踐遵循。

其一，行政執(zhí)行能力對基層黨員干部和公職人員的政治站位和政治能力提出更高要求，旨在增強政治意識的過程中提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，正確行使黨和國家賦予的綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應急處置權(quán)，做好前瞻性布局、全局性謀劃、系統(tǒng)性部署的貫通性工作，確保政策執(zhí)行既“不跑偏”，又“不走樣”。其二，為民服務(wù)能力對基層黨員干部和公職人員的人民立場和群眾工作能力提出更高要求，旨在把以人民為中心的發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為服務(wù)群眾、團結(jié)群眾、引領(lǐng)群眾、教育群眾的工作內(nèi)容及其能力，把黨和國家的政策利好轉(zhuǎn)化為民生福祉，在基層治理中密切黨群干群關(guān)系。其三，議事協(xié)商能力對基層黨員干部和公職人員貫徹落實基層民主協(xié)商制度的能力提出更高要求，旨在把中國特色社會主義政治制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層民主政治建設(shè)的效能，始終保障群眾在決策過程中的知情權(quán)、參與權(quán)與表達權(quán)，通過建立民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局，保障人民當家作主。其四，應急管理能力對基層黨員干部和公職人員的風險研判預警和應急處突能力提出更高要求，旨在著眼國家政治安全，增強風險防范意識和提升風險治理能力，既能有效應對自然災害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全等各種突發(fā)事件，又能避免各類政治風險和公共性風險的產(chǎn)生。其五，平安建設(shè)能力對基層黨員干部和公職人員完善基層社會治安防控體系的能力提出更高要求，旨在堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)新矛盾糾紛處理機制和社會心理服務(wù)機制等多元化治理模式，以平安基層治理推動平安中國建設(shè)。總之，基層政權(quán)治理能力建設(shè)的新要求表明，基層黨員干部和公職人員把黨和國家決策部署同基層群眾切實需要聯(lián)系起來、貫通起來、統(tǒng)一起來的能力和水平，直接形塑了基層政權(quán)治理的基本樣態(tài)及發(fā)展態(tài)勢。

（四）邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力

邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力，既是能力體系的組成部分，又是相對獨立的能力體系。從相對獨立的能力體系而言，其包括立足邊疆民族地區(qū)并圍繞基層政權(quán)治理展開的諸多能力要素，并由于能力要素的相互影響構(gòu)成較為完整的能力結(jié)構(gòu)體系。從基于“治理能力—治理效能”的關(guān)系維度來看，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力包括關(guān)鍵性能力、輔助性能力、綜合性能力三層結(jié)構(gòu)性要素，并分別指向政權(quán)治理效能、社會治理效能、國家治理效能。

從“關(guān)鍵性能力—政權(quán)治理效能”的維度看，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力主要包括行政組織建設(shè)能力和行政職權(quán)行使能力兩方面內(nèi)容。一方面，行政組織建設(shè)能力關(guān)涉行政組織的機構(gòu)建設(shè)、隊伍建設(shè)、功能建設(shè)。這些能力建設(shè)訴諸在國家行政體系框架下考慮邊疆民族地區(qū)的行政歷史、行政主體、行政形態(tài)等特點，來思考和開展當下機構(gòu)的改革、隊伍的優(yōu)化、功能的健全等相對宏觀的問題。具體來說，部門增設(shè)刪減合并、人員定編定崗、人員素質(zhì)能力提升、聯(lián)動式組織建設(shè)、規(guī)范化機制建設(shè)等等，都是提升行政組織建設(shè)能力的內(nèi)容范疇。另一方面，行政職權(quán)行使能力關(guān)涉規(guī)范性行使和創(chuàng)造性行使，既在相關(guān)職權(quán)的法律、程序、制度等規(guī)定上，按照行政命令和安排行使職權(quán)，確保相關(guān)要求上下貫通、左右聯(lián)通、內(nèi)外相通，確?！爸醒胝?、上級政府和同級國家權(quán)力機關(guān)的政令、決策決定和法律法規(guī)等的貫徹執(zhí)行”①周平.中國邊疆政治學［M］.北京：中央編譯出版社，2015：147-148.；又在具體工作當中發(fā)揮行政主體的能動性，能夠結(jié)合實際工作需要及其經(jīng)驗總結(jié)而自覺主動地使規(guī)范性的貫徹執(zhí)行更有生命力，通過提升主體的行政執(zhí)行效率來增強基層政權(quán)治理的效能。

