唐要家，馬中雨

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，浙江 杭州 310018）

有效監(jiān)管是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。近年來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度建設(shè)越來(lái)越受到重視。2019 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管理念和方式，推動(dòng)建立健全適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制。2021 年12 月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》指出，要健全完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系，著力強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全體系。2022年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（下稱“數(shù)據(jù)二十條”）提出，建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是建立在數(shù)據(jù)要素和數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)新形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管需求來(lái)自數(shù)據(jù)要素采集利用和數(shù)字技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用所引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)。因此，數(shù)據(jù)監(jiān)管既是數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的起點(diǎn)，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的終點(diǎn)，即數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管是基于數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)規(guī)律并針對(duì)數(shù)據(jù)要素采集利用所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施的，并以數(shù)據(jù)價(jià)值最大化為目標(biāo)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，由于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)相對(duì)滯后，數(shù)據(jù)監(jiān)管體制定位不明確，監(jiān)管政策工具缺乏，建立有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管體系成為各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急，也是建設(shè)高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)亟待解決的重要問(wèn)題。

一、數(shù)據(jù)監(jiān)管需求

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要資源，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的關(guān)鍵要素。根據(jù)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2021年）》，2017到2021年間中國(guó)數(shù)據(jù)量從2.3ZB快速增長(zhǎng)至6.6ZB，2021年數(shù)據(jù)量占全球比重為9.9%，位居世界第二。盡管中國(guó)擁有海量數(shù)據(jù)資源并且呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，但是目前尚未得到充分的開(kāi)發(fā)和利用，數(shù)據(jù)要素利用不足成為制約數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。

數(shù)據(jù)要素具有非競(jìng)爭(zhēng)性，只有開(kāi)放共享，才能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)過(guò)程中最大限度地釋放它的潛能。由于數(shù)據(jù)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)屬性以及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度相對(duì)滯后，造成數(shù)據(jù)流通交易受到限制?？傮w來(lái)說(shuō)，制約中國(guó)數(shù)據(jù)要素交易和價(jià)值最大化釋放的障礙主要包括如下幾個(gè)方面：

第一，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明晰。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)明晰是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置、達(dá)成交易的前提。數(shù)據(jù)要素具有突出的非競(jìng)爭(zhēng)性和零邊際成本屬性，這與傳統(tǒng)的基于科斯定理的排他性產(chǎn)權(quán)屬性存在巨大的沖突，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)無(wú)法采用排他性產(chǎn)權(quán)模式，因此需要?jiǎng)?chuàng)新和發(fā)展產(chǎn)權(quán)理論來(lái)適應(yīng)數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)屬性和價(jià)值釋放要求[1]。數(shù)據(jù)要素價(jià)值的動(dòng)態(tài)變化及其超強(qiáng)的場(chǎng)景依賴性，導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。數(shù)據(jù)的所有、使用、處置、收益等權(quán)屬的邊界含糊不清或交叉重疊，致使目前無(wú)法做出統(tǒng)一適用的產(chǎn)權(quán)規(guī)定，相關(guān)主體的合法權(quán)益無(wú)法得到充分保障，制約了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展。

第二，數(shù)據(jù)交易安全風(fēng)險(xiǎn)高。信息不對(duì)稱、談判地位不對(duì)等、消費(fèi)者非理性決策和價(jià)格機(jī)制失靈，往往會(huì)導(dǎo)致個(gè)人數(shù)據(jù)被過(guò)度采集和超范圍使用個(gè)人數(shù)據(jù)、造成隱私侵犯、消費(fèi)者對(duì)在線交易缺乏信心等后果，進(jìn)而對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展造成不利影響[2]。數(shù)據(jù)安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下國(guó)家安全的重要組成部分，是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行和國(guó)家主權(quán)與政治安全新的風(fēng)險(xiǎn)因素。由于企業(yè)缺乏維護(hù)數(shù)據(jù)安全的充分激勵(lì)和相應(yīng)的系統(tǒng)性安全治理能力，在缺乏政府有效監(jiān)管的情況下，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)外部性，影響國(guó)家安全和公共安全。因此，數(shù)據(jù)安全成為各國(guó)重要的數(shù)據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域。數(shù)據(jù)采集利用的復(fù)雜性、數(shù)據(jù)形態(tài)的多樣性和場(chǎng)景依賴性，以及各國(guó)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管政策的不確定性或者過(guò)度監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)各種數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重限制了數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易和共享利用。

