楊俊彥

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

一、問(wèn)題的提出

（一）外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)香港和澳門特別行政區(qū)的影響

以美國(guó)為代表的西方國(guó)家打著民主、人權(quán)的幌子粗暴干涉他國(guó)內(nèi)政，對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。在對(duì)我國(guó)制裁過(guò)程中，常針對(duì)我國(guó)特定地區(qū)的組織和個(gè)人，干預(yù)我國(guó)臺(tái)灣、香港、新疆等地區(qū)事務(wù)。近年來(lái)，美國(guó)涉港立法激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，特朗普政府時(shí)期，僅兩屆國(guó)會(huì)就提出了40 余項(xiàng)涉港議案，在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》出臺(tái)前后，有近20 項(xiàng)涉港議案被提出（郭永虎和暴占杰，2021）。其中，2020 年7 月美國(guó)頒布所謂“香港自治法案”（Hong Kong Autonomy Act），對(duì)涉及香港的投資、貿(mào)易等方面作了大量限制；①H．R．7440-Hong Kong Autonomy Act[EB/OL]．2020, the U．S Congress．https://www．congress．gov/bill/116th-congress/housebill/7440/text． [2020-07-14](2023-09-25)．特朗普政府還終止了對(duì)香港的特殊待遇。②Hong Kong’s Special Status[EB/OL]．2020, U．S．-China Economic and Security Review Commission．https://www．uscc．gov/research/hong-kongs-special-status．[2020-05-29](2023-09-25)．2020 年8 月，美國(guó)對(duì)所謂“破壞香港自治和限制香港公民言論自由或集會(huì)自由”的11 名個(gè)人實(shí)施制裁。③Treasury Sanctions Individuals for Undermining Hong Kong’s Autonomy[EB/OL]．2020, U．S． Department of the Treasury．https://home．treasury．gov/news/press-releases/sm1088．[2020-08-07](2023-09-25)．2021 年7 月16 日，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）宣布對(duì)香港中聯(lián)辦7 名副主任實(shí)施制裁。①Publication of Hong Kong Business Advisory; Hong Kong-related Designations[EB/OL]．2021． U．S． Department of the Treasury． https://home．treasury．gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210716．[2021-07-16](2023-09-25)．截至目前，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室共對(duì)我國(guó)483 個(gè)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行制裁，其中104個(gè)企業(yè)和個(gè)人在香港。②https://sanctionssearch．ofac．treas．gov/．(2023-09-25)．美國(guó)政府曾于2005 年以涉及洗錢問(wèn)題為由對(duì)澳門匯業(yè)銀行制裁長(zhǎng)達(dá)近15 年，直至2020 年才撤銷。③Financial Crimes Enforcement Network;Withdrawal of the Notice of Finding Involving Banco Delta Asia SARL(BDA)[EB/OL]．2020,https://www．federalregister．gov/documents/2020/08/10/2020-17144/financial-crimes-enforcement-networkwithdrawal-of-the-notice-of-finding-involving-banco-delta-asia．[2020-08-10](2023-09-25)．歐盟2017 年將包括澳門在內(nèi)的17 個(gè)國(guó)家和地區(qū)列入避稅天堂黑名單，正在研究制裁措施。④Noor Nanji． EU Puts 17 Countries on Tax Haven Blacklist[EB/OL]．2017,The National News．https://www．thenationalnews．com/business/eu-puts-17-countries-on-tax-haven-blacklist-1．681750．[2017-12-06](2023-09-25)． 對(duì)此，澳門特別行政區(qū)政府回應(yīng)，歐盟的該決定與澳門的實(shí)際情況不符。澳門特別行政區(qū)政府發(fā)言人辦公室．澳門特別行政區(qū)政府就歐盟將澳門特區(qū)列為不合作稅務(wù)管轄區(qū)的回應(yīng)[EB/OL]．2017,澳門特別行政區(qū)網(wǎng)．https://www．gov．mo/zh-hans/news/187453/．[2017-12-05](2023-09-25)．對(duì)香港和澳門的制裁給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和個(gè)人的工作生活帶來(lái)實(shí)際影響，香港特別行政區(qū)原行政長(zhǎng)官林鄭月娥接受采訪時(shí)提到，美國(guó)制裁對(duì)香港航運(yùn)業(yè)產(chǎn)生影響，“合作可以避免雙重交稅，要是合作沒(méi)了，香港公司在美國(guó)還要交美國(guó)的稅，美國(guó)航運(yùn)公司在香港也要交香港的稅?！雹蔌P凰衛(wèi)視．林鄭月娥接受鳳凰專訪:風(fēng)波期間多夜難眠,未料過(guò)香港政治如此復(fù)雜[EB/OL]．2020,鳳凰網(wǎng)． https://news．ifeng．com/c/7zUhqQVVnwA．[2020-09-04](2023-09-25)．美國(guó)的制裁禁止美國(guó)人或在美國(guó)境內(nèi)（或過(guò)境）的人與被制裁人員的任何財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行任何交易。⑥Treasury Sanctions Individuals for Undermining Hong Kong’s Autonomy[EB/OL]．2020,the U．S． Department of the Treasury．https://home．treasury．gov/news/press-releases/sm1088．[2020-08-07](2023-09-25)．林鄭月娥以她自己為例，表示沒(méi)有銀行能為其提供服務(wù)，每日用現(xiàn)金買所有的東西。⑦趙友平．港媒:林鄭月娥承認(rèn)被美國(guó)制裁后沒(méi)銀行能提供服務(wù),她每日用現(xiàn)金,家中有大量現(xiàn)金[EB/OL]．2020,環(huán)球網(wǎng)．https://china．huanqiu．com/article/40sc38QlI9S．[2020-11-27](2023-09-25)．