從“輔助性能力—社會治理效能”的維度看，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力主要包括民族事務(wù)治理能力、強邊固防治理能力、外交事務(wù)治理能力，這三個能力要素對關(guān)鍵性能力要素起到輔助性作用，有益于為鞏固基層政權(quán)而鞏固社會基礎(chǔ)。一是民族事務(wù)治理能力。在邊疆民族地區(qū)，“民族的宗教性和宗教的民族性，導致民族問題和宗教問題常常交織在一起，呈現(xiàn)出異常復雜的格局”②馬大正.當代中國邊疆研究（1949—2019）［M］.北京：中國社會科學出版社，2019：617.。加之反華勢力推行“西化”“分化”和加緊“三股勢力”滲透，“影響范圍已經(jīng)逐漸超出了邊疆地區(qū)，而成為影響整個國家安全的問題”①周平.中國邊疆政治學［M］.北京：中央編譯出版社，2015：233.。處理好民族事務(wù)和宗教事務(wù)，訴諸相應的事務(wù)治理能力，具體包括運用黨和國家的民族宗教理論思考謀劃民族宗教事務(wù)，運用黨和國家的民族宗教政策處理矛盾關(guān)系。二是強邊固防治理能力。我國是一個有著復雜地緣政治生態(tài)的陸海復合型大國②周平.中國邊疆政治學［M］.北京：中央編譯出版社，2015：362.，邊疆民族地區(qū)具有重要的地緣戰(zhàn)略價值，軍事防御和國防建設(shè)歷來是邊疆治理的兜底保障。強邊固防治理能力旨在結(jié)合新的理念思維和新興技術(shù)條件，在邊境管理事務(wù)中開展同現(xiàn)代化發(fā)展相適應、同當?shù)厝嗣裥枰嘟Y(jié)合的生產(chǎn)生活建設(shè)，從而提升邊疆的防衛(wèi)功能，厚植政權(quán)的民心基礎(chǔ)。三是外交事務(wù)治理能力。在邊疆觀念轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上，其凸顯出邊疆民族地區(qū)發(fā)揮“橋頭堡”“大通道”“開放前沿”等國家外交的功能價值，以此作為培育新的增長動力的機遇和利勢條件，推動構(gòu)建符合國家外交戰(zhàn)略的周邊關(guān)系，穩(wěn)定周邊戰(zhàn)略依托，為國家打造國際競爭新優(yōu)勢創(chuàng)建平臺和拓展路徑。

從“綜合性能力—國家治理效能”的維度看，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力在于服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標和總設(shè)計。按照國家對基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的規(guī)劃部署，立足我國城鄉(xiāng)社會基層政權(quán)治理能力的普遍實際，在增強行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設(shè)能力五個方面精準發(fā)力，在政治層面加強黨的全面領(lǐng)導和鞏固人民政權(quán)，在經(jīng)濟層面換擋提速實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在社會層面增進民生福祉和提升公共服務(wù)水平，在安全層面強化風險防控和構(gòu)建平安環(huán)境。通過提升邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力，在有效治理中實現(xiàn)邊疆的安全和發(fā)展，為國家的安全和發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

三、邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的現(xiàn)狀解析

（一）職權(quán)“上下承接”存在梗阻

在基層治理體制改革的探索中，為使基層政權(quán)高效運行，通過明確職權(quán)定位，合理界定職權(quán)配置，推動機構(gòu)編制規(guī)范化改革，進一步下放權(quán)力，推進基層政府屬地管理職權(quán)向前端延伸，力求國家政權(quán)在基層政府環(huán)節(jié)實現(xiàn)貫通一致的上下承接，確保國家政策真正落到“最后一公里”。但在實際中，從基層政府的職權(quán)行使效果看，在“上下承接”上存在梗阻，政令不通、執(zhí)行不力、效能低下的現(xiàn)象依然存在。

