王江波

監(jiān)察制度是伴隨著國家機器出現(xiàn)而產(chǎn)生的一種制度，權(quán)力產(chǎn)生不可避免帶來濫用，從而促使監(jiān)察制度產(chǎn)生。英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵就曾言：“權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗?！盵1]而議會監(jiān)察專員制度就是一項監(jiān)察、申訴、救濟制度。它的設(shè)立是建立在由英國思想家約翰·洛克奠立的分權(quán)學(xué)說，經(jīng)法國思想家孟德斯鳩完善并形成三權(quán)分立理論，最終由美國思想家托馬斯·杰斐遜提倡并最先在美國聯(lián)邦政府框架中體現(xiàn)出來的權(quán)力制衡理論的必然產(chǎn)物。英國議會監(jiān)察專員制度由議會設(shè)立，最終制約行政人員的不良行政，是懸在行政人員頭上的達摩克利斯之劍。盡管這種制度本質(zhì)上是為了維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治，其本身也存在缺陷，而英國的議會監(jiān)察專員制度更是弊端頗多，但它的設(shè)立在一定程度上減少了不良行政，維護了公民的合法權(quán)益，緩和了社會矛盾，有其存在的積極意義。它也是人類探索權(quán)力與監(jiān)督之間關(guān)系的無數(shù)種嘗試之一，有其成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)。因此，研究英國議會監(jiān)察專員制度有其理論意義和現(xiàn)實意義。

一、英國議會監(jiān)察專員制度設(shè)立的過程和發(fā)展階段

（一）英國議會監(jiān)察專員制度設(shè)立的法律依據(jù)

英國議會監(jiān)察專員（the Parliamentary Ombudsman）[2]一職是依據(jù)《議會監(jiān)察專員法案》（以下簡稱《法案》）設(shè)立，經(jīng)首相推薦，獲議會上下兩院同意，由英王任命的議會官員[3]。議會監(jiān)察專員的辦公機構(gòu)是其公署，他是公署的最高官員。議會監(jiān)察專員公署的主要任務(wù)是負責(zé)對中央政府部門工作人員在行政過程中出現(xiàn)的沒有違背相關(guān)法律但卻對公民造成損失的申訴進行調(diào)查的議會代理機構(gòu)?！斗ò浮肥且?guī)范議會監(jiān)察專員公署運行的準則。瑞典最早于1809年設(shè)立議會監(jiān)察專員，1955年丹麥仿效瑞典設(shè)立議會監(jiān)察專員，1967年英國仿效丹麥設(shè)立議會監(jiān)察專員。

（二）英國議會監(jiān)察專員制度設(shè)立的歷史背景

1.行政裁判所設(shè)立的原因

英國是普通法系的國家，在英國凡是申訴要遵守這樣的原則，即到普通法院依法定程序?qū)徖?。雖然法律不斷完善，但法律從來都不是完美的，在英國同樣如此。隨著政府機構(gòu)不斷增多，行政部門與公民的切身利益日益密切，行政法的局限性日益暴露出來，原來由普通法院解決的申訴更多的涉及行政領(lǐng)域，這時普通法院處理這類問題倍感壓力，于是英國打破普通法院處理一切申訴的傳統(tǒng)，開始設(shè)置專門處理行政申訴的裁判所（Tribunal） 。英國行政裁判所的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的過程，其最早可追溯到17世紀的關(guān)稅和消費委員會（Commissions of Customs and Excise） 。

2.行政裁判所的不足之處

因為近代英國社會流行自由放任思想，反對設(shè)立特別審判機構(gòu)，所以直到20世紀初行政裁判所數(shù)量都很少。19世紀末20世紀初隨著自由資本主義向壟斷資本主義過渡，政府干預(yù)日益增多，行政裁判所也有所增加，但是行政裁判所大量出現(xiàn)是在二戰(zhàn)以后。隨著行政裁判所增多，法律的另一個弊端出現(xiàn)了，那就是違法與不違法的區(qū)別。普通法院和行政裁判所都是處理有法可依的申訴，但由于無法律依據(jù)的不良行政大量出現(xiàn)，它們確實給申訴人帶來物質(zhì)或精神上的損失。這類案件靠普通法院和行政裁判所無法妥善解決，需要有處理不良行政的機構(gòu)予以解決。于是英國以丹麥議會監(jiān)察專員制度為藍本，創(chuàng)建了符合本國國情的議會監(jiān)察專員制度。

（三）英國議會監(jiān)察專員制度設(shè)立的直接原因

英國議會監(jiān)察專員制度的設(shè)立源于克利切爾高地事件[4]。它是一起典型的不良行政事件，為此英國農(nóng)業(yè)大臣任命皇家大法官克拉克進行調(diào)查，1954年克拉克發(fā)表調(diào)查報告，對農(nóng)業(yè)部提出嚴厲批評，農(nóng)業(yè)大臣引咎辭職。之后，英國開展了關(guān)于不良行政的大討論，最終于1967年設(shè)立了議會監(jiān)察專員。

