目前，全國人大常委會的備案審查實踐以及法院的適用法律實踐對特區(qū)法規(guī)的審查體現(xiàn)出了比較寬容的態(tài)度，這種態(tài)度為大灣區(qū)經(jīng)濟特區(qū)用足特區(qū)立法權(quán)創(chuàng)造了很大的法律空間，但在依法改革意識日益深入人心的情況下，只有盡量嚴守法律邊界、依法規(guī)范行使特區(qū)立法權(quán)，大灣區(qū)經(jīng)濟特區(qū)的法治創(chuàng)新才能真正行穩(wěn)致遠。

經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)是依據(jù)全國人大及其常委會專門賦予經(jīng)濟特區(qū)的人大及其常委會制定在經(jīng)濟特區(qū)適用的專門法規(guī)的權(quán)力，其本質(zhì)是經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會可以在遵循憲法并且不違背法律和行政法規(guī)基本原則的前提下對法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)的具體規(guī)定進行變通的權(quán)力。全國人大及其常委會授予經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的目的在于讓經(jīng)濟特區(qū)在推進經(jīng)濟和法治改革創(chuàng)新方面可以“大膽地試，大膽地闖”[1]。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要進行大量制度創(chuàng)新，并且這種創(chuàng)新又涉及極為復(fù)雜的法律問題的背景下，深圳和珠海市擁有的特區(qū)立法權(quán)可以說迎來了大顯身手的新的歷史性機遇。

中央有關(guān)大灣區(qū)政策性文件對特區(qū)立法權(quán)在大灣區(qū)建設(shè)中的作用寄予了厚望。2019年8月發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》特別要求深圳“用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”；2021年9月《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》也同樣提到，橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)應(yīng)“用足用好珠海經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”。由于經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的行使在法律上仍然存在很多不確定的地方，因此如何在大灣區(qū)建設(shè)中用足用好特區(qū)立法權(quán)仍然是一個亟待研究的問題。本文擬在分析特區(qū)立法權(quán)法律限制以及審查特區(qū)法規(guī)實踐的基礎(chǔ)上，探討用足用好特區(qū)立法權(quán)所存在的法律空間及其面臨的法律挑戰(zhàn)。

一、特區(qū)立法權(quán)的法律限制及審查實踐對特區(qū)法規(guī)適用的可能影響

（一）特區(qū)立法權(quán)的法律限制

根據(jù)全國人大及其常委會有關(guān)授予經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會制定特區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定以及《立法法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)在行使特區(qū)立法權(quán)首先存在的一個明確限制是，不得違背憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則。不過對于哪些規(guī)定屬于法律和行政法規(guī)的基本原則這個問題仍存在較大的不確定性，它們在很大程度上要依賴于法律適用者的具體解釋。特區(qū)立法權(quán)行使面臨的第二個限制是，在立法范圍上要受《立法法》第八條有關(guān)法律保留事項條款的限制。不過，對《立法法》第八條的法律保留事項本身也存在較大的解釋空間，對于“民事基本制度”“訴訟和仲裁制度”“基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”等含義的不同解釋會直接影響特區(qū)立法的內(nèi)容和范圍。

除了上述兩個限制，2015年修訂后的《立法法》規(guī)定的程序限制也可能會對特區(qū)立法權(quán)的行使內(nèi)容產(chǎn)生較大的影響?！读⒎ǚā返诰攀藯l第五項規(guī)定，“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”。在《立法法》修訂前，經(jīng)濟特區(qū)在對特區(qū)法規(guī)報送備案時，并沒有義務(wù)向全國人大常委會說明其對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出變通的情況，因此除非進行仔細審查，否則即便全國人大常委會也無法直接知道特區(qū)法規(guī)是否作出了變通規(guī)定，也無從知道哪些條款做了變通。對于法官和其他特區(qū)法規(guī)的適用者來說，一般只有在具體案件中發(fā)現(xiàn)特區(qū)法規(guī)與法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)有沖突時，才能發(fā)覺是否存在變通。對于2015年《立法法》第九十八條第五項的不同理解可能會對特區(qū)法規(guī)的適用產(chǎn)生不同的影響。如果將此要求理解成特區(qū)法規(guī)變通條款的認定要以特區(qū)立法機關(guān)備案時明確的說明為限，那么就意味著那些在備案時未予說明但與法律和行政法規(guī)發(fā)生沖突的特區(qū)條款將不再具有適用上的優(yōu)先性[2]。但如果不這樣理解，那么無論特區(qū)立法機關(guān)是否在備案時對變通情況進行了說明，特區(qū)法規(guī)與法律、行政法規(guī)相沖突但又不違背法律、行政法規(guī)的基本原則時，特區(qū)法規(guī)中的沖突條款都具有適用上的優(yōu)先性。

