摘? ?要：“城市更新”是我國(guó)“十四五”時(shí)期城市發(fā)展的重要行動(dòng)，老舊小區(qū)改造作為城市更新的重要環(huán)節(jié)，有利于提高居民居住品質(zhì)、提升城市風(fēng)貌、完善城市治理。根據(jù)老舊小區(qū)自身特點(diǎn)，制定相應(yīng)的融資方式、完善融資籌措機(jī)制將有效推動(dòng)新時(shí)期的改造進(jìn)程。增加改造專項(xiàng)債、加強(qiáng)政策性銀行介入、借助新型金融工具和社會(huì)資本以及引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位參與等方式都是未來(lái)可探索可實(shí)踐的融資模式。在加強(qiáng)政策引導(dǎo)、落實(shí)融資細(xì)節(jié)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)，整合資源，切實(shí)提供老舊小區(qū)改造可復(fù)制可推廣的融資經(jīng)驗(yàn)和做法。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū)改造；融資模式；專項(xiàng)債；社會(huì)資本

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.006

中圖分類號(hào)：F327? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003－9031（2023）05－0066－09

作者簡(jiǎn)介：李嘉珣（1990-），男，內(nèi)蒙古赤峰人，現(xiàn)供職于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心。

城市更新，主要是指城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期后，通過整建拆除、修繕維護(hù)等措施對(duì)城市空間資源、建筑本體、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行重新調(diào)整配置，使之更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)并開始進(jìn)入新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)居民居住環(huán)境有了極大改善。但受客觀因素的影響，各地建設(shè)年代久遠(yuǎn)的小區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、居住條件不佳、物業(yè)服務(wù)缺失等問題，不僅無(wú)法滿足居民現(xiàn)代生活的物質(zhì)和精神需求，更成為城市建設(shè)和管理的薄弱環(huán)節(jié)。作為新發(fā)展階段下城市更新的重要環(huán)節(jié)，老舊小區(qū)改造不僅有利于提升房屋安全質(zhì)量、提高居民生活質(zhì)量，還能夠極大改善城市風(fēng)貌、完善城市治理，同時(shí)促進(jìn)相關(guān)行業(yè)投資，帶動(dòng)家電、裝修等居民消費(fèi)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。事實(shí)上，從2003年起，部分城市開始對(duì)老舊住宅社區(qū)進(jìn)行景觀環(huán)境的改造，隨著我國(guó)逐漸進(jìn)入存量房時(shí)代，推進(jìn)老舊小區(qū)改造更具現(xiàn)實(shí)意義。2019年7月，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部共同印發(fā)的《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》中明確指出新一輪老舊小區(qū)改造的對(duì)象是城市、縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成于2000年以前、公共設(shè)施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)，并將老舊小區(qū)改造納入中央預(yù)算內(nèi)保障性安全工程專項(xiàng)支持范圍，重點(diǎn)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

目前我國(guó)有待改造老舊小區(qū)16萬(wàn)余個(gè)，建筑面積40億平方米，涉及居民4200萬(wàn)戶，無(wú)論是建筑本體的抗震加固，還是適老化設(shè)施和人居環(huán)境的完善，資金都是關(guān)鍵問題。本文通過對(duì)改造政策脈絡(luò)梳理并分析當(dāng)前融資模式的問題，提出完善老舊小區(qū)改造融資模式的相關(guān)建議，以期為相關(guān)職能部門提供參考，解決財(cái)政資金“投不起”、社會(huì)資本和居民“不愿投”的問題。