（二）香港和澳門特別行政區(qū)應(yīng)對(duì)外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的困境

從本地立法來(lái)看，香港和澳門特別行政區(qū)尚無(wú)經(jīng)濟(jì)制裁專門立法。⑧筆者檢索了香港和澳門特別行政區(qū)立法會(huì)網(wǎng)站，未查詢到相關(guān)立法；并向香港和澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行了咨詢。香港雖于1995 年制定《保護(hù)貿(mào)易權(quán)益條例》，并于2000 年進(jìn)行了修訂，但該條例主要目的是阻斷外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁，缺乏相應(yīng)的反制措施。

2021 年6 月10 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)”）第二十九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》，其要義就是“以其人之道，還治其人之身”，針對(duì)外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施，采取相應(yīng)反制措施。該法第十一條規(guī)定，我國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門采取的反制措施。由于該法并不在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱“《基本法》”和合稱“兩地的《基本法》”）附件三⑨兩地的《基本法》第十八條均規(guī)定，全國(guó)性法律除列于本法附件三者外，不在特別行政區(qū)實(shí)施。中，因而香港和澳門特別行政區(qū)并不在實(shí)施范圍內(nèi)?！斗赐鈬?guó)制裁法》第十三條是一個(gè)銜接條款，明確“對(duì)于危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為，除本法規(guī)定外，有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章可以規(guī)定采取其他必要的反制措施?！钡颂幍姆晌疵鞔_表述為香港和澳門特別行政區(qū)的法律，應(yīng)理解為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大及其常委會(huì)”）所制定的法律。因此香港和澳門特別行政區(qū)不可依據(jù)該條進(jìn)行本地立法。

（三）《反外國(guó)制裁法》在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施的意義

從法律實(shí)施效果看，《反外國(guó)制裁法》要在全國(guó)范圍得到有效落實(shí)，港澳是重要的一環(huán)。如果香港和澳門特別行政區(qū)不受該法約束，我國(guó)對(duì)外制裁的實(shí)際效果將打折扣。反之，如果《反外國(guó)制裁法》在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施，將是對(duì)西方國(guó)家制裁的有力反制，是保護(hù)港澳企業(yè)和個(gè)人合法權(quán)益的有效方式。從政治外交大局看，香港和澳門的歷史與國(guó)家命運(yùn)緊密相連，香港和澳門的安全穩(wěn)定繁榮發(fā)展也離不開(kāi)國(guó)家的支持，我國(guó)始終堅(jiān)決反對(duì)任何外部勢(shì)力以任何方式干預(yù)和介入香港和澳門事務(wù)，香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施《反外國(guó)制裁法》是積極融入國(guó)家發(fā)展大局，參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治等各方面治理實(shí)踐，維護(hù)我國(guó)政治體制和國(guó)家安全的重要舉措。

二、《反外國(guó)制裁法》在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施的可能路徑

（一）香港和澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)限

我國(guó)《憲法》和《立法法》規(guī)定我國(guó)的立法權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。但香港和澳門作為特別行政區(qū)，兩地的《基本法》第二條均明確規(guī)定“特別行政區(qū)享有立法權(quán)”。香港和澳門特別行政區(qū)的高度自治不僅體現(xiàn)在立法層面，在“一國(guó)兩制”的體制下，香港和澳門特別行政區(qū)擁有比國(guó)內(nèi)其他各類行政單位甚至比聯(lián)邦制國(guó)家的州有更高的自治程度。這一方面體現(xiàn)在全國(guó)法律的效力上。即使是聯(lián)邦制的美國(guó)，各州也必須執(zhí)行國(guó)會(huì)制定的聯(lián)邦法律，而兩地的《基本法》第十八條均規(guī)定，在香港/ 澳門特別行政區(qū)實(shí)行的法律為該法以及該法第八條規(guī)定的香港/ 澳門原有法律和香港/ 澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。全國(guó)性法律除列于本法附件三者外，不在香港/ 澳門特別行政區(qū)實(shí)施。另一方面體現(xiàn)在涉外立法上?！痘痉ā焚x予香港和澳門特別行政區(qū)在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域一定的對(duì)外事務(wù)管理權(quán)，香港和澳門特別行政區(qū)在上述領(lǐng)域不可避免地要制定相關(guān)法律來(lái)落實(shí)這項(xiàng)權(quán)力。如香港在回歸后對(duì)《入境條例》進(jìn)行了多次修訂，2020 年3 月新冠肺炎疫情暴發(fā)后制定了《外國(guó)地區(qū)到港人士強(qiáng)制檢疫規(guī)例》，在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面制定有《外籍人士（財(cái)產(chǎn)權(quán)利）條例》并于1999 年進(jìn)行了修訂，等等。澳門1999 年回歸后制定了《處理居民國(guó)籍申請(qǐng)的具體規(guī)定》《對(duì)外貿(mào)易法》等法律。

但同時(shí)，香港和澳門特別行政區(qū)的高度自治是以國(guó)家主權(quán)為前提的。相較于國(guó)家的立法權(quán)，香港和澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)有3 個(gè)方面的限制：兩地的立法不得與《基本法》相抵觸；兩地的立法須報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案，如被發(fā)回則失效；關(guān)于國(guó)防、外交等不屬于自治范圍的事務(wù)執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的全國(guó)性法律。