（二）特區(qū)立法變通權(quán)的實踐及其對特區(qū)立法的影響

目前，國家法律對于特區(qū)立法權(quán)有一些限制，但這些限制會對特區(qū)的立法創(chuàng)新構(gòu)成多大的障礙還需要通過實踐進行檢驗。此外，目前對于特區(qū)立法權(quán)的理解還存在某些不清楚的地方，對此也只能通過法律適用實踐尋找答案。對特區(qū)法規(guī)進行監(jiān)督的渠道主要有兩個，一個是負責(zé)對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)進行備案審查的全國人大常委會，另外一個就是負責(zé)適用特區(qū)法規(guī)的法院。

1.全國人大常委會對特區(qū)法規(guī)的備案審查實踐

自2000年《立法法》施行以來，法規(guī)備案審查制度已經(jīng)日益成為確保法律統(tǒng)一性的一個基本制度。但是在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，全國人大常委會在備案審查的程序、回應(yīng)性、透明度和力度等方面都存在嚴重不足，因此即便出現(xiàn)涉嫌違反法律規(guī)定的特區(qū)法規(guī)，全國人大常委會也不一定能有效的處理。例如，1982年國務(wù)院《公證暫行條例》實際確立了公證自愿原則，但1999年《深圳經(jīng)濟特區(qū)公證條例》卻對抵押等八類事項都要求必須進行公證?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)公證條例》2001年修訂后仍保留了四類強制公證事項。2005年《公證法》只規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項，有關(guān)自然人、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)向公證機構(gòu)申請辦理公證”。盡管如此，《深圳經(jīng)濟特區(qū)公證條例》直到2017年才取消了大部分強制公證事項。很顯然，該特區(qū)法規(guī)有關(guān)強制公證的規(guī)定實際上涉嫌違背法律和行政法規(guī)的基本原則，但卻長期得不到有效糾正，全國人大常委會的備案審查程序也未能有效地發(fā)現(xiàn)這個問題。

近些年來，全國人大常委會法規(guī)備案審查的意愿和力度都有所加強。目前可以查詢到的全國人大常委會對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查的案例主要有兩個。（1）《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》與《物權(quán)法》關(guān)于業(yè)主大會及業(yè)主委員會職責(zé)范疇的規(guī)定沖突問題（2017年審查案例），全國人大常委會法規(guī)審查備案室在經(jīng)過審查后確認不存在抵觸情形。（2）《深圳經(jīng)濟特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》與《食品安全法》有關(guān)職業(yè)打假條款的沖突問題（2018年審查案例），全國人大常委會法規(guī)審查備案室在審查后確認兩者確實存在沖突，但認為特區(qū)法規(guī)第九十七條屬于立法變通，且“不存在超越經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限、違背法律基本原則問題”[3]。從全國人大常委會對特區(qū)法規(guī)的審查實踐可以看出，目前全國人大常委會對特區(qū)法規(guī)是否可能違背法律和行政法規(guī)基本原則問題進行了審查，但迄今沒有特區(qū)法規(guī)因違反上位法而被全國人大常委會撤銷的案例。

2.法院對特區(qū)法規(guī)法律沖突的適用實踐

法院對特區(qū)法規(guī)的適用主要看它們?nèi)绾翁幚硖貐^(qū)法規(guī)與法律和行政法規(guī)的法律沖突，尤其是對特區(qū)變通立法的認定方面存在爭議的領(lǐng)域是如何處理的。從現(xiàn)有司法案例看，迄今為止尚未發(fā)現(xiàn)法院系統(tǒng)曾在具體案例中以特區(qū)法規(guī)違反法律或行政法規(guī)的基本原則拒絕予以適用，也未發(fā)現(xiàn)因特區(qū)法規(guī)規(guī)定的事項超越《立法法》第八條法律保留條款而不適用特區(qū)法規(guī)的情況。