第三，數(shù)據(jù)市場(chǎng)化交易機(jī)制不健全。目前，中國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化配置機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是數(shù)據(jù)市場(chǎng)體系不完備。如數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)和第三方服務(wù)提供商等多元市場(chǎng)主體缺乏，場(chǎng)內(nèi)交易與場(chǎng)外交易沒(méi)有形成良性互補(bǔ)的協(xié)同發(fā)展關(guān)系，全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)尚未形成，地區(qū)和行業(yè)分割問(wèn)題突出。二是數(shù)據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行仍然面臨很多交易機(jī)制障礙。如數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估準(zhǔn)則不明，數(shù)據(jù)交易缺乏標(biāo)準(zhǔn)化合約，數(shù)據(jù)要素的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失等。三是數(shù)據(jù)要素交易價(jià)格機(jī)制尚未形成。數(shù)據(jù)要素的一個(gè)重要特點(diǎn)是交易價(jià)格主要由需求方使用數(shù)據(jù)的價(jià)值決定，并且具有非常大的場(chǎng)景依賴性，這就導(dǎo)致交易成本增加和均衡價(jià)格的形成具有復(fù)雜性。四是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置尚未完全實(shí)現(xiàn)。由于多種因素制約，目前中國(guó)大量公共數(shù)據(jù)還沒(méi)有充分向社會(huì)開(kāi)放，商業(yè)數(shù)據(jù)持有者缺乏市場(chǎng)化交易的激勵(lì)，大量個(gè)人數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)。

第四，數(shù)據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用發(fā)揮受到干擾。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用是顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)，并具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，大型數(shù)字平臺(tái)或數(shù)據(jù)企業(yè)易于形成基于大數(shù)據(jù)的壟斷勢(shì)力。為了保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和維持高額利潤(rùn)，居于支配地位的企業(yè)具有通過(guò)技術(shù)手段或合約安排對(duì)現(xiàn)實(shí)或潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手接入其數(shù)據(jù)的封鎖偏好，形成實(shí)質(zhì)上的數(shù)據(jù)市場(chǎng)壟斷。典型的做法如基于大數(shù)據(jù)的價(jià)格歧視，利用大數(shù)據(jù)的自我優(yōu)待、數(shù)據(jù)拒絕接入、實(shí)行剝削性數(shù)據(jù)采集或接入收費(fèi)、歧視性交易、以壟斷數(shù)據(jù)為目的的企業(yè)并購(gòu)等，這些數(shù)據(jù)壟斷行為會(huì)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)環(huán)境、阻礙數(shù)據(jù)要素共享和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新。有的數(shù)據(jù)企業(yè)存在流量劫持、數(shù)據(jù)造假、惡意抓取他人數(shù)據(jù)等嚴(yán)重?cái)_亂數(shù)據(jù)市場(chǎng)秩序等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。數(shù)據(jù)壟斷和其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置。

面對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)失靈帶來(lái)的數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用不足問(wèn)題，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)，最大限度地釋放數(shù)據(jù)要素潛能，需要完善數(shù)據(jù)交易相關(guān)制度，實(shí)施有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管，消除阻礙數(shù)據(jù)要素交易的各種障礙，構(gòu)建安全、誠(chéng)信和有序的數(shù)據(jù)交易秩序。有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管既是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)健康發(fā)展和最大限度地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的推動(dòng)力，也是保障數(shù)據(jù)消費(fèi)者、數(shù)據(jù)企業(yè)合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的校準(zhǔn)力。

二、數(shù)據(jù)監(jiān)管制度框架

數(shù)據(jù)監(jiān)管是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)處理者和其他組織采用法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等工具對(duì)數(shù)據(jù)采集、加工、利用、交易、接入和共享等活動(dòng)所產(chǎn)生的一系列負(fù)面影響進(jìn)行的治理行動(dòng)。數(shù)據(jù)監(jiān)管需要一個(gè)系統(tǒng)性制度體系。首先，數(shù)據(jù)監(jiān)管目標(biāo)是在確保安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的采集利用和開(kāi)放共享，從而最大化釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)，同時(shí)，保護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)價(jià)值普惠和收益共享，使社會(huì)公共利益最大化。其次，數(shù)據(jù)監(jiān)管重點(diǎn)是在確保個(gè)人隱私和國(guó)家數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)要素有序流通。再次，數(shù)據(jù)監(jiān)管需要建立有效的監(jiān)管體制，包括政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制、數(shù)據(jù)主體自我治理和多軌監(jiān)管治理機(jī)制。最后，數(shù)據(jù)監(jiān)管需要完善的數(shù)據(jù)制度基礎(chǔ)作為支撐，數(shù)據(jù)制度基礎(chǔ)主要是科學(xué)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、完備的數(shù)據(jù)市場(chǎng)體系和現(xiàn)代的數(shù)字社會(huì)倫理（見(jiàn)圖1）。

