張 虹

(重慶師范大學(xué) 初等教育學(xué)院,重慶 400700)

一、問(wèn)題提出

教師流動(dòng)并非產(chǎn)生于今天,教師流動(dòng)是一個(gè)歷史性范疇。當(dāng)下大學(xué)教師流動(dòng)所遭遇的制度障礙以及實(shí)現(xiàn)困境應(yīng)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下學(xué)校對(duì)政府的強(qiáng)依附性,以及單位制度的行政化特性不無(wú)關(guān)系。[1](P59-65)新中國(guó)成立后得以廣泛推行的單位體制,在很大程度上瓦解了我國(guó)近代大學(xué)教師流動(dòng)賴以存在的文化自由基礎(chǔ),并牢牢地將大學(xué)教師封鎖在單位制的保護(hù)下以獲取相對(duì)穩(wěn)定的單位生活。進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著事業(yè)單位全員聘用制的推行,大學(xué)教師與高校之間的關(guān)系逐漸被激活,大學(xué)教師自主流動(dòng)回溫并成為常態(tài)。

目前關(guān)于大學(xué)教師流動(dòng)政策方面的研究比較豐富。僅從史學(xué)的角度,縱向上以1949年和1978為時(shí)間節(jié)點(diǎn),更多的是考察新中國(guó)成立70年來(lái)高校教師流動(dòng)政策、大學(xué)教師流動(dòng)歷史沿革、大學(xué)教師流動(dòng)制度變遷,以及大學(xué)高層次人才引進(jìn)政策;或改革開(kāi)放40年來(lái)大學(xué)教師流動(dòng)政策,大學(xué)教師流動(dòng)話語(yǔ)變化。也有更早地梳理了近代大學(xué)教師群體流動(dòng)與近代大學(xué)教育之間的關(guān)系的研究。但是,尚未發(fā)現(xiàn)把大學(xué)教師流動(dòng)放在百年嬗變的歷史語(yǔ)境中進(jìn)行考察。有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)真正意義上對(duì)教師流動(dòng)問(wèn)題的關(guān)注始于改革開(kāi)放。[2]那么,在此之前呢?或者從近代意義上的第一所公立大學(xué)——國(guó)立北京大學(xué)(1912)肇始①,大學(xué)教師的流動(dòng)情況如何?即大學(xué)教師流動(dòng)在我國(guó)近代歷史上是如何產(chǎn)生和發(fā)展的?或者說(shuō)中國(guó)是否具備大學(xué)教師流動(dòng)自由的文化基因與歷史積淀?把大學(xué)教師流動(dòng)放在近代時(shí)序空間中進(jìn)行考察,通過(guò)追溯百年大學(xué)教師流動(dòng)的形成以及教師流動(dòng)自由的歷史淵源,分析百年大學(xué)教師流動(dòng)政策的演變邏輯及其動(dòng)因,對(duì)于今后我國(guó)公立大學(xué)教師流動(dòng)政策的規(guī)范治理,促進(jìn)高等教育學(xué)術(shù)生態(tài)良性發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、中國(guó)公立大學(xué)教師流動(dòng)政策的百年嬗變歷程(1912-2022年)

中國(guó)現(xiàn)代性意義上的大學(xué)源自于近代大學(xué)的興起,把高校教師流動(dòng)放在中國(guó)近代以來(lái)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)變革的宏觀背景下進(jìn)行考察,結(jié)合具有標(biāo)志性的重大教育政策文件,總結(jié)和反思百年大學(xué)教師流動(dòng)政策的演進(jìn)規(guī)律及其制度邏輯,對(duì)中國(guó)近代以來(lái)的大學(xué)教師流動(dòng)政策進(jìn)行全景式掃描,嘗試探尋近代以來(lái)中國(guó)大學(xué)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。

(一)大學(xué)教師完全自由流動(dòng)期(1912-1948年)

清朝后期,近代社會(huì)處于一個(gè)急劇動(dòng)蕩的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)新式學(xué)堂的興起,到中國(guó)近代第一所國(guó)立大學(xué)——國(guó)立北京大學(xué)的創(chuàng)建(1912),標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代意義上大學(xué)制度的初步確立。[3]由此,近代大學(xué)在“外壓內(nèi)生”的雙重催化下走出了一條具有中國(guó)特色政府驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展之路。[4]自近代大學(xué)出現(xiàn)以來(lái),20世紀(jì)首批自由職業(yè)者——高校教師出現(xiàn),他們享有著充分自由遷徙和自由擇業(yè)的權(quán)利,這種局面一直延續(xù)到新中國(guó)成立之初。[5]可以說(shuō),民國(guó)大學(xué)在中國(guó)教育史上雖歷經(jīng)動(dòng)蕩亂世,但變革之探索異彩紛呈,在很大程度上取決于教育等法律體系的建立。在中國(guó)憲法史上,最早涉及公民工作自由權(quán)的是南京臨時(shí)政府于1912年頒布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,其中,第6條列舉的人民享有的自由權(quán)中明確了“營(yíng)業(yè)之自由”(第3款)。1913年北洋政府頒布的《天壇憲法草案》進(jìn)一步規(guī)定公民有“職業(yè)之自由,非依法律不得限制”(第8條)。此后的憲法或是以“職業(yè)自由”,或是以“營(yíng)業(yè)自由”“工作權(quán)”的方式先后確認(rèn)了公民的工作自由權(quán)。[6]與此同時(shí),政府頒布了一系列與大學(xué)相關(guān)的政策法規(guī),尤其以大學(xué)教師任職資格與聘任規(guī)定方面尤為典型。如1912年《大學(xué)令》作為中國(guó)第一部高等教育法令的頒布,開(kāi)啟了近代以來(lái)大學(xué)自主聘任教師的立法源頭。[7]此后,逐漸形成了以《大學(xué)令》為核心,以《修正大學(xué)令》(1917)、《國(guó)立大學(xué)職員任用及薪俸規(guī)程令》(1917)、《國(guó)立大學(xué)校條例令》(1924)、《國(guó)民政府對(duì)于大學(xué)教授資格條例之規(guī)定》(1926)、《大學(xué)教授資格條例之規(guī)定》(1927)、《大學(xué)法》(1948)為配套的高等教育立法體系。這些法律法規(guī)不僅標(biāo)志著近代中國(guó)公立大學(xué)教師聘任政策之形成,更確保了大學(xué)對(duì)教師聘任的自主權(quán)[8],在法律層面促進(jìn)與保障了大學(xué)教師的自由流動(dòng)。