一、老舊小區(qū)改造政策脈絡(luò)梳理

2015年“三期疊加”特定階段，習(xí)近平同志在中央城市工作會(huì)議中提出要“加快老舊小區(qū)改造”。此后，國(guó)家在政策層面上為“老舊小區(qū)改造”提出制度保障和頂層設(shè)計(jì)，在對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定和完善老舊小區(qū)改造內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，按照“實(shí)施一批、謀劃一批、儲(chǔ)存一批”的原則，統(tǒng)籌各地安排符合條件小區(qū)的改造時(shí)序，防止過往改造中盲目舉債、一哄而上的情形出現(xiàn)（見表1）。近三年來(lái)，“老舊小區(qū)改造”逐步上升到國(guó)家高度，指導(dǎo)政策也更具方向性和可操作性，重點(diǎn)從改造內(nèi)容向投融資機(jī)制和長(zhǎng)效管理機(jī)制轉(zhuǎn)變；當(dāng)年政府工作報(bào)告中指出自2019年起，將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，給予中央補(bǔ)助資金支持，在操作過程中也采取“試點(diǎn)先行、逐步推廣”的方式。在中央政策的指導(dǎo)下，各地采取不同措施對(duì)管轄范圍內(nèi)的老舊小區(qū)進(jìn)行改造試點(diǎn)，并形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。2017年12月，住建部率先啟動(dòng)廣州、廈門等15個(gè)城市的先行試點(diǎn)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”的原則探索政府、市場(chǎng)和居民的多方資金籌措機(jī)制。2019年9月，住建部召開老舊小區(qū)改造座談會(huì)，又確定了2?。ㄕ憬　⑸綎|?。?市（青島、寧波、合肥、長(zhǎng)沙、蘇州、宜昌、福州）為新一批試點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)探索省級(jí)層面的改造機(jī)制和支持政策。部分未列入試點(diǎn)的城市，也陸續(xù)發(fā)布或正在制定老舊小區(qū)改造的實(shí)施方案。其中，資金籌措機(jī)制是各地改造探索的重點(diǎn)。2022年8月，國(guó)常會(huì)提出擴(kuò)大政策性開發(fā)性金融工具支持的領(lǐng)域，將老舊小區(qū)改造納入，并盡可能吸引民間投資。2020年11月—2022年12月，住建部在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先后印發(fā)了六批《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單》，其中融資機(jī)制的探索是重中之重。

目前融資模式主要分兩種，一是以廣州、秦皇島等城市為代表，根據(jù)試點(diǎn)范圍大小由中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金配套市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政資金共同出資改造；二是以韶關(guān)、廈門等城市為代表，根據(jù)改造內(nèi)容不同由財(cái)政和居民按比例分擔(dān)。但無(wú)論哪種融資模式，政府支出占絕大部分，居民、原產(chǎn)權(quán)單位、社會(huì)資金等支出相對(duì)較少。

二、目前融資模式存在的問題

相比過往大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)項(xiàng)目，老舊小區(qū)改造涉及主體眾多、改造項(xiàng)目繁多、各級(jí)財(cái)政壓力巨大。因此，探究合理的融資模式是解決掣肘老舊小區(qū)改造問題的重要途徑，目前在老舊小區(qū)改造融資中存在如下問題。

（一）改造項(xiàng)目繁多，財(cái)政資金無(wú)力承擔(dān)

新一輪改造項(xiàng)目主要分三類：一是水、電、氣、暖等市政基礎(chǔ)設(shè)施改造，其中加裝電梯為可選項(xiàng)；二是配建公共活動(dòng)場(chǎng)地、停車場(chǎng)等提升類設(shè)施改造；三是以增加小區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、助餐等公共服務(wù)的完善類改造。雖然政策要求除第一類強(qiáng)制性完成外，各地可根據(jù)自身需求選擇性實(shí)施，但從實(shí)際操作層面來(lái)看，各地希望借助此番改造提升城市面貌并加強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化能力，對(duì)提升類和改善類項(xiàng)目也鼓勵(lì)實(shí)施，部分地區(qū)還試點(diǎn)加裝安防系統(tǒng)和海綿城市等造價(jià)更高的項(xiàng)目，導(dǎo)致財(cái)政資金無(wú)法承擔(dān)大規(guī)模改造支出。經(jīng)初步摸查，全國(guó)亟需改造的老舊小區(qū)建筑面積約40億m2，以1000元/m2的改造成本計(jì)算，所需投資約4萬(wàn)億元，以5年改造期測(cè)算每年投入近8000億元。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向中速發(fā)展、財(cái)政收入增速放緩的情況下，單純依靠政府投入無(wú)法解決老舊小區(qū)改造面臨的資金困境。