圖1 數(shù)據(jù)監(jiān)管制度框架

（一）數(shù)據(jù)監(jiān)管的目標(biāo)導(dǎo)向

數(shù)據(jù)監(jiān)管是應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)失靈及數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用所引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)所實(shí)施的多主體治理活動(dòng)的總和，數(shù)據(jù)監(jiān)管的根本目標(biāo)是在確保安全、可靠的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的最大化釋放和普惠共享。在監(jiān)管政策實(shí)施過(guò)程中，由于涉及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私保護(hù)、市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新等多元目標(biāo)，數(shù)據(jù)監(jiān)管需要建立多目標(biāo)平衡理念。具體來(lái)說(shuō)，一是數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)該保持?jǐn)?shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的平衡。數(shù)據(jù)流通需要在確保數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上進(jìn)行，為此需要建立堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全的技術(shù)保障、組織保障和監(jiān)管保障。但是數(shù)據(jù)安全監(jiān)管不能為了安全而安全，不能以犧牲數(shù)據(jù)要素最大化開(kāi)發(fā)利用和阻礙數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新為代價(jià)，數(shù)據(jù)安全監(jiān)管是在保障安全的基礎(chǔ)上更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)采集、利用和流通基礎(chǔ)上進(jìn)行的。二是數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)該兼顧鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)發(fā)展。數(shù)據(jù)具有內(nèi)在的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特征，容易導(dǎo)致少數(shù)大企業(yè)占有大量的數(shù)據(jù)，成為強(qiáng)化市場(chǎng)支配地位的重要因素和實(shí)施壟斷行為的新誘因。數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)防止數(shù)據(jù)壟斷，促進(jìn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。但反壟斷監(jiān)管措施應(yīng)避免產(chǎn)生抑制數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面激勵(lì)，尤其是防止對(duì)企業(yè)提出過(guò)分的監(jiān)管責(zé)任和義務(wù)要求，否則將會(huì)嚴(yán)重束縛數(shù)據(jù)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。因此，數(shù)據(jù)監(jiān)管要充分貫徹規(guī)范與發(fā)展并重的方針。

（二）數(shù)據(jù)監(jiān)管的制度基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)要素監(jiān)管需要建立與監(jiān)管目標(biāo)相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)，具體來(lái)說(shuō)數(shù)據(jù)監(jiān)管的制度基礎(chǔ)重點(diǎn)在于以下三個(gè)方面：

第一，有利于個(gè)體數(shù)據(jù)深度利用和群體數(shù)據(jù)泛用平衡的產(chǎn)權(quán)制度。明確的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是數(shù)據(jù)交易的重要前提，邊界清晰的產(chǎn)權(quán)會(huì)降低交易成本[3]；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)也是數(shù)據(jù)監(jiān)管的前提，只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能明確監(jiān)管的對(duì)象和受保護(hù)的權(quán)益主體，以及相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。數(shù)據(jù)確權(quán)既要明確個(gè)人數(shù)據(jù)隱私權(quán)，也要明確商業(yè)衍生數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，還要明確公共數(shù)據(jù)的公共品屬性，從而為數(shù)據(jù)交易提供制度基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)要素的非競(jìng)爭(zhēng)性和部分排他性，要求社會(huì)總福利最大化條件下的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該確保個(gè)體對(duì)數(shù)據(jù)深度開(kāi)發(fā)利用與促進(jìn)非競(jìng)爭(zhēng)性數(shù)據(jù)被更多人使用的平衡?！皵?shù)據(jù)二十條”確立的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度相對(duì)弱化了所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)數(shù)據(jù)持有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)要素采集、利用和交易。但這容易忽視了數(shù)據(jù)泛用性目標(biāo)，今后有必要強(qiáng)化數(shù)據(jù)接入權(quán)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)。

第二，自由交易的數(shù)據(jù)市場(chǎng)體系。數(shù)據(jù)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)是規(guī)范數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為并平衡他們的利益關(guān)系。為此數(shù)據(jù)監(jiān)管要以數(shù)據(jù)市場(chǎng)化配置為基礎(chǔ)，針對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置中的市場(chǎng)失靈實(shí)施監(jiān)管，以促進(jìn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)良好運(yùn)行為目標(biāo)。建立完備的數(shù)據(jù)市場(chǎng)體系，積極培育數(shù)據(jù)供給方、需求方、數(shù)據(jù)商等數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體，構(gòu)建更為高效的數(shù)據(jù)交易基礎(chǔ)設(shè)施和能夠最大限度降低交易成本的規(guī)則體系。

