張力偉，高子涵

（1.吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長春 130012；2.吉林大學(xué)人民政協(xié)理論研究中心，吉林 長春 130012）

基層治理是國家治理的基石。隨著國家治理現(xiàn)代化走向深入，基層治理不斷涌現(xiàn)出新的技術(shù)與方法，對提升基層治理效能起到了重要的推動作用。在實踐中，“協(xié)商治理”已然成為城市基層治理的重要方法。協(xié)商治理是一種將協(xié)商民主的方法整合到治理過程的模式，構(gòu)建了一個政治主體基于政治組織和公民政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序與形式達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標(biāo)的特定政治機制[1]。所謂城市基層協(xié)商治理，指的是在城市基層場景中，基層治理的不同主體以協(xié)商為方法實現(xiàn)公共治理的過程。目前，城市基層場景中的協(xié)商治理不斷走向規(guī)范化、制度化，在矛盾沖突化解、基層民主決策等領(lǐng)域起到重要作用，呈現(xiàn)出形態(tài)各樣、卓具效能的鮮活案例[2]。城市基層協(xié)商治理不斷走向成熟，是完善基層民主協(xié)商制度、增強基層議事協(xié)商能力的體現(xiàn)。習(xí)近平同志指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。”[3]20

城市基層協(xié)商治理有效性的核心在于黨建引領(lǐng)。將黨的建設(shè)與城市基層治理深度相融是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在基層治理中的貫徹落實，也是扎根中國基層，體現(xiàn)中國智慧的基層治理新探索[4]。黨組織是基層協(xié)商治理的主體責(zé)任者[5]，黨組織通過制度供給和關(guān)系協(xié)調(diào)，起到了對基層協(xié)商治理把方向、管大局、促落實的基本功能。其中，黨建引領(lǐng)基層協(xié)商治理具有特定的機制，例如，黨建理念灌輸機制、基層組織嵌入機制、平臺共建機制和業(yè)務(wù)對接機制[6]，通過主體激活、資源共享、組織覆蓋、價值融合，以及通過發(fā)揮多方主體合作共治的聯(lián)動成效，有利于推動共商共建共治共享的基層治理新格局的建立[7]。然而從學(xué)理角度看，目前的研究多聚焦于黨建引領(lǐng)基層協(xié)商治理的價值意蘊、基本功能以及具體機制，黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的整體邏輯還有待進一步提煉和挖掘。城市基層協(xié)商治理遵循了哪些原則、貫穿了何種邏輯？這些問題還需要加以探討。從理論層面看，提煉黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的整體邏輯有利于提供一個理解基層協(xié)商治理何以可能、何以落實、何以有效的整體性分析框架；從實踐層面看，把握黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的整體邏輯有利于提供一個黨組織嵌入基層治理的完整行動邏輯。本文提出黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的三重邏輯，嘗試提供一個黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的理論框架與行動邏輯，從宏觀上理解我國基層協(xié)商民主和治理創(chuàng)新的基本思路。

一、嵌入型治理：黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的政治基礎(chǔ)

“嵌入型治理”是黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的第一重邏輯，提供了城市基層協(xié)商治理的政治基礎(chǔ)。所謂嵌入型治理，指的是黨組織通過深度嵌入在基層場景當(dāng)中，以黨組織的職責(zé)和功能帶動基層協(xié)商治理的整體性建設(shè)，為基層協(xié)商治理提供明確的目標(biāo)指向、原則規(guī)范和制度基礎(chǔ)。

黨建引領(lǐng)基層治理來源于中國共產(chǎn)黨自成立以來一以貫之的工作方法。黨組織體系深入基層的現(xiàn)實狀況和群眾路線的歷史傳統(tǒng)與理論根基，決定了其作為基層協(xié)商民主制度化的主體責(zé)任者合理有據(jù)[5]。黨組織基層嵌入的黨建傳統(tǒng)體現(xiàn)了“組織嵌入”的邏輯，指中國共產(chǎn)黨通過其組織網(wǎng)絡(luò)將自身嵌入行政體系以及其他社會領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)之中，從而獲得強大的動員和組織力量。這種組織嵌入將政黨治理的模式灌注到制度體系當(dāng)中，使制度體系內(nèi)在的價值以及功能彰顯出政黨治理的特色[8]。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強化和鞏固[9]3。

