陳柯宇

地方組織法第二十二條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)、本級(jí)人民政府，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定提交人民代表大會(huì)會(huì)議審議，或者并交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會(huì)表決。但在具體實(shí)踐的過(guò)程中，地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)、本級(jí)人民政府很少向人代會(huì)提出議案，特別是地方人大常委會(huì)作為地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在依法充分行使向人代會(huì)提出議案的權(quán)力上有所不足（以下簡(jiǎn)稱“議案權(quán)”），這與習(xí)近平總書(shū)記提出的“毫不動(dòng)搖堅(jiān)持、與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作”要求并不完全適應(yīng)。

為此，本文將結(jié)合江蘇省鎮(zhèn)江市人大的探索實(shí)踐，圍繞地方人大常委會(huì)依法充分行使好議案權(quán)，作一些研究與思考。

一、鎮(zhèn)江人大行使議案權(quán)的實(shí)踐

在2014年1月召開(kāi)的鎮(zhèn)江市七屆人大三次會(huì)議上，鎮(zhèn)江市七屆人大常委會(huì)向人代會(huì)提交了關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案，經(jīng)過(guò)各代表團(tuán)審議，鎮(zhèn)江市七屆人大三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的決定》，將關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案交市政府辦理。

1.議案形成的過(guò)程。一是醞釀階段。2013年8月，在江蘇的部分全國(guó)人大代表和省人大代表，以生態(tài)文明建設(shè)為主題，先后赴鎮(zhèn)江進(jìn)行調(diào)研視察。鎮(zhèn)江市七屆人大常委會(huì)第十五次主任會(huì)議在傳達(dá)學(xué)習(xí)兩次代表視察意見(jiàn)時(shí)指出，將助推生態(tài)文明建設(shè)作為市七屆人大服務(wù)大局的工作重點(diǎn)，專門(mén)成立市人大常委會(huì)助推生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。二是調(diào)研階段。2013年9—10月，鎮(zhèn)江市七屆人大常委會(huì)組織全體市人大代表圍繞加快生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)展了專題調(diào)研活動(dòng)，形成21篇調(diào)研報(bào)告，提出80多條意見(jiàn)和建議。三是起草階段。2013年11月，鎮(zhèn)江市七屆人大常委會(huì)黨組書(shū)記、常務(wù)副主任要求在調(diào)研的基礎(chǔ)上，以市人大常委會(huì)的名義，起草關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案，并于12月上旬形成議案初稿。四是征求意見(jiàn)階段。議案初稿形成后，廣泛征求各方面意見(jiàn)，并報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)審閱。

2.議案處理的過(guò)程。一是在人代會(huì)籌備階段，將審議鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的議案（草案）列入大會(huì)議程，并在市七屆人大三次會(huì)議預(yù)備會(huì)議上通過(guò)議程（草案）。二是人代會(huì)會(huì)前召開(kāi)的市七屆人大常委會(huì)第十九次主任會(huì)議對(duì)關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案進(jìn)行討論，市七屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議討論通過(guò)了關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案。三是在市七屆人大三次會(huì)議第一次全體會(huì)議上，由市人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)作市人大常委會(huì)關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)議案的說(shuō)明。四是在人代會(huì)日程中，專門(mén)安排半天時(shí)間，各代表團(tuán)圍繞政府工作報(bào)告，召開(kāi)生態(tài)文明建設(shè)專題審議會(huì)，同時(shí)，各代表團(tuán)分組審議市人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)，對(duì)市人大常委會(huì)關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的議案進(jìn)行審議。五是在主席團(tuán)第三次會(huì)議上，討論通過(guò)議案處理意見(jiàn)報(bào)告。六是在市七屆人大三次會(huì)議第三次全體會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的決定》。

