揭 萍 馮琳婷 廖 寧

一、討論的緣起

近二十年來,我國重罪案件數(shù)量持續(xù)下降、輕罪案件數(shù)量不斷上升、犯罪類型多樣化的動態(tài)變化趨勢明顯。2023年1到6月,全國檢察機關提起公訴人數(shù)為71.3萬,起訴搶劫、殺人等嚴重暴力犯罪僅為2.5萬余人;(1)《最高檢案管辦負責人就2023年1至6月全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)答記者問》,載最高人民檢察院微信公眾號,2023年7月26日。2022年我國判處3年有期徒刑以下刑罰的輕刑案件占比為85.5%。(2)《五年來追訴刑事犯罪583萬余件,我國已成為犯罪率最低、安全感最高的國家之一》,載最高人民檢察院網(wǎng)站2023年2月15日,https://www.scxsls.com/knowledge/detail/183498。有學者根據(jù)更全面的數(shù)據(jù)梳理,認為“中國已經(jīng)進入輕罪時代,正在慢慢告別重罪時代”。(3)盧建平:《輕罪時代的犯罪治理方略》,載《政治與法律》2022年第1期。隨著犯罪結構持續(xù)“輕罪化”,國家在刑事政策、實體法與程序法上均做出反應。一方面,刑法總體呈現(xiàn)積極應對立場,犯罪圈不斷擴大,刑事價值預防性轉向和社會管理法的特征逐漸清晰;(4)何榮功:《我國輕罪立法的體系思考》,載《中外法學》2018年第5期。另一方面,入罪并不代表重罰,刑事制裁體系也向輕罪化轉變,嚴密刑事法網(wǎng)的同時對輕罪犯罪人施以輕緩化刑罰。有學者提出,輕罪入刑的同時還應當暢通出罪機制、完善前科制度、規(guī)范附隨后果。(5)陳興良:《輕罪治理的理論思考》,載《中國刑事法雜志》2023年第3期。對輕罪犯罪人而言,定罪后的犯罪附隨后果更容易使其喪失工作、生活的機會和信心,從而產生不必要的負面效應和消極后果。(6)彭文華:《我國犯罪附隨后果制度規(guī)范化研究》,載《法學研究》2022年第6期。因此,通過刑事訴訟的程序控制,擴大情節(jié)輕微案件的相對不起訴范圍,減少入罪,理應是輕罪治理的有效路徑之一。依照刑事訴訟法規(guī)定,相對不起訴的實質是構罪不訴,涉案犯罪嫌疑人雖然不是被審判定罪的犯罪人,但其行為已經(jīng)觸犯刑法,即便依照法律規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰,也并非一放了之。因此,對于相對不起訴的犯罪嫌疑人,制度設計上也應當兼顧懲罰教育與犯罪預防之功能。對于罪輕時代持續(xù)增多的相對不起訴犯罪行為人,如何有效開展懲罰教育、預防再犯罪,亟需關注研究。

我國尚未建立起體系性的社會服務令制度,目前制度語境中的公益活動或社會服務僅限定在社區(qū)矯正中,相關規(guī)定散見于《社區(qū)矯正法》與《社區(qū)矯正實施辦法》以及地方性規(guī)范性文件。(7)參見《社區(qū)矯正法》第42條:社區(qū)矯正機構可以根據(jù)社區(qū)矯正對象的個人特長,組織其參加公益活動,修復社會關系,培養(yǎng)社會責任感;《社區(qū)矯正法實施辦法》第24條:社區(qū)矯正對象應當按照有關規(guī)定和社區(qū)矯正機構的要求,定期報告遵紀守法、接受監(jiān)督管理、參加教育學習、公益活動和社會活動等情況;《浙江省社區(qū)矯正實施細則(試行)》第26條:有勞動能力的社區(qū)矯正人員應當參加社區(qū)服務,修復社會關系,培養(yǎng)社會責任感、集體觀念和紀律意識。社區(qū)矯正人員每月參加社區(qū)服務時間不少于八小時。對于審前社會服務,我國法律沒有相關規(guī)定,理論研究也鮮有涉及。但在司法實踐中,早在2001年,石家莊市長安區(qū)檢察院首先開展社會服務制度探索。(8)《全國第一道“社區(qū)服務令”》,載最高人民檢察院網(wǎng)站2018年10月11日,https://www.spp.gov.cn/spp/jcddldcxfzzq/201810/t20181011_399879.shtml。2013年,漳州市平和縣檢察院開始探索破壞環(huán)境刑事犯罪嫌疑人從事社會服務的機制,除實施生態(tài)修復外,涉案人員還需要開展生態(tài)環(huán)境保護宣傳、參加生態(tài)巡查、參與補種綠化志愿工作等社會服務,由社區(qū)工作人員或村委會工作人員負責監(jiān)督,檢察機關負責最后考核。(9)《福建探索補植復綠機制保護生態(tài)環(huán)境:暖了人心 綠了山林》,載新華網(wǎng)2018年1月16日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1589706989582323558&wfr=spider&for=pc。近年來,多地檢察機關針對破壞環(huán)境刑事犯罪案件建立補植綠化機制,向符合條件的犯罪嫌疑人或被告人發(fā)出“生態(tài)修復令”,其實質就是社會服務令。為充分發(fā)揮不起訴的制度功能,多地檢察機關將社會服務作為相對不起訴考察手段展開實踐探索,并取得一定成效。(10)王芳、林翠霞:《福建晉江:推出全國首個輕刑人員從事社會服務不起訴制度》,載正義網(wǎng)2018年4月3日,http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201804/t20180403_1855945.html;《全市首個!“社區(qū)服務令”新啟航 輕微刑事案件犯罪人員以志愿服務收獲新希望》,載溫州市甌海區(qū)人民檢察院網(wǎng)站2021年4月15日,http://www.wenzhouoh.jcy.gov.cn/system/2021/04/14/014036697.shtml;雒呈瑞、秦雪:《江蘇南京江北新區(qū):創(chuàng)立“酒駕”“認罪認罰+社會服務”機制》,載正義網(wǎng)2021年10月27日,http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/202110/t20211027_2331845.html。但相關制度的缺位導致學者對檢察機關的創(chuàng)新實踐提出批評與質疑,認為是突破法律搞“改革”。(11)韓旭:《南昌市青云譜區(qū)檢察院的責令嫌疑人“社會志愿服務令”的創(chuàng)新當休矣》,載司法蘭亭會微信公眾號,2022年10月18日。本文通過分析審前社會服務令的性質,論證構建審前社會服務制度的必要性,提出審前社會服務令的制度構建路徑,為實踐正當運行提供制度支撐,為輕罪治理提升效能。