（一）黨建引領(lǐng)為城市協(xié)商治理錨定了基層協(xié)商治理的基本方向和責(zé)任向度

任何一種治理都面向特定的目標(biāo)和對象?；鶎又卫淼目陀^現(xiàn)實體現(xiàn)為事務(wù)多、工作雜，人民群眾的利益訴求也各不相同，那么，基層治理有效性的基礎(chǔ)就對應(yīng)為在統(tǒng)一的目標(biāo)之下協(xié)調(diào)各類事務(wù)、解決各種問題、回應(yīng)各種需求。否則，基層治理將成為一盤散沙?；谏鲜鰡栴}，黨建引領(lǐng)對于基層協(xié)商治理的價值，首先，在于能夠?qū)⒒鶎又卫碇械乃泄ぷ髡系交鶎又卫淼纳浦文繕?biāo)之上，保障治理各項工作開展的統(tǒng)一性。從現(xiàn)實中看，以社區(qū)為基本單元的基層治理仍存在特定的結(jié)構(gòu)性梗阻，具體表現(xiàn)在一些地方由于基層黨建與城市社區(qū)治理未能很好融入，導(dǎo)致社區(qū)治理工作沒有重心與方向[10]。黨建引領(lǐng)的基本功能體現(xiàn)在為基層治理“掌舵”。誠然，黨建引領(lǐng)的掌舵作用并不意味著黨組織包辦一切，而是為基層治理構(gòu)筑整體性的目標(biāo)，讓基層的治理行為協(xié)調(diào)到同一方向之上，即為基層治理提供一個合理的“規(guī)范系統(tǒng)”,進而“對社會行為施加限制，但它們同時也賦予社會行動以力量，對社會行動具有賦權(quán)和使能作用”[11]67。其次，黨建引領(lǐng)中的“人民性”向度賦予了基層協(xié)商治理以責(zé)任向度，保障了協(xié)商治理能夠始終回應(yīng)人民的需求與期待。協(xié)商民主受到批評的原因之一就在于，如果協(xié)商局限在一個小圈子里或者代表某個團體的私利，那么協(xié)商民主則只有“協(xié)商”沒有“民主”[12]。通過黨建引領(lǐng)，中國共產(chǎn)黨將自身的人民性灌注到協(xié)商治理的全過程中，以人民性的價值彌合協(xié)商民主的罅隙，使協(xié)商治理能夠以開放性包容所有人的利益訴求，以回應(yīng)性平等地對待每一個人的偏好。社會主義協(xié)商民主的基本要求就是“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協(xié)商”[3]20。

（二）黨建引領(lǐng)為城市協(xié)商治理提供了多元化的平臺

任何一種協(xié)商都需要特定的載體，根據(jù)中國長久以來的協(xié)商實踐，不同層次和不同領(lǐng)域的協(xié)商大體分為兩種模式的制度載體：（1）致力于解決較為重要的公共事務(wù)協(xié)商平臺；（2）社區(qū)內(nèi)部公眾相互交流的非正式的協(xié)商平臺[13]。不過，公共權(quán)力往往是這些協(xié)商平臺的供給者。在我國的社區(qū)當(dāng)中，黨組織扮演著協(xié)商制度設(shè)計者和協(xié)商議程發(fā)起者的角色[2]。一方面，黨組織作為基層協(xié)商治理的供給者，等同于將利益訴求的反饋機制下沉到社會，主動契合了公眾的政治心理。另一方面，黨組織作為多元協(xié)同治理格局的核心、作為制度供給者具有最強的合法性與最高的權(quán)威性，其他組織能夠在黨組織的“向心力”下有效地協(xié)同起來，有效率地形成一個緊密的協(xié)商行動網(wǎng)絡(luò)。不過，黨組織并非絕對的“支配者”，一個有效的協(xié)商平臺有賴于基層多元主體的協(xié)同共建。其一，制度設(shè)計本身也是一個匯集群智的過程，在黨組織的帶領(lǐng)下多元主體的協(xié)同共建有利于彌補制度設(shè)計中的各類缺陷，保障協(xié)商制度能夠整合“協(xié)商”與“民主”的價值。其二，多元主體協(xié)同共建協(xié)商平臺是提升參與者積極性與效能感的重要手段。當(dāng)協(xié)商的主體意識到自己參與制度設(shè)計中時，就會激發(fā)出自身的責(zé)任感主動參與到協(xié)商的程序當(dāng)中，這亦是提升協(xié)商民主公眾體驗感、保障協(xié)商民主更具效能的重要舉措。