（二）盈利性不足，缺乏成熟的支持手段

不同于機(jī)場(chǎng)、地鐵等具有明確而成熟的盈利模式項(xiàng)目，又區(qū)別于棚改等涉及土地拆遷和開發(fā)的項(xiàng)目，老舊小區(qū)改造針對(duì)城市具有居住屬性的存量房結(jié)構(gòu)和功能的完善和提升，公益屬性更強(qiáng)，市場(chǎng)化融資介入存在困難。目前改造的盈利模式主要依靠完善類和提升類項(xiàng)目中提供物業(yè)、養(yǎng)老、托幼、助餐、保潔和廣告收入等。該模式面臨受眾群體受限、居民支付能力弱及消費(fèi)頻次不足等問題，整體盈利性不足；在降低政府負(fù)債的前提下，金融機(jī)構(gòu)提供的貸款規(guī)模和后續(xù)服務(wù)無(wú)法滿足改造的實(shí)際需求，亟需創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)盈利性和風(fēng)險(xiǎn)性的有效平衡。

（三）權(quán)責(zé)不對(duì)等，居民出資意愿較低

老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)涉及管線、墻體、公共空間和設(shè)施等方面修繕的系統(tǒng)性工程，利益協(xié)調(diào)復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)不明晰現(xiàn)象突出。管線管網(wǎng)改造、樓體加固等政府和財(cái)政支持的項(xiàng)目推進(jìn)較順利，而電梯加裝、物業(yè)改善等需要居民出資的項(xiàng)目推進(jìn)困難。由于部分項(xiàng)目權(quán)責(zé)不對(duì)等，居民傾向于政府包辦或整體動(dòng)遷，出資意愿較低，在尚未建立明確資金共攤機(jī)制的情況下，老舊小區(qū)改造融資存在較大難度。部分小區(qū)私自占用車道、違章搭建、擺攤設(shè)點(diǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，項(xiàng)目改造勢(shì)必對(duì)部分居民生活造成不便，推行阻力較大。部分居民未繳納過住房維修基金，售房單位和政府補(bǔ)充資金也相對(duì)缺失，客觀導(dǎo)致目前改造依然以政府出資為主的局面。

三、可實(shí)踐的老舊小區(qū)改造融資模式

（一）擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍，優(yōu)化資金投向和透明度

從2015年起，為拓寬地方政府融資渠道，各地開始發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券（專項(xiàng)債），意圖通過市場(chǎng)化方式加大項(xiàng)目融資力度并提高公共服務(wù)能力。地方政府依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》在交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)行專項(xiàng)債。老舊小區(qū)改造一方面符合目前專項(xiàng)債禁止投入土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)行要求，體現(xiàn)了“房住不炒”的定位；另一方面能夠妥善緩解改造資金無(wú)法依靠當(dāng)期財(cái)政收入支撐的問題，使改造資金能夠在不同代際之間均衡承擔(dān)，在減輕資金壓力的同時(shí)帶動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入，提高專項(xiàng)債資金的拉動(dòng)效應(yīng)。在發(fā)行改造專項(xiàng)債時(shí)，首先應(yīng)提高項(xiàng)目收益來(lái)源的透明度。專項(xiàng)債的核心在于公益性項(xiàng)目產(chǎn)生穩(wěn)定的收益預(yù)期，老舊小區(qū)改造能夠產(chǎn)生的盈利點(diǎn)不多，可能需要打捆其他項(xiàng)目。因此，需要加強(qiáng)打捆項(xiàng)目收益測(cè)算等信息披露，明確?？顚Ｓ茫瑢?shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益和風(fēng)險(xiǎn)的平衡。其次，在專項(xiàng)債發(fā)行過程中應(yīng)積極發(fā)揮政府增信作用，通過設(shè)立擔(dān)保公司或購(gòu)買保險(xiǎn)的方式降低債券違約風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)債券發(fā)行。再次，要拓寬專項(xiàng)債投資者范圍，吸引社?；稹⒆》抗e金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期價(jià)值投資者購(gòu)買專項(xiàng)債，并適時(shí)推出改造專項(xiàng)債ETF，增強(qiáng)其流動(dòng)性。