二、審前社會服務令的性質

審前社會服務令制度,是指在審查起訴階段人民檢察院對于案件事實清楚、證據(jù)確實充分的輕微刑事案件,以“社會服務令”的方式,要求涉案犯罪嫌疑人完成相應的社會公益服務,以此作為評估犯罪嫌疑人是否認罪悔罪的因素;并決定能否適用相對不起訴的刑事訴訟制度。起訴裁量權是檢察機關主導適用審前社會服務令的制度基礎,依法有效構建并適用審前社會服務令,能更好地實現(xiàn)相對不起訴的制度功能。

(一)審前社會服務的性質不同于社區(qū)矯正中的公益活動

審前社會服務與社區(qū)矯正中的公益活動有相通之處,但性質截然不同。雖然兩者都是通過一定時長無償?shù)墓嫘詣趧踊蚍諏崿F(xiàn)對犯罪人的教育與矯正,培養(yǎng)犯罪人的社會責任感,有著相同的內容與作用。但是,兩者在性質與制度基礎上存在本質區(qū)別,適用主體、對象與適用范圍均不一樣。社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正相對應,是非監(jiān)禁刑的執(zhí)行活動,由社區(qū)矯正執(zhí)行機關適用于被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、監(jiān)外執(zhí)行的犯罪人,適用對象廣泛;根據(jù)《社區(qū)矯正法》《社區(qū)矯正實施辦法》相關規(guī)定,公益活動是社區(qū)矯正的內容與方式之一,通過社會服務培養(yǎng)矯正對象的社會責任感。而審前社會服務由檢察機關適用于審查起訴階段,從實踐來看,各地檢察機關針對輕微環(huán)境犯罪案件、傷害案件、“醉駕”案件開展的審前社會服務探索,均以犯罪情節(jié)輕微、認罪認罰、真心悔過為前提,將審前社會服務作為相對不起訴的考察手段,視其履行社會服務情況決定是否起訴。通過審前社會服務考察適用相對不起訴提前終結刑事訴訟,避免案件進入冗長的審判流程,盡早實現(xiàn)對犯罪嫌疑人的懲戒與教育。

(二)審前社會服務的作用機制不同于非刑罰處罰措施

審前社會服務與非刑罰處罰措施有一定的同質性,但作用機制不同。有學者提出,完善輕罪治理體系應激活《刑法》第37條關于非刑罰處罰的運用,并在非刑罰處罰措施中增設“社會服務令”。(12)李勇:《適用非刑罰處罰措施,做好不起訴“后半篇文章”》,載《檢察日報》2022年9月19日,第3版。社會服務與非刑罰處罰措施共通之處在于,兩者都是涉案犯罪嫌疑人真心悔過的積極表現(xiàn),均由檢察機關適用于相對不起訴的案件。但相較于具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處罰措施,社會服務具有三方面的特殊性。第一,具結悔過、賠禮道歉、賠償損失的完成具有即時性,而社會服務的完成具有過程性與效果不確定性。檢察官責令犯罪嫌疑人具結悔過、賠禮道歉、賠償損失與作出不起訴決定可以同步進行。但如果作出不起訴決定的同時責令被不起訴人完成相應的社會服務,則無法保證社會服務的完成時長、質量與效果,也無法評估涉案犯罪嫌疑人的認罪悔罪態(tài)度及被損害社會關系的修復狀況,難以實現(xiàn)審前社會服務應有的制度價值。第二,社會服務的內容與執(zhí)行具有多樣性與靈活性,檢察官可根據(jù)案件類型、犯罪行為性質與犯罪嫌疑人的履行能力決定社會服務的內容、方式與時長。第三,社會服務需要有關行政機關、社區(qū)或社會團體等社會服務組織單位的支持與配合,在法律框架內形成多元主體協(xié)作,建立長效機制,才能實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。因此,在程序設計上,審前社會服務令更宜作為審查起訴的評估考察方式,由檢察機關根據(jù)案件情況適用于符合相對不起訴基本條件的輕微刑事案件犯罪嫌疑人。有檢察官調研發(fā)現(xiàn),實踐中非刑罰處罰措施整體較為形式化,難以真正發(fā)揮非刑罰處罰措施的預防教育功能。(13)趙卿、李慶、張晨、劉曉茜:《不起訴后檢察權運行研究》,載《人民檢察》2021年第8期。從這個意義上,審前社會服務令制度能彌補現(xiàn)行相對不起訴制度中刑行銜接缺位、非刑罰處罰措施實踐效果之不足。