（三）黨建引領(lǐng)為城市協(xié)商治理提供了規(guī)范的原則

基層治理的事務(wù)冗雜，如果將一切事務(wù)囊括到協(xié)商治理的范圍之內(nèi)，就會增加黨組織的負(fù)擔(dān)，不利于協(xié)商治理的高效運轉(zhuǎn)。在這種情況下，首先，協(xié)商治理的議題甄別是保障協(xié)商治理效率和效能的前提。根據(jù)我國基層協(xié)商民主建設(shè)實踐，協(xié)商的議題一般具備公共性、利益相關(guān)性、可行性的特征[14]211，212。黨組織要在議題甄別中起到領(lǐng)導(dǎo)作用，使協(xié)商的議題真正反映公眾的利益。其次，黨建引領(lǐng)基層協(xié)商治理要為協(xié)商流程提供明確的原則。協(xié)商民主既是一個過程，也是一項技術(shù)，包含了參與者的選取、協(xié)商程序的設(shè)計等諸多要素。一般而言，一個完整的協(xié)商系統(tǒng)包含8個程序，大致包括提出議題、確定議題、組織協(xié)商、環(huán)境配套、人員賦能、溝通傳播、協(xié)商監(jiān)督和結(jié)果運用，這是高質(zhì)量協(xié)商的必要條件[15]。黨建引領(lǐng)下的協(xié)商程序一方面能夠使其更加契合協(xié)商的價值，體現(xiàn)出協(xié)商的包容性，避免協(xié)商程序受到個別人或者群體的裹挾；另一方面則具有相應(yīng)的權(quán)威性，能夠保障所有參與者共同遵守。簡言之，黨建引領(lǐng)基層協(xié)商治理的原則，就是要將黨的指導(dǎo)思想、黨的政治立場、黨的根本宗旨貫穿基層協(xié)商治理的全過程。在這一原則的指引下，各協(xié)商主體能規(guī)范自身行為，保障各協(xié)商程序有序平穩(wěn)進行，最大限度激發(fā)基層協(xié)商治理的效能。

二、整合型治理：黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的資源保障

“整合型治理”是黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的第二重邏輯，提供了基層協(xié)商治理的資源保障。所謂整合型治理，是指黨組織在基層治理中充分發(fā)揮資源鏈接和整合作用，構(gòu)建“有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理”模式[16]，通過廣泛聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)不同的治理主體與資源供給方，化彼此獨立的多元主體為一個整體性的行動網(wǎng)絡(luò)，為基層治理提供各類支撐，實現(xiàn)整體功能大于部分之和的最優(yōu)效果。

面對日益復(fù)雜的社區(qū)治理任務(wù)，各類資源的協(xié)調(diào)與整合是實現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。然而，基層的資源結(jié)構(gòu)單一且薄弱，并且其分布往往呈現(xiàn)出碎片化的特征。如有學(xué)者指出，受制于基層治理主體權(quán)能和資源有限的雙重約束，基層治理實踐存在權(quán)責(zé)不清晰、治理活動“內(nèi)卷”等模糊性和碎片化樣態(tài)，造成基層治理超負(fù)荷運轉(zhuǎn)[17]。這些問題會直接傳導(dǎo)到公共服務(wù)供給的機制和過程當(dāng)中，造成公共服務(wù)供給低效或失能等問題，本質(zhì)上損害的是廣大人民群眾的切身利益。為了實現(xiàn)有效治理，高效能地解決基層的各類問題，黨建引領(lǐng)下的城市基層協(xié)商治理可以通過構(gòu)建縱橫交錯結(jié)構(gòu)的整合型治理模式提升基層治理的質(zhì)量和效率。

（一）整合型治理橫向結(jié)構(gòu)的形塑在于根據(jù)基層治理的特殊性問題來吸納不同主體、整合不同資源，在協(xié)商中形成主體合作、定責(zé)賦能的合作機制，實現(xiàn)治理問題的有效解決