（二）鼓勵(lì)政策性銀行加大支持力度，提供低息貸款

老舊小區(qū)改造體量巨大，涉及拆遷、安置、改造等多個(gè)環(huán)節(jié)，政策性銀行由于其特殊的經(jīng)濟(jì)目的和經(jīng)營(yíng)方式，具有融資成本低、期限長(zhǎng)、額度高的特點(diǎn)，與老舊小區(qū)改造的資金需求非常匹配。政策性銀行業(yè)務(wù)范圍涵蓋改善居民居住條件，老舊小區(qū)改造作為政策性保障性住房的重要組成部分，其貸款可用于老舊小區(qū)居民安置（棚改）、住房修繕（改建、擴(kuò)建、翻建）、征地和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等。相對(duì)于商業(yè)銀行，參與過棚改項(xiàng)目的政策性銀行在制度設(shè)計(jì)、操作流程和政策保障方面更具經(jīng)驗(yàn)。目前介入模式主要是由政府成立項(xiàng)目公司向政策性銀行融資，通過出售土地、自持經(jīng)營(yíng)和合作開發(fā)等方式取得經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，償還貸款；其中，項(xiàng)目公司擁有相對(duì)完善的資金平衡制度，可以通過整合其他地塊、調(diào)整規(guī)劃、支配自由現(xiàn)金流和轉(zhuǎn)移容積率等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目平衡，同時(shí)市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政可以通過直接注資的方式增強(qiáng)償債能力（見圖1）。該模式能夠有效解決目前老舊小區(qū)改造中存在的抵押物不足和回款周期長(zhǎng)的問題，同時(shí)資金實(shí)行封閉運(yùn)營(yíng)，收入優(yōu)先償還本息，保證了資金安全。

（三）嘗試多元化金融創(chuàng)新工作，探索可持續(xù)金融支持

在不增加政府隱性債務(wù)的前提下，可積極探索各類新型金融工具用于老舊小區(qū)改造，通過一系列的金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)和發(fā)行，在少量政府財(cái)政投入下利用杠桿效應(yīng)撬動(dòng)改造資金，從而減輕財(cái)政巨額投入，實(shí)現(xiàn)資金最優(yōu)配置。目前主流的金融產(chǎn)品包括股權(quán)融資、資產(chǎn)證券化（ABS）、房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）、產(chǎn)業(yè)投資基金和信托計(jì)劃等（見表2）。對(duì)于股權(quán)融資而言，政府通過出讓實(shí)際參與改造的項(xiàng)目公司的部分所有權(quán)，通過公司增資的方式引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)參與公司的經(jīng)營(yíng)和治理，后續(xù)可以通過股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)交易增值和股權(quán)增資擴(kuò)股的方式進(jìn)行二次融資。但由于改造的公益屬性，入股的金融機(jī)構(gòu)可能面臨著政府擁有所有權(quán)和控制權(quán)、自身獲得收益權(quán)的“同股不同權(quán)”情況，多屬于長(zhǎng)期價(jià)值投資。對(duì)于資產(chǎn)證券化而言，政府以改造后項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)收益作保證，發(fā)行債券等金融產(chǎn)品籌集資金。政府可針對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目成立特設(shè)信托機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行擔(dān)保或者超額抵押取得較高信用評(píng)級(jí)后通過證券市場(chǎng)發(fā)債進(jìn)行融資，有效降低了改造融資成本。對(duì)于房地產(chǎn)信托投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金，都是以改造為基礎(chǔ)，發(fā)行收益憑證或股權(quán)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，金融機(jī)構(gòu)和中小投資者獲得投資收益。對(duì)于信托而言，由政府成立信托公司并設(shè)立改造信托計(jì)劃，向公眾或受托人發(fā)售產(chǎn)品，募集的資金將用于老舊小區(qū)改造，改造后的商業(yè)運(yùn)營(yíng)保障信托計(jì)劃的收益。以上模式優(yōu)勢(shì)在于能夠根據(jù)老舊小區(qū)改造內(nèi)容靈活設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，通過完善交易結(jié)構(gòu)、政府增信等手段增強(qiáng)在資本市場(chǎng)的籌資能力，拓寬改造融資渠道，實(shí)現(xiàn)改造可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，投資者可以優(yōu)化資金配置、平衡項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并分享項(xiàng)目收益。