3.議案督辦的過(guò)程。一是明確督辦責(zé)任分工。議案督辦由市人大常委會(huì)助推生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，市人大常委會(huì)環(huán)資城建委作為具體牽頭部門(mén)，制訂督辦方案，負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)工作，其他委辦室根據(jù)工作職責(zé)，對(duì)森林法貫徹實(shí)施情況、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立情況等內(nèi)容開(kāi)展調(diào)研。二是多措并舉開(kāi)展督辦。多次組織市人大常委會(huì)組成人員專題督查部分片區(qū)生態(tài)環(huán)境和“一湖九河”水環(huán)境綜合整治，參與市政府《鎮(zhèn)江市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃》《鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》編制論證工作，開(kāi)展官塘新城低碳建設(shè)情況調(diào)研等。三是慎終如始形成閉環(huán)。2015年1月，市七屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議聽(tīng)取和審議了市政府關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)議案辦理情況的報(bào)告；2015年1月，市人大常委會(huì)向市七屆人大四次會(huì)議作了關(guān)于加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)議案辦理情況的書(shū)面報(bào)告。

4.行使議案權(quán)取得的效果。一是具有探索的效果。這是多年以來(lái)鎮(zhèn)江首次以人大常委會(huì)的名義向人代會(huì)提交議案，依法行使了地方組織法賦予地方人大常委會(huì)的職權(quán)，具有開(kāi)創(chuàng)性意義。二是起到了聚合力的效果。在議案的準(zhǔn)備階段經(jīng)過(guò)充分調(diào)研，議案內(nèi)容翔實(shí)完備。人代會(huì)期間，全體代表對(duì)議案進(jìn)行了充分審議，代表的建議得到充分吸收。同時(shí)，還通過(guò)了相關(guān)決定，把加快鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為代表和群眾的共同意志，推動(dòng)全市上下把智慧和力量匯集到了推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)上。三是取得了較好的生態(tài)文明建設(shè)成效。當(dāng)年全市關(guān)閉化工企業(yè)57家，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)47家、老舊機(jī)動(dòng)車(chē)10683輛，開(kāi)展了117項(xiàng)大氣污染防治工程，全市單位GDP能耗同比下降6%，鎮(zhèn)江市獲批為全國(guó)首批生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)、全省唯一的生態(tài)文明建設(shè)綜合改革試點(diǎn)城市、全國(guó)第五家國(guó)家生態(tài)市。

二、地方人大常委會(huì)依法充分行使議案權(quán)的重要意義

黨的二十大報(bào)告提出，支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上指出，用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。地方人大常委會(huì)依法行使議案權(quán)既是落實(shí)黨的二十大精神、中央人大工作會(huì)議精神的創(chuàng)新之舉，也是地方人大常委會(huì)全面履行憲法和法律賦予的職權(quán)的應(yīng)有之義，特別是在新時(shí)代新征程的背景下更具重大意義。

第一，地方人大常委會(huì)用好議案權(quán)，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要方面。習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上指出，“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐”“我們要繼續(xù)推進(jìn)全過(guò)程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作上來(lái)”。地方人大常委會(huì)在行使議案權(quán)的過(guò)程中，通過(guò)人大常委會(huì)會(huì)議討論議案，人大常委會(huì)組成人員全部參與其中；通過(guò)將議案列入人民代表大會(huì)議程，各代表團(tuán)進(jìn)行審議，全體代表參與其中；通過(guò)在人民代表大會(huì)上票決通過(guò)相關(guān)決議決定，群眾、社會(huì)各個(gè)方面認(rèn)真執(zhí)行決定，實(shí)現(xiàn)人民有序的政治參與。這“三個(gè)通過(guò)”既是落實(shí)“三個(gè)具體地、現(xiàn)實(shí)地”要求的探索實(shí)踐，也是“全過(guò)程人民民主有完整的參與實(shí)踐”的具體體現(xiàn)。