盡管民國(guó)大學(xué)教師聘任權(quán)經(jīng)歷了從最初由校長(zhǎng)主掌到改為聘任委員會(huì)再到由評(píng)議會(huì)決策的過(guò)程,但始終沒(méi)有改變大學(xué)是教師聘任的主體這一原則性規(guī)定,即大學(xué)始終擁有對(duì)教師聘任的自主權(quán)利,教師亦成為獨(dú)立的學(xué)術(shù)主體,不僅有要求學(xué)術(shù)自由的權(quán)力,也享有學(xué)術(shù)選擇的自由。正是政府賦予了高校相對(duì)靈活的用人自主權(quán),使得這一時(shí)期的大學(xué)教師流動(dòng)表現(xiàn)出自主性的一面,并體現(xiàn)出一定的市場(chǎng)選擇性與競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面,民國(guó)時(shí)期大學(xué)教師流動(dòng)還飽受著戰(zhàn)亂、經(jīng)濟(jì)壓力以及社會(huì)格局的動(dòng)蕩等外部因素的影響,增加了大學(xué)教師流動(dòng)的不確定性或偶然性,同時(shí)也加劇了近代大學(xué)教師壓力流動(dòng)的特點(diǎn)。這些多重因素的交錯(cuò)影響,使得民國(guó)大學(xué)教師流動(dòng)既有遵循高等教育自身發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在需要,又有來(lái)自教育以外其他社會(huì)因素的外力干擾,呈現(xiàn)出大學(xué)教師流動(dòng)復(fù)雜性的一面。可以說(shuō),自由流動(dòng)和壓力流動(dòng)的交替影響勾勒出這一時(shí)期民國(guó)大學(xué)教師流動(dòng)的基本樣態(tài)。

(二)限制大學(xué)教師自由流動(dòng)期(1949—1984年)

新中國(guó)成立初,在對(duì)民國(guó)大學(xué)實(shí)施全面接管和社會(huì)主義改造之后,事業(yè)單位人事制度系統(tǒng)的確立成為中國(guó)高校人事制度改革的一個(gè)最大特點(diǎn)。[9](P74)民國(guó)大學(xué)對(duì)西方教師聘任制的移植與發(fā)展在新中國(guó)成立后的第一個(gè)高等教育政策——《高等學(xué)校暫行規(guī)程》(1950年)中得以短暫的繼承,如第十九條規(guī)定:“校(院)長(zhǎng)代表學(xué)校,領(lǐng)導(dǎo)全校(院)一切教學(xué)、研究及行政事宜……任免教師、職員、工警?！盵10]遺憾的是,近代以來(lái)教師流動(dòng)的文化基因隨著新中國(guó)的建立并未得到有效的延續(xù)和發(fā)展,而且很快被統(tǒng)一管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所代替。這種計(jì)劃模式對(duì)高校與政府以及高校與教師之行政(管理)關(guān)系的確立產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。當(dāng)政府的權(quán)力逐漸滲透到高校教師管理的各個(gè)領(lǐng)域后,隨之帶來(lái)的是教師與高校的關(guān)系以及教師身份的新的變化。

教育方面代表性的政策文件有:1950年,政務(wù)院頒布《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》,確立了中央政府教育部對(duì)全國(guó)教育的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán);[11]1953年,政務(wù)院進(jìn)一步指出:“中央高等教育部對(duì)全國(guó)高等學(xué)校(軍事學(xué)校除外)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),包括高等學(xué)校的設(shè)立、院系專業(yè)設(shè)置……人事制度(包括人員任免、師資調(diào)配等)等。”[12](P212)這一規(guī)定開(kāi)始將高等教育納入國(guó)家計(jì)劃體系,由中央政府對(duì)高等教育的人、財(cái)、物實(shí)施統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理。1956年,高等教育部頒布《高等學(xué)校任用教、職、工人的暫行規(guī)定》,首次明確了新中國(guó)高等學(xué)校教師的統(tǒng)一管理制度,重新確認(rèn)了高校教師的法律身份——國(guó)家工作人員,從此教師有責(zé)任服從國(guó)家調(diào)動(dòng)。[13]同年,《關(guān)于高等學(xué)校教師調(diào)動(dòng)的暫行規(guī)定》再次強(qiáng)調(diào):“高等學(xué)校教師是國(guó)家工作人員,應(yīng)該根據(jù)國(guó)家需要,服從國(guó)家調(diào)動(dòng)”,教師“除非經(jīng)高等教育部統(tǒng)一,一般不作調(diào)動(dòng)”。[12](P634)隨后,1961年“高教六十條”頒布,第31條進(jìn)一步明確“教育部直屬高等學(xué)校教師的調(diào)動(dòng)必須經(jīng)過(guò)教育部的批準(zhǔn)”。自此,高校教師流動(dòng)皆納入國(guó)家行政計(jì)劃管控范圍,意味著任何部門(mén)抽調(diào)教師需先征得高等教育部同意,不允許教師個(gè)人或單位私自允許人員流動(dòng),高校教師的自由流動(dòng)受到最嚴(yán)格的限制。