（四）讓渡部分政府職能，試點(diǎn)社會(huì)資本介入

該模式是政府與社會(huì)資本組成的實(shí)施主體簽訂特許協(xié)議，讓渡部分改造項(xiàng)目和權(quán)益，由實(shí)施主體按要求參與改造項(xiàng)目、資金籌措和后續(xù)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，最終達(dá)到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作形式。該模式需要老舊小區(qū)所在地的政府、房管、住建、規(guī)劃等部門出臺(tái)相應(yīng)政策，落實(shí)改造內(nèi)容和形式、運(yùn)營(yíng)方式、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系等細(xì)則后，再由社會(huì)資本以菜單式方式對(duì)小區(qū)進(jìn)行改造，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、樓層加層、物業(yè)租金、閑置空間利用和有償服務(wù)等方式收回改造成本并取得預(yù)期收益。老舊小區(qū)改造具有“一次性投入高、回收期長(zhǎng)”的特點(diǎn)，相比于政府直接實(shí)施改造，社會(huì)資本參與改造更具靈活性，能夠有效借助自身資源稟賦解決改造過程中的棘手問題。以加裝電梯為例，樓層較低的住戶常持反對(duì)意見，實(shí)施方可通過為其更換隔音窗、減免物業(yè)費(fèi)或安裝電梯降噪設(shè)施協(xié)調(diào)利益不統(tǒng)一的問題。社會(huì)資本還能夠參與改造后的小區(qū)管理和維護(hù)，提供更人性化、專業(yè)化的服務(wù)，有效解決過往老舊小區(qū)“付費(fèi)難、服務(wù)差”的問題，減少大規(guī)模群體性事件爆發(fā)的機(jī)率。

（五）出臺(tái)支持政策，引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位、專營(yíng)管線單位參與

眾多老舊小區(qū)是國(guó)有企事業(yè)單位為解決當(dāng)時(shí)職工居住問題而建設(shè)的小區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，目前產(chǎn)權(quán)單位大多無(wú)力或不愿承擔(dān)改造費(fèi)用。但根據(jù)目前政策，老舊小區(qū)的公共區(qū)域及附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任仍然歸原產(chǎn)權(quán)單位，其承擔(dān)公有部分的管理、維護(hù)和改造義務(wù)。政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策，推動(dòng)原產(chǎn)權(quán)單位參與老舊小區(qū)的改造，對(duì)于目前效益較好的單位，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、降低稅費(fèi)等政策鼓勵(lì)單位落實(shí)主體責(zé)任；對(duì)于確實(shí)無(wú)力承擔(dān)改造費(fèi)用的單位，政府宜采取改造項(xiàng)目定額補(bǔ)助、出售產(chǎn)權(quán)單位閑置空間和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、歸集住宅專項(xiàng)維修基金等方式籌措資金。同時(shí)，政府應(yīng)引導(dǎo)專營(yíng)管線單位或國(guó)有專營(yíng)企業(yè)對(duì)供水、電、氣、通信等專營(yíng)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行改造升級(jí)，出臺(tái)對(duì)參與改造的單位補(bǔ)貼、采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)惠政策，提高其積極性。依據(jù)公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)，戶內(nèi)改造費(fèi)用由居民承擔(dān)，戶外改造費(fèi)用由專營(yíng)單位承擔(dān)。由于該模式籌集資金有限，大部分用于基礎(chǔ)類改造項(xiàng)目，需要配合其他融資渠道共同推動(dòng)改造。

四、完善融資模式的相關(guān)建議

（一）完善改造政策，落實(shí)融資細(xì)節(jié)

在普遍缺少抵押的情況下，推進(jìn)改造融資工作的前提是政府明確出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)文件和管理辦法，將項(xiàng)目納入該地完善住房保障體系內(nèi)，做到“權(quán)責(zé)相對(duì)，程序規(guī)范”的標(biāo)準(zhǔn)，并明確改造后的面積擴(kuò)展、加蓋樓層、停車設(shè)施、閑置空間和管線管網(wǎng)的權(quán)屬和權(quán)益。目前各地出臺(tái)的政策多集中于政策指引、工作計(jì)劃和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面，缺乏融資操作的細(xì)節(jié)規(guī)定和法律保障。因此，政府應(yīng)加快完善各項(xiàng)政策及管理規(guī)定，對(duì)老舊小區(qū)改造認(rèn)定分類、程序指引、項(xiàng)目權(quán)屬關(guān)系、還款機(jī)制和擔(dān)保形式等融資環(huán)節(jié)進(jìn)行明確，同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本在改造后所獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)等合法權(quán)益予以有力保障，穩(wěn)定盈利預(yù)期，減少長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)面臨的法律政策風(fēng)險(xiǎn)（見表3）。此外，針對(duì)基礎(chǔ)類、改善類和提升類等項(xiàng)目改造特點(diǎn)，政府也應(yīng)區(qū)分明確融資介入主體資質(zhì)、準(zhǔn)入條件等，以減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、避免資源浪費(fèi)，提升改造后的效果和服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)后續(xù)長(zhǎng)效管理機(jī)制，如基礎(chǔ)類設(shè)施投資期長(zhǎng)、投資金額大、公益屬性強(qiáng)，宜選擇國(guó)有市政企業(yè)、政策性銀行、社?；鸬葏⑴c；提升類設(shè)施兼具公益和盈利屬性，宜選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、國(guó)有銀行及股份制銀行、具有一定經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)的設(shè)施改造企業(yè)等參與；完善類項(xiàng)目以提供物業(yè)管理、配套服務(wù)為主，投入相對(duì)較少、專業(yè)度較高、需要適當(dāng)?shù)挠臻g，宜選擇專業(yè)物業(yè)公司、商業(yè)地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)商、大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及社會(huì)資本等介入。