由于我國各地的情況不同，基層所面對的治理問題也大相徑庭。鑒于此，基層治理有效性的基本原則在于治理需求和治理技術(shù)的相互適配[18]，這便需要不同的主體聯(lián)合起來，共同解決治理問題。不過根據(jù)現(xiàn)有文獻，基層治理中的合作是基層共同體中的民間社會通過自發(fā)形成橫向網(wǎng)絡(luò)，共同管理社區(qū)公共事務(wù)的形式。然而，在中國的一些社區(qū)中，民間社會并未完全發(fā)育，其合作網(wǎng)絡(luò)很難通過社會力量形成“自發(fā)秩序”，而是依靠基層黨組織以及社區(qū)居委會等治理主導(dǎo)者的動員，不斷地磨合，合作治理網(wǎng)絡(luò)才得以制度化。進一步從現(xiàn)實中審視，基層合作網(wǎng)絡(luò)并不局限于特定社區(qū)內(nèi)部[17]。從這個意義上講，基層治理的各類資源可能并不是內(nèi)生于特定社區(qū)的，而需要基層治理主體從外部獲取資源，以項目制的方式來滿足治理的特定需要。因此，在基層治理中的資源鏈接與整合離不開黨組織引領(lǐng)的突出作用。作為政府主導(dǎo)的特色治理方法，項目制的外包特征為基層治理鏈接各類資源提供了方法，在“事本主義”的主導(dǎo)下，基層能夠通過項目發(fā)包的方式吸納外部的資源，并將其與基層社區(qū)內(nèi)部的內(nèi)生性資源相結(jié)合，形成基層治理的合力[18]。

協(xié)商程序則為不同主體之間的定責(zé)賦能提供了信息基礎(chǔ)。協(xié)商治理的關(guān)鍵在于“協(xié)商”。作為一個信息提供、觀點溝通的過程，協(xié)商程序首先能夠為不同的治理主體提供充分的信息，保證不同的治理主體能夠?qū)χ卫韱栴}產(chǎn)生充分的認(rèn)知，有助于不同主體能夠有效參與其中。尤其對于外部引入的治理主體而言，外部主體的有效參與首先應(yīng)該充分了解自身服務(wù)對象的基本情況?！皣抑卫硎菑男畔㈤_始的，行動者的選擇及其行動以及偏好也都取決于（新的）信息”[19]，沒有信息的治理是無效的治理，在協(xié)商過程中，不同主體之間能夠不斷地厘清信息的清晰性、清晰化與清晰度，提供治理問題的可見性、可知性與可操作性，在不斷的協(xié)商與溝通中明確治理的技術(shù)和方法[19]，將模糊化治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化治理。其次，協(xié)商程序有助于不同主體之間實現(xiàn)明確的權(quán)責(zé)劃分。面對復(fù)雜問題的治理，多元主體和資源之間的機械整合并不能起到“人多力量大”的作用，而需要將復(fù)雜問題進行要素拆解，根據(jù)多元主體的特征和資源的種類來與問題中的各個要素相適配[20]。在協(xié)商程序提供的信息基礎(chǔ)之上，多元主體能夠明確治理問題應(yīng)該如何解決、自身所具有的資源應(yīng)該如何使用，并在黨組織的權(quán)威性任務(wù)分配與確認(rèn)中明確職責(zé)，進而參與問題的解決。因此，黨建引領(lǐng)基層協(xié)商治理在橫向維度的整合型治理邏輯可以被概括為：以黨組織的優(yōu)勢鏈接資源、以協(xié)商的方法整合資源，在合作中實現(xiàn)基層問題的精細(xì)化治理。

（二）整合型治理縱向結(jié)構(gòu)的形塑在于以基層黨組織為原點構(gòu)建的縱向政治溝通渠道，通過獲取縱向資源來為基層治理提供資源補充

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出“堅持眼睛向下、面向基層，將力量配備、服務(wù)資源向基層傾斜，更好適應(yīng)基層和群眾需要”[21]。不過，上級主動供給的資源往往存在同一性的特征，在一些情況下難以很好覆蓋基層治理的特殊需要?？v然基層黨組織可以通過鏈接橫向資源來解決問題，但是這并不意味著橫向資源能夠解決所有問題。尤其一些基層治理中的重要問題，需要得到上級的必要支持才能完成。因此，基層治理也需要治理主體主動去溝通縱向資源，以獲得上級對基層治理的支持。有關(guān)于中國基層治理的實證研究指出，當(dāng)基層治理資源有效時，基層黨組織會主動挖掘和上級溝通的渠道，例如，運用“區(qū)域化黨建”等平臺，縮小和上級之間的溝通距離，從而獲得來自上級的資源支持[22]。如此一種縱向的溝通機制有利于解決組織體系自上而下的信息不對稱問題，能夠幫助上級了解基層治理中所存在的一些共性問題，從而為調(diào)整上級決策提供信息依據(jù)。