第三，以人為中心的數(shù)字社會(huì)倫理。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的問(wèn)題不僅有技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的原因，也有社會(huì)價(jià)值觀的原因。例如，網(wǎng)絡(luò)低俗視頻內(nèi)容泛濫，很大程度上是緣于對(duì)受眾低級(jí)趣味的迎合，算法應(yīng)用所引發(fā)的各種社會(huì)性偏見(jiàn)本質(zhì)上是長(zhǎng)期存在的社會(huì)偏見(jiàn)被算法技術(shù)所放大或集中呈現(xiàn)所導(dǎo)致。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管應(yīng)采取“技術(shù)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”的思維框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，數(shù)字技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用要遵守以人為中心的基本倫理原則。數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需要通過(guò)教育和文化變革來(lái)構(gòu)建與數(shù)字社會(huì)相適應(yīng)的倫理價(jià)值觀和社會(huì)規(guī)范，并通過(guò)監(jiān)管更好地維護(hù)基本倫理價(jià)值。

（三）數(shù)據(jù)監(jiān)管的重點(diǎn)

數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的核心。數(shù)據(jù)監(jiān)管必須維護(hù)公平有序的數(shù)字市場(chǎng)秩序，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，平衡相關(guān)方的利益，構(gòu)建安全、誠(chéng)信、激勵(lì)相容的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。為此，數(shù)據(jù)監(jiān)管的三大重點(diǎn)是個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、國(guó)家數(shù)據(jù)安全保護(hù)和數(shù)據(jù)交易秩序維護(hù)，這三個(gè)內(nèi)容也構(gòu)成了數(shù)據(jù)監(jiān)管的三大核心支柱。

數(shù)據(jù)監(jiān)管的三大核心支柱，各自擁有獨(dú)立的目標(biāo)。首先，個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)是保護(hù)個(gè)人的數(shù)據(jù)信息自決權(quán)，保護(hù)的是個(gè)人權(quán)益，重在強(qiáng)化所有者對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息的控制權(quán)。其次，國(guó)家數(shù)據(jù)安全監(jiān)管則主要保護(hù)國(guó)家公共安全，保護(hù)的是公共利益。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)安全關(guān)乎國(guó)家主權(quán)和公共安全，從而為數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用和價(jià)值普惠提供更為扎實(shí)的保障，并維護(hù)公平的國(guó)際數(shù)據(jù)流通秩序。再次，數(shù)據(jù)交易秩序監(jiān)管是規(guī)范市場(chǎng)主體行為、確保公平的流轉(zhuǎn)交易秩序、推動(dòng)更廣泛的數(shù)據(jù)共享利用和促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的重要保障。

（四）有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管體制

有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管體制是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素安全、高效流通和共享再用，并實(shí)現(xiàn)全民共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的重要制度保障。首先，政府是數(shù)據(jù)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)者和政策執(zhí)行者，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)必要的監(jiān)管職責(zé)并對(duì)監(jiān)管績(jī)效負(fù)責(zé)。數(shù)據(jù)監(jiān)管需要建立有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用，全面提升數(shù)據(jù)監(jiān)管效能。其次，在數(shù)據(jù)要素采集利用和交易過(guò)程中，數(shù)據(jù)處理者是重要微觀主體，是數(shù)據(jù)監(jiān)管的主要對(duì)象，但數(shù)據(jù)處理者不應(yīng)該只是作為被動(dòng)地接受監(jiān)管，而是要成為重要的數(shù)據(jù)治理主體，應(yīng)該承擔(dān)必要的主體責(zé)任，充分發(fā)揮數(shù)字平臺(tái)、行業(yè)組織等主體的數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢(shì)和數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)。為此，需要構(gòu)建數(shù)據(jù)處理者自治與政府監(jiān)管良性互動(dòng)的合作監(jiān)管機(jī)制。再次，有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管需要科學(xué)、精準(zhǔn)的政策工具。數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管采用單一的行政命令控制機(jī)制將不再有效，數(shù)據(jù)監(jiān)管需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管政策工具，形成行政、司法、技術(shù)、倫理等多種手段有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管治理工具箱[4]。

三、數(shù)據(jù)監(jiān)管的三大核心支柱

（一）個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)監(jiān)管

加強(qiáng)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)是構(gòu)建良好的數(shù)字生態(tài)的重要基礎(chǔ)，這不僅有利于充分保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，也有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。監(jiān)管重點(diǎn)是查處各種未經(jīng)個(gè)人授權(quán)的數(shù)據(jù)采集和利用行為，通過(guò)個(gè)人隱私保護(hù)監(jiān)管來(lái)確保企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)合法合規(guī)地采集和使用個(gè)人數(shù)據(jù)，確保個(gè)人隱私權(quán)不受侵害，營(yíng)造誠(chéng)信的商業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛能。