（二）落實(shí)政府職責(zé)，明確參與方功能定位

對(duì)老舊小區(qū)改造而言，不同融資模式有著不同的融資路徑設(shè)計(jì)，涉及政策、法律、流程等多重關(guān)系，在選擇合適投融資模式的同時(shí)，政府應(yīng)明確在不同模式下的定位。對(duì)于專項(xiàng)債和以銀行為主的融資模式，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)功能，強(qiáng)化改造需求和金融市場(chǎng)對(duì)接能力，明確專項(xiàng)債和專項(xiàng)貸款專款專用，提高項(xiàng)目收益來(lái)源信息披露，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收等指標(biāo)建立風(fēng)險(xiǎn)警戒水平，同時(shí)根據(jù)財(cái)政收入與利息的覆蓋程度動(dòng)態(tài)調(diào)整改造專項(xiàng)債的發(fā)行額度，實(shí)現(xiàn)收入與利息的量化平衡。由于股權(quán)融資、產(chǎn)業(yè)基金等對(duì)項(xiàng)目盈利性有較高要求，且在運(yùn)作時(shí)存在融資額度受限、久期較長(zhǎng)和現(xiàn)金流管理難度大等問題，因此，不宜將社會(huì)資本和金融產(chǎn)品融資作為老舊小區(qū)的核心融資渠道。政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過輔助性的減稅、讓利和補(bǔ)貼引導(dǎo)上述融資參與改造過程。對(duì)于部分完善類和提升類項(xiàng)目，政府應(yīng)減少干預(yù)，建立政府采購(gòu)、設(shè)施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權(quán)益等市場(chǎng)化機(jī)制，吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司等參與改造建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，防止因政府職責(zé)不明確而造成參與方非市場(chǎng)化約束。

（三）統(tǒng)籌土地項(xiàng)目規(guī)劃，優(yōu)化資源配置

老舊小區(qū)建成時(shí)間相對(duì)久遠(yuǎn)，有較大比例的社區(qū)用地、配套用房等存在使用效率低下、用途不合理的現(xiàn)象，若能在既有法律和政策框架下，適度彈性規(guī)劃區(qū)域，盤活配套用地和閑置空間，并根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化其使用功能，將能夠更好地實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。同時(shí)，政府應(yīng)從土地利用的角度出發(fā)，避免貨幣化補(bǔ)償、異地搬遷等短期措施，降低一次性巨額投入造成的融資壓力，通過對(duì)存量閑置用地進(jìn)行合理規(guī)劃和利用，降低改造成本。此外，在以政策性銀行融資為主的改造項(xiàng)目中，由于改造項(xiàng)目產(chǎn)生的收益無(wú)法完全償還銀行本金及利息，因此政府應(yīng)建立“組合地塊”的還款機(jī)制，統(tǒng)籌老舊小區(qū)改造后閑置地塊、管轄區(qū)儲(chǔ)備地塊、自持物業(yè)和待開發(fā)商業(yè)用地等，將多種土地類型捆綁開發(fā)，通過出售土地資源、自持物業(yè)收入、商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入等多種渠道實(shí)現(xiàn)資金平衡。政府還可以通過騰挪置換、調(diào)整規(guī)劃和容積率等方式提升資金籌措能力。