（二）《反外國(guó)制裁法》在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施有兩種方式

“國(guó)防”在我國(guó)的法律中主要是指國(guó)家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆和分裂，保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、安全和發(fā)展利益所進(jìn)行的軍事活動(dòng)，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動(dòng)?！斗赐鈬?guó)制裁法》所規(guī)定的反制措施等內(nèi)容并非軍事活動(dòng)，因而問(wèn)題的關(guān)鍵是該法所規(guī)定的內(nèi)容是否屬于外交事務(wù)。

根據(jù)《基本法》的精神，《反外國(guó)制裁法》如要在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施，有兩種方式。一是如該法規(guī)定的內(nèi)容不屬于外交事務(wù)，則兩地立法機(jī)關(guān)可直接立法并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；二是如該法規(guī)定的內(nèi)容屬于外交事務(wù)，則可由全國(guó)人大常委會(huì)在征詢其所屬的香港/ 澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港/ 澳門特別行政區(qū)政府的意見(jiàn)后，將《反外國(guó)制裁法》列入兩地的《基本法》附件三，由香港/ 澳門特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。

（三）“外交事務(wù)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

《漢語(yǔ)大詞典》中“外交”一詞的定義是“一個(gè)國(guó)家在國(guó)際關(guān)系方面的活動(dòng)，如參加國(guó)際組織和會(huì)議，與別的國(guó)家互派使節(jié)、進(jìn)行談判、簽訂條約和協(xié)定等”（羅竹鳳，1989）。外交學(xué)者認(rèn)為，廣義的外交是“一種以國(guó)家為主體的，國(guó)家與國(guó)家之間的，對(duì)外行使主權(quán)的一種官方活動(dòng)”（金正昆，2007）。我國(guó)《憲法》和兩地的《基本法》對(duì)“外交”一詞并無(wú)明確解釋，因此造成在一些情況下立法權(quán)的劃分不清晰。

2011 年，香港特別行政區(qū)終審法院因案件審判需要提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)專門對(duì)《香港特別行政區(qū)基本法》第十三條第一款和第十九條進(jìn)行解釋，明確國(guó)家豁免規(guī)則或政策是否屬于《基本法》規(guī)定的“國(guó)防、外交等國(guó)家行為”。①該案的基本情況是，一家在美國(guó)注冊(cè)的公司（FG Hemisphere Associates LLC）以剛果民主共和國(guó)為被告、中國(guó)中鐵股份有限公司及其3家子公司為連帶被告，向香港特別行政區(qū)高等法院原訟法庭提起訴訟，要求執(zhí)行兩項(xiàng)國(guó)際仲裁裁決。香港終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)就國(guó)家豁免問(wèn)題作出解釋。參見(jiàn)：李飛．關(guān)于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋（草案）》的說(shuō)明[EB/OL]．2011, 全國(guó)人民代表大會(huì)． http://www．npc．gov．cn/zgrdw/wxzl/gongbao/2011-10/25/content_1679038．htm．[2011-08-24](2023-09-25)。全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的主要結(jié)論是國(guó)家豁免規(guī)則或政策屬于國(guó)家對(duì)外事務(wù)②按照《解釋》第一條的有關(guān)表述，“對(duì)外事務(wù)”是一國(guó)或一個(gè)地區(qū)所有涉及對(duì)外交往的工作，國(guó)家的“對(duì)外事務(wù)”包含“外交事務(wù)”。中的外交事務(wù)范疇，歸中央人民政府所有。其中也進(jìn)行了一些論述，結(jié)合時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任李飛2011 年8 月在第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上關(guān)于《解釋》草案的說(shuō)明，中央人民政府和特別行政區(qū)在對(duì)外事務(wù)方面的權(quán)力劃分可歸納如下。

（1）外交權(quán)屬于中央人民政府。外交是國(guó)家主權(quán)的重要標(biāo)志，我國(guó)是單一制國(guó)家，外交事務(wù)由中央人民政府統(tǒng)一管理，這是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的必然要求。（2）特別行政區(qū)無(wú)權(quán)處理外交事務(wù)?！痘痉ā芬?guī)定中央人民政府負(fù)責(zé)管理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，處理外交事務(wù)不屬于特別行政區(qū)高度自治權(quán)范圍。（3）外交事務(wù)以全國(guó)性法律為準(zhǔn)。特別行政區(qū)回歸前原有的有關(guān)外交事務(wù)的法律，如與在特別行政區(qū)實(shí)施的全國(guó)性法律不一致，應(yīng)以全國(guó)性法律為準(zhǔn)，并符合中央人民政府享有的國(guó)際權(quán)利和承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。（4）明確了外交事務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)工作是否為外交事務(wù)，應(yīng)當(dāng)看其是否直接關(guān)系到我國(guó)與他國(guó)的關(guān)系和對(duì)外政策的實(shí)施，是否直接涉及我國(guó)在國(guó)際上的權(quán)利和義務(wù)。①李飛．關(guān)于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋（草案）》的說(shuō)明[EB/OL]．2011, 全國(guó)人民代表大會(huì)．http://www．npc．gov．cn/zgrdw/wxzl/gongbao/2011-10/25/content_1679038．htm．[2011-08-24](2023-09-25)．

三、《反外國(guó)制裁法》設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)

法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范。法所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，既包括個(gè)人、組織（法人）和國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員在依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)所行使的職權(quán)和職責(zé)（張文顯，2001）。要明確《反外國(guó)制裁法》在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施的路徑，就是要解決兩個(gè)問(wèn)題。第一，該法規(guī)定了哪些內(nèi)容，為個(gè)人和組織設(shè)定了哪些權(quán)利和義務(wù)，為保障這些權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，為相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定了哪些職權(quán)；第二，上述權(quán)利和義務(wù)是否在香港和澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)限內(nèi)，即是否屬于《基本法》規(guī)定的外交事務(wù)范疇。