(三)起訴裁量權是檢察機關主導適用審前社會服務的制度基礎

《刑法》第37條規(guī)定“犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰。但是可以根據(jù)案件的不同情況,予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失,或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分”。其中具體措施通常被稱為“非刑罰處罰措施”?！缎淌略V訟法》第177條第2款規(guī)定,人民檢察院對于犯罪情節(jié)輕微依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的案件,可以作出相對不起訴決定,但并未在此明確非刑罰處罰措施的具體適用?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)對這一問題作了程序上的補充,第373條規(guī)定“人民檢察院決定不起訴的案件,可以根據(jù)案件的不同情況,對被不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失”。因此,人民檢察院是我國適用非刑罰處罰措施的基本主體。

根據(jù)《刑事訴訟法》第12條的規(guī)定,未經(jīng)人民法院依法判決,對任何人不得確定有罪?！缎淌略V訟法》第177條第2款規(guī)定的相對不起訴是司法機關對犯罪情節(jié)輕微的犯罪嫌疑人作無罪處理?！安黄鹪V制度體現(xiàn)的是不定罪權,相對不起訴是檢察機關行使不定罪權的具體方式。”(14)顧永忠:《附條件不起訴制度的必要性與正當性芻議》,載《人民檢察》2008年第9期。我國刑事訴訟法將這一權力的行使范圍限定于犯罪情節(jié)輕微、可以免予刑事處罰的刑事案件,檢察機關應當根據(jù)刑法中的具體規(guī)定充分行使起訴裁量權。對本來有裁量余地的案件不加自由裁量直接提起公訴,則是檢察機關的失職。(15)孫遠:《起訴裁量權的概念、范圍與程序空間》,載《求是學刊》2022年第1期。檢察機關作出不起訴決定僅是刑事訴訟程序的終結,被不起訴人的其他法律責任追究和相應的教育工作仍需檢察機關完成。法律明確規(guī)定了檢察機關可對被不起訴人采取教育懲戒措施,這是不起訴權的自然延伸。(16)童建明:《論不起訴權的合理適用》,載《中國刑事法雜志》2019年第4期。犯罪情節(jié)是檢察機關決定是否適用相對不起訴的決定性因素,而悔罪態(tài)度亦是重要的衡量因素之一,這也是檢察機關主導適用審前社會服務令的制度基礎。

(四)域外審前社會服務令制度借鑒

社會服務令制度18世紀起源于英國,發(fā)展到今天,世界很多國家或地區(qū)構建了相對完善的社會服務令制度,在刑事司法中可作為獨立刑罰種類、刑罰執(zhí)行方法、非刑罰處罰方法或起訴替代方案來適用。檢察機關運用起訴裁量權主導適用審前社會服務的輕罪司法模式有著廣泛應用。德國將完成社區(qū)服務作為檢察機關不起訴的條件之一,根據(jù)德國刑事訴訟法第153條a之規(guī)定:在輕罪的情況下,經(jīng)有權啟動審判程序的法院和犯罪嫌疑人同意,檢察官可以不提起公訴,同時向犯罪嫌疑人發(fā)出條件和指示。條件或指示包括向慈善機構或國庫支付一筆罰款;提供社區(qū)服務;履行一定數(shù)額的贍養(yǎng)義務;認真努力與受害者達成賠償?shù)?。社區(qū)服務的時限最長為六個月,如果犯罪嫌疑人在期限內完成條件和指示,則該行為不能再作為輕罪起訴。(17)Strafproze?ordnung§153a I.在荷蘭,倘若可能被判處6年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人認罪,檢察機關有權在沒有法院介入的情況下對犯罪嫌疑人實施處罰令,并施加包括參加最長為180小時的社區(qū)服務在內的強制措施。在考驗期內,犯罪嫌疑人必須遵守檢察機關的相關規(guī)定。(18)王超:《荷蘭檢察制度精要及其啟示》,載《貴州民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。美國的檢察官享有極大的起訴裁量權決定審前轉處(PTD),社區(qū)監(jiān)督和社區(qū)服務可作為起訴替代方案,考察期限最長可達18個月。成功完成社區(qū)監(jiān)督與社區(qū)服務計劃的參與者將不會被指控,或者如果被指控,則將取消對他們的指控;不成功的參與者將被退回起訴,從而節(jié)省司法資源以集中處理重大案件。大多數(shù)情況下,罪犯在起訴前階段被轉移。與德國、荷蘭不同,美國檢察官決定是否起訴考量的首要因素是符合聯(lián)邦利益,其次是犯罪的性質和嚴重性以及行為人的個人情況等因素。檢察官對案件進行權衡后,認為起訴不利于公共利益、缺乏威懾作用、耗費過多司法資源或是存在適當?shù)姆切淌缕鹪V替代方案時,都可以行使不起訴裁量權,作出不起訴決定。(19)U.S.Justice Manual.9-27,§220.(2018).我國臺灣地區(qū)“刑法”規(guī)定,犯法定刑最高刑為5年以下有期徒刑之罪,被判處6個月以下有期徒刑或拘役的被告人經(jīng)檢察官同意,可選擇以社會勞動代替,提供社會勞動6小時折算1日,履行期間最長不得超過1年。罪犯可以根據(jù)自己的專業(yè)知識選擇勞動項目,如義診、提供法律服務、照料弱勢群體、環(huán)境保護等。社會勞動主要由觀護人負責執(zhí)行,完成后觀護人須向檢察官提交報告,最終由檢察官決定是否結案。