(三)有限的大學(xué)教師自由流動(dòng)期(1985—1999年)

改革開(kāi)放到20世紀(jì)末,大學(xué)教師流動(dòng)呈現(xiàn)出市場(chǎng)引導(dǎo)和政府主導(dǎo)下的“有限自由流動(dòng)”。這一階段中國(guó)高等教育制度的變遷大體經(jīng)歷了撥亂反正、恢復(fù)和重建以及全面啟動(dòng)教育體制改革等階段。教育政策與立法的推進(jìn)更多地表現(xiàn)為改革的復(fù)雜性,既帶有“破舊”的改革勇氣,又體現(xiàn)出“立新”的某種謙抑。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“下海經(jīng)商熱”的影響,大大刺激了體制內(nèi)部分教師走出去的強(qiáng)烈意愿,形成了改革開(kāi)放后教師流動(dòng)的第一次大潮。當(dāng)時(shí)科技人才等一批知識(shí)分子的“下海”和“孔雀東南飛”即是市場(chǎng)化浪潮下高校教師流動(dòng)的典型特征。[14](P20-21)其推動(dòng)因素有諸多政策法規(guī)的支持。如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布,簡(jiǎn)政放權(quán)、分級(jí)管理、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等成為改革要旨;1986年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》,提出事業(yè)單位實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制,聘期一般不超過(guò)5年[15];同年3月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》,指出擴(kuò)大高等學(xué)校管理權(quán)限,高?？梢云溉?、辭退教師和辭退職工[16]。

直到1993年《中華人民共和國(guó)教師法》頒布,以聘任合同確立學(xué)校與教師之間的法律關(guān)系,正式開(kāi)啟了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的用人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政策法規(guī)的相繼頒布在確認(rèn)高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí),意圖疏通學(xué)術(shù)職業(yè)系統(tǒng)“能進(jìn)能出”和“能上能下”的問(wèn)題。與此同時(shí),在改革開(kāi)放后的二十年,由于我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)期,各個(gè)部門(mén)與管理系統(tǒng)仍延續(xù)了上一時(shí)期高度集中的計(jì)劃管理體制,廣大企業(yè)職工以及事業(yè)單位工作人員都接受著計(jì)劃內(nèi)的終身就業(yè)與全能保障,并未實(shí)質(zhì)性改變高校教師基于“單位人”的終身制。因此,此階段仍然存在教師流動(dòng)難以及教師退出機(jī)制不健全的問(wèn)題。

(四)規(guī)范大學(xué)教師自由流動(dòng)期(2000-2022年)

新世紀(jì)之初,我國(guó)教師聘任制開(kāi)始由專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任向崗位聘用制轉(zhuǎn)換。[17]代表性的政策文件有:2000年三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》,2002年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》,提出任用教師要按需設(shè)崗,公開(kāi)招聘,開(kāi)啟了高校教師崗位聘任制的改革探索。隨之而來(lái)的是國(guó)家相關(guān)立法和政策的推進(jìn),如2008年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》賦予普通勞動(dòng)者預(yù)告辭職權(quán),2014年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》首次以法律的形式賦予了事業(yè)單位工作人員的預(yù)告辭職權(quán),高校教師獲得了辭職的自由。為進(jìn)一步破除和疏通人才流動(dòng)的體制性、制度性障礙,2011年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》發(fā)布,這兩項(xiàng)政策意在推動(dòng)全員納入社會(huì)保障體系,有利于擴(kuò)大高校和教師的雙向選擇權(quán)。這一系列政策法規(guī)的出臺(tái)為弱化身份管理,強(qiáng)化學(xué)術(shù)市場(chǎng)在人力資源配置中的基礎(chǔ)性作用,并為高校教師流動(dòng)創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境和制度保障。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),在國(guó)家人才項(xiàng)目的持續(xù)推動(dòng)下,“高層次人才”戰(zhàn)略資源的主體地位得以突顯,高校為“達(dá)標(biāo)”和“躋身”“雙一流”前列,從“非雙高校”流向“雙一流高?！?展開(kāi)了對(duì)優(yōu)質(zhì)人才的激烈競(jìng)爭(zhēng)。因此,這一時(shí)期由市場(chǎng)主導(dǎo)的高層次人才職業(yè)內(nèi)流動(dòng)成為大學(xué)教師流動(dòng)的主要類型。[18]在這一期間,國(guó)家對(duì)高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的制度安排催生了學(xué)術(shù)錦標(biāo)賽的內(nèi)卷效應(yīng),并衍生出“學(xué)術(shù)績(jī)效主義”和“學(xué)術(shù)量化”的資本化傾向,引發(fā)了學(xué)術(shù)圈人才規(guī)劃亂發(fā)“帽子”、人才評(píng)價(jià)只唯“帽子”、人才自身爭(zhēng)戴“帽子”以及地方和單位挖搶戴“帽子”人才的怪象亂象,最終導(dǎo)致人才項(xiàng)目異化為人才稱號(hào)。[19]為此,國(guó)家相繼出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范高校人才引進(jìn)工作的若干意見(jiàn)》(2014)、《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》(2016)、《關(guān)于堅(jiān)持正確導(dǎo)向促進(jìn)高校高層次人才合理有序流動(dòng)的通知》(2017)、《關(guān)于加快直屬高校高層次人才發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2017)、《人力資源市場(chǎng)暫行條例》(2018)、《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見(jiàn)》(2019)、《關(guān)于正確認(rèn)識(shí)和規(guī)范使用高校人才稱號(hào)的若干意見(jiàn)》(2020)、《中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)(學(xué)科)和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金管理辦法》(2022)等,嘗試從政策法規(guī)層面對(duì)學(xué)術(shù)職業(yè)市場(chǎng)人才的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與無(wú)序流動(dòng)加以規(guī)范和引導(dǎo)。與此同時(shí),高校教師流動(dòng)受阻的現(xiàn)象依然存在。有的高校為防止人才流失設(shè)置了種種人為性障礙,這使得這一階段的大學(xué)教師流動(dòng)呈現(xiàn)出自由流動(dòng)、無(wú)序流動(dòng)與流動(dòng)難并存的復(fù)雜現(xiàn)象。