首先，形式主義和官僚主義如影相伴?；鶎诱谏霞壵摹皩訉蛹哟a”中陷入高調(diào)表態(tài)式、政績工程式、迎檢過關(guān)式的循環(huán)，“其結(jié)果必然是上級政府‘層層注水’的官僚主義加碼，下級政府‘層層作秀’的形式主義應對”③龔維斌.大國基石：推進基層治理現(xiàn)代化［M］.北京：國家行政管理出版社，2022：87.，進一步加劇了基層職權(quán)的懸浮化，同時也滋生著小微權(quán)力腐敗的土壤。其次，“內(nèi)卷化”和“躺平式”兩極共存。在層級關(guān)系復雜和事務(wù)龐雜煩瑣的基層治理場域中，“忙閑不均”的現(xiàn)象尤為凸顯。一方面，為保障完成任務(wù)和提高工作效率，能干者多勞的人不斷“內(nèi)卷”，而且由于“內(nèi)卷”深化，降低了創(chuàng)新意識和創(chuàng)新效率。另一方面，為擺脫“越干活越多”困境，平庸者少勞的人不斷“躺平”，甚至由于“躺平”反差，激化了情緒波動和矛盾沖突。再加上，部分基層政府的財政、行政、德政的職權(quán)定位及其運用偏頗，“忙閑不均”的升級催生不公平的“鞭打快?！焙汀伴e人負面效應”①楊華.縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化［M］.北京：中國人民大學出版社，2022：350-351.，加劇了“內(nèi)卷化”和“躺平式”兩極分化的態(tài)勢。最后，在基層政權(quán)治理的邊疆民族地區(qū)場域中，基層政府在承接上級關(guān)于民族事務(wù)、強邊固防、周邊外交等特殊性工作部署時，在和上述兩類現(xiàn)象的交織中，多重因素疊加傳導，加劇了治理這些事務(wù)的“梗阻”。

職權(quán)“上下承接”存在梗阻的現(xiàn)象，反映出基層政權(quán)治理中觀念意識和運行機制的問題，在職權(quán)層面仍然囿于公權(quán)與私權(quán)的張力，特別是基層干部對權(quán)力的認識及其運用發(fā)生偏向和出現(xiàn)偏差，致使權(quán)欲膨脹、以權(quán)謀私、損公肥私，或者慢作為、胡作為、不作為，勢必給基層政權(quán)治理帶來消極影響。

（二）職責“左右對接”存在間隙

伴隨治理理論及其實踐的深化拓展，協(xié)同合作共治的現(xiàn)實訴求愈加強烈，愈加呼吁多元組織形態(tài)的良性互動和整體聯(lián)動，“質(zhì)量和程度取決于有原則的接觸、共同動機和聯(lián)合行動能力中的具有生產(chǎn)力和自我強化的互動”②王浦劬，臧雷振.治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解［M］.北京：中央編譯出版社，2017：319.。在復雜多元的基層關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，服務(wù)型基層政府的職能轉(zhuǎn)變導向，引導基層政府與各種各類的組織機構(gòu)之間朝著扁平化的平行關(guān)系發(fā)展，在共同目標牽引下構(gòu)建協(xié)同合作的關(guān)系形態(tài)和治理格局，推動形成基層政權(quán)治理乃至綜合治理的合力。

從當前實際看，基層政府與其他組織的關(guān)系格局尚處于重新建構(gòu)之中。換言之，基層政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)化尚未完成，基層政府與其他組織的“左右對接”存在間隙。具體來看，基層政府與基層黨組織、市場組織、企業(yè)組織、群團組織，及其他社會組織建立對接關(guān)系，大多數(shù)停留在“協(xié)而難同、治而不理”的情景中。盡管明確確立了服務(wù)人民、服務(wù)民生、服務(wù)社會的共同目標和共同動機，但在各類資源要素流動不足、資源整合配置缺乏、資源優(yōu)化運用不力等這些情況尤為突出的邊疆民族地區(qū)，協(xié)同合作共治的客觀基礎(chǔ)顯得相對薄弱。再加上主觀意識的觀念滯后和思維局限，仍然沿用“統(tǒng)治”和“管理”的思維和途徑，力求“高效”處置問題。有甚者認為協(xié)同合作的治理模式不僅增加處理成本，還會帶來“做多錯多、說多錯多”的麻煩，對于打開基層政府與各種類型的組織進行共謀、協(xié)調(diào)、合作、出新、增效的新局面，仍顯吃力。

職責“左右對接”存在間隙的現(xiàn)象，反映出基層政權(quán)治理中治理理念和治理方式的問題，在職責層面受限于固有的利益藩籬，尚未跳出傳統(tǒng)的“一對多、一管多”關(guān)系，思維模式和行為模式的固化，不同程度阻礙了基層政權(quán)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）職能“內(nèi)外銜接”存在脫節(jié)