各國與地區(qū)審前社會服務令的制度目的在于要求罪犯就其所犯罪行向社會作出補償,通過借助社會資源引導罪犯矯正思想和行為,最大限度地提高預防和懲罰犯罪的經(jīng)濟效益。檢察官通過適用審前社會服務制度擴大不起訴的適用范圍及效果:一方面,分流相當數(shù)量的輕微刑事案件以緩解刑事司法資源之緊張;另一方面,通過適當?shù)纳鐣沾偈狗缸镄袨槿苏J罪悔罪,消除其人身危險,幫助其順利回歸社會,修復被損害的社會關系。

三、構建審前社會服務令制度的必要性

文明化與法治化是刑事司法制度乃至整個社會制度的普遍追求。我國新時代法律實踐在黨和國家相關政策引導下發(fā)展迅猛,開拓性強,對于遵循司法為民的根本目標、有效控制犯罪有利于保障人權、符合刑事訴訟發(fā)展規(guī)律并且促進國家治理與社會治理現(xiàn)代化的司法實踐,應當予以肯定。從實踐探索經(jīng)驗總結到理論歸納凝練,進而推動相關法律的完善亦是國家制度建設的正當化路徑。審前社會服務令對于完善輕罪治理體系、推動認罪認罰從寬制度實施有著重要意義,也是恢復性司法推動社會治理現(xiàn)代化的有效路徑。

(一)完善輕罪治理體系

我國刑法并未明確將刑事犯罪劃分為重罪與輕罪,但在理論與實踐中,通常將輕罪范圍確定為“法定最高刑為三年以下有期徒刑、拘役、管制(包括獨立適用剝奪政治權利、并處或者單處罰金)的犯罪”。隨著法治國家建設進程的加快,立法“輕罪化”在近十余年的刑法修正案中具有明顯的體現(xiàn),將一些原本由行政法、民法調整或治安行政處罰的行為升格為犯罪,預備行為、幫助行為正犯化。有學者提出,輕罪時代的犯罪治理應該徹底擯棄嚴打重刑思維,從寬嚴相濟轉向以寬為主的刑事政策,刑罰應整體趨輕,更多關注出罪和制裁多元化,更加注重常態(tài)治理和依法治理,刑事程序制度也應更加輕緩與靈活,同時營造更為寬容的社會環(huán)境。(20)盧建平:《輕罪時代的犯罪治理方略》,載《政治與法律》2022年第1期。因此,輕罪時代推動著國家犯罪治理體系的變革。一方面,刑法總體呈現(xiàn)積極應對立場,犯罪圈不斷擴大,刑事價值預防性轉向和社會管理法的特征逐漸清晰,(21)何榮功:《我國輕罪立法的體系思考》,載《中外法學》2018年第5期。在一定意義上有利于增強公民的法治觀念、保護公民的權利自由與公共利益;另一方面,刑事制裁體系也向輕罪化轉變,嚴密刑事法網(wǎng)的同時對輕罪犯罪人施以輕緩化刑罰,擴大不起訴裁量,構罪不等于入罪,避免刑罰附隨性后果帶來的長遠不良影響。