（一）《反外國(guó)制裁法》為個(gè)人和組織設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)

《反外國(guó)制裁法》共有16 條。該法為個(gè)人和組織設(shè)定的權(quán)利包括：（1）合法權(quán)益受到保護(hù)的權(quán)利（第一條），即該法的立法目的；（2）因其他組織和個(gè)人執(zhí)行外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁措施造成侵害的訴訟權(quán)利（第十二條第二款），即組織和個(gè)人執(zhí)行外國(guó)對(duì)我國(guó)公民、組織的歧視性限制措施，侵害我國(guó)公民、組織合法權(quán)益的，我國(guó)公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。該法為個(gè)人和組織設(shè)定的義務(wù)包括：（1）執(zhí)行反制措施的義務(wù)（第十一條第一款），即我國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門采取的反制措施；（2）不得執(zhí)行外國(guó)制裁措施的義務(wù)（第十二條第一款），即任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施。

（二）《反外國(guó)制裁法》為我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定的職權(quán)

《反外國(guó)制裁法》為我國(guó)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定了職權(quán)。（1）采取反制措施權(quán)（第三條第二款、第十三條），即外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國(guó)內(nèi)政的，我國(guó)有權(quán)采取相應(yīng)反制措施。（2）制裁對(duì)象確定權(quán)（第四條和第五條），即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施歧視性限制措施的個(gè)人、組織以及其他相關(guān)個(gè)人和組織列入反制清單。（3）制裁措施決定、暫停、變更和取消權(quán)（第六條、第七條和第八條），即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以對(duì)列入反制清單的個(gè)人和組織決定采取一種或者幾種措施，該決定為最終決定，同時(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以暫停、變更或者取消有關(guān)反制措施。（4）制裁措施實(shí)施權(quán)（第十條第二款），即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照各自職責(zé)和任務(wù)分工確定和實(shí)施有關(guān)反制措施。（5）對(duì)不遵守反制措施的處理權(quán)（第十一條第二款），即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)不執(zhí)行反制措施的組織和個(gè)人依法予以處理，限制或者禁止其從事相關(guān)活動(dòng)。上述5 項(xiàng)職權(quán)是一個(gè)整體，共同構(gòu)成我國(guó)反外國(guó)制裁的執(zhí)法權(quán)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門是具體的執(zhí)法者。（6）對(duì)個(gè)人、組織因執(zhí)行外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁產(chǎn)生侵權(quán)賠償之訴的司法裁判權(quán)。該職權(quán)與上述個(gè)人、組織的訴訟權(quán)是相對(duì)應(yīng)的，人民法院是司法權(quán)的執(zhí)行者。

筆者認(rèn)為，《反外國(guó)制裁法》所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)主要圍繞采取反制措施和禁止執(zhí)行外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁措施兩個(gè)方面展開(kāi)，確定香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施《反外國(guó)制裁法》的方式，就是要看上述兩個(gè)方面是否屬于《基本法》規(guī)定的外交事務(wù)范疇。

四、反制措施屬于《基本法》規(guī)定的外交行為

就外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民和組織實(shí)施的歧視性限制措施采取相應(yīng)的反制措施是《反外國(guó)制裁法》的核心要義。反制措施是否屬于外交事務(wù)決定了香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施《反外國(guó)制裁法》的不同方式。

（一）反制措施是制裁的一種特殊形式

反制措施（countermeasure）亦稱為“反措施”，是指一國(guó)（受害國(guó)，injured State）針對(duì)另一國(guó)( 不當(dāng)行為或目標(biāo)國(guó)，the wrongdoing or target State) 不當(dāng)行為侵犯其權(quán)利而采取的單方面措施，這種單方面措施影響目標(biāo)國(guó)的權(quán)利，目的是促使目標(biāo)國(guó)停止行為或向受害國(guó)提供賠償。①Federica, Paddeu．Countermeasures[EB/OL]．Max Planck Encyclopedias of International Law．https://opil．ouplaw．com/display/10．1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1020?rskey=cp3xtGresult=1prd=MPIL．[2015-09-01](2023-09-25)．反制措施最早來(lái)源于國(guó)際法上的“報(bào)復(fù)”（reprisal）。直到20 世紀(jì)70 年代末，美國(guó)與法國(guó)的航空服務(wù)協(xié)定案上使用這個(gè)詞，它才開(kāi)始普及。②Reports of International Arbitral Awards[EB/OL]．UN Office of Legal Affairs．https://legal．un．org/riaa/vol_18．shtml．(2023-09-25)．聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)在2001 年起草的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任》草案中采用了這一術(shù)語(yǔ)，將反制措施定義為“一受害國(guó)旨在為促使一國(guó)際不法行為的責(zé)任國(guó)履行其國(guó)際法義務(wù)而對(duì)該國(guó)采取的措施?！?/p>