基層的協(xié)商程序能夠節(jié)約縱向政治溝通的資源獲取成本，并有利于在橫向協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上構(gòu)建縱向的協(xié)商體系。其一，作為一般性的溝通，基層向上級爭取資源的前提是讓上級充分認(rèn)識到基層訴求的合理性以及特定資源對于基層治理的重要意義?；鶎釉讷@取上級資源的時候往往會采取策略性溝通的方式。例如，基層黨組織的負(fù)責(zé)人需要有良好的溝通能力，或者這些負(fù)責(zé)人本身就具備較為豐厚的社會資本[22]。但通過基層的廣泛協(xié)商，能夠使基層的訴求體現(xiàn)廣大基層公眾的利益，并且能夠提升基層訴求的科學(xué)性與合理性，使上級對基層訴求形成合情合理合法的認(rèn)知，將策略性溝通轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲\性溝通。其二，黨組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者，通過縱向的政治溝通有利于形成自上而下的協(xié)商治理體系，為縱向溝通建立制度化的渠道。隨著黨和國家對協(xié)商民主的重視程度加深，人大、政協(xié)等國家機關(guān)已經(jīng)下沉到基層社區(qū)，作為自上而下的溝通樞紐。例如，人大立法聯(lián)系點與人大代表、政協(xié)委員工作站等，這些下沉組織廣泛參與基層公共事務(wù)的協(xié)商，并將基層的問題反饋到上級有關(guān)部門，助力基層治理。由此觀之，黨組織的積極行動能夠進一步強化上級對基層治理重要性的認(rèn)知，通過構(gòu)建更多部門參與、更為制度化的協(xié)商平臺，形成上級回應(yīng)下級的驅(qū)動力量，形成以基層治理為目標(biāo)的縱向協(xié)商治理體系，從而有利于夯實基層治理的縱向整合型治理體系，保障基層治理的效能。

三、共識型治理：黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的效能支撐

“共識型治理”是黨建引領(lǐng)城市基層協(xié)商治理的第三重邏輯，提供了協(xié)商治理的效能支撐。所謂共識型治理，指的是協(xié)商治理的任何決策都要以凝聚共識為基礎(chǔ)，并且以共識的方式有效執(zhí)行。因此，共識型治理是共識型決策、共識型執(zhí)行、共識型監(jiān)督的有機統(tǒng)一，既能夠在共識達成中培育基層的社會資本，也能夠賦予基層政策落實以最大效能。

凝聚共識是社會主義協(xié)商民主的基本目標(biāo)，也是社會主義協(xié)商民主的特色所在。人民民主講求“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”[23]26。凝聚共識的價值意蘊在于：其一，凝聚共識是在充分尊重差異的基礎(chǔ)上鼓勵參與者之間通過理性的溝通和審慎的討論來理解彼此之間的偏好；其二，凝聚共識要求盡可能地在差異中尋找利益訴求之間的交匯，并從利益交匯處著手來協(xié)調(diào)不同利益，最終達成決策的普遍認(rèn)同。然而，在整個政策鏈條當(dāng)中，凝聚共識并不能僅僅在政策制定中發(fā)揮作用，在執(zhí)行過程中凝聚共識，共識觀念才能得以落地并產(chǎn)生政策績效[24]。因此，協(xié)商治理在“治理”這一具體解決問題的過程中也要嵌入共識的要素，以統(tǒng)一的觀念凝聚統(tǒng)一的行動，才能形成基層治理的最大合力。