恩里科·菲利認為保護社會免受犯罪侵害的措施是多層次且不斷變化的。(22)[意]恩里科·菲利:《實證派犯罪學》,徐昕、郭建安譯,中國人民公安大學出版社2004年版,第206-207頁。隨著社會文明和人道主義的蓬勃發(fā)展,以教育為核心的現(xiàn)代預防理論得到世界各國的廣泛運用,通過身心矯正的方法消除犯罪人的人身危險,促使其回歸社會。較早時期,就有學者建議在刑法典中增加非刑罰處罰措施的種類,拓展其適用范圍,鼓勵司法機關在輕微刑事案件中適用非刑罰處罰措施。(23)王志祥、韓雪:《我國刑法典的輕罪化改造》,載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2015年第1期。但也有學者指出,犯罪人的有效矯正既需要思想改造也需要勞動改造,而現(xiàn)有的常規(guī)非刑罰處罰方式缺乏勞動改造,無法充分發(fā)揮改造功能。(24)陳偉強:《非刑罰處罰方法之功能探析與體系完善》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》2012年第1期。審前社會服務令,能有效兼顧輕罪治理體系中懲罰與教育、公正與效率的刑事訴訟價值追求。一方面,審前社會服務令制度的構建有利于應對刑法立法輕刑化趨勢,進一步實現(xiàn)輕罪和重罪案件差異化治理,實現(xiàn)審查起訴考察、出罪、非刑罰處罰的有效銜接;另一方面,審前社會服務令對輕微刑事案件建立起柔性的罪罰關系,因罪制宜確定不同的社會服務內容,可以化解犯罪數(shù)量迅速持續(xù)增長帶來的司法壓力問題。以“醉駕”為例,自“醉駕”入刑以后,危險駕駛罪成為檢察機關起訴最多的刑事犯罪,雖占用較多司法資源適用狀況卻未達到預期效果。(25)王莉:《醉駕型危險駕駛行為治理模式的改進與優(yōu)化》,載《人民檢察》2022年第11期。對于此類案件,檢察機關可以充分運用不起訴權,引導犯罪嫌疑人參與社會公益服務,讓其以有尊嚴的方式修復法益、補償社會,通過考核獲得不起訴的案件終局亦可強化他們恪守法律的信念,認識到行為的危害性、培養(yǎng)社會責任感,以使其真誠悔罪、預防再犯罪。

(二)擴大認罪認罰從寬分流

案件總量激增的同時,司法機關辦案壓力日益增大,全國法官人均辦案量達兩百余件,(26)《最高人民檢察院工作報告》,載最高人民檢察院網(wǎng)站2022年3月15日,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml?；鶎訖z察官辦案量超過檢察機關總辦案量的90%。(27)最高人民檢察院:《基層檢察辦案量占總數(shù)90%以上,不允許入額不辦案》,載澎湃新聞2020年10月14日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1680497747403576226&wfr=spider&for=pc。長期以來,刑事訴訟程序主要為重罪服務,訴訟周期長,程序繁瑣,也難以適應犯罪結構輕罪化趨勢,(28)梅傳強:《論“后勞教時代”我國輕罪制度的建構》,載《現(xiàn)代法學》2014年第2期。借助審前程序對案件進行繁簡分流迫在眉睫。認罪認罰從寬制度是我國寬嚴相濟整體刑事政策在社會發(fā)展進程中新的表述方式,是國家面對犯罪數(shù)量激增、犯罪結構調整所做出的必要反應。構建一種全新的非對抗的訴訟格局有利于實現(xiàn)刑罰的預防作用、修復受損的社會關系和彰顯寬恕精神。(29)盧建平:《刑事政策視野中的認罪認罰從寬》,載《中外法學》2017年第4期。從實體法上看,認罪認罰從寬不僅讓刑法中自首坦白予以從寬處罰的規(guī)定更具適用的普遍性、廣度性與可期待性;同時,犯罪嫌疑人、被告人盡早自愿如實供述并自愿承擔刑事責任表明其悔過的態(tài)度,也反映其人身危險性與再犯可能性的降低,從而獲得實體從寬、程序從簡的制度處遇。從訴訟程序上看,認罪認罰從寬承擔著審前案件“繁簡分流”的制度功能。從改革的成本來看,起訴分流也是刑事訴訟制度改革中成本最小、收效明顯的措施。(30)郭恒:《認罪認罰從寬制度下相對不起訴之適用》,載《人民檢察》2018年第7期。

構建審前社會服務令制度,有利于拓寬認罪認罰從寬的審前分流并提升不起訴案件的辦理效果。兩高三部《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》規(guī)定要完善檢察機關的起訴裁量權,利用好不起訴的審前分流和過濾功能,逐步增加認罪認罰案件相對不起訴的適用。近幾年,我國刑事案件不起訴率逐年上升,2020年為13.7%,2021年為16.6%,2022年上升至26.3%,(31)《2020年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》,載最高人民檢察院網(wǎng)站2021年3月8日,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308_511343.shtml#1;《2021年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》,載最高人民檢察院網(wǎng)站2022年3月8日,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1;《2022年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》,載最高人民檢察院網(wǎng)站2023年3月7日,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202303/t20230307_606553.shtml#1。認罪認罰從寬制度的審前分流與過濾作用日益顯現(xiàn)。但與奉行起訴便宜主義的國家相比,我國刑事案件的不起訴率極低,檢察官的起訴裁量空間非常有限。如德國過半數(shù)案件作撤銷案件處理,日本的不起訴率約為62%,荷蘭警方移送給檢察機關的案件半數(shù)由檢察機關自行處理。(32)閆召華:《檢察主導:認罪認罰從寬程序模式的構建》,載《現(xiàn)代法學》2020年第4期。審查起訴階段,對認罪認罰的輕微刑事案件犯罪嫌疑人適用社會服務令,其中,檢察官根據(jù)完成情況評估其悔罪態(tài)度,考察被損害社會關系的修復情況作出相對不起訴決定,進而擴大相對不起訴的適用范圍,有效實現(xiàn)對不起訴對象的懲戒與教育。檢察機關在認罪認罰從寬制度中有著主導地位,更是進行輕罪治理的主體力量。通過“認罪認罰從寬+非刑罰處罰+相對不起訴”建構輕微刑事案件的刑事訴訟模式,既能兼顧效率價值、降低治理成本,又能有效懲戒違法犯罪行為,維護公共利益和公民的合法權益。