我們再看看法院理論上對立法變通條款認定方面存有爭議的問題是如何處理的。從理論上來說，特區(qū)立法變通權(quán)的行使應(yīng)該是立法者有意識的一種行為，即通過有意識變通法律和行政法規(guī)的相關(guān)條款達到創(chuàng)立有別于國家制度的經(jīng)濟特區(qū)制度。如果從這個角度出發(fā)，特區(qū)立法變通的條款只有在與法律和行政法規(guī)相沖突時才具有適用上的優(yōu)先性。這就意味著一個先于法律和行政法規(guī)制定的先行先試特區(qū)法規(guī)生效后與后來制定的法律和行政法規(guī)相沖突時，特區(qū)法規(guī)并不應(yīng)享有適用上的優(yōu)先性，那些無意制定的沖突條款也不應(yīng)具有適用優(yōu)先性。按此理論，2015年《立法法》第九十八條規(guī)定，對于特區(qū)人大常委會報送特區(qū)法規(guī)備案審查時要求其說明立法變通的情況后，法院對于特區(qū)法規(guī)變通條款的認定應(yīng)該以特區(qū)人大常委會自身向全國人大常委會作出的變通情況說明為準。不過對于法院來說，這種理論上合理的推理在實踐中存在一定的困難，雖然我們通?？梢詮哪硞€條例是否冠以“經(jīng)濟特區(qū)”名稱來判斷法規(guī)是不是特區(qū)法規(guī)，但特區(qū)法規(guī)本身一般都不會直接明示該特區(qū)法規(guī)是否有變通規(guī)定以及對哪些條款做了變通。雖然現(xiàn)行《立法法》要求特區(qū)人大常委會要向全國人大常委會說明變通情況，但到目前為止，對這種變通的情況說明全國人大常委會并未對外公開，因此法院實際仍然無從知曉特區(qū)法規(guī)的變通情況。在這種情況下，法院也不能判斷出哪些變通條款屬于特區(qū)立法者明示的變通，哪些屬于因為疏忽或者其他原因?qū)е碌呐c法律和行政法規(guī)的沖突。

但從法院有關(guān)特區(qū)法規(guī)適用的判例看，法院總的傾向是，只要在審判中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)與法律或行政法規(guī)相沖突都一律以特區(qū)法規(guī)有權(quán)變通為由適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，不管是因特區(qū)法規(guī)未及時修訂，與后來通過的法律或行政法規(guī)相沖突的情形，還是因特區(qū)立法者無意疏忽導(dǎo)致的法律沖突，都一律統(tǒng)一優(yōu)先適用特區(qū)法規(guī)。在《立法法》出臺前，有一個比較有影響的“賢成大廈案”[4]，它涉及1995年《深圳特區(qū)企業(yè)清算條例》這一特區(qū)法規(guī)與1996年《外商投資企業(yè)清算辦法》這一行政法規(guī)之間的法律沖突。盡管該特區(qū)法規(guī)被經(jīng)濟特區(qū)自身視為一種先行先試性立法而不是變通類立法，并且在與之相沖突的行政法規(guī)出臺后也沒有進行修改，但無論是深圳中院還是廣東省高院最終都認定《深圳特區(qū)企業(yè)清算條例》具有優(yōu)先于行政法規(guī)的適用性。在2015年《立法法》修訂后的“譚安利訴深圳公安局案”[5]中，當(dāng)法院發(fā)現(xiàn)2014年《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》第十九條與2015年國務(wù)院《居住證暫行條例》第二條沖突時，法院也同樣認定《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》“作為特區(qū)立法，可以對上位法做變通規(guī)定”，盡管在《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》制定時，其所謂要變通的國務(wù)院《居住證暫行條例》根本不存在。

二、“用足特區(qū)立法權(quán)”的法律空間

中央希望地處大灣區(qū)節(jié)點城市的深圳和珠海能夠用足用好特區(qū)立法權(quán)，對于大灣區(qū)的經(jīng)濟特區(qū)城市而言，用足特區(qū)立法權(quán)就意味著在推進制度改革創(chuàng)新的過程中，如果有需要，首先就應(yīng)盡量利用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)這一立法特權(quán)和法律利器。這主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）優(yōu)先選擇行使特區(qū)立法權(quán)而不是尋求全國人大常委會等主體授權(quán)