（一）共識型決策是協(xié)商民主的基本價值，在城市基層協(xié)商治理中，黨建引領(lǐng)有利于形成高共識性決策

基層治理是基層群眾自治的場域，因而，基層多元主體的治理活動具有高自主性的特征。那么，在高自主性行為主體的主動型協(xié)商中達成的共識，是一種較高層次的共識，是成本最低、公眾認(rèn)同度最高的共識[25]。在達成這種共識的過程中，首先，黨建引領(lǐng)能夠通過有效的群眾動員，讓群眾主動參與到基層協(xié)商治理的各項環(huán)節(jié)當(dāng)中，而不是讓協(xié)商成為群眾社會抗?fàn)幍谋粍有苑磻?yīng)。隨著單位制的解體，脫離單位制的個體普遍呈現(xiàn)出“原子化”狀態(tài)，居民參與度不足成為當(dāng)下城市基層治理中普遍存在的問題。因此，黨建引領(lǐng)下的協(xié)商治理需要進行有效的社會動員，將基層的居民自治活力激發(fā)出來，為共識型決策提供群眾基礎(chǔ)[26]。對比之下，如果公眾沒有自治和主動參與的意識，那么，協(xié)商治理機制便更多可能在群體性事件的壓力中生成，這種壓力驅(qū)動下形成的協(xié)商機制更多塑造的是“主動”與“被動”共同存在的壓力型共識，妥協(xié)的成分占據(jù)主導(dǎo)，本質(zhì)上并不是所有參與主體都真實認(rèn)同的共識。其次，黨建引領(lǐng)下的基層協(xié)商治理有助于提升凝聚共識的效率。根據(jù)廣泛的協(xié)商實踐，協(xié)商的效率是影響協(xié)商治理效能的重要因素。例如，在參與者利益分歧比較大的情況下會陷入漫長的協(xié)商當(dāng)中，這種長時間無休止的討論不僅會拖延問題的解決，也會消磨參與者在協(xié)商中的耐心。在這種情況下，黨組織可以通過其權(quán)威性在協(xié)商治理中扮演斡旋者、引領(lǐng)者的角色。一旦參與者彼此之間的利益難以調(diào)和，黨組織作為權(quán)威的第三方可以依照相關(guān)的規(guī)則和程序從中調(diào)節(jié)斡旋，同時發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，將參與者的利益訴求引導(dǎo)到同一軌道之上，尋求利益相關(guān)方的共識所在，進而助力問題的解決。

（二）黨建引領(lǐng)下的共識型執(zhí)行能夠為治理中的行動者提供價值引領(lǐng)和激勵，維系政策執(zhí)行過程中的合作

政策執(zhí)行實質(zhì)上是將決策中達成的共識轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行動并最終實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。共識型執(zhí)行體現(xiàn)了“意義建構(gòu)下的任務(wù)政治化”[24]。首先，黨建引領(lǐng)為共識型執(zhí)行提供了價值指引。黨建引領(lǐng)之下，黨的宗旨能夠在制度供給和行動引領(lǐng)過程中得到貫徹?；诖?，黨建引領(lǐng)下的基層協(xié)商治理以“為人民服務(wù)”為核心責(zé)任向度，其他的參與者也會據(jù)此共同持有這種理念。從動機視角看，政策執(zhí)行者的動機不僅受到個體利益的驅(qū)動，也受到價值觀念的引領(lǐng)，是“個體價值和行為機會相互作用”的中間變量[27]，不同的執(zhí)行主體既能夠在執(zhí)行中彰顯自己的價值，也能夠在公共利益的引導(dǎo)下維系合作，共同參與執(zhí)行。其次，黨建引領(lǐng)為共識型執(zhí)行提供了激勵。一般而言，社區(qū)外部引入的治理主體會在基層治理中產(chǎn)生相應(yīng)的合作問題。例如，由外部引入的社會組織對于特定的基層社區(qū)而言是“陌生人”式的存在，因此在合作中會產(chǎn)生前期的磨合與探索等問題。對于社會組織來說，也希望能夠通過良好的服務(wù)扎根基層社區(qū)當(dāng)中，以彰顯自身存在的價值。因此，黨組織對這些參與主體的評價能夠為這些主體繼續(xù)扎根基層提供良好的機會和政策環(huán)境，而為了獲取這些支持，外部主體就會積極主動地參與治理的合作執(zhí)行。

（三）黨建引領(lǐng)為共識型監(jiān)督提供了反饋的渠道，有利于動態(tài)調(diào)整政策執(zhí)行的方式方法，保障政策的執(zhí)行效果契合共識型決策目標(biāo)