三、中國(guó)公立大學(xué)教師流動(dòng)政策的嬗變邏輯

從中國(guó)大學(xué)教師流動(dòng)政策的百年演進(jìn)歷程來(lái)看,經(jīng)歷了“自由期-限制期-有限期-規(guī)范期”四個(gè)階段,透過(guò)百年歷史軌跡,可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)大學(xué)教師流動(dòng)政策演進(jìn)的基本特征和演進(jìn)邏輯。

(一)多重因素影響下的民國(guó)大學(xué)教師流動(dòng):以完全自由流動(dòng)為主

民國(guó)至南京國(guó)民政府時(shí)期,政府頒布了一系列與大學(xué)教師任用相關(guān)的法規(guī)、條例,伴隨中國(guó)大學(xué)的近代化,近代中國(guó)大學(xué)教授群體隨之出現(xiàn)。民國(guó)時(shí)期大學(xué)教師流動(dòng)在總體上呈現(xiàn)出基于壓力流和自主流交織的“完全自由流動(dòng)”。自由流動(dòng)對(duì)中國(guó)近代大學(xué)教育產(chǎn)生了積極影響,壓力流則迫使教學(xué)科研活動(dòng)中斷,對(duì)近代大學(xué)教育產(chǎn)生消極影響。第一,民國(guó)高等教育改革奠定了中國(guó)近代高校人事制度的基礎(chǔ),形成了近代公立大學(xué)各具特色的教師聘任制度。盡管由于政局動(dòng)蕩、教育行政部門(mén)人事更替頻繁,以及高校人事管理無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),民國(guó)大學(xué)的教師管理均表現(xiàn)為“大學(xué)自治”和“校長(zhǎng)集權(quán)”的傾向。[20]這使得高校能夠在自主范圍內(nèi)靈活地推行教師聘任制,促使高校教師逐漸演變?yōu)樽杂陕殬I(yè)者。第二,教師自主流動(dòng)得益于立法對(duì)近代大學(xué)教師流動(dòng)權(quán)利的保障與推進(jìn)。如近代憲法對(duì)公民工作自由權(quán)與公民自由擇業(yè)機(jī)制的確認(rèn),使得這一時(shí)期的大學(xué)教師能夠擁有“身份自由,擇業(yè)自由”?！洞髮W(xué)令》明確規(guī)定在大學(xué)設(shè)立評(píng)議會(huì)和教授會(huì),既是教授治校與大學(xué)自治的首創(chuàng),亦是民國(guó)政府落實(shí)向大學(xué)分權(quán)的初次嘗試。后續(xù)《大學(xué)組織法》《大學(xué)法》等各類大學(xué)規(guī)程等法規(guī)政策的頒布,推動(dòng)了學(xué)術(shù)自治和教授治校的現(xiàn)代大學(xué)核心制度,為大學(xué)教師自由流動(dòng)提供了法律保障。同時(shí),教育立法的顯著成果之一高校教師聘任制的實(shí)然落地,大學(xué)教師流動(dòng)有了直接的制度依據(jù),教師與高校同時(shí)獲得了選擇權(quán),大學(xué)教師的學(xué)術(shù)自由和流動(dòng)自由得以實(shí)現(xiàn)。[21]第三,各種戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)與權(quán)利更迭等外部社會(huì)環(huán)境的突變使得近代大學(xué)教師的聘任以及教師的流動(dòng)更具有戰(zhàn)時(shí)性特征。政策的不穩(wěn)定使得民國(guó)大學(xué)教師在資格檢定、聘用規(guī)程和人才流動(dòng)等方面都具有較大的隨意性。第四,除近代戰(zhàn)亂、政治更迭等外部因素影響外,中國(guó)近代知識(shí)分子群體的覺(jué)醒與民主自由精神之涵養(yǎng)、自由擇業(yè)機(jī)制與大學(xué)聘任制的推行、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的建立與學(xué)術(shù)交流的激發(fā),[22](P348-349)這些因素的融合與激蕩共同形成了近代以來(lái)我國(guó)特有的大學(xué)教師流動(dòng)文化。