（四）英國議會監(jiān)察專員制度的建立和發(fā)展

1.1954—1960年是議會監(jiān)察專員的醞釀時期

由于克利切爾高地事件引起了社會的熱議，為此政府在1955年任命弗蘭克斯委員會調(diào)查裁判所和調(diào)查程序問題。英國國內(nèi)開始討論關(guān)于克利切爾高地事件所引發(fā)的不良行政問題。此時丹麥議會監(jiān)察專員斯蒂芬·赫爾維茨（Stephan Hurwitz）用英文撰寫了關(guān)于議會監(jiān)察專員的文章，英國國內(nèi)開始關(guān)注起源于瑞典的議會監(jiān)察專員制度。1958年赫爾維茨教授來英國演講，這增進了英國人對議會監(jiān)察專員制度的了解。與此同時，1957年法學(xué)家國際委員會英國分會“司法界”成立，許多著名的法學(xué)家加入該會，他們著書立說大力宣傳監(jiān)察專員概念，提出各種解決不良行政的方案。法學(xué)家的宣傳活動引起政治家的關(guān)注，也促進了監(jiān)察專員制度在英國的傳播，為議會監(jiān)察專員的設(shè)立奠定了輿論基礎(chǔ)。

2.1961—1970年是議會監(jiān)察專員制度確立時期

“司法界”為了推動監(jiān)察專員運動，于1957年成立了以著名律師約翰·懷亞特（John Whyatt）為首的委員會，著手系統(tǒng)調(diào)查英國不良行政行為的狀況，并系統(tǒng)論證建立議會監(jiān)察專員制度的構(gòu)想。1961年懷亞特委員會提出報告，建議英國設(shè)立監(jiān)察專員制度，但當時麥克米倫的保守黨政府以監(jiān)察專員制度違背大臣向議會負責(zé)的憲法原則拒絕接受。然而當時在野黨工黨對這項制度頗有好感，并將其納入1964年大選的競選綱領(lǐng)之中。1967年威爾遜工黨政府通過了《議會監(jiān)察專員法案》（The Parliamentary Commissioner for Administration Act），設(shè)立議會監(jiān)察專員。最初的議會監(jiān)察專員制度有自己的顯著特征，主要表現(xiàn)在：議會監(jiān)察專員不能直接受理公民申訴，而需要下院議員轉(zhuǎn)交；調(diào)查范圍主要以中央政府部門為主，且設(shè)置種種限制；醫(yī)院和地方政府不良行政的申訴不包括在內(nèi)。

3.1971—1989年是議會監(jiān)察專員制度改革時期

1967年建立的議會監(jiān)察專員制度在運行過程中弊端日益顯現(xiàn)，社會各界紛紛提出改進意見。20世紀70年代，英國衛(wèi)生部門和地方政府進行改革，英國政府為了回應(yīng)社會各界對于議會監(jiān)察專員制度改革的呼聲，分別設(shè)立了衛(wèi)生監(jiān)察專員和地方監(jiān)察專員。雖然議會監(jiān)察專員與衛(wèi)生監(jiān)察專員和地方監(jiān)察專員沒有直接隸屬關(guān)系，但它們的設(shè)立使得議會監(jiān)察專員的調(diào)查范圍發(fā)生了變化，而醫(yī)院和地方政府的不良行政也有了申訴途徑，這是議會監(jiān)察專員制度的另一種發(fā)展。

4.1990年至今是議會監(jiān)察專員制度發(fā)展時期

1990年1月1日威廉·里德爵士任第6任議會監(jiān)察專員，英國議會監(jiān)察專員制度迎來了新的發(fā)展時期。同年撒切爾夫人辭去首相職務(wù)，由約翰·梅杰接任。1991年梅杰首相提出《公民憲章》倡議?！豆駪椪隆返奶岢龊蛯嵤┦沟米h會監(jiān)察專員的調(diào)查范圍發(fā)生了新的變化，政府設(shè)立了一些專門領(lǐng)域的監(jiān)察專員。與此同時，1993年英國議會通過新的《衛(wèi)生監(jiān)察專員法》，將議會監(jiān)察專員和衛(wèi)生監(jiān)察專員合并為議會和衛(wèi)生監(jiān)察專員。合并后，議會和衛(wèi)生監(jiān)察專員在處理中央政府申訴方面不斷采取一些新的措施，從而加快了處理申訴的數(shù)量，提高了申訴處理的速度，縮短了申訴處理的時間，避免了不必要的全面調(diào)查，為英國議會監(jiān)察專員制度進一步發(fā)展創(chuàng)造了條件。