個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)應(yīng)該建立多軌監(jiān)管機(jī)制，在提升法律監(jiān)管作用的同時(shí)，要發(fā)揮行政監(jiān)管在個(gè)人權(quán)益保護(hù)中的作用，建立公共部門監(jiān)管與數(shù)據(jù)主體自我治理相結(jié)合的合作監(jiān)管體制，并強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)企業(yè)在保證用戶數(shù)據(jù)安全中的責(zé)任和義務(wù)。為了更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)企業(yè)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私安全，公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)與行業(yè)組織共同制定行業(yè)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私安全標(biāo)準(zhǔn)，由專業(yè)的第三方對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)安全保障能力進(jìn)行認(rèn)證和評(píng)級(jí)，促進(jìn)企業(yè)合規(guī)運(yùn)營(yíng)，以推進(jìn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的落實(shí)。為提高個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)效能，應(yīng)重視隱私增強(qiáng)技術(shù)（PET）等技術(shù)性解決方案在個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)中的特殊作用，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”，實(shí)現(xiàn)隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的平衡。

（二）國(guó)家數(shù)據(jù)安全監(jiān)管

數(shù)據(jù)交易應(yīng)以確保數(shù)據(jù)安全為前提。面對(duì)數(shù)據(jù)采集、利用和交易可能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的巨大負(fù)外部性，以及數(shù)據(jù)資源和數(shù)字治理規(guī)則主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪的全球數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)大格局，中國(guó)應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，系統(tǒng)構(gòu)建維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)和保護(hù)數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管體系，全面提升數(shù)據(jù)安全保障能力和治理有效性，形成復(fù)原力、防御力和威懾力統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全體系，有力維護(hù)總體國(guó)家安全。《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等法律，共同構(gòu)建了數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的法律制度基礎(chǔ)，利用數(shù)據(jù)等級(jí)保護(hù)制度、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度、數(shù)據(jù)安全審查制度、出口管制制度等具體的監(jiān)管制度，有力地保障了國(guó)家數(shù)據(jù)安全。

數(shù)據(jù)安全監(jiān)管制度的落實(shí)重在建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的分級(jí)分類監(jiān)管體制。數(shù)據(jù)安全監(jiān)管首先應(yīng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)，重點(diǎn)監(jiān)管關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)、個(gè)人敏感數(shù)據(jù)、未成年人數(shù)據(jù)等高風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，并對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的交易實(shí)行負(fù)面清單制度；中風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)則需制定企業(yè)數(shù)據(jù)安全合規(guī)指引，建立完善的數(shù)據(jù)處理者數(shù)據(jù)安全治理責(zé)任體制；低風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)則鼓勵(lì)企業(yè)按照合規(guī)指引進(jìn)行自主治理，鼓勵(lì)企業(yè)增強(qiáng)數(shù)據(jù)治理透明度。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)新的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管應(yīng)在促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)和維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)與國(guó)家安全之間尋求平衡。為此，政府一方面要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、個(gè)人原始數(shù)據(jù)實(shí)行“不出域”監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)于非個(gè)人化數(shù)據(jù)、匿名數(shù)據(jù)和加工處理后的數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品則可以實(shí)行相對(duì)寬松的跨境流動(dòng)政策，形成跨境數(shù)據(jù)分級(jí)分類監(jiān)管體制，在保證國(guó)家安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。另一方面要積極參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際治理規(guī)則制定，推動(dòng)構(gòu)建開(kāi)放、公平、公正、非歧視性的國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則。

（三）數(shù)據(jù)流通秩序監(jiān)管

數(shù)據(jù)監(jiān)管的目標(biāo)是構(gòu)建安全、誠(chéng)信和平衡的數(shù)據(jù)采集與開(kāi)發(fā)利用的數(shù)據(jù)生態(tài)，更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)交易，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)接入共享和重復(fù)利用，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的價(jià)值，最大化釋放數(shù)據(jù)要素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的潛能。為此，需要通過(guò)政府監(jiān)管清除數(shù)據(jù)要素流通過(guò)程中的各種技術(shù)障礙、體制障礙和主體行為障礙，完善數(shù)據(jù)交易制度，促進(jìn)各類數(shù)據(jù)安全有序地流通和共享，促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的商業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)，也促進(jìn)政府公共服務(wù)能力和社會(huì)治理能力的全面提升，從而形成包容普惠的數(shù)字社會(huì)。