綜上而言,近代以來(lái)我國(guó)公立大學(xué)真正意義上的教師流動(dòng)始于高校教師聘任制的推進(jìn)。民國(guó)《大學(xué)令》等政策法律的頒布沖破了傳統(tǒng)大學(xué)教員學(xué)官身份的制度屬性,開(kāi)創(chuàng)了近代大學(xué)教師聘任制的應(yīng)用,確立了大學(xué)獨(dú)立、學(xué)術(shù)自治和教授治校等現(xiàn)代大學(xué)制度的精神核心,賦予了近代大學(xué)教師教育雇員的自由職業(yè)者身份,有效地促進(jìn)了俊杰云集與學(xué)術(shù)交流,形成了民國(guó)大學(xué)在中國(guó)高等教育發(fā)展史上的一個(gè)高峰。大學(xué)與政府關(guān)系的“動(dòng)態(tài)平衡”(表現(xiàn)為政府、校長(zhǎng)、教師與學(xué)生等四者關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定),促進(jìn)了大學(xué)獨(dú)立和學(xué)術(shù)自由的現(xiàn)代大學(xué)制度的形成,確保民國(guó)大學(xué)能夠在自主范圍內(nèi)靈活地推行教師聘任制,并形成了近代公立大學(xué)各具特色的教師聘任制度。而這種平衡的直接原因得益于政府與大學(xué)的放權(quán)與分權(quán),即政府主動(dòng)分權(quán)給大學(xué),校長(zhǎng)主動(dòng)分權(quán)給師生。[23](P188-192)可見(jiàn),這一時(shí)期有關(guān)大學(xué)教師流動(dòng)政策法規(guī)的價(jià)值選擇是賦予大學(xué)教師合法的流動(dòng)權(quán)益,政府的放權(quán)賦予了民國(guó)大學(xué)較多的自治權(quán),校長(zhǎng)獲得聘用教師的自主權(quán)利,大學(xué)教師獲得了選擇大學(xué)的自由。

(二)市場(chǎng)有限參與下的大學(xué)教師分類流動(dòng):以有限自由流動(dòng)為主

新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)下,服從國(guó)家的計(jì)劃調(diào)配或流動(dòng),是高校教師在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)干部以及事業(yè)單位工作人員的一項(xiàng)義務(wù)。這種做法與建國(guó)以來(lái)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單位制度高度相適應(yīng)。在全員“統(tǒng)包統(tǒng)分、行政調(diào)配”的主導(dǎo)下,教師對(duì)大學(xué)以及大學(xué)對(duì)國(guó)家的“雙重單項(xiàng)依附”、剛性的人事聘用制度、創(chuàng)新精神的抑制以及大學(xué)“集體的平庸”開(kāi)始顯現(xiàn)。[24]大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織的應(yīng)有功能難以發(fā)揮,大學(xué)教師從獨(dú)立的學(xué)術(shù)主體變?yōu)椤皢挝蝗恕?大學(xué)教師的流動(dòng)自由嚴(yán)重受限。對(duì)此,學(xué)校人事制度成為一種實(shí)質(zhì)上的終身制,而這種體制內(nèi)身份不斷弱化了高校和教師的選擇權(quán)利,將其變?yōu)橐环N長(zhǎng)期處于預(yù)備狀態(tài)的“沉睡的權(quán)利”。[25]盡管1983年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于科技人員合理流動(dòng)的若干規(guī)定》,科技人員流動(dòng)開(kāi)始松動(dòng),但更多的人才流動(dòng)遵循于黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的政治需要,政策背后透露出行政管控人才流動(dòng)的國(guó)家邏輯,如強(qiáng)調(diào)教師對(duì)組織的絕對(duì)服從和服務(wù)意識(shí),甚少關(guān)注高校教師的主觀意愿選擇。應(yīng)該說(shuō),新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前,高度中央集權(quán)的教育管理體制嚴(yán)重沖擊了大學(xué)自治的民國(guó)基礎(chǔ),教師聘任制被“鎖定”在單位終身制的“外衣”之下,形成了計(jì)劃式的大學(xué)教師流動(dòng)制度。這一階段的高校教師流動(dòng)實(shí)際上處于被嚴(yán)格限制和管控的狀態(tài),教師與高校之間的關(guān)系被教師與政府之間的新關(guān)系所取代,導(dǎo)致高校作為獨(dú)立辦學(xué)主體的地位在全能型政府的管控下被嚴(yán)重遮蔽。

自改革開(kāi)放到20世紀(jì)末,隨著政校關(guān)系的松綁以及聘任制改革的推進(jìn),政府加大了對(duì)大學(xué)的放權(quán)力度,高校教師任用的主體由政府重新回歸為高校,高校獨(dú)立法人地位得以確立,教師任用的形式由任命制轉(zhuǎn)變?yōu)槠溉魏贤?推動(dòng)了大學(xué)教師從“被動(dòng)流”到“主動(dòng)流”的時(shí)代轉(zhuǎn)向,很大程度上加速了學(xué)術(shù)職業(yè)的“流動(dòng)性”。與此同時(shí),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得教師資源的配置方式發(fā)生了改變,大學(xué)教師流動(dòng)逐漸從計(jì)劃統(tǒng)一調(diào)配向市場(chǎng)化自主擇業(yè)轉(zhuǎn)變,從一定程度上保障了學(xué)術(shù)職業(yè)的流動(dòng)性。然而,受政府長(zhǎng)期的行政管控干預(yù),這一時(shí)期高校與教師之間法律關(guān)系的行政性仍然占據(jù)主導(dǎo)地位,再加上事業(yè)單位和其他類別的社會(huì)組織實(shí)行的是不同序列的養(yǎng)老體制,致使系統(tǒng)內(nèi)的教師流動(dòng)仍然較為有限。因此,這一階段的高校教師流動(dòng)表現(xiàn)出兩大特點(diǎn):一是受“經(jīng)商熱”“出國(guó)熱”的市場(chǎng)化沖擊,東部高校教師流動(dòng)呈現(xiàn)出系統(tǒng)外單向流動(dòng)的特點(diǎn),且具有一定的自主性和市場(chǎng)選擇性;二是在市場(chǎng)的有限參與下,區(qū)域之間出現(xiàn)了教師流動(dòng)的“孔雀東南飛”現(xiàn)象,人才隱形流失初步顯現(xiàn)?？偟膩?lái)說(shuō),改革開(kāi)放后的二十年期間,大學(xué)教師流動(dòng)因市場(chǎng)介入從被動(dòng)走向了主動(dòng),教師擁有了一定的自主發(fā)展權(quán)利,但教師的辭職難現(xiàn)象仍較為普遍,因政府(或高校)以教師隊(duì)伍穩(wěn)定的高度維護(hù)抵消了有限的市場(chǎng)化沖擊,使得這一時(shí)期的大學(xué)教師流動(dòng)在總體上呈現(xiàn)出政府強(qiáng)干預(yù)下的“有限流動(dòng)時(shí)期”。