通過對英國議會監(jiān)察專員制度發(fā)展的回顧，可以看出它有自己顯著的特征，它的一些原則如下院議員過濾機制和無執(zhí)行權(quán)早在1967年設(shè)立時就已確立，雖然備受詬病，但至今未變，這顯示出英國政治的保守性。然而，英國議會監(jiān)察專員的調(diào)查范圍和調(diào)查比例卻通過各種途徑發(fā)生了顯著的變化，這反映出英國政治的務(wù)實性。由于英國議會監(jiān)察專員制度申訴過程復(fù)雜煩瑣且效果不太理想，致使不論是普通民眾還是專家學(xué)者都對它關(guān)注不夠。然而任何國家在發(fā)展過程中制定各種制度都受到本國國情的影響。英國議會監(jiān)察專員制度的發(fā)展就體現(xiàn)了英國注重秩序和穩(wěn)定的傳統(tǒng)。與法國相比，英國更強調(diào)尊重傳統(tǒng)，從而使得英國議會監(jiān)察專員制度既有務(wù)實性的一面，又有著濃重的保守性。

二、議會監(jiān)察專員制度的優(yōu)點與缺點

（一）議會監(jiān)察專員制度的優(yōu)點

1.擅長大型案件的調(diào)查

議會監(jiān)察專員主要的工作是處理申訴，然而英國議會監(jiān)察專員調(diào)查的申訴數(shù)量并不大，大部分申訴被排除在管轄范圍之外。屬于調(diào)查的申訴，部分通過初步協(xié)調(diào)已經(jīng)解決，只有部分疑難申訴才會成為調(diào)查案件。一旦成為調(diào)查案件，議會監(jiān)察專員將會徹底調(diào)查。這些申訴很多屬于重大案件，它們往往產(chǎn)生巨大影響?！白h會監(jiān)察專員處理的大多數(shù)案件涉及相對低級的管理或行政失?。ɑ蛩^的失敗）。然而，自1967年以來，許多備受矚目的案件都引發(fā)了重大的政治問題?！盵5]“只有有爭議的案件才需要全面調(diào)查。”[6]

2.具有查閱檔案和文件的權(quán)力

議會監(jiān)察專員在調(diào)查案件獲得證據(jù)方面擁有強大的權(quán)力。議會監(jiān)察專員公署工作人員將從申訴人那里收集證據(jù)，這些證據(jù)可能是口頭的或是書面的，同時還需要從被投訴的部門獲得檔案和文件。這種權(quán)力非常重要?！稇褋喬貓蟾妗方ㄗh只對議會監(jiān)察專員開放部分檔案和文件，但《法案》最終規(guī)定，除內(nèi)閣、內(nèi)閣委員會以及部分涉及國家秘密和公共安全的文件與檔案外，全部對議會監(jiān)察專員開放。這使得議會監(jiān)察專員獲得了接觸部門文件和檔案的機會，為其取得證據(jù)、提出批評和建議提供了極大的便利。議會監(jiān)察專員在證據(jù)獲得上與法院幾乎擁有相同的權(quán)力。中央政府各部大臣對議會監(jiān)察專員的調(diào)查不具有否決權(quán)，他們和他們部內(nèi)的官員也無權(quán)以公共利益為借口拒絕接受調(diào)查?！按蟪疾荒芊駴Q調(diào)查，他們或他們的官員也不能以公共利益為借口豁免調(diào)查?！盵7]

3.具有批評和建議權(quán)

議會監(jiān)察專員調(diào)查的案件如果獲得支持往往會提出解決方案和處理建議。這些方案和建議多半包括賠償或道歉，而它們被相關(guān)部門采納的比例很高?！疤嘏蓡T的建議通常都會被部門接受，因為不這樣做就會受到議會的批評。”[8]議會監(jiān)察專員不僅可以向特別委員會提交報告，還可以向議會兩院提交特別報告、年度報告和季度報告（1972年以后），通過議會向部門施加壓力。而報告的發(fā)表則使公民和媒體等社會力量對于有關(guān)部門形成無形壓力，迫使他們接受議會監(jiān)察專員的建議。

4.議會監(jiān)察專員具有獨立性

獨立性是監(jiān)察專員制度的重要特征，這表現(xiàn)在它能獨立調(diào)查，不受政府部門和立法部門的限制，這樣才能保證它的公平性。與其他國家的監(jiān)察專員相似，英國議會監(jiān)察專員也具有相對的獨立性。英國議會監(jiān)察專員是根據(jù)《法案》設(shè)立，經(jīng)首相推薦，獲議會上下兩院同意，由英王任命的議會官員，要想罷免他需議會上下兩院同意，由英王批準?！白鳛樽h會官員的地位的確能夠使議會監(jiān)察專員具有獨立性?！盵9]英國議會監(jiān)察專員雖然是議會的官員，但他不得擔(dān)任議員或北愛爾蘭地區(qū)的眾議員和參議員。他的薪俸由統(tǒng)一基金發(fā)放，任期直至退休。議會監(jiān)察專員對特別委員會負責(zé)，受它監(jiān)督，向它提交報告，并經(jīng)它同意向議會兩院提交年度報告和特別報告。“他每年都會向議會報告，如有需要，還會另行報告?！盵10]