1.公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享監(jiān)管

公共數(shù)據(jù)是國(guó)家最為重要的數(shù)據(jù)資源，公共數(shù)據(jù)是國(guó)家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)在履行公共職能中所采集、處理和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)，具有典型的公共產(chǎn)品屬性，涉及廣泛的公共利益，同時(shí)，具有重要的商業(yè)價(jià)值。由于數(shù)字商務(wù)企業(yè)缺乏獲取這些原始數(shù)據(jù)的權(quán)限，如果基礎(chǔ)性公共數(shù)據(jù)不能向社會(huì)開(kāi)放并被深度開(kāi)發(fā)利用，則會(huì)造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。公共數(shù)據(jù)監(jiān)管有必要實(shí)行對(duì)內(nèi)共享、對(duì)外開(kāi)放。對(duì)內(nèi)消除數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享，對(duì)外則在保證數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)公共數(shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放。

公共數(shù)據(jù)監(jiān)管的重點(diǎn)是進(jìn)一步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，并確保公共數(shù)據(jù)開(kāi)放安全和競(jìng)爭(zhēng)中立。首先，保證公共數(shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放的充分性，為此應(yīng)制定公共數(shù)據(jù)法，對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享作出法律規(guī)定，消除公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享面臨的各種體制障礙，落實(shí)以開(kāi)放為常態(tài)、不開(kāi)放為例外的基本要求。其次，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放的安全性。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放既要強(qiáng)化部門安全責(zé)任，提升數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障，切實(shí)提升公共數(shù)據(jù)安全保障能力，又要防止以安全為由拒絕數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，應(yīng)通過(guò)完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享清單制度來(lái)明確開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍，并制定公共數(shù)據(jù)接入安全標(biāo)準(zhǔn)和建立安全保障能力達(dá)標(biāo)制度。再次，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管。目前在公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)中，一些地區(qū)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給國(guó)有企業(yè)獨(dú)家運(yùn)營(yíng)，為防止國(guó)有授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)居于壟斷地位，需要加強(qiáng)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管，明確公共數(shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放應(yīng)遵循非歧視性和競(jìng)爭(zhēng)中立原則，并且明確用于商業(yè)目的的公共數(shù)據(jù)收費(fèi)原則，公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)不能以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，應(yīng)以公益性服務(wù)為企業(yè)基本定位。

2.常態(tài)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易秩序監(jiān)管

市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素優(yōu)化配置的決定性機(jī)制。數(shù)據(jù)市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮需要以公平自由的市場(chǎng)交易秩序?yàn)榛A(chǔ)。由于數(shù)據(jù)要素采集利用具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，容易形成數(shù)據(jù)市場(chǎng)壟斷；由于信息不對(duì)稱，數(shù)據(jù)市場(chǎng)可能出現(xiàn)各種數(shù)據(jù)交易欺詐行為和不正當(dāng)交易行為；由于數(shù)字作品的低復(fù)制成本，可能會(huì)加劇盜版侵權(quán)；在現(xiàn)有體制下，數(shù)據(jù)市場(chǎng)中的行政壟斷問(wèn)題依然突出，阻礙全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的形成。因此，有效的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管成為維護(hù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)環(huán)境的必然之選。常態(tài)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)秩序監(jiān)管主要包括推行數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)平臺(tái)治理、規(guī)范數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的合同標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)機(jī)制，明確相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，禁止壟斷行為和各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

為了發(fā)展數(shù)據(jù)市場(chǎng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的數(shù)據(jù)市場(chǎng)秩序，需要建立科學(xué)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管體制。2022年6月修訂的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第九條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為?！?022年11月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為作出了進(jìn)一步的規(guī)定。

常態(tài)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)秩序監(jiān)管的重點(diǎn)是數(shù)據(jù)市場(chǎng)行為監(jiān)管。首先，加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管。居于支配地位的數(shù)據(jù)持有企業(yè)在數(shù)據(jù)交易中應(yīng)遵守公平、合理、非歧視性原則，不能利用數(shù)據(jù)壟斷地位實(shí)施拒絕交易、獨(dú)占交易、歧視性交易、捆綁銷售、剝削性收費(fèi)、自我優(yōu)待等壟斷行為。其次，強(qiáng)化大型數(shù)字平臺(tái)和數(shù)據(jù)持有企業(yè)的主體責(zé)任。為保證數(shù)據(jù)交易的公平性，應(yīng)強(qiáng)化大型數(shù)據(jù)持有企業(yè)透明度要求，為防止數(shù)據(jù)持有企業(yè)利用數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)拒絕合理的接入請(qǐng)求；應(yīng)要求數(shù)據(jù)持有企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)接入安全標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、接入技術(shù)等作出明確說(shuō)明并公開(kāi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以推動(dòng)制定數(shù)據(jù)接入標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，為了防止數(shù)據(jù)持有者濫用合同條款，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化格式合同，并采用基于區(qū)塊鏈、智慧合同等方式來(lái)避免合同糾紛，促進(jìn)交易公平。再次，強(qiáng)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管，重點(diǎn)打擊盜取商業(yè)數(shù)據(jù)、合同欺詐等行為，禁止數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者利用算法約定歧視性條款。最后，全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，消除各種行政壟斷，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素在更大范圍內(nèi)流通，建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