治理能力直接影響治理效能，治理效能反映折射治理能力。基層政權(quán)治理服務(wù)于基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標任務(wù)，即“力爭用5 年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺；黨建引領(lǐng)基層治理機制全面完善，基層政權(quán)堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務(wù)精準高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅實，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。在此基礎(chǔ)上力爭再用10 年時間，基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)”①中共中央關(guān)于國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見［M］.北京：人民出版社，2021：2-3.。為實現(xiàn)這一目標任務(wù)，有賴于基層治理能力的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綜合提升和功能發(fā)揮。

但從承載治理能力的主體能力現(xiàn)狀看，其能力旨向通常以政績考核為基準，根據(jù)考核內(nèi)容及其權(quán)重比例來確定職責任務(wù)的輕重緩急順序和實施力度。為盡量避免考核的主觀色彩影響，考核目標越來越細化，“各項考核之間的分值差距太小，項目之間拉不開距離，丟掉一項無法在另一項上找補，就使得每一項都很重要，都不能輕易丟分”②楊華.縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化［M］.北京：中國人民大學出版社，2022：105.。在考核的指揮棒作用下，基層政府把更多時間精力花費在“安保維穩(wěn)”上，看似“履職盡責”，實則更多地指向自身官位的保穩(wěn)。在基層政權(quán)治理的邊疆民族地區(qū)場域中，面對復雜嚴峻的形勢環(huán)境和多類多樣的社會事務(wù)，以及民族問題、宗教問題、邊境問題相互交織的情況，一些基層干部出于“自身保穩(wěn)”不敢作為，或由于能力不足胡亂作為，或因不滿薪酬待遇等相關(guān)保障應付作為。甚有一種較為特殊的情形是，很多新上任干部為了政績而偏好“大干快上”，“以行政權(quán)力推進并主導各種聲勢浩大的形象工程和面子工程”③陳水生.基層換屆后干部行為觀察及規(guī)范［J］.人民論壇，2022（Z1）：50-53.，導致巨大的“沉沒成本”?？傊?，能力與職權(quán)、職責、職業(yè)的不匹配不適應，致使“職”與“能”的斷裂。職能“內(nèi)外銜接”存在脫節(jié)的現(xiàn)象，反映出基層政權(quán)治理中基層干部隊伍和公職人員的結(jié)構(gòu)性失衡及其能力不足的問題。以提升基層干部和公職人員能力素養(yǎng)為抓手推動建設(shè)結(jié)構(gòu)合理和素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍，成為當前提升基層政權(quán)治理效能以及基層治理效能的關(guān)鍵所在。

四、邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的原因剖析

（一）理念及其思維方式固化

作為國家與社會關(guān)系互動的產(chǎn)物，治理理念及其實踐得到廣泛應用，特別是相較于“統(tǒng)治”“管理”“管制”等概念而言，治理概念有著更為普遍的認同基礎(chǔ)。但是在治理理論分析和治理實踐探索中，“協(xié)同共治”的核心理念并未充分彰顯，在邊疆民族地區(qū)基層治理場域中尤為突出，其根本在于治理主體的固有思維方式不能夠完全適應現(xiàn)代化治理理念，致使其治理能力也不能夠完全滿足現(xiàn)代化治理實踐。受制于經(jīng)濟社會發(fā)展和思想觀念意識長期滯后的主客因素交互影響，邊疆民族地區(qū)基層治理主體的思維方式處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的陣痛之中。

從客觀因素講，基于交通不便和信息閉塞的自然環(huán)境，加之血緣和地緣關(guān)系之上的熟人社會，邊疆民族地區(qū)的人口、資源、信息等要素流動性較小，盡管大面積地實現(xiàn)了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的城鎮(zhèn)化，但基本公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化質(zhì)量依然較低，激活思維和激發(fā)思想的客觀環(huán)境影響不深。從主觀因素講，在相對封閉的生產(chǎn)生活環(huán)境中，加之自然生態(tài)環(huán)境的天然屏障，邊疆民族地區(qū)的人們競爭欲望和競爭意識較弱，雖然有不少引進人才和外出務(wù)工人員的流動，但主體的整體素質(zhì)和綜合能力處于人才鏈中低端，激活思維和激發(fā)思想的內(nèi)生動力不足。此外，還有某些觀念意識的異化，諸如“維穩(wěn)”“安?！薄昂椭C”等原本旨向服務(wù)社會的價值理念，異化成為個別組織、個別黨員干部、個別公職人員“明哲保身”“不求有功但求無過”的行政主張，阻礙了黨和國家方針政策的貫通和落實。