反制措施和制裁往往難以區(qū)分。制裁是一個(gè)上位概念，其內(nèi)涵更為廣泛，即制裁不一定都具有懲罰性，也可以不以懲罰為目的施加制裁（杜濤，2015）。反制措施是制裁的一種特殊形式，主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面。（1）兩者在行為本身上沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，均是通過(guò)國(guó)家行為對(duì)另一國(guó)的權(quán)利造成影響。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)在《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任》草案起草過(guò)程中，爭(zhēng)議最大的條款便是“反措施”一章，其在草案條款評(píng)注草稿中指出：“受害國(guó)采取單方面措施的權(quán)利是一種帶有潛在任意性的因素，這種措施如果合法的話，也使得它自己對(duì)所稱違法國(guó)的一項(xiàng)或多項(xiàng)義務(wù)實(shí)際上得不到遵守?！保?）受害國(guó)對(duì)目標(biāo)國(guó)實(shí)施了比目標(biāo)國(guó)對(duì)受害國(guó)造成損害更嚴(yán)重的措施，可能構(gòu)成新的制裁，也可能會(huì)構(gòu)成國(guó)際法上的不法行為?！秶?guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任》草案提出了反措施的“相稱”性原則，即反措施必須和所遭受的損害相稱，并應(yīng)考慮國(guó)際不法行為的嚴(yán)重程度和有關(guān)權(quán)利。（3）兩者的差異在于目的不同。聯(lián)合國(guó)認(rèn)為制裁的目的是糾正某一方威脅國(guó)際和平與安全的行為；而反措施的目的可能是為了制止不法行為、尋求廣義的補(bǔ)償（可能包括賠禮道歉）以及不重復(fù)的保證。因此制裁和反措施都是糾錯(cuò)性質(zhì)的，但反措施更細(xì)化，包括了補(bǔ)償?shù)纫蛩亍?/p>

（二）美國(guó)地方政府實(shí)施制裁的實(shí)踐和啟示

地方政府對(duì)外國(guó)的制裁是否屬于外交事務(wù)范疇，是否會(huì)涉及國(guó)家的對(duì)外關(guān)系和利益，我國(guó)缺少實(shí)踐，沒(méi)有相關(guān)的案例，因此可從美國(guó)法院的相關(guān)判例作一探究。

作為聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)不少州制定對(duì)外國(guó)制裁的法律。自20 世紀(jì)80 年代起，美國(guó)地方政府對(duì)南非、尼日利亞、印度尼西亞、土耳其、瑞士、沙特阿拉伯、摩洛哥、越南、巴基斯坦和我國(guó)等國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。美國(guó)州和地方政府的經(jīng)濟(jì)制裁通常包括兩種形式：（1）選擇性購(gòu)買法（selective purchasing or contracting laws），禁止州和地方公共機(jī)構(gòu)與在被制裁國(guó)家從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)簽訂合同，如馬薩諸塞州《緬甸法》；（2）選擇性投資法（selective investment laws），禁止州和地方公共機(jī)構(gòu)將公共基金投資于上述企業(yè)，也被稱為“撤資法”，如伊利諾伊州的《養(yǎng)老金法》（杜濤，2010）。其中，有的地方法律與聯(lián)邦法律或聯(lián)邦政府外交政策不一致，從而產(chǎn)生國(guó)內(nèi)法層面的法律沖突。

在美國(guó)國(guó)家對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)訴Giannoulias 案中，美國(guó)伊利諾伊州東區(qū)聯(lián)邦地方法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)給了總統(tǒng)廣泛的空間決定實(shí)施或不實(shí)施一系列制裁，但《伊利諾伊州蘇丹法》卻不允許有這種靈活性，聯(lián)邦法律允許總統(tǒng)根據(jù)蘇丹的事態(tài)發(fā)展迅速改變政策，但《伊利諾伊州蘇丹法》沒(méi)有這樣的機(jī)制。同時(shí)，與只適用于美國(guó)實(shí)體的《聯(lián)邦蘇丹計(jì)劃》（Federal Sudan Scheme）不同，該法適用于所有實(shí)體，包括美國(guó)公司的海外子公司或附屬公司。因此法院得出結(jié)論，認(rèn)為《伊利諾伊州蘇丹法》缺乏靈活性，地域范圍較廣，對(duì)742 個(gè)外國(guó)實(shí)體的影響是對(duì)聯(lián)邦政府外交事務(wù)的干涉，聯(lián)邦法律應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于《伊利諾伊州蘇丹法》適用。法院還指出，如果沒(méi)有實(shí)際的影響或者可能造成影響的風(fēng)險(xiǎn)，就很難判斷地方政府的政策是否干涉了聯(lián)邦政府管理外交事務(wù)的權(quán)力，比如沒(méi)有禁止州或地方政府與外國(guó)地方政府簽訂“姐妹州”等協(xié)定，但《伊利諾伊州蘇丹法》對(duì)《州貨幣存款法》的修正將對(duì)聯(lián)邦政府處理蘇丹問(wèn)題的能力產(chǎn)生影響，如果跨國(guó)公司撤出蘇丹，對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響將是真實(shí)和直接的，因而該法干涉了聯(lián)邦政府處理外交事務(wù)的權(quán)力。同時(shí)，法院認(rèn)為《伊利諾伊州蘇丹法案》對(duì)該州《養(yǎng)老金法》的修正違反了聯(lián)邦憲法的對(duì)外貿(mào)易條款。該案并非個(gè)例，在馬薩諸塞州行政和財(cái)政部長(zhǎng)克羅斯比等人訴國(guó)家對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)案中，聯(lián)邦最高法院判決馬薩諸塞州關(guān)于制裁緬甸的法律違反聯(lián)邦《緬甸法》。①Crosby,Secretary of Administration and Finance of Massachusetts,et al． v． National Foreign Trade Council, 530 U．S． 363,391(2000)．