（四）增加居民出資比例，建立科學(xué)共攤機(jī)制

老舊小區(qū)改造如果僅依靠政府和社會(huì)資本投入，將無(wú)法形成改造模式的良性發(fā)展。新一輪改造試點(diǎn)工作方案明確要求結(jié)合不同改造內(nèi)容，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則建立改造資金政府與居民合理共攤機(jī)制。在實(shí)施過程中，滿足居民基本生活和安全需求的項(xiàng)目政府應(yīng)重點(diǎn)支持；滿足居民改善性生活和便利性生活的項(xiàng)目，根據(jù)老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件、居民收入水平和費(fèi)用承擔(dān)能力，制定居民出資比例，通過直接出資、住宅專項(xiàng)維修基金、個(gè)人公積金提取、投工投勞和捐資捐物等方式實(shí)現(xiàn)；對(duì)于提升類項(xiàng)目，應(yīng)先征詢居民意愿，按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，通過商品和服務(wù)的使用付費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)前期改造成本。此外，對(duì)于地理位置優(yōu)越的老舊小區(qū)可以試點(diǎn)“房屋租賃、集中養(yǎng)老”項(xiàng)目覆蓋改造成本，即通過小區(qū)老年人搬到養(yǎng)老公寓，將其住房改造成長(zhǎng)租公寓的方式實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)不變、空間置換”的目的，該模式既解決老年人養(yǎng)老和年輕人“職住分離”的問題，又能將部分租金納入改造成本中，減少居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）探索長(zhǎng)效管養(yǎng)模式，降低后續(xù)資金需求

老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)漸進(jìn)而長(zhǎng)期的項(xiàng)目，既包含前期建筑、設(shè)施和環(huán)境的翻新及改善，也包含后續(xù)管養(yǎng)模式的創(chuàng)新和持續(xù)。后續(xù)管養(yǎng)全部由財(cái)政兜底既不現(xiàn)實(shí)也不經(jīng)濟(jì)。因此，重構(gòu)老舊小區(qū)改造后續(xù)管養(yǎng)的資金籌措機(jī)制、實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性“自我造血”是鞏固改造成果的關(guān)鍵。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合居民生活特點(diǎn)，因地制宜地探索后續(xù)管養(yǎng)模式。老舊小區(qū)居民消費(fèi)水平低、公共區(qū)域盈利性差，應(yīng)由街道協(xié)調(diào)、業(yè)委會(huì)籌辦，吸納本小區(qū)內(nèi)低保低收入群體、退休職工等富余勞動(dòng)力，通過培訓(xùn)提供小區(qū)內(nèi)樓道清潔、安保維護(hù)、公共區(qū)域保養(yǎng)等基礎(chǔ)性服務(wù)，代替昂貴的物業(yè)機(jī)構(gòu)。通過“社區(qū)型自助模式”既能降低小區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又有效解決小區(qū)改造管養(yǎng)的資金問題。此外，對(duì)于連片存在的老舊小區(qū)，可以探索“業(yè)務(wù)分包模式”，將各類基礎(chǔ)維護(hù)分別委托給安保公司、保潔公司、電梯維保公司，通過規(guī)模效應(yīng)及眾籌服務(wù)降低改造后期管養(yǎng)融資需求。

五、結(jié)語(yǔ)

老舊小區(qū)改造作為我國(guó)保障性安居工程的重要組成部分，不僅可以提升人民幸福感，增強(qiáng)社區(qū)和諧度，更能起到擴(kuò)大投資、拉動(dòng)內(nèi)需、提振經(jīng)濟(jì)的作用，既是一項(xiàng)惠民工程，也是一項(xiàng)惠政工程。新一輪改造由于涉及小區(qū)多、項(xiàng)目多，給中央和地方財(cái)政帶來(lái)較大壓力，破解老舊小區(qū)改造融資難問題將是未來(lái)實(shí)踐的重要方向。增加政府專項(xiàng)債、探索政策性銀行合作、運(yùn)用多種金融工具、試點(diǎn)社會(huì)資本介入、引導(dǎo)原產(chǎn)權(quán)單位參與等方式都是未來(lái)老舊小區(qū)改造可探索和實(shí)踐的融資模式。在眾多融資模式的探索中，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)、落實(shí)融資細(xì)節(jié)、完善制度設(shè)計(jì)、優(yōu)化資源配置，通過建立科學(xué)合理的融資機(jī)制，推動(dòng)老舊小區(qū)改造順利進(jìn)行。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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