在深圳和珠海這類經(jīng)濟特區(qū)需要實施與現(xiàn)有法律、行政法規(guī)以及省級地方性法規(guī)不同的制度時，通?？梢赃x擇兩種途徑來處理，一種是直接尋求全國人大常委會、國務(wù)院或者省級人大常委會的授權(quán)，一種是直接行使特區(qū)立法權(quán)。這兩種方式各有利弊。前一種授權(quán)方式具有較強的政治和法律權(quán)威性，可以最大限度地減少政治和法律上的爭議，對于試圖獲得中央對特區(qū)特定制度改革支持的經(jīng)濟特區(qū)而言可以一勞永逸地解決某些問題。但這種方式的弊端是比較費時，并且還不一定能夠成功。在改革具有很大實驗性和不成熟性的情況下，中央往往會因為謹慎不能及時作出決定。直接行使特區(qū)立法權(quán)最大的優(yōu)勢是特區(qū)可以根據(jù)本地制度變革的現(xiàn)實需要直接對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)進行變通，而不必像大部分其他地區(qū)那樣必須依賴上級機關(guān)的法律授權(quán)才能進行制度改革，因此具有極大的靈活性和便利性。但行使特區(qū)立法權(quán)也有局限性，這種局限性就在于它無法對涉及法律和行政法規(guī)基本原則的事項進行變通，也無法對《立法法》第八條規(guī)定的屬于法律保留事項進行變通。在大灣區(qū)建設(shè)的背景下，用足特區(qū)立法權(quán)就意味著經(jīng)濟特區(qū)在法律允許的前提下應(yīng)大膽地優(yōu)先選擇行使特區(qū)立法權(quán)，而不是尋求全國人大常委會、國務(wù)院或者省級人大常委會的授權(quán)。

（二）特區(qū)立法權(quán)對于可能涉及特區(qū)立法權(quán)限制的事項也存在一定的行使空間

根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)，無論是深圳還是珠海行使特區(qū)立法權(quán)都要受到法律和行政法規(guī)基本原則的限制，學(xué)術(shù)界的通說認為還要受到《立法法》第八條法律保留事項的限制。因此，對涉及法律和行政法規(guī)基本原則的事項，經(jīng)濟特區(qū)原則上不宜變通；對于《立法法》第八條法律保留事項的問題，在國家法律沒有規(guī)定之前特區(qū)不宜進行先行先試性立法，在國家法律對這些事項進行規(guī)定之后，經(jīng)濟特區(qū)原則上也不宜進行變通。但這并不意味著特區(qū)立法權(quán)遇到此類問題就完全無所作為了。事實上，即便是面對這些問題，特區(qū)立法權(quán)仍然存在一定的行使空間。原因主要在于對于何為法律和行政法規(guī)的原則以及法律保留事項本身存在一定程度的模糊性和解釋空間，更為重要的是，迄今為止法院的司法判例尚未發(fā)現(xiàn)根據(jù)法律或行政法規(guī)的基本原則或《立法法》第八條對特區(qū)法規(guī)進行審查的實踐，也從未有司法判例以違反法律或行政法規(guī)的基本原則為由拒絕特區(qū)法規(guī)的適用；全國人大常委會的備案審查實踐也未有以特區(qū)法規(guī)超越立法權(quán)限為由否定特區(qū)法規(guī)適用的例子。這種司法實踐以及全國人大常委會的備案審查實踐至少表明，司法機關(guān)和全國人大常委會對于特區(qū)立法的實踐總體抱有一種非常寬容的態(tài)度，這種態(tài)度固然容易導(dǎo)致對越位特區(qū)立法的縱容，但也會對經(jīng)濟特區(qū)大膽通過行使特區(qū)立法權(quán)進行制度創(chuàng)新起到很大的激勵作用。深圳特區(qū)的特區(qū)立法可以說最大限度地利用了目前法律適用機關(guān)對特區(qū)立法采取的寬容態(tài)度，最終取得了較大的改革成就。

（三）橫琴粵澳深度合作區(qū)改為省級管理不妨礙合作區(qū)充分利用珠海特區(qū)立法權(quán)

根據(jù)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，橫琴粵澳深度合作區(qū)成立后改為直接由廣東省管轄，理論上此后橫琴合作區(qū)將由廣東省政府和廣東省人大及其常委會、授權(quán)的機構(gòu)通過地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對合作區(qū)的事務(wù)進行直接管理，部分事項將通過廣東省政府與澳門特別行政區(qū)政府共同組成的合作區(qū)管委會發(fā)布規(guī)范性文件進行管理。盡管如此，橫琴合作區(qū)既不太可能也沒有必要完全排除珠海市地方性法規(guī)、特區(qū)法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的適用。對于橫琴合作區(qū)來說，珠海市擁有的比廣東省人大常委會和廣東省政府更具優(yōu)勢的特區(qū)立法權(quán)可以成為推進橫琴合作區(qū)制度改革與創(chuàng)新的法律利器。