第二，地方人大常委會(huì)用好議案權(quán)，是健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制的重要途徑。黨的二十大報(bào)告在“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”章節(jié)中提出，健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制。在實(shí)踐中，地方各級(jí)人大始終把吸納民意、匯集民智作為重要工作方法和工作目標(biāo)，比如，在調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查的過(guò)程中，邀請(qǐng)代表共同參與，聽(tīng)取基層一線的意見(jiàn)建議，形成提交人大常委會(huì)會(huì)議審議的調(diào)研報(bào)告、審議發(fā)言等，確保人大常委會(huì)各項(xiàng)工作充分吸納民意、匯集民智。但是，在實(shí)踐中一般缺少向人民代表大會(huì)提交議題、報(bào)告的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了人民代表大會(huì)在“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”上有所不足。與此同時(shí)，人大代表在人代會(huì)期間提出的議案建議，往往都是代表個(gè)人準(zhǔn)備形成、多人聯(lián)名提交的，在吸納民意、匯集民智方面也不夠充分。所以，為了彌補(bǔ)這些不足，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)吸納民意、匯集民智，就必須依靠地方人大常委會(huì)依法行使好議案權(quán)。在行使議案權(quán)的過(guò)程中，通過(guò)各專工委充分調(diào)研、各代表小組開(kāi)展專題活動(dòng)，廣泛收集民情民意，匯集民智民慧，使得起草形成的議案擁有廣泛的民意基礎(chǔ)。通過(guò)將議案列入大會(huì)議程，提交各代表團(tuán)審議，將廣泛的民情民意、民智民慧傳達(dá)到全體代表和大會(huì)主席團(tuán)，進(jìn)一步提升人民代表大會(huì)相關(guān)議案和決議決定的科學(xué)化水平，進(jìn)一步推動(dòng)地方工作的完善提升。

第三，地方人大常委會(huì)用好議案權(quán)，是開(kāi)創(chuàng)議案辦理工作新局面的必然要求。議案、建議是人代會(huì)的重要成果，也是地方人大常委會(huì)全年工作的重要內(nèi)容，人大必須督辦好，政府必須辦理好。相較于代表提出的議案，地方人大常委會(huì)提出的議案質(zhì)量更高，主要是由于人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)在黨政部門(mén)有長(zhǎng)期的工作經(jīng)歷，對(duì)于一定行政區(qū)域內(nèi)的中心工作把握得較為準(zhǔn)確，這就決定了人大常委會(huì)提出的議案的主題能夠圍繞中心、緊扣大局。同時(shí)，人大機(jī)關(guān)能夠集中各委辦室的工作力量和時(shí)間進(jìn)行大量的起草、修改、征求意見(jiàn)等工作，能夠與“一府一委兩院”及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，確保議案的案由案據(jù)和建議在表述上更加精準(zhǔn)、操作上更加可行。議案辦理的效果更好，這主要是由于人大常委會(huì)提出的議案分量更重、規(guī)格更高，政府一般都會(huì)由主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理，人大常委會(huì)也會(huì)對(duì)應(yīng)的由主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜督辦。在具體辦理過(guò)程中合力更集中，從政府角度看，在涉及跨部門(mén)事項(xiàng)的辦理上，更容易得到高位協(xié)調(diào)而解決問(wèn)題；從人大常委會(huì)角度看，與一般議案建議個(gè)別委員會(huì)督辦不同，人大常委會(huì)提出的議案，可以集中人大機(jī)關(guān)各專工委的力量共同開(kāi)展督辦，從而一定程度上解決督辦人手不足、督辦不夠全面到位的問(wèn)題。

三、議案權(quán)未能充分行使的原因分析及相關(guān)建議

盡管地方組織法對(duì)地方人大常委會(huì)行使議案權(quán)早有規(guī)定，但是多年以來(lái)，在各地探索中，行使議案權(quán)的頻率偏低，經(jīng)過(guò)分析主要有以下原因。