在主客觀因素交織滲透下，基層治理的社會事務(wù)處理和社會關(guān)系交往，習慣性沿用非正式行政技術(shù)，在縱向上繼承科層制的行政模式，在橫向上保留了“說情”“打招呼”“恩惠”等傳統(tǒng)方式，理性、法治、程序、自主、創(chuàng)新等現(xiàn)代性的思想理念和觀念意識較為淡薄，運用現(xiàn)代性治理理念開展基層政權(quán)建設(shè)的自覺性和自主性亟待激活和激發(fā)。在主動適應和服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進程中，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理應當發(fā)揮基層治理中的“打頭陣”作用，把現(xiàn)代性治理理念植入對職權(quán)、職責、職能的重新定位之中，推動實現(xiàn)以職履權(quán)、以職盡責、以職釋能。

（二）機制及其運行方式陳舊

現(xiàn)代化治理的目標實現(xiàn)必然要依托符合治理理念并運用于治理過程的運行機制，這一機制圍繞一定的制度展開，是治理制度化和制度化治理的雙向互動過程。國家治理的根本在于制度，國家之間如果展開競爭，在其根本上歸結(jié)于制度較量。基層政權(quán)治理作為國家權(quán)力在基層的實踐展開，必然也是堅持、運用和完善國家制度的一體化過程。在長期的歷史積淀和實踐積累中，我國邊疆民族地區(qū)圍繞國家制度設(shè)計進行基層治理，形成帶動自身運轉(zhuǎn)的基層政權(quán)運行機制。

在治理實踐中，普遍實施的是以上下級關(guān)系為主導的單一制運行機制。這一機制產(chǎn)生的積極效應在于，形成了上下聯(lián)動、整體統(tǒng)一的組織關(guān)系形態(tài)，在統(tǒng)籌設(shè)計、資源調(diào)配、集中力量辦大事等方面體現(xiàn)出顯著的制度優(yōu)勢。存在的消極弊端在于，財政依附和資源依附壓縮了基層政權(quán)的自主性空間，削弱了基層政府在社會治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和調(diào)控能力，體制資源稀缺性與治理事務(wù)艱巨性張力的凸顯帶來“治理資源與治理事務(wù)的不對稱性”①呂德文.基層中國：國家治理的基石［M］.北京：東方出版社，2021：6.。在有限的自主空間中，職權(quán)不清、職責不明加劇了基層政府的抉擇困難和運轉(zhuǎn)失靈?；鶎狱h員干部和公職人員的“政務(wù)”“事務(wù)”“社務(wù)”“村務(wù)”等任務(wù)交叉重疊，權(quán)力界限和責任分配的不對等，包括政府、市場、社會在內(nèi)的多元治理主體難以明晰職責定位和職能劃分，致使各類主體發(fā)生職權(quán)職責“錯位”“越位”“失位”等情形，影響了基層政權(quán)治理的良性運轉(zhuǎn)，甚至在某種程度上還為治理主體“不敢作為”“不愿作為”提供了理由和借口。

機制運行受阻或失靈，很大程度取決于基層政府在處理制度設(shè)計與制度落實兩者關(guān)系的能力方面有所欠缺，特別是對制度運行規(guī)律的把握不夠充分，推動制度轉(zhuǎn)化成運行機制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應急處理、改革創(chuàng)新等能力不足，也就直接影響了基層政權(quán)建設(shè)的治理效能。