四、數(shù)據(jù)監(jiān)管的體制創(chuàng)新

（一）數(shù)據(jù)監(jiān)管體制構(gòu)建的基本原則

數(shù)據(jù)監(jiān)管體制創(chuàng)新，對(duì)于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，確保數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，意義重大。數(shù)據(jù)監(jiān)管體制構(gòu)建應(yīng)遵循以下基本原則。一是有效性原則。數(shù)據(jù)監(jiān)管的有效性不僅體現(xiàn)為靜態(tài)有效，制止違法違規(guī)行為，還應(yīng)確保長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)有效，監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行應(yīng)該具有充分的靈活性和適應(yīng)性，以應(yīng)對(duì)變化的數(shù)據(jù)市場(chǎng)。二是創(chuàng)新友好原則。監(jiān)管應(yīng)該成為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的重要保障，通過(guò)監(jiān)管來(lái)營(yíng)造有利于創(chuàng)新發(fā)展的政策環(huán)境。三是程序公正原則。程序公正是依法行政和建立法治政府的重要制度基礎(chǔ)，是監(jiān)管法治化的根本體現(xiàn)。政府監(jiān)管必須依據(jù)法定的職權(quán)和公正的執(zhí)法程序，確保程序正義，維護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益，保證實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。四是比例原則。比例原則要求政府監(jiān)管應(yīng)針對(duì)不同類型企業(yè)實(shí)行不同的責(zé)任義務(wù)要求，并采取差別化的監(jiān)管強(qiáng)度，建立科學(xué)的分級(jí)分類監(jiān)管體制。五是合作治理原則。數(shù)據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管要改變政府一元主體的監(jiān)管體制，發(fā)揮平臺(tái)企業(yè)、平臺(tái)用戶、行業(yè)組織、社會(huì)公眾等多元主體的作用，建立多元主體合作治理的監(jiān)管體制。

（二）有效市場(chǎng)和有為政府的最佳適配

數(shù)據(jù)監(jiān)管需要有效市場(chǎng)和有為政府的結(jié)合，而政府與市場(chǎng)關(guān)系的適配性是影響高質(zhì)量發(fā)展的重要因素[5]。數(shù)據(jù)監(jiān)管中有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的關(guān)鍵是科學(xué)定位政府和市場(chǎng)的邊界。政府監(jiān)管的重要前提是市場(chǎng)失靈。在市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用的情況下，政府監(jiān)管也要區(qū)分不同情況，以明確政府監(jiān)管介入的側(cè)重點(diǎn)。對(duì)于因數(shù)據(jù)市場(chǎng)相關(guān)制度不完善而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，政府介入的重點(diǎn)是完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，培育市場(chǎng)主體，構(gòu)建市場(chǎng)化配置機(jī)制，建設(shè)高效的數(shù)字市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式合同，消除阻礙全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)形成的各種體制障礙。對(duì)于企業(yè)違法違規(guī)行為，則應(yīng)強(qiáng)化反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，確保企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，降低市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立高效的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)

高效、靈活的數(shù)據(jù)監(jiān)管體制，離不開(kāi)職責(zé)明確和運(yùn)行高效的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以國(guó)家數(shù)據(jù)局為代表的專門數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，被賦予全面的數(shù)據(jù)監(jiān)管職能。國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立，不僅有利于優(yōu)化數(shù)據(jù)要素監(jiān)管治理，還將統(tǒng)籌好安全與發(fā)展，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素安全、充分、有序流通。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)重視其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用，形成以專門數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主、其他機(jī)構(gòu)協(xié)同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制。