廣東省人大及其常委會根據(jù)1981年11月《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議》，也擁有一定程度的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。在橫琴合作區(qū)改為直接由廣東省管轄后，由于合作區(qū)在行政區(qū)劃上仍隸屬于珠海經(jīng)濟特區(qū)，因此廣東省人大及其常委會可以通過行使長期擱置的經(jīng)濟特區(qū)單行經(jīng)濟法規(guī)立法權(quán)為合作區(qū)制定單行經(jīng)濟法規(guī)，并可以對法律、行政法規(guī)進行必要的變通。由于全國人大常委會對廣東省人大及其常委會的授權(quán)僅僅限于“制定經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)”，因此廣東省人大及其常委會就經(jīng)濟特區(qū)可行使變通權(quán)的立法范圍不如全國人大及其常委會直接賦予經(jīng)濟特區(qū)的特區(qū)立法權(quán)寬泛。從這個意義上說，對于橫琴合作區(qū)而言，在推進合作區(qū)的制度改革時充分利用珠海經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)比使用廣東省人大及其常委會的經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟單行法規(guī)制定權(quán)具有更大的優(yōu)勢。

三、“用好特區(qū)立法權(quán)”的法律與政治邊界

如果說用足特區(qū)立法權(quán)意味著大灣區(qū)經(jīng)濟特區(qū)要充分利用有利于制度改革創(chuàng)新的特區(qū)立法權(quán)這個法律利器，而用好特區(qū)立法權(quán)則意味著大灣區(qū)經(jīng)濟特區(qū)在利用特區(qū)立法權(quán)進行制度改革創(chuàng)新時，要充分注意特區(qū)立法權(quán)在法律、政治和技術(shù)上的一些邊界和限度，確保特區(qū)立法權(quán)的行使做到法律上合法、政治上穩(wěn)妥，最大限度地降低通過特區(qū)立法權(quán)進行制度創(chuàng)新的法律和政治風(fēng)險。

（一）注意特區(qū)立法權(quán)邊界，盡量減少合法性爭議

如前所述，可能涉及特區(qū)立法權(quán)行使合法性爭議的問題主要存在于是否違背法律、行政法規(guī)基本原則，是否違反《立法法》第八條法律保留條款，以及是否存在特區(qū)法規(guī)非明示變通條款這三個方面。從確保特區(qū)立法權(quán)合法性的角度看，法律、行政法規(guī)明確確認的基本原則就不應(yīng)進行變通，對于法律、行政法規(guī)雖然沒有明確確認但從法律、行政法規(guī)整體進行解讀可能涉及基本原則的問題，也要盡量避免變通；對于《立法法》第八條確認法律保留事項，如果法律未予規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)也不應(yīng)予以先行先試，如果全國人大常委會已經(jīng)制定法律，對這些事項也要盡量避免變通，因為如果予以變通，從嚴格意義上說，就相當(dāng)于在特區(qū)法規(guī)中制定屬于法律保留的事項；對于2015年《立法法》第九十八條第五項規(guī)定的備案審查時的變通情況說明要求，為了防止法律適用爭議，經(jīng)濟特區(qū)應(yīng)該在特區(qū)法規(guī)立法時盡量明確予以變通的條款以及所變通的法律或行政法規(guī)條款。

當(dāng)然，上述三個限制都有比較明確的法律依據(jù)，但又不同程度上存在模糊或者不確定的一面。很多法律和行政法規(guī)的基本原則本身并不是特別明確，對這些原則的解讀也可能會出現(xiàn)較大的分歧，這就使得特區(qū)立法是否突破了法律或行政法規(guī)的基本原則成為一個有爭議的問題。此外，2015年《立法法》第九十八條第五項的規(guī)定是否就意味著對特區(qū)法規(guī)變通條款的確認是以特區(qū)人大常委會向全國人大常委會明確說明變通的條款為限的問題，迄今在法律上也沒有明確的答案。更讓問題復(fù)雜化的是，有些經(jīng)濟特區(qū)盡管事實上并沒有有效地遵守特區(qū)立法的法律界限，但這些涉嫌越界的行為實際也從未得到有效糾正。就深圳經(jīng)濟特區(qū)而言，除了前述《深圳經(jīng)濟特區(qū)公證條例》涉嫌違反行政法規(guī)和法律基本原則外，2020年8月通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》也涉嫌違反《立法法》第八條的規(guī)定，因為個人破產(chǎn)制度顯然屬于《立法法》第八條規(guī)定的“訴訟和仲裁制度”，該特區(qū)立法顯然就對法律未予規(guī)定的事項進行先行先試立法了。在這種情況下，經(jīng)濟特區(qū)如何對待這種“立法創(chuàng)新”就成為一個需要特別慎重對待的問題。