（三）事務(wù)及其治理方式滯后

黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”②中共中央關(guān)于堅持完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2019：28.。邊疆民族地區(qū)在推動構(gòu)建這一社會治理體系過程中，黨委領(lǐng)導的黨建引領(lǐng)治理較為明顯地釋放了“黨建+”效應，但政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐這些環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新仍顯滯后。就“政府負責”一環(huán)來看，一是“向上對口”的機構(gòu)設(shè)置和“對上負責”的行政理念，仍然囿于以管理為主導的局限。在與基層黨組織、市場組織、企業(yè)組織、群團組織，及其他社會組織建立協(xié)同共治關(guān)系及其工作格局的進程中，推動管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的機制更新舉步維艱，構(gòu)建扁平化的多元主體協(xié)同共治、多元資源整合運用、多元載體優(yōu)化升級，顯得力不從心。二是數(shù)字化、信息化、智能化的治理理念、治理技術(shù)、治理機制“跟不上節(jié)奏”。盡管政務(wù)平臺、信息系統(tǒng)、管理軟件等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸覆蓋，物質(zhì)技術(shù)條件有了保障，但是未能彌合職責分散交叉、條塊分割、管理碎片化等問題?？梢哉f，現(xiàn)有的基層智能治理能力仍然欠缺，“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”在邊疆民族地區(qū)的實施，還未實現(xiàn)與治理事務(wù)的互嵌和融通。三是為創(chuàng)新治理而“創(chuàng)新”的泛濫“成了基層最大的形式主義”①楊華.縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化［M］.北京：中國人民大學出版社，2022：165.。在還沒有對“治理”有充分思考，包括對治理現(xiàn)代化的意涵、現(xiàn)代性治理規(guī)律、基層治理實際等有深入把握的轉(zhuǎn)型初期，“治理創(chuàng)新”和“創(chuàng)新治理”的形式主義往往遮蔽了對日常事務(wù)的常規(guī)化處理，導致了巧立名目、花里胡哨、裝點門面的政績工程。

五、邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的路徑探析

（一）構(gòu)建“能力體系”的整體視域

在現(xiàn)代化治理場域中，單一能力難以勝任任何崗位、難以處理紛繁事務(wù)、難以應對復雜局面。邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理既是整個基層治理的有機組成，也是具有相對獨立性的系統(tǒng)，其治理效能取決于治理主體的綜合能力，以構(gòu)建“能力體系”的整體視域增強基層政權(quán)治理能力，才能有效應對社會發(fā)展的新情況新問題新矛盾。首先，“能力體系”的整體視域訴諸系統(tǒng)思維的養(yǎng)成及運用。擁有公權(quán)的基層黨員干部和公職人員，需要以謀全局而謀一域的系統(tǒng)性眼光對構(gòu)建“能力體系”作出科學認識。系統(tǒng)思維的培育和鍛造，在于把握其中蘊含的統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局的要義。從統(tǒng)籌國際國內(nèi)形勢中把準時代脈搏、本質(zhì)關(guān)聯(lián)、內(nèi)在規(guī)律，從通盤考量基層治理體系中講求綜合平衡，從紛繁事務(wù)中理出頭緒和抓住重點，把領(lǐng)會和落實黨中央要求、了解和滿足實踐需要、掌握和實現(xiàn)基層期盼統(tǒng)一起來，通過抓住關(guān)鍵事務(wù)、關(guān)鍵人物、關(guān)鍵節(jié)點，釋放牽一發(fā)而帶動全局的效應。其次“能力體系”的整體視域力求于現(xiàn)代性意識的增強及運用。實際上，包括理性、民主、法治、平等、協(xié)同等意涵在內(nèi)的現(xiàn)代性意識，或多或少地可以從社會生產(chǎn)生活中得到映射。但是運用現(xiàn)代性思維實施于基層社會治理的自覺性還不夠強，因而不能完全地、充分地適應治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。對于基層黨員干部和公職人員來說，應當主動學習和了解現(xiàn)代文明的發(fā)展歷程、階段特征、時代要求，對照能力體系構(gòu)建的目標方向強化自身能力的建設(shè)。最后，“能力體系”的整體視域致力于思維能力與行為能力的有機統(tǒng)一?；鶎狱h員干部和公職人員要增強鍛造及運用科學思維的主觀能動性，聚焦戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、底線思維等科學思維方式，通過加強常態(tài)化長效化的理論學習和思想武裝，不斷增強運用科學世界觀和方法論認識和改造世界的能力。

（二）聚焦“能力要素”的精準提升

在邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理場域中，基層黨員干部和公職人員應當把握共同性和差異性的辯證統(tǒng)一關(guān)系，把基層因素、區(qū)域因素、民族因素有機結(jié)合起來，圍繞能力要素攻克能力短板。