（四）突出數(shù)據(jù)企業(yè)自我治理的主體作用

數(shù)據(jù)監(jiān)管需要以有效的企業(yè)數(shù)據(jù)治理為基礎(chǔ)，以企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)為主要實(shí)施方式。數(shù)據(jù)持有者數(shù)據(jù)治理的有效性很大程度上決定了國(guó)家數(shù)據(jù)監(jiān)管體系的效能，是國(guó)家數(shù)據(jù)監(jiān)管體系的重要基礎(chǔ)[6]。為此，應(yīng)明確數(shù)據(jù)持有者的責(zé)任和義務(wù)。首先，完善企業(yè)數(shù)據(jù)治理主體責(zé)任制度體系。為進(jìn)一步落實(shí)平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任，有關(guān)部門有必要制訂并實(shí)施數(shù)據(jù)治理指南或數(shù)據(jù)治理?xiàng)l例，以明確數(shù)據(jù)治理原則和數(shù)據(jù)接入共享義務(wù)，設(shè)定數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、接入共享、流通交易的安全標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)企業(yè)必須履行的數(shù)據(jù)治理責(zé)任，規(guī)定數(shù)據(jù)企業(yè)必須配備的技術(shù)與組織保障，增強(qiáng)企業(yè)數(shù)據(jù)治理的透明度，完善外部監(jiān)督機(jī)制和處罰措施。其次，科學(xué)合理劃定數(shù)據(jù)持有者主體責(zé)任范圍。要求企業(yè)數(shù)據(jù)治理主體責(zé)任遵循比例原則，綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件確定企業(yè)責(zé)任，防止對(duì)企業(yè)提出過(guò)高的責(zé)任要求而抬高企業(yè)合規(guī)成本。再次，激發(fā)企業(yè)數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在動(dòng)力。在數(shù)據(jù)流通交易中，大型數(shù)字平臺(tái)既涉及自身利益訴求，也涉及消費(fèi)者、商家以及社會(huì)公眾的利益訴求。為此，需要建立政府與數(shù)字平臺(tái)企業(yè)合作監(jiān)管體制，以便取得數(shù)據(jù)市場(chǎng)參與各方利益的最大公約數(shù)，激發(fā)各類主體參與數(shù)據(jù)監(jiān)管的內(nèi)在動(dòng)力。

（五）創(chuàng)新數(shù)據(jù)監(jiān)管治理政策工具

由于數(shù)據(jù)要素具有獨(dú)特經(jīng)濟(jì)屬性，單獨(dú)采取行政性措施無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目標(biāo)，需要綜合運(yùn)用多種政策手段。傳統(tǒng)的政府監(jiān)管體制具有明顯的“強(qiáng)行政”特點(diǎn)和強(qiáng)力實(shí)施的制度優(yōu)勢(shì)，但也存在執(zhí)法過(guò)度與執(zhí)法不足長(zhǎng)期并存的弊端，構(gòu)建多種數(shù)據(jù)監(jiān)管手段有機(jī)組合體制會(huì)有效補(bǔ)齊傳統(tǒng)監(jiān)管體制短板，確保監(jiān)管效率和效果的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管現(xiàn)代化。首先，數(shù)據(jù)監(jiān)管需要?jiǎng)?chuàng)新行政監(jiān)管體制。數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)更多采用柔性執(zhí)法方式，注重激勵(lì)監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)合規(guī)，賦予監(jiān)管對(duì)象一定的合規(guī)自主權(quán)，增強(qiáng)行政監(jiān)管的激勵(lì)性，強(qiáng)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能。同時(shí)，數(shù)據(jù)監(jiān)管還要積極采用科技手段實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。其次，數(shù)據(jù)監(jiān)管要積極發(fā)揮法治的重要作用。數(shù)據(jù)監(jiān)管要合理區(qū)分不同類型數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)屬性和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)于私人主體間利益關(guān)系的問(wèn)題可以通過(guò)民事訴訟的方式來(lái)解決，減少公共行政執(zhí)法過(guò)度介入私人利益關(guān)系。再次，強(qiáng)化技術(shù)方案的保障作用。數(shù)據(jù)采集利用中出現(xiàn)的諸多風(fēng)險(xiǎn)很大程度上是由技術(shù)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)缺陷和系統(tǒng)運(yùn)用不規(guī)范造成的。因此，需要將數(shù)據(jù)安全、競(jìng)爭(zhēng)中立等原則嵌入到算法和程序設(shè)計(jì)中，通過(guò)技術(shù)設(shè)計(jì)來(lái)確保合規(guī)，并建立數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和算法應(yīng)用認(rèn)證制度，實(shí)施算法程序?qū)彶楹驮S可制度。同時(shí)，鼓勵(lì)監(jiān)管科技創(chuàng)新和數(shù)據(jù)安全技術(shù)應(yīng)用，發(fā)揮隱私增強(qiáng)技術(shù)等對(duì)促進(jìn)數(shù)據(jù)安全、誠(chéng)信流通交易的保障作用。最后，強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的倫理治理。在數(shù)據(jù)算法技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響越來(lái)越大的情況下，必須強(qiáng)化技術(shù)倫理規(guī)則，強(qiáng)化數(shù)據(jù)技術(shù)使用者和消費(fèi)者的倫理責(zé)任，發(fā)揮倫理治理的獨(dú)特作用，消除數(shù)據(jù)算法使用中各種“偏見(jiàn)”問(wèn)題的發(fā)生。