監(jiān)督是政策執(zhí)行有效性的基本保障。在協(xié)商治理中，共識型監(jiān)督是保障執(zhí)行效能的重要方法，源自社會主義協(xié)商民主中協(xié)商式監(jiān)督的內(nèi)涵。協(xié)商式監(jiān)督以凝聚共識為價值指向，在解決凝聚共識、凝聚合力、凝聚人心等問題上具有優(yōu)勢。并且，相較于其他監(jiān)督形式，協(xié)商式監(jiān)督具有合作共事的治理優(yōu)勢[28]。協(xié)商式監(jiān)督是以人民政協(xié)為載體的監(jiān)督模式，就是在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，針對存在的問題、薄弱環(huán)節(jié)和不良傾向，實事求是提出意見、批評和建議[29]。協(xié)商式監(jiān)督讓監(jiān)督中有商量，讓商量有效果，其目的在于解決問題，“在某種意義上講，真正的批評、善意的批評是建設(shè)性的，有利于團結(jié)的，而不是破壞性的，不利于團結(jié)的”[30]?；鶎訁f(xié)商治理中的共識型監(jiān)督充分借鑒了協(xié)商式監(jiān)督的價值，不僅強調(diào)提出批評建議，也要為解決問題提供方案，并在達成共識的基礎(chǔ)上調(diào)整政策執(zhí)行方式。如果政策調(diào)整的內(nèi)容缺少了共識，那么，政策執(zhí)行的最終效果就會和共識型決策的目標(biāo)相背離。監(jiān)督反饋需要特定的渠道。在黨建引領(lǐng)之下，參與者對于政策執(zhí)行的監(jiān)督便可以統(tǒng)一反饋給基層黨組織，并由基層黨組織協(xié)調(diào)，將執(zhí)行者和監(jiān)督者邀請到協(xié)商平臺中，共同商議進一步執(zhí)行的方式與方法，為政策下一階段的執(zhí)行凝聚新的共識。不同的參與主體也能夠在批評建議中從根本上調(diào)整自身的工作方法，使其更加契合基層治理的需求，在獲得他者的認(rèn)同中和他者構(gòu)建更加緊密的聯(lián)系，并為后續(xù)的決策提供更為科學(xué)的參考。

四、總結(jié)與討論

城市基層協(xié)商治理作為提升城市基層治理現(xiàn)代化的重要手段，其效能取決于有效的黨建引領(lǐng)。在黨建引領(lǐng)之下，基層協(xié)商治理分別體現(xiàn)出“嵌入型治理”“整合型治理”“共識型治理”三重邏輯。并且，這三重邏輯并非相互割裂、相互獨立，而是相互補充、相得益彰的關(guān)系。嵌入型治理蘊含著基層協(xié)商治理的目標(biāo)，反映出全過程人民民主“要用來解決人民要解決的問題的”[3]18根本性價值，整合型治理與共識型治理的展開都要以特定的目標(biāo)為遵循。三者的關(guān)系體現(xiàn)在以下三個方面。第一，嵌入型治理提供了協(xié)商治理的基本方法和運作平臺，基層的多元主體要在黨組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和制度供給中開展協(xié)商。并且，嵌入型治理是整合型治理的基礎(chǔ)，只有黨組織深度嵌入在基層場域中，多元主體的協(xié)同行動與資源整合才有可能。第二，整合型治理體現(xiàn)出基層協(xié)商治理的具體過程，只有通過充分的資源整合，才有可能真實地解決人民群眾的問題。黨建引領(lǐng)下的整合型治理的優(yōu)勢在于其能夠鏈接雙向資源，構(gòu)建了資源維度橫向有參與、縱向有支持的格局。在這個意義上，整合型治理是實現(xiàn)協(xié)商治理目標(biāo)的支撐，保障了共識型治理的實現(xiàn)。第三，共識型治理表達了基層協(xié)商治理的實際結(jié)果，是嵌入型治理和整合型治理的目標(biāo)。協(xié)商在于凝聚共識，治理在于把共識真切地執(zhí)行下去，在“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的全鏈條中，共識是將科學(xué)決策轉(zhuǎn)化為治理效能的保障。

總的來說，基層協(xié)商治理作為我國基層治理的創(chuàng)新探索，在融合協(xié)商的技術(shù)和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，充分彰顯了民主的價值和治理的功能，是全過程人民民主在基層治理中的真實體現(xiàn)，也充分證明了全過程人民民主的廣泛、真實與管用。基層治則天下安，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在基層善治的基礎(chǔ)上，國家治理將嵌入在一個和諧穩(wěn)定的大環(huán)境中，為中國式現(xiàn)代化的偉大征程凝聚人民力量。