第一，在關(guān)鍵性能力上精準發(fā)力。一是提升行政組織建設(shè)能力，依托行政改革優(yōu)化部門設(shè)置、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、優(yōu)化組織功能，促使各類資源要素向邊疆民族地區(qū)傾斜聚集，在資源統(tǒng)籌與分配的基礎(chǔ)上最大限度發(fā)揮各類組織的主體作用和整合功能。二是提升行政職權(quán)行使能力，引導邊疆民族地區(qū)基層黨員干部和公職人員要把目標導向和立足實際結(jié)合起來、能力需求和能力實際結(jié)合起來，進行有針對性的改造和有實效性地提升。既要在準確的自我定位中發(fā)揮自身長處優(yōu)勢，把自己的學識、知識、才能、本領(lǐng)、特長用到服務(wù)基層的工作當中；又要從實際事務(wù)的困境和挑戰(zhàn)中，以及治理效能的實際情況中，反觀自身能力的短板弱項，突破政策理解力和政策執(zhí)行力、政德認知力和政德踐行力等能力上的局限性，更好適應邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理的復雜情況和迫切要求；還要增強和體現(xiàn)服務(wù)大局、推動整體的主動性意識和主動性能力，跳出個人利益、地方利益、局部利益的設(shè)限，善于從國家現(xiàn)代化治理的全局性意義出發(fā)，來反求自身能力的全方位鍛造，力求在完成一般性工作要求的基礎(chǔ)上創(chuàng)造出更多的價值。

第二，在輔助性能力上精準發(fā)力。一是強化民族事務(wù)治理能力，熟悉掌握黨的民族理論和民族政策，立足邊疆民族地區(qū)資源稟賦、發(fā)展條件、比較優(yōu)勢等具體實際，堅持鑄牢中華民族共同體意識這條主線，按照增進共同性的方向提升民族工作能力，提高依法治理民族事務(wù)水平，推動各民族為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和實現(xiàn)中華民族偉大復興共同奮斗。二是強化強邊固防治理能力，熟悉掌握固邊興邊富民行動的戰(zhàn)略部署和政策體系，按照“國家支持、省負總責、市級聯(lián)動、縣級落實”的方針，圍繞健全強邊固防機制、邊境流動人口管理、跨境民族交往交流交融、沿邊群眾生產(chǎn)生活改善、新基建建設(shè)等事務(wù)提升治理能力，構(gòu)筑邊境安全屏障，全力守護好神圣國土。三是強化外交事務(wù)治理能力，熟悉掌握黨和國家對邊疆民族地區(qū)的區(qū)位定位，以及實施對外開放的戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略部署，聚焦邊貿(mào)交易、涉外活動、對外宣介等事務(wù)提升治理能力，充分發(fā)揮邊疆民族地區(qū)對外開放功能和優(yōu)勢。

第三，在綜合性能力上精準發(fā)力。一是準確完整全面領(lǐng)會黨和國家方針政策，秉公用權(quán)做好綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應急處置，增強行政執(zhí)行能力；二是深入了解和掌握事關(guān)人民群眾切身利益的急難愁盼問題，用權(quán)為民做好公共服務(wù)和民生保障，增強為民服務(wù)能力；三是充分運用基層民主協(xié)商制度，保障人民當家作主真正落實，確?？茖W民主決策，確保依法依規(guī)施策，增強議事協(xié)商能力；四是增強防范化解各類風險的敏銳性和識別力，總結(jié)以往應急處突經(jīng)驗，加強應急處突實戰(zhàn)演訓，注重安全維穩(wěn)和輿論引導的結(jié)合，擔負起保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的使命，增強應急管理能力；五是增強安全意識，掌握處理矛盾的唯物辯證法，提升化解矛盾糾紛的能力；掌握心理學知識，提升心理疏導服務(wù)的能力。掌握總體國家安全觀，推動平安基層建設(shè)，增強平安建設(shè)能力。

（三）拓展“鍛造能力”的多維場域

能力是在實踐中體現(xiàn)、檢驗、鍛造的。提升基層黨員干部和公職人員的治理能力，不僅要靠個人主體的內(nèi)生自覺，還要依靠組織主體的引導、培養(yǎng)、幫助、保護，尤其是健全完善能力培養(yǎng)和提升機制，促使基層黨員干部和公職人員更好地服務(wù)于基層政權(quán)治理，為推進基層治理現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)人力支撐。一是健全學習培訓機制。搭建學習交流平臺，拓寬外出學習渠道，優(yōu)化學習考核模式，把理論學習與實踐學習、內(nèi)部學習培訓與外出學習培訓、硬性學習考核與彈性學習考核相結(jié)合，引導和激發(fā)基層黨員干部和公職人員的學習自覺性和內(nèi)在驅(qū)動力。二是健全能力培養(yǎng)提升機制。堅持基礎(chǔ)能力培養(yǎng)與綜合能力提升的統(tǒng)一，進一步優(yōu)化“上派下掛”“交叉任職”“輪崗交流”等現(xiàn)有模式，精簡不必要的設(shè)限規(guī)定，鼓勵引導年輕干部在最吃勁崗位、服務(wù)群眾最前沿上“墩苗”磨煉，推動能力培養(yǎng)提升模式更加系統(tǒng)化、專業(yè)化、規(guī)范化。三是健全調(diào)查研究機制。探索創(chuàng)新調(diào)查研究項目化機制，將基層政權(quán)治理大項目分解為若干小項目，根據(jù)基層黨員干部和公職人員的崗位職能和職務(wù)職權(quán)分成若干小組，每組負責一類（塊）事務(wù)項目，以項目為引導開展常態(tài)化長效化調(diào)研，形成制度化調(diào)研座談機制和周期性調(diào)研報告，并對調(diào)研工作開展有組織有計劃有針對性的指導，提升調(diào)查研究服務(wù)基層治理的實效性。