從相關(guān)案例中我們可以歸納美國(guó)法院對(duì)地方政府涉及外國(guó)制裁立法的態(tài)度。一是聯(lián)邦法律的優(yōu)先性。美國(guó)憲法的基本原則之一是國(guó)會(huì)權(quán)力高于州的法律。②Crosby,Secretary of Administration and Finance of Massachusetts,et al． v． National Foreign Trade Council, 530 U．S． 363,391(2000)．聯(lián)邦法律有3 種方式優(yōu)先于州法：國(guó)會(huì)明確表示占領(lǐng)某一法律領(lǐng)域；國(guó)會(huì)有占領(lǐng)某一領(lǐng)域的意圖；州法律與聯(lián)邦法律相沖突。③National Foreign Trade Council v． Giannoulias, 523 F． Supp． 2d 731 (N．D． Ill． 2007)．如果州對(duì)外國(guó)制裁立法涉及上述3 種情況，則州法律必須向聯(lián)邦法律讓步。二是總統(tǒng)和聯(lián)邦政府享有管理外交事務(wù)的專有權(quán)。美國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家的權(quán)力在一般外交事務(wù)領(lǐng)域擁有至高無(wú)上的地位。④Hines, Secretary of Labor and Industry of Pennsylvania, et al． v． Davidowitz,et al．, 312 U．S． 52, 80 (1941)．美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Zschernig 等人訴Miller 等人案中指出，俄勒岡州關(guān)于外國(guó)人繼承財(cái)產(chǎn)的法律要求俄勒岡州法官審查外國(guó)法律，以確定受外國(guó)法律保護(hù)的權(quán)利是否與俄勒岡州公民享有的權(quán)利相同，是州對(duì)憲法賦予總統(tǒng)和國(guó)會(huì)管理外交事務(wù)權(quán)力的侵犯。⑤Zschernig, et al． v． Miller, Administrator, et al．, 389 U．S． 429, 462 (1968)．如果州對(duì)外國(guó)制裁立法改變或削弱了總統(tǒng)或國(guó)會(huì)關(guān)于外交事務(wù)的自由裁量權(quán)，“損害了總統(tǒng)在與其他政府打交道時(shí)用一個(gè)聲音代表國(guó)家說(shuō)話的能力”，⑥National Foreign Trade Council v． Giannoulias, 523 F． Supp． 2d 731 (N．D． Ill． 2007)．則州立法因違反聯(lián)邦憲法而無(wú)效。三是州政府作為市場(chǎng)主體不受聯(lián)邦憲法貿(mào)易條款的限制。州如果僅僅作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)者，則它應(yīng)擁有不受聯(lián)邦政府限制的自由，包括貿(mào)易條款的限制。⑦College Savings Bank v． Florida Prepaid Postsecondary Education Expense Board, et al．, 527 U．S． 666, 705 (1999)．如州涉外經(jīng)濟(jì)立法僅僅是站在市場(chǎng)主體角度而非市場(chǎng)管理者，則不違反聯(lián)邦憲法。

雖然香港和澳門特別行政區(qū)與美國(guó)的州在立法權(quán)限上不完全一致，但美國(guó)的司法實(shí)踐對(duì)把握地方與國(guó)家在對(duì)外國(guó)制裁問(wèn)題上的權(quán)限分工具有一定借鑒意義。一方面，一國(guó)外交政策的統(tǒng)一是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，也是一國(guó)在國(guó)際社會(huì)上保持相對(duì)穩(wěn)定的政治立場(chǎng)、履行國(guó)際法義務(wù)、維護(hù)自身形象的重要原則，地方的涉外立法不得與國(guó)家的相關(guān)立法沖突或削弱國(guó)家的立法權(quán)。另一方面，外交權(quán)是中央政府或國(guó)家元首的專有權(quán)力，地方立法不得干涉外交事務(wù)。對(duì)于特別行政區(qū)而言，雖然《基本法》賦予其一定的對(duì)外事務(wù)管理權(quán)，但仍需服從國(guó)家關(guān)于外交工作的法律和相關(guān)政策。

（三）反制措施不在香港和澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)限內(nèi)