(三)市場(chǎng)和學(xué)術(shù)雙重導(dǎo)向下的教師流動(dòng):以自由流動(dòng)為主,規(guī)制流動(dòng)為輔

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),隨著市場(chǎng)在人才資源配置中決定性作用的確立,大學(xué)教師在整體流動(dòng)頻率偏低的情況下已顯增速趨勢(shì),并呈現(xiàn)出市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和學(xué)術(shù)導(dǎo)向的綜合特點(diǎn)。這一階段事業(yè)單位分類改革的持續(xù)推進(jìn),高校等公益二類單位的屬性定位加速了市場(chǎng)為主導(dǎo)的人力資源配置作用,傳統(tǒng)高校與教師之間的法律關(guān)系之平權(quán)性質(zhì)得以凸顯。隨著教師權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,教師預(yù)告辭職權(quán)的確立從制度上疏通了事業(yè)單位工作人員流出的通道,緩解了大學(xué)教師過(guò)去辭職難的問(wèn)題,進(jìn)一步拓寬了大學(xué)教師的職業(yè)自主性,極大地保障了大學(xué)教師的擇業(yè)自主權(quán),這些新的變化因素決定了教師的流動(dòng)行為表現(xiàn)出自由流動(dòng)的一面。

但由于學(xué)術(shù)市場(chǎng)發(fā)育不完善,使得新世紀(jì)以來(lái)的教師流動(dòng)一直內(nèi)隱在如何解決“教師流動(dòng)難與無(wú)序流動(dòng)、教師穩(wěn)定與教師流失”之間的矛盾之中?；诖?新時(shí)期的教師流動(dòng)治理必須在規(guī)制與自由的張力之間尋求某種平衡。但現(xiàn)有的教育立法建設(shè)落后于教師流動(dòng)的時(shí)代格局,沒(méi)能有效調(diào)節(jié)學(xué)術(shù)市場(chǎng)的無(wú)序流動(dòng)和流動(dòng)難現(xiàn)象,這些新問(wèn)題都急需教育立法的不斷創(chuàng)新和積極回應(yīng),切實(shí)保障教師的合法權(quán)益,鼓勵(lì)學(xué)術(shù)型流動(dòng),規(guī)避功利型流動(dòng)。

與此同時(shí),取消事業(yè)單位編制試點(diǎn)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革等相關(guān)配套政策的實(shí)施,對(duì)破除教師職務(wù)終身制,打破大學(xué)教師流動(dòng)體制“內(nèi)外”壁壘奠定了重要的制度性資源。然而,在“雙一流”建設(shè)的推進(jìn)中,學(xué)術(shù)市場(chǎng)高層次人才的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與無(wú)序流動(dòng)已然顯現(xiàn),把大學(xué)教師這一群體的社會(huì)流動(dòng)建立在契約自由的基礎(chǔ)上,并非倡導(dǎo)完全自主。相反,過(guò)度流動(dòng)不僅不能倡導(dǎo),還要進(jìn)行必要規(guī)范。更何況不合理的流動(dòng)行為還將引發(fā)聘用關(guān)系穩(wěn)定性與流動(dòng)性的沖突,以及大學(xué)教師職業(yè)公共性與自主性的沖突?？偟膩?lái)說(shuō),這一時(shí)期的大學(xué)教師流動(dòng)更多地呈現(xiàn)出自由流動(dòng)、無(wú)序流動(dòng)和流動(dòng)難的復(fù)雜局面。當(dāng)前,“雙一流”建設(shè)催生了學(xué)術(shù)市場(chǎng)的深度分割,人才流動(dòng)呈現(xiàn)無(wú)序性和非學(xué)術(shù)性,這就需要在平衡學(xué)術(shù)職業(yè)流動(dòng)性與穩(wěn)定性的前提下,不斷優(yōu)化聘用制改革的實(shí)效,而如何在規(guī)范當(dāng)中保障大學(xué)教師的流動(dòng)權(quán)利,尚需對(duì)大學(xué)教師流動(dòng)的合理邊界進(jìn)行綜合考量。

四、中國(guó)公立大學(xué)教師流動(dòng)政策百年嬗變的當(dāng)代啟示

從教師流動(dòng)的視角透過(guò)其百年的演進(jìn)脈絡(luò),可以看出大學(xué)教師流動(dòng)經(jīng)歷了民國(guó)自由流動(dòng)的盛行期,新中國(guó)成立后封閉停滯的控制期,以及改革開(kāi)放后“孔雀東南飛”的流失期,正進(jìn)入自由流動(dòng)與無(wú)序流動(dòng)并存的規(guī)范化新時(shí)期。公立大學(xué)教師流動(dòng)政策百年嬗變,其背后反映了近現(xiàn)代大學(xué)與政府之間權(quán)能關(guān)系的交替變化,對(duì)于治理當(dāng)代大學(xué)教師流動(dòng)亂象具有重要啟示。