（四）完善“體現(xiàn)能力”的相關(guān)保障

提升基層黨員干部和公職人員的治理能力，有賴于組織提供物質(zhì)層面和精神層面的雙重保障。第一，在物質(zhì)保障方面。一是針對“錢少事多”的財力困境提高基層黨員干部和公職人員的薪酬工資和福利待遇，使付出與所得達到匹配和平衡。二是針對“干和不干一個樣”的薪酬結(jié)構(gòu)性失衡，優(yōu)化薪酬獎懲機制，建立績效貢獻與薪酬收入的正相關(guān)關(guān)系。三是針對人才引進提高薪酬吸引力，配備吸引得了和留得住人才的物質(zhì)保障。第二，在精神保障方面。一是完善容錯糾錯機制，加強心理關(guān)懷保障。推動實施容錯糾錯機制和澄清保護機制，增強上級部門對基層干部的授權(quán)包容，為敢于擔當、積極作為、無意過失的干部“撐腰鼓勁”，讓基層治理成為有奔頭、有保障、有策略、有志向的一項事業(yè)。同時，做到寬嚴相濟，注重防錯、糾錯，在充分保護好創(chuàng)新實干者的同時也決不養(yǎng)錯，確保在紀律法律紅線內(nèi)進行。二是完善保護關(guān)愛機制，予以精神鼓勵保障。從黨和人民事業(yè)發(fā)展的政治高度和境界高度宣傳引導服務(wù)基層工作的意義和價值，積極引導投身基層治理的基層黨員干部和公職人員安心做好本職工作，積極引導高校畢業(yè)生投身基層和服務(wù)基層建設(shè)發(fā)展。同時，建立健全心理健康服務(wù)機制，探索創(chuàng)建心理服務(wù)咨詢室，對基層工作人員的思想實際和心理訴求予以常態(tài)關(guān)注、及時回應、有效處置，進一步激發(fā)他們的干勁和斗志，增強他們在基層擔當有為、建功立業(yè)的信念和決心。

六、結(jié)語

邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，是一個理論與實踐不斷交互融合并處于動態(tài)演變的過程。隨著基層治理現(xiàn)代化進程的發(fā)展，對承載治理能力的基層黨員干部和公職人員來說，任務(wù)更加繁重、挑戰(zhàn)更為艱巨、要求更是擴增。為此，應當從“變”與“不變”的辯證關(guān)系把握邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)治理能力的基本定位和態(tài)勢趨勢。一方面，堅持國家治理現(xiàn)代化視域下基層政權(quán)治理的根本方向和原則底線，從政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、國防等多重維度加強基層政權(quán)治理的整體性，在整體上進一步鞏固國家政權(quán)，維護國家政權(quán)的穩(wěn)定性和持久性。另一方面，堅持基層政權(quán)治理的問題導向，找準基層政權(quán)治理的問題癥結(jié)，把黨和國家的方針政策與邊疆民族地區(qū)具體實際充分結(jié)合，把黨和國家的制度設(shè)計與基層社會治理有機統(tǒng)一，把黨和國家為民謀利、為民服務(wù)、為民造福的初心使命、立場宗旨、價值主張，轉(zhuǎn)化為更有質(zhì)量的民生服務(wù)、更有質(zhì)效的民生保障、更有質(zhì)感的民生福祉，基層政權(quán)的民心基礎(chǔ)就會不斷得到夯實，黨的執(zhí)政之基就會倍加堅固牢靠。