(三)促進社會治理現(xiàn)代化

法治是衡量社會治理體系和治理能力是否實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標準之一。依法治理作為社會治理現(xiàn)代化的一個重要方面,主張通過法律手段來化解社會沖突,維護社會穩(wěn)定。(33)張文顯:《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》,載《法商研究》2020年第2期。除了適用刑罰實現(xiàn)對犯罪人的懲罰報應與教育矯正,刑事訴訟的最終目標是為了緩和、修正或消除犯罪對社會關系所帶來的傷害。隨著我國社會文明的不斷發(fā)展,司法理念已從強調犯罪懲罰轉為犯罪治理,刑事司法亦積極介入社會治理。(34)《刑法修正案(九)》在立法指導思想上明確提出要“堅持創(chuàng)新刑事立法理念,進一步發(fā)揮刑法在維護社會主義核心價值觀、規(guī)范社會生活方面的引領和推動作用”。認罪認罰從寬制度下的協(xié)商性司法已成為我國刑事訴訟的主要模式,刑罰應從三個維度來重塑刑事司法制度的根本目標:被害人應獲得賠償,撫平心理創(chuàng)傷,幫助他們恢復正常生活;犯罪人應承擔社會責任,改正犯罪行為,回歸正常生活軌道;社區(qū)應強調社區(qū)道德建設,重視社區(qū)安全建設與社區(qū)秩序維護。(35)韓德明:《協(xié)商性司法:理論內涵、實踐形態(tài)及其語境》,載《南京社會科學》2010年第5期。審前社會服務令能有效實現(xiàn)上述功能,在減少犯罪人標簽化的同時有效修復被損害的社會關系,是促進犯罪系統(tǒng)治理、推動社會治理現(xiàn)代化的有效路徑之一。

檢察機關對罪行輕微可以作出相對不起訴的對象,根據(jù)案件不同情形,在責令具結悔過、賠禮道歉或賠償損失的基礎上,可要求其完成相應的公益服務,從而進一步認識行為過錯、塑造健康人格,減少再犯可能性。不同于以錢換刑,社會服務強調對社會的補償功能。涉案犯罪嫌疑人通過交通公益服務、植樹造林等無償服務為社會作出貢獻,體現(xiàn)其積極悔罪態(tài)度,同時也能有效與認罪認罰從寬制度相銜接。一方面,有學者認為輕罪案件采用標準化、格式化的快速結案模式,不利于犯罪嫌疑人意識到其行為的罪過性以及刑案矛盾的有效化解,導致犯罪人反省不足,被害人欠缺獲得感。(36)冀洋:《我國輕罪化社會治理模式的立法反思與批評》,載《東方法學》2021年第3期。構建審前社會服務令制度,有助于消除上述隱憂。另一方面,社會治理強化多元主體合作,注重使用心理疏導、思想教育等柔性方式。審前社會服務令的執(zhí)行過程中,犯罪嫌疑人在有關機關、社區(qū)、社會團體和公益群眾的監(jiān)督與幫助下改過遷善,從而能有效地將犯罪治理融入社會治理。

四、審前社會服務令制度的構建路徑

系統(tǒng)性地建構審前社會服務令制度,實體法與程序法都需要作較大修改,短期內難以實現(xiàn)。鑒于已開展的檢察實踐探索主要將審前社會服務作為相對不起訴的考察方式,適用范圍是“犯罪情節(jié)輕微依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”的案件?；跈z察實踐經(jīng)驗總結,本文擬在不突破現(xiàn)行刑事訴訟法關于起訴裁量權限、審查起訴期限等規(guī)定的前提下,以《規(guī)則》的補充完善為主,對構建審前社會服務的法律依據(jù)、適用范圍與程序設計等問題展開保守性探討。

(一)完善法律依據(jù)

在《規(guī)則》第370條增設第2款與第3款,明確審前社會服務令作為相對不起訴的考察方式以及適用的基本程序。第2款為:“人民檢察院根據(jù)案件情況,可以引導涉案犯罪嫌疑人自愿參加社會服務,并將完成社會服務的具體表現(xiàn)作為起訴或不起訴決定的重要參考”。第3款可參照《規(guī)則》第373條第2款,增設為:“對于自愿參加社會服務的輕微刑事案件犯罪嫌疑人,經(jīng)檢察長批準,制發(fā)社會服務令送達犯罪嫌疑人。同時提出檢察意見,連同社會服務令副本一并移送有關機關、社區(qū)或社會團體組織實施,并要求有關機關、社區(qū)或社會團體及時通報社會服務完成情況。按照社會服務令要求完成社區(qū)服務且符合不起訴條件的,檢察機關一般應當作出不起訴決定?！痹诖嘶A上,最高人民檢察院還須制定檢察機關適用社會服務令的具體規(guī)定,進一步明確適用原則、條件、具體程序與要求。