(一)規(guī)范學(xué)術(shù)管理的資本化傾向,引導(dǎo)高校建立科學(xué)合理的人才評(píng)價(jià)體系

政府學(xué)術(shù)管理的資本化傾向表現(xiàn)為政府在高校人才管理上的學(xué)術(shù)人管理資本化與學(xué)術(shù)成果管理資本化。學(xué)術(shù)人管理的資本化傾向誘發(fā)了大學(xué)高層次人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商品化現(xiàn)象,致使高校陷入功利主義的泥潭,逐漸遠(yuǎn)離學(xué)術(shù)本位的價(jià)值追求。學(xué)術(shù)成果管理資本化傾向使得人才頭銜、學(xué)術(shù)聲譽(yù)和身份符號(hào)等均被納入量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,導(dǎo)致人才評(píng)價(jià)體系的量化原則以及各種數(shù)量科研和績(jī)效科研的出現(xiàn)?？梢哉f(shuō),政府對(duì)學(xué)術(shù)管理的資本化導(dǎo)向不變,尤其是對(duì)高校人才層次與辦學(xué)水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不變,高校人才評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)狀便難以取得實(shí)質(zhì)性的改變。因此,要調(diào)整現(xiàn)有功利化傾向的人才評(píng)價(jià)機(jī)制,弱化人才考核的數(shù)量指標(biāo)和“帽子”稱號(hào),必須規(guī)范政府人才管理的資本化傾向,這就需要一方面明確政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)關(guān)系,賦予高校充分的自主管理權(quán),發(fā)揮學(xué)術(shù)內(nèi)行人“教授治學(xué)”參與大學(xué)管理的民主化建設(shè);另一個(gè)方面,及時(shí)轉(zhuǎn)變政府的角色和功能,實(shí)現(xiàn)從“全能政府”到“有限政府”,再到“有為政府”的轉(zhuǎn)變,不斷加強(qiáng)我國(guó)學(xué)術(shù)勞動(dòng)力的市場(chǎng)化建設(shè)。

(二)引入靈活多元的教師聘用管理體系,完善聘用合同的法制化和規(guī)范化

靈活多元的教師聘用制度體系是指探索相對(duì)穩(wěn)定的骨干層與出入有序的流動(dòng)層相結(jié)合的聘用合同管理模式,如終身聘用、長(zhǎng)期聘用以及短期聘用、兼職教師等形式?？山梃b西方的教師等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn),建立任期制與終身制相結(jié)合的開(kāi)放式教師聘用方式,對(duì)不同資歷與學(xué)歷的教師劃階段聘任管理,完善教師的聘任類型和聘用合同內(nèi)容。針對(duì)事業(yè)單位的分類改革和事業(yè)單位用人的多樣性,制定《聘用合同條例》,對(duì)事業(yè)單位聘用關(guān)系進(jìn)行特殊規(guī)范。[26]調(diào)節(jié)公益類事業(yè)單位中的聘任制人員人事?tīng)?zhēng)議,如重點(diǎn)規(guī)范高層次人才聘用合同的訂立流程;將權(quán)義關(guān)系明確化和具體化,如爭(zhēng)議解決機(jī)制、違約責(zé)任制等規(guī)定應(yīng)在合同中有所體現(xiàn),以增加聘用合同的操作性和適用性,規(guī)避人才的違規(guī)流動(dòng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。另一方面,完善合同的內(nèi)容,合理設(shè)置高層次人才聘用合同薪酬管理體系,避免高校陷入打價(jià)格戰(zhàn)來(lái)競(jìng)價(jià)挖人的恣意行為,不同區(qū)域可執(zhí)行不同薪酬體系,而同城同地區(qū)的高校對(duì)相同學(xué)科和相同類型的高層次人才形成大體相當(dāng)?shù)男匠陿?biāo)準(zhǔn),抑制一部分人才的功利型流動(dòng)。

(三)建立學(xué)術(shù)導(dǎo)向的現(xiàn)代大學(xué)教師激勵(lì)制度,引導(dǎo)教師流動(dòng)回歸學(xué)術(shù)本源

隨著聘任制改革的深入推進(jìn),我國(guó)高校教師流動(dòng)已經(jīng)開(kāi)始由被動(dòng)服從型向主動(dòng)選擇型轉(zhuǎn)變,教師流動(dòng)比率逐年增長(zhǎng),這將對(duì)現(xiàn)有高校人事制度帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。客觀上要求作為教師流動(dòng)客體的高校從消極控制型向積極吸引型轉(zhuǎn)變,對(duì)現(xiàn)有的人事制度進(jìn)行改革,消除流動(dòng)壁壘,形成競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。[27]高校人事制度的改革既要體現(xiàn)學(xué)術(shù)職業(yè)人才流動(dòng)的特征,又要保障教師流動(dòng)始終圍繞學(xué)術(shù)發(fā)展的邏輯。因此,建立以學(xué)術(shù)導(dǎo)向的現(xiàn)代教師管理制度就成為必然選擇。[28]這就需要在高校在引才機(jī)制、晉升機(jī)制、任期機(jī)制與兼職機(jī)制方面合力打造集競(jìng)爭(zhēng)與流動(dòng)為主的教師激勵(lì)制度,引導(dǎo)大學(xué)教師自覺(jué)維護(hù)學(xué)術(shù)獨(dú)立和尊嚴(yán),適當(dāng)超越和突破功利層面等非學(xué)術(shù)性目標(biāo)的限制,把追求學(xué)術(shù)自由當(dāng)作教師專業(yè)成長(zhǎng)的精神訴求,以提升教師自身的學(xué)術(shù)品位,引導(dǎo)大學(xué)教師向?qū)W術(shù)型流動(dòng)轉(zhuǎn)化。當(dāng)然,現(xiàn)代大學(xué)教師激勵(lì)制度的構(gòu)建不是孤立的,需要政府、市場(chǎng)及社會(huì)等多種因素的協(xié)同推動(dòng)與綜合保障。