一是思想上沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)。首先是創(chuàng)新意識(shí)不足。地方人大工作在實(shí)踐推進(jìn)中，主要是參照以往經(jīng)驗(yàn)或其他地方人大的探索實(shí)踐。目前各地人大在行使議案權(quán)方面的探索普遍較少，缺少可以參照和借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，地方人大擔(dān)心在創(chuàng)新行使職權(quán)的過(guò)程中程序不規(guī)范，所以不愿開(kāi)展此項(xiàng)工作。其次是思想包袱較重。地方人大常委會(huì)擔(dān)心使用議案權(quán)后，人大代表和社會(huì)的關(guān)注度較高，督辦的剛性也較強(qiáng)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題容易產(chǎn)生較大輿論影響。

二是通過(guò)代表議案的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)化行權(quán)。實(shí)踐中，為了進(jìn)一步提高議案質(zhì)量，地方人大常委會(huì)在人代會(huì)召開(kāi)前會(huì)與部分代表進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，組織開(kāi)展相關(guān)調(diào)研視察，協(xié)助代表準(zhǔn)備議案建議。這種做法一定程度上將人大常委會(huì)對(duì)于中心工作的理解與把握融入代表議案建議中，有利于提高代表議案建議的精準(zhǔn)度，同時(shí)，也是地方人大常委會(huì)部分行使議案權(quán)的一種形式。但是與地方人大常委會(huì)按規(guī)范程序向人代會(huì)提出議案相比，這種做法形成的代表議案建議質(zhì)量不夠高，一般也不會(huì)列入人代會(huì)議程中，辦理的重視程度也會(huì)低一些。

三是擔(dān)心影響人代會(huì)效果。每年市縣兩級(jí)人代會(huì)會(huì)期大多在3-5天，省級(jí)大多在7天左右，同時(shí)，人代會(huì)的議程較多、任務(wù)較重，如果繼續(xù)增加審議議案的議程，會(huì)進(jìn)一步壓縮代表審議其他內(nèi)容的時(shí)間，影響人代會(huì)的整體效果和審議質(zhì)量。

為了深入貫徹落實(shí)好黨的二十大精神、中央人大工作會(huì)議精神，進(jìn)一步推動(dòng)人大依法行使職權(quán)，特別是依法規(guī)范行使好議案權(quán)，針對(duì)以上問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，要提高認(rèn)識(shí)，打牢行使議案權(quán)的思想基礎(chǔ)。一是要主動(dòng)爭(zhēng)取同級(jí)黨委對(duì)地方人大常委會(huì)行使議案權(quán)的重視與支持，力爭(zhēng)在黨委召開(kāi)的人大工作會(huì)議中，對(duì)每屆地方人大常委會(huì)行使議案權(quán)提出明確要求。二是要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，通過(guò)各種培訓(xùn)、座談會(huì)、務(wù)虛會(huì)等形式，學(xué)習(xí)好黨的二十大精神、中央人大工作會(huì)議精神，地方組織法、監(jiān)督法等法律，積極圍繞地方人大常委會(huì)行使議案權(quán)開(kāi)展研討，進(jìn)一步形成共識(shí)。三是地方人大常委會(huì)要依托人大工作理論研究會(huì)開(kāi)展相關(guān)研究，為行使好議案權(quán)提供理論支撐。四是要與“一府一委兩院”積極溝通，讓“一府一委兩院”充分認(rèn)識(shí)地方人大常委會(huì)行使議案權(quán)的重要意義，打消思想顧慮，以正確的態(tài)度和方法做好議案辦理工作。