(二)適用原則與條件

適用審前社會服務令應當堅持合法性與有效性、自愿性與強制性、懲教性與公益性相結合的原則,注重法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。具體而言,社會服務令的適用案件范圍與適用程序必須合法,選擇一種或幾種非刑罰處罰措施、確定的社會服務內容與時長均要考慮適用效果;社會服務令是建立在犯罪嫌疑人自愿接受前提下的“責令”,是否接受社會服務考察,涉案犯罪嫌疑人可自愿決定,但檢察官一旦制發(fā)社會服務令,就具有相對強制性,社會服務的完成情況將作為是否起訴的重要參考;社會服務令承擔著對涉案犯罪嫌疑人的懲治與教育功能,同時也不以獲取報酬為目的,是犯罪嫌疑人付出時間、運用自身技能自愿參加勞動、服務他人和社會的公益性活動。

基于上述界定,適用審前社會服務令的案件應當具備以下基本條件。第一,案件事實清楚、證據(jù)確實充分,犯罪嫌疑人的行為依照刑法已構成犯罪。相對不起訴是檢察機關對犯罪情節(jié)輕微的刑事案件作無罪處理,不構成犯罪或依法不應當追究其刑事責任的法定不訴與證據(jù)不充分無法有力證明犯罪嫌疑人犯罪事實的存疑不訴均不能適用。第二,犯罪嫌疑人認罪認罰。社會服務是犯罪嫌疑人真誠悔過、主動修復被犯罪行為損害的社會關系的積極表現(xiàn),以犯罪嫌疑人認識到自己行為的損害性、認罪認罰為前提。第三,行為人自愿接受社會服務令且具有相應的履行能力。自愿是行為人參加勞動、幫助他人或服務社會的前提,社會服務的內容具有多樣性與可選擇性,為了達到社會服務的效果,還需要根據(jù)案件的具體情形與犯罪嫌疑人的履行能力,確定服務內容。

(三)服務內容與時長

承辦檢察官應當根據(jù)犯罪嫌疑人所犯罪行所屬類別與履行能力確定社會服務的內容。如涉嫌危險駕駛罪的犯罪嫌疑人,可以讓其擔任交通協(xié)管員,進行安全宣傳教育、朋友圈自我曝光等宣傳普法活動和文明交通勸導、道路救援等交通安全管理活動,在提供交通公益服務的同時,加深對安全駕駛的認識;未成年犯罪嫌疑人,可以讓其從事博物館講解、在圖書館整理書籍、社區(qū)義工等懲罰性較弱、主要突出教育功能的社會公益服務;涉嫌資源環(huán)境犯罪的犯罪嫌疑人,則遵循修復性司法理念,讓其參與“補植復綠”和“增殖放流”工作,完成相應的生態(tài)修復活動;涉嫌電信網(wǎng)絡詐騙相關罪名的犯罪嫌疑人,可讓其參與社區(qū)“反詐”宣傳活動。另外,社區(qū)義工、扶貧結對等活動都可作為社會服務內容來適用。

社會服務的時長設置,與社會服務令的制度功能直接相關,各國因社會服務性質差異而采取不同的規(guī)定。在確定社會服務的最低限度和最高限度時,既要考慮到社會服務令的可操作性,又要體現(xiàn)一定的懲罰性。作為起訴考察方式,社會服務時長受審查起訴期限的限制。我國輕微刑事案件審查起訴期限一般為一個月,為保證實踐的相對可操作性,審前社會服務時長可設置為20-60小時、最長完成期限為10天、每天累計從事社會服務時間不超過8個小時。具體時長可由承辦檢察官根據(jù)犯罪嫌疑人所犯罪行、主觀惡性、人身危險性程度與認罪悔過表現(xiàn)等因素來確定。

(四)組織實施與要求

審前社會服務由檢察機關以檢察意見的形式委托給其他行政機關、社區(qū)或社會團體等社會服務組織單位完成組織實施、監(jiān)督管理與完成情況反饋,組織單位的專業(yè)性和穩(wěn)定性是審前社會服務令制度運行的保障。主辦檢察官在征得犯罪嫌疑人參加社會服務的意愿后,經(jīng)檢察長批準制發(fā)社會服務令,同時提出檢察意見,連同社會服務令副本移送相應的社會服務組織單位。社會服務令需明確社會服務的內容、時長、組織單位、應當遵守的義務以及未及時完成社會服務的法律后果;檢察意見需明確社會服務組織單位的責任、反饋要求并附上《社會服務完成情況反饋表》等。不同于社區(qū)矯正中的社會服務主要依托村委會或社區(qū)在社區(qū)范圍內進行,審前社會服務因案件性質與犯罪嫌疑人個人情況的不同而具有多樣性,可根據(jù)社會服務的不同內容與方式,將犯罪嫌疑人交由相應的社會服務組織單位組織實施。如涉嫌交通肇事和危險駕駛犯罪的,由公安交警部門負責;環(huán)境資源類犯罪,由林業(yè)、漁業(yè)、農業(yè)、環(huán)保等部門負責;其他在社區(qū)或村委會執(zhí)行更為適宜的,如社區(qū)義工、扶貧結對等,以社區(qū)或村委會為執(zhí)行機構。為避免審前社會服務令制度流于形式,組織單位需及時記錄犯罪嫌疑人參加與完成社會服務的情況,主辦檢察官要與社會服務組織實施單位保持密切聯(lián)系,不定期跟蹤抽查犯罪嫌疑人的履行情況,全面考察評估其悔罪態(tài)度。