(四)構(gòu)建大學(xué)教師流動(dòng)的行為規(guī)范體系,有效保障大學(xué)教師的流動(dòng)機(jī)制

大學(xué)教師流動(dòng)行為規(guī)范體系即結(jié)合學(xué)術(shù)職業(yè)流動(dòng)規(guī)則與學(xué)術(shù)性要求,通過(guò)為學(xué)術(shù)職業(yè)人才提供基本的行為規(guī)范準(zhǔn)則,對(duì)其流動(dòng)中的學(xué)術(shù)道德失范和非學(xué)術(shù)型流動(dòng),如高校人才引進(jìn)中的功利行為與教師的恣意流動(dòng)進(jìn)行有效的規(guī)范,引導(dǎo)高校教師超越一般的功利型流動(dòng),回歸學(xué)術(shù)型流動(dòng)。建立大學(xué)教師流動(dòng)的行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上是通過(guò)劃定高校與教師主體利益的范圍,規(guī)范合理流動(dòng)與失范流動(dòng)之間的邊界,規(guī)范和限制主體追求自身利益最大化的行為,為大學(xué)教師合理有序流動(dòng)提供確定性的指引。如針對(duì)學(xué)術(shù)市場(chǎng)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序流動(dòng),應(yīng)對(duì)高校引才管理中的功利化等行為進(jìn)行明確規(guī)范,引導(dǎo)大學(xué)教師以學(xué)術(shù)為業(yè),堅(jiān)守學(xué)術(shù)之道,堅(jiān)定學(xué)術(shù)信念。事實(shí)上,現(xiàn)實(shí)中的教師流動(dòng)承載著國(guó)家的人才政策期待,滲透著市場(chǎng)的資本追利,亦體現(xiàn)了教師的社會(huì)責(zé)任。由此,合理的教師流動(dòng)規(guī)制應(yīng)充分考慮教師的社會(huì)人、經(jīng)濟(jì)人、專業(yè)人等多重身份的集合,在行政規(guī)制、利益驅(qū)動(dòng)和專業(yè)引導(dǎo)之間達(dá)到一種平衡。

五、小結(jié)

對(duì)公立大學(xué)教師的流動(dòng)政策進(jìn)行梳理,實(shí)際上是對(duì)近代以來(lái)公立大學(xué)與政府權(quán)能關(guān)系(內(nèi)部表現(xiàn)為大學(xué)與教師關(guān)系)的歷史演進(jìn)的梳理。過(guò)度的政府干預(yù)會(huì)抑制學(xué)術(shù)創(chuàng)造活力,而完全依賴于市場(chǎng)的調(diào)節(jié)則會(huì)催生學(xué)術(shù)市場(chǎng)的過(guò)度流動(dòng)與人才競(jìng)爭(zhēng)亂象。從百年中國(guó)大學(xué)教師流動(dòng)政策的演變歷程來(lái)看,民國(guó)大學(xué)教師的自由流動(dòng)源自于高校與教師之間由清末的君臣依附關(guān)系演變?yōu)槠降鹊钠跫s關(guān)系,確立了近代大學(xué)教師雇員的自由職業(yè)者身份,教師流動(dòng)突出表現(xiàn)出維護(hù)教師流動(dòng)權(quán)利的一面。新中國(guó)成立后,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期將教師納入統(tǒng)一的國(guó)家干部管理,迫使民國(guó)大學(xué)教師的自由職業(yè)身份產(chǎn)生斷裂,教師流動(dòng)表現(xiàn)出有限流動(dòng)的特征。直到改革開(kāi)放后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展催生了高校獨(dú)立法人地位以及高校與教師聘任合同關(guān)系的重新確立,教師流動(dòng)在突出保障教師權(quán)利的基礎(chǔ)上,逐漸強(qiáng)調(diào)規(guī)避功利型流動(dòng)的義務(wù)?？傮w而言,現(xiàn)實(shí)中的教師流動(dòng)不能完全放任市場(chǎng)調(diào)節(jié),也不能交由政府粗暴干預(yù),如何協(xié)調(diào)大學(xué)教師集社會(huì)人、經(jīng)濟(jì)人、專業(yè)人的多重身份,需要有效平衡行政規(guī)制、利益驅(qū)動(dòng)和專業(yè)引導(dǎo)之間的關(guān)系,在自由與規(guī)制當(dāng)中不斷引導(dǎo)大學(xué)教師流動(dòng)走向合理有序。

注 釋

① 目前學(xué)界關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)的起源時(shí)間還存在一定爭(zhēng)議,鑒于由京師大學(xué)堂(1898)改名而來(lái)的國(guó)立北京大學(xué)(1912)是中國(guó)最早以“大學(xué)”身份和名稱建制的綜合性學(xué)校,可視為完整意義上的現(xiàn)代性大學(xué)的發(fā)端。見(jiàn)左崇良、潘懋元《民國(guó)大學(xué)制度的歷史考察》,《教育史研究》2017年第1期;周洪宇、劉訓(xùn)華《論中國(guó)現(xiàn)代性大學(xué)的起源》,《高等教育研究》2015年第6期。