第二，要統(tǒng)籌謀劃，規(guī)范有序行使議案權(quán)。一是統(tǒng)一部署、分步實(shí)施。地級(jí)市人大常委會(huì)要在省級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，做好本行政區(qū)域內(nèi)市縣兩級(jí)人大常委會(huì)行使議案權(quán)的部署工作；要牽頭制定議案權(quán)行使的基本程序和制度，并帶頭先行探索行使議案權(quán)；在此基礎(chǔ)上，要指導(dǎo)縣級(jí)人大常委會(huì)分批行使議案權(quán)。二是把握好頻率及主題。地方人大常委會(huì)高質(zhì)量行使議案權(quán)，不僅對(duì)工作班子的壓力大，對(duì)于人代會(huì)期間代表審議的壓力也較大，對(duì)于“一府一委兩院”辦理的壓力更大。為此，建議一屆人大內(nèi)，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)向人代會(huì)提交1件議案，最多不超過(guò)兩件。同時(shí)，考慮到換屆的影響，應(yīng)當(dāng)在每屆人大履職的第二年、第三年行使議案權(quán)，易取得較好效果。三是要嚴(yán)格各項(xiàng)程序規(guī)范。必須通過(guò)嚴(yán)格的程序規(guī)范，保障行使議案權(quán)的效果。在議案形成的過(guò)程中，要按照成立議案起草小組、開(kāi)展高質(zhì)量的調(diào)研、提交主任會(huì)議討論、報(bào)同級(jí)黨委同意、提交常委會(huì)會(huì)議審議的程序進(jìn)行。在議案列入人代會(huì)議程時(shí)，要嚴(yán)格按照通過(guò)大會(huì)議程、市人大常委會(huì)作議案說(shuō)明、代表團(tuán)專題審議、主席團(tuán)聽(tīng)取議案處理意見(jiàn)的報(bào)告、大會(huì)通過(guò)相關(guān)決議決定的程序進(jìn)行，確保議案權(quán)嚴(yán)格依法行使。其中需要說(shuō)明的是，地方人大常委會(huì)要以黨組的名義將議案起草情況向同級(jí)黨委報(bào)告，這體現(xiàn)了將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大工作的全過(guò)程，是極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

第三，要做好服務(wù)，提高議案權(quán)行使的質(zhì)效。一是要更加注重議案主題的精準(zhǔn)性。地方人大常委會(huì)向人代會(huì)提交的議案必然受到方方面面的關(guān)注，因此，議案的主題和內(nèi)容必須精準(zhǔn)，這是影響議案權(quán)行使質(zhì)效最關(guān)鍵的因素。在選題時(shí)，一定要從深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、黨的二十大精神的高度思考與謀劃，結(jié)合地方實(shí)際和最緊密最迫切需要解決的問(wèn)題，比如，共同富裕、科教興國(guó)等。二是要更加注重發(fā)揮人大代表的作用，要利用代表小組活動(dòng)充分收集民意，把民情民意民智集中到議案中，特別是可以在11月開(kāi)展一次人大代表接待選民活動(dòng)，更加全面廣泛地征集議題、匯集意見(jiàn)建議。三是要更加注重對(duì)議案的督辦。抓好議案的督辦，能夠進(jìn)一步達(dá)到解決問(wèn)題、推動(dòng)工作、擴(kuò)大影響的效果，有利于提升人大權(quán)威。為此，在督辦上，要明確由人大常委會(huì)主任領(lǐng)銜督辦，并匯聚人大各專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)各工作委員會(huì)的合力，由辦公室（廳）、研究室及對(duì)口委員會(huì)共同牽頭督辦，其他委員會(huì)分別認(rèn)領(lǐng)1～2個(gè)重要事項(xiàng)開(kāi)展督辦，并在年底分別提交督辦情況的報(bào)告。除了常規(guī)的調(diào)研、視察、聽(tīng)取報(bào)告等手段以外，要在第二年的人代會(huì)上由市政府向大會(huì)報(bào)告議案辦理情況，人大常委會(huì)提交書(shū)面督辦報(bào)告，還可以連續(xù)2-3年對(duì)同一件議案的辦理情況開(kāi)展督辦，確保“一張藍(lán)圖繪到底”。

（作者單位：鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委）