（二）盡可能爭取權(quán)威部門支持，確保特區(qū)立法權(quán)的行使具有政治合法性

政治合法性主要是指得到上級權(quán)威機關(guān)以及社會公眾的認可。對于特區(qū)立法機關(guān)而言，行使特區(qū)立法權(quán)的合法性一般情況下應(yīng)是首先要考量的內(nèi)容，但也應(yīng)該承認，在中國當(dāng)前的語境下，政治合法性在某些情況下甚至比法律上的合法性還要重要。具有法律合法性的特區(qū)立法不見得能夠獲得上級政府或者社會公眾的認可，但在具有政治合法性的情況下，有時可以在相當(dāng)程度上彌補法律合法性上的不足。深圳市2020年通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》在很大程度上就反映了這種情況。該特區(qū)法規(guī)雖然涉嫌違反《立法法》第八條，但深圳人大及其常委會制定該特區(qū)法規(guī)卻并非沒有政策依據(jù)。2020年10月中央發(fā)布的 《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》就明確規(guī)定，要“推進破產(chǎn)制度和機制的綜合配套改革，試行破產(chǎn)預(yù)重整制度，完善自然人破產(chǎn)制度”。這份經(jīng)過深圳市和國務(wù)院充分協(xié)商的政策性文件雖然在法律上完全無法作為深圳市對個人破產(chǎn)制度進行特區(qū)立法的合法授權(quán)憑據(jù)，但在政治上卻從國務(wù)院到深圳市人大及其常委會都視其為深圳市進行先行先試立法的通行證。

從現(xiàn)實層面言之，經(jīng)濟特區(qū)要確保特區(qū)立法政治合法性，除了要爭取特區(qū)所在市公眾及各部門的支持外，最重要的是需要盡量就制度創(chuàng)新問題事先與上級權(quán)威部門尤其是中央各部門進行充分的溝通，哪怕這種溝通在法律上并沒有必要。事實上，在大灣區(qū)法治建設(shè)中，深圳和珠海在進行與大灣區(qū)制度創(chuàng)新的有關(guān)特區(qū)立法時基本上也遵循了這個模式。例如，盡管《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確政策規(guī)定，并且對這個領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)進行變通在法律上并不會遇到特別大的合法性爭議，但珠海市人大及其常委會在2019年9月制定《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)港澳建筑及相關(guān)工程咨詢企業(yè)資質(zhì)和專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格認可規(guī)定》之前，除了廣泛咨詢了港澳相關(guān)機關(guān)和組織的意見外，仍“分別赴全國人大常委會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、省人大常委會、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳就主要制度請示匯報，得到支持和指導(dǎo)”[6]。

當(dāng)然，對于任何改革創(chuàng)新而言，沒有任何風(fēng)險的決策是很少存在的。大灣區(qū)法治建設(shè)面臨前所未有的復(fù)雜法律問題，大灣區(qū)經(jīng)濟特區(qū)要發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)的法治創(chuàng)新功能，既需要體現(xiàn)對法治精神的尊重，同時也需要進一步發(fā)揚其曾經(jīng)擁有的開拓和冒險精神。相信這也是從中央政府到社會公眾對大灣區(qū)經(jīng)濟特區(qū)的普遍期望。

注釋：

[1]《1992年鄧小平南巡講話摘要》，載《當(dāng)代經(jīng)濟》2012年3月上。

[2]參見黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，載《法律適用》2019年第21期，第76頁。

[3]兩個案例可參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年8月版，第6-8、33-35頁。

[4]該案詳情可參見《案件聚焦：歷時10年的“賢成大廈案”塵埃落定》，http：//finance.sina.com.cn/g/20040411/1040712627.shtml，2022年7月20日訪問。

[5]“譚安利訴深圳公安局案”的案情可參見廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院行政判決書。

[6]朱仁達：《開展創(chuàng)新性立法為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供法治保障》，載《人民之聲》2021年第7期，第13頁。

（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，法學(xué)博士）