反制措施是制裁的一種特殊形式，與《基本法》授權(quán)香港和澳門特別行政區(qū)在管理經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、航運(yùn)和出入境等方面的權(quán)力有本質(zhì)區(qū)別。從立法目的來(lái)看，反制措施的主要目的并非對(duì)本地經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易進(jìn)行一般的社會(huì)管理，而是通過(guò)一系列行為，對(duì)目標(biāo)國(guó)不法行為進(jìn)行抵制和反抗，不履行對(duì)目標(biāo)國(guó)的國(guó)際法義務(wù)，限制目標(biāo)國(guó)的權(quán)利，具有明顯的政治和外交屬性；從規(guī)范的對(duì)象來(lái)看，反制措施具有選擇性、非普適性的特點(diǎn)，其針對(duì)的是目標(biāo)國(guó)實(shí)施了特定行為的企業(yè)和人員，①如1992年美國(guó)出臺(tái)《古巴民主法》（Cuban Democracy Act of 1992），對(duì)美國(guó)和古巴之間的貿(mào)易進(jìn)行限制。我國(guó)《反外國(guó)制裁法》所規(guī)定的制裁對(duì)象是直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施該法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個(gè)人、組織。這與一般對(duì)外事務(wù)立法對(duì)各國(guó)組織和個(gè)人無(wú)差別對(duì)待存在明顯差異，②如《中華人民共和國(guó)刑法》雖規(guī)定有保護(hù)管轄的原則，即外國(guó)人在我國(guó)領(lǐng)域外對(duì)我國(guó)或者我國(guó)公民犯罪且按我國(guó)刑法規(guī)定的最低刑為3年以上有期徒刑的，可以適用我國(guó)刑法，但該規(guī)定并無(wú)指向性，又如香港《入境條例》對(duì)各類入境人員的要求是相同的。因而反制措施對(duì)國(guó)家整體外交政策的實(shí)施、對(duì)國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系、對(duì)相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主體等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)香港和澳門特別行政區(qū)而言，《反外國(guó)制裁法》中涉及反制措施的條款，包括采取反制措施權(quán)，制裁對(duì)象確定權(quán)，制裁措施決定、暫停、變更和取消權(quán)，制裁措施實(shí)施權(quán)，對(duì)不遵守反制措施的處理權(quán)等，均屬于《基本法》規(guī)定的外交事務(wù)，香港和澳門特別行政區(qū)無(wú)權(quán)直接立法?！斗赐鈬?guó)制裁法》中涉及反制措施的條款要在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依據(jù)兩地《基本法》第十八條規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)征詢香港和澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和政府意見(jiàn)后，將《反外國(guó)制裁法》納入《基本法》附件三?？紤]到內(nèi)地與香港和澳門特別行政區(qū)執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)存在差異，因此香港和澳門特別行政區(qū)立法部門應(yīng)根據(jù)《反外國(guó)制裁法》的精神制定符合國(guó)家外交大政方針，符合兩地行政、司法體系特點(diǎn)，適應(yīng)兩地經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體制的法律，并公布實(shí)施，香港和澳門特別行政區(qū)的組織和個(gè)人均應(yīng)執(zhí)行。由于制裁行為的外交屬性，只能由中央人民政府實(shí)施，《反外國(guó)制裁法》將涉及反制措施的職權(quán)均授予“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”，香港和澳門特別行政區(qū)在本地化立法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確涉及反制措施職權(quán)的行使主體為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，香港和澳門特別行政區(qū)相關(guān)部門無(wú)權(quán)實(shí)施。

五、阻斷條款不屬于《基本法》規(guī)定的“外交”行為

所謂阻斷立法（blocking statutes），是指為對(duì)抗外國(guó)法律的域外管轄而頒布的禁止本國(guó)人遵守外國(guó)法律的立法。阻斷立法最早起源于美國(guó)。為了抵制阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟頒布的《對(duì)以色列聯(lián)合抵制統(tǒng)一法》對(duì)美國(guó)企業(yè)的影響，美國(guó)于1977 年頒布了《出口管理法修正案》( Export Administration Amendments)，禁止任何美國(guó)人支持任何外國(guó)對(duì)任何與美國(guó)友好國(guó)家的任何抵制，否則將給予處罰。①H．R．5840—Export Administration Amendments[EB/OL]．1977,the U．S． Congress．https://www．congress．gov/bill/95th-congress/house-bill/5840/text． [1977-06-22](2023-09-25)．《反外國(guó)制裁法》除賦予國(guó)務(wù)院有關(guān)部門采取反制措施的權(quán)力外，還規(guī)定有兩條阻斷條款。這些阻斷條款是否與反制措施一樣屬于外交事務(wù)，決定了其在香港和澳門特別行政區(qū)的實(shí)施方式。

（一）禁止性阻斷條款非《基本法》規(guī)定的“外交”行為

《反外國(guó)制裁法》第十二條第一款規(guī)定：“任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施?！边@與2021 年1 月我國(guó)商務(wù)部頒布的《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》）第七條規(guī)定的“經(jīng)評(píng)估后國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門可以發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施禁令”性質(zhì)是一樣的，均是阻斷外國(guó)法律和措施在我國(guó)的不當(dāng)適用。筆者稱其為“禁止性阻斷條款”。

上文提到，香港特別行政區(qū)目前已有阻斷立法，且在回歸之后已進(jìn)行過(guò)修訂，說(shuō)明全國(guó)人大對(duì)阻斷立法的非外交性已予以肯定。筆者認(rèn)為，一方面，外國(guó)法律設(shè)定的義務(wù)亦非我國(guó)認(rèn)可的國(guó)際法義務(wù)；另一方面，我國(guó)阻斷立法（包括香港的）主要目的是阻止外國(guó)法律在本國(guó)（地區(qū)）的適用，是要求本國(guó)（地區(qū)）的組織和個(gè)人不履行外國(guó)法律所設(shè)定的義務(wù)，不執(zhí)行外國(guó)法院依據(jù)有關(guān)法律所作出的判決等，并不限制外國(guó)主體的行為，不對(duì)外國(guó)國(guó)家權(quán)利造成直接影響。

外國(guó)的地方立法亦有類似的規(guī)定。為了阻止美國(guó)的反壟斷調(diào)查，加拿大安大略省和魁北克省分別頒布了《商業(yè)記錄保護(hù)法》（Business Records Protection Act）和《商業(yè)問(wèn)題記錄法》（Business Concerns Records Act），兩部法律均明確禁止應(yīng)省外任何立法、行政或司法當(dāng)局的命令或傳票的請(qǐng)求，將在其各自管轄范圍內(nèi)進(jìn)行的任何商業(yè)材料從省內(nèi)帶走。美國(guó)上訴法院第二巡回法庭在Ings 訴Ferguson 案中還支持了魁北克省的法律規(guī)定。該案判決指出：“管轄權(quán)的一項(xiàng)基本原則是，任何主權(quán)國(guó)家的法院程序都不能跨越國(guó)際邊界線，在外國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行。因此，美國(guó)法院的法官向加拿大銀行蒙特利爾分行發(fā)出的傳票不可強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)國(guó)際禮讓的基本原則，我們致力于執(zhí)行我們法律的法院不應(yīng)采取可能導(dǎo)致違反一個(gè)友好鄰國(guó)的法律或至少不必要地規(guī)避其程序的行動(dòng)。是否禁止從加拿大拿走商業(yè)記錄是加拿大法律的問(wèn)題，最好由加拿大法院來(lái)解決?！雹贗ngs v． Ferguson, 282 F． 2d 149 (2d Cir．1960)．