(五)檢察機關的職責

作為審查起訴的考察方式,檢察機關主導社會服務令適用的全過程。其一,規(guī)范審前社會服務令的實施程序與操作要求。包括適用前的訊問與調查,社會服務內容、地點、時長的選擇,社會服務令的發(fā)出與跟蹤監(jiān)督,社會服務組織單位的移送、聯(lián)絡與反饋,社會服務結束后的評估與案件處置等諸多環(huán)節(jié)。其二,加強與各機關團體聯(lián)動,與交警部門、林業(yè)部門、社區(qū)等合作單位實行常態(tài)化合作,建立審前社會服務多元化協(xié)作體系,定期培訓社會服務組織人員。其三,建立審前社會服務效果評價機制。檢察機關作為審前社會服務令的主導者和考察者,完善社會服務完成情況考察的制度規(guī)范,作為認定是否真誠悔過的評估依據(jù),通過綜合考核,最終決定是否不起訴。決定不起訴的,應當在5日之內向被不起訴人宣布不起訴決定,并將處理結果告知社會服務執(zhí)行機構;犯罪嫌疑人未按時完成社會服務令的,可延長服務時長或者撤銷社會服務令,提起公訴。其四,依托數(shù)字技術強化監(jiān)督。建立審前社會服務令線上監(jiān)督平臺,要求犯罪嫌疑人在進行社會服務時打卡定位,實現(xiàn)軌跡跟蹤。

(六)對檢察機關的監(jiān)督

檢察機關主導審前社會服務令的過程中,未經(jīng)法院審查對涉案嫌疑人施加一定義務,審前社會服務令和不起訴的決定均由檢察機關作出,存在權限過大、權力濫用的可能,因此,制度設計中必須考慮設置權力監(jiān)督機制。一是需要明確審前社會服務令的適用條件與范圍,符合條件的案件才能適用。二是涉案犯罪嫌疑人有選擇是否參加社會服務的權利,對此應充分保障。三是賦予被害人監(jiān)督權,檢察官將犯罪嫌疑人從事社會服務的時間、地點和結果告知被害人,并為被害人提供反饋途徑。四是運用聽證制度保障異議權,將是否適用社會服務令、社會服務內容與時長以及是否起訴等作為聽證的主要內容,邀請犯罪嫌疑人、相關機構、律師等參與其中并發(fā)表意見,以保障犯罪嫌疑人的知情權和異議權。

五、余論

本文目前討論的審前社會服務令制度是在我國現(xiàn)行法律框架下的保守設想與權宜之策。在現(xiàn)行相對不起訴制度框架下,檢察機關起訴裁量權的運行空間非常有限,制約著刑事程序法在輕罪治理體系中的作用發(fā)揮。借鑒世界其他法治國家的做法,審判定罪對犯罪人施以刑罰并非刑事訴訟程序應對犯罪的唯一有效反應,審前社會服務令制度的程序終結與分流作用可以有更多的作為?；诨謴托浴f(xié)商性、治理性司法理念,進一步推動輕罪治理體系完善,還需在實體法與程序法中體系性構建社會服務令制度。(37)目前,我國社區(qū)矯正中的社會服務不是由司法機關做出的“法令”,也沒有具體的程序設計,缺乏強制性與規(guī)范性,并不屬于嚴格意義上的“社會服務令”制度。實體法上,應在刑法總則中將“罪后積極恢復行為”規(guī)定為法定從寬量刑情節(jié),完善刑法寬宥制度,激勵行為人積極補救,挽救受害人損失;(38)舒登維:《刑法應將“罪后積極恢復行為”規(guī)定為法定量刑情節(jié)》,載《人民法院報》2022年9月29日,第6版。從社會服務的法益恢復、教育矯正、融入社會等功能出發(fā),健全的社會服務令制度可以覆蓋審前、審中與審后,作為附條件不起訴考察方式、單獨的刑罰種類以及社區(qū)矯正的執(zhí)行方式適用于不同案件。對于認罪認罰的輕罪案件,法官根據(jù)案件具體情況,可以直接定罪免刑并責令完成社會服務,也可以在從寬量刑的同時,責令被告人在服刑前或服刑后完成相應的社會服務,或是判處緩刑的同時發(fā)出社會服務令,利用社會服務令制度充分激發(fā)認罪認罰從寬的制度優(yōu)勢。程序法上,應拓展附條件不起訴的適用范圍,將目前僅適用于未成年人的附條件不起訴制度擴大適用到所有輕罪案件,完善其適用條件,確立有針對性和差異化的監(jiān)督考察項目,建立較為完善的教育矯治體系。(39)陳瑞華:《輕罪案件附條件不起訴制度研究》,載《現(xiàn)代法學》2023年第1期。根據(jù)可能判處的刑罰合理設計考察期限,通過社會服務實現(xiàn)行為矯正、形成悔改成效保障并體現(xiàn)一定的懲罰性,進而充分發(fā)揮審前社會服務令對刑事訴訟程序的終結作用。