（二）救濟(jì)性阻斷條款亦非《基本法》規(guī)定的“外交”行為

《反外國(guó)制裁法》第十二條第二款規(guī)定：“組織和個(gè)人違反前款規(guī)定，侵害我國(guó)公民、組織合法權(quán)益的，我國(guó)公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失?！边@一條款既賦予了我國(guó)公民和組織的一項(xiàng)訴權(quán)，又賦予了人民法院關(guān)于經(jīng)濟(jì)制裁有關(guān)問(wèn)題的司法裁判權(quán)。筆者稱其為“救濟(jì)性阻斷條款”。

實(shí)踐中涉及經(jīng)濟(jì)制裁的訴訟有兩類。一類是通過(guò)司法途徑直接實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)制裁的目的，如美國(guó)《赫爾姆斯—伯頓法》開(kāi)創(chuàng)了通過(guò)司法訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁的先例，規(guī)定任何人在該法生效3 個(gè)月后買賣1959 年1 月1 日或以后被古巴政府沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)向具有這些財(cái)產(chǎn)索賠權(quán)的美國(guó)公民承擔(dān)賠償責(zé)任。①Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996．另一類是通過(guò)司法途徑阻斷他國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁措施在本地區(qū)的適用，如歐盟1996 年制定的《阻斷法案》（Blocking Statute）第六條規(guī)定，歐盟成員國(guó)的公民和法人因他國(guó)制裁而受到損害，有權(quán)向成員國(guó)法院起訴請(qǐng)求賠償。②Council Regulation (EC) No．2271/96 of 22 November 1996 Protecting against the Effects of the Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country, and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom[EB/OL]．1996,EU． https://eur-lex．europa．eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31996R2271．[1996-11-22](2023-09-25)．我國(guó)《反外國(guó)制裁法》第十二條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)制裁司法權(quán)屬于后者，是對(duì)《阻斷辦法》第九條的重申和效力提升。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港特別行政區(qū)法院在涉及外交行為管轄權(quán)方面有明確的態(tài)度，即“香港《基本法》第十三條第一款明確規(guī)定，管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)屬于中央人民政府的權(quán)力，與此相適應(yīng)，香港特別行政區(qū)法院對(duì)涉及外交的國(guó)家行為無(wú)管轄權(quán)”。③李飛．關(guān)于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋（草案）》的說(shuō)明[EB/OL]．2011,全國(guó)人民代表大會(huì)． http://www．npc．gov．cn/zgrdw/wxzl/gongbao/2011-10/25/content_1679038．htm,[2011-08-24](2023-09-25)．全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《香港特別行政區(qū)基本法》第十三條和第十九條解釋的主要目的是明確我國(guó)所遵循的“絕對(duì)豁免”原則在香港特別行政區(qū)亦適用，即香港特別行政區(qū)法院對(duì)外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)無(wú)管轄權(quán)，且香港特別行政區(qū)不具有決定國(guó)家豁免規(guī)則或政策的權(quán)力。但《反外國(guó)制裁法》所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)制裁訴訟當(dāng)事人是相關(guān)組織和個(gè)人，是平等民事主體之間的侵權(quán)賠償之訴。法院的裁判并不對(duì)作為訴訟背景或相關(guān)證據(jù)的外國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)制裁決定本身這一國(guó)家行為作出法律評(píng)價(jià)，判決并不影響我國(guó)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù)，也不對(duì)外國(guó)國(guó)家權(quán)利造成直接影響，因而非《基本法》規(guī)定的外交行為。

（三）香港和澳門特別行政區(qū)可對(duì)阻斷條款直接立法

綜上，由于《反外國(guó)制裁法》中的阻斷條款并非外交事務(wù)范疇，香港和澳門特別行政區(qū)可直接立法。其中，香港特別行政區(qū)可對(duì)《保護(hù)貿(mào)易權(quán)益條例》進(jìn)行修訂完善，補(bǔ)充司法救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定；澳門特別行政區(qū)可直接制定阻斷性質(zhì)的相關(guān)法律。兩地亦可在《反外國(guó)制裁法》納入附件三后的本地立法過(guò)程中將阻斷條款納入。

六、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，在堅(jiān)持統(tǒng)一外交政策的前提下，在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)施《反外國(guó)制裁法》，對(duì)于該法立法目的的充分實(shí)現(xiàn)、保障香港和澳門特別行政區(qū)人民的合法權(quán)益、維護(hù)我國(guó)主權(quán)安全和發(fā)展利益具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，是對(duì)美國(guó)等國(guó)家揮舞制裁“大棒”干涉我國(guó)內(nèi)政的有力回?fù)?。全?guó)人大常委會(huì)應(yīng)盡快將《反外國(guó)制裁法》納入《基本法》附件三，由香港和澳門特別行政區(qū)立法部門根據(jù)《反外國(guó)制裁法》的精神制定符合國(guó)家外交大政方針，符合兩地行政、司法體系特點(diǎn)的法律并公布實(shí)施，兩地亦應(yīng)建立健全相應(yīng)的阻斷制度，推動(dòng)《反外國(guó)制裁法》在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效實(shí)施，維護(hù)香港和澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，促進(jìn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域穩(wěn)定繁榮。