5.申訴人投訴成本低廉

英國議會監(jiān)察專員處理申訴是免費的，這是非法律救濟的重要特征?！爸档米⒁獾氖?，無論議會監(jiān)察專員是否支持申訴，他的服務(wù)都是免費的?！盵11]司法申訴是需要成本的，有時申訴能否成功未可知，但費用肯定是較高的。當申訴人對自己的申訴沒有把握時，他們會考慮是否訴諸法律途徑，如果能勝訴但成本較高，勝訴獲得的賠償能否抵消申訴成本。除非案情重大，當成本較高時，申訴人往往會放棄訴諸法律途徑?！胺ㄔ旱膶徖韰s是緩慢的、昂貴的、公開的，而且對于投訴人來說是一種不友好的選擇?！盵12]對申訴人而言，免費或許是監(jiān)察專員程序最為明顯的特征[13]。

通過以上分析可知，英國議會監(jiān)察專員制度雖然存在明顯缺點，但是仍體現(xiàn)出英國政治保守性中不乏務(wù)實舉措。

（二）英國議會監(jiān)察專員制度的缺點

1.下院議員過濾機制

英國議會監(jiān)察專員制度有一個明顯的特征就是采取下院議員過濾機制。議會監(jiān)察專員不能直接接觸申訴人，而是采取下院議員轉(zhuǎn)交申訴的方式?！耙恢币詠韺τ谧h會監(jiān)察專員的權(quán)力引發(fā)爭議最多的是他不能直接受理公民的申訴。相反它們必須由下院議員轉(zhuǎn)交。這幾乎不同于世界上所有國家的監(jiān)察專員?！盵14]世界上其他建立議會監(jiān)察專員制度的國家，幾乎都實行直接受理申訴的形式[15]。英國設(shè)立議會監(jiān)察專員之前的瑞典、芬蘭、挪威、丹麥、新西蘭等國是如此，英國設(shè)立議會監(jiān)察專員之后的西班牙、德國、俄羅斯等國也是如此。只有法國的調(diào)解專員仿效英國通過議員間接受理申訴。下院議員過濾機制之所以能夠保留，從內(nèi)部因素來說，議會監(jiān)察專員及特別委員會反對廢除過濾機制；從外部因素來說，下院議員不肯直接讓渡部分公民申訴權(quán)給議會監(jiān)察專員，而這項制度與大臣負責(zé)制原則也存在沖突，且申訴數(shù)量增加勢必加重財政負擔(dān)，政府從節(jié)約開支方面也不樂見其事。同時也是英國政治上力求穩(wěn)健和秩序的保守思想影響的結(jié)果。

2.管轄范圍有限

英國議會監(jiān)察專員制度最為明顯的特征之一是管轄范圍十分有限。雖然《法案》規(guī)定議會監(jiān)察專員幾乎可以調(diào)查全部的中央政府部門，但又將許多領(lǐng)域排除在外。關(guān)于議會監(jiān)察專員的調(diào)查范圍一直是爭論不休的問題。1967年《法案》將地方政府和醫(yī)院的申訴排除在外，但經(jīng)過各界人士不懈的努力，英國終于設(shè)立了地方監(jiān)察專員和衛(wèi)生監(jiān)察專員?！斗ò浮穭倓偼ㄟ^時，議會監(jiān)察專員管轄不超過50個部及公共機構(gòu)，到1987年擴展到100個，2002年擴展到250個，2009—2010年度報告顯示達近400個。雖然英國議會監(jiān)察專員能夠管轄的領(lǐng)域不斷擴大，但還是有很多機構(gòu)不在管轄范圍之內(nèi)。

3.沒有主動調(diào)查權(quán)

英國議會監(jiān)察專員制度采取下院議員過濾機制，議會監(jiān)察專員除了不能直接受理公民申訴之外，也不能主動調(diào)查申訴。議會監(jiān)察專員調(diào)查申訴必須經(jīng)下院議員轉(zhuǎn)交，這和法院及裁判所等司法機構(gòu)不告不理類似。這是英國議會監(jiān)察專員制度不同于其他國家監(jiān)察專員制度的明顯特征，更是重要缺點之一。“議會行政監(jiān)察專員或議會監(jiān)察專員個人不能依職權(quán)主動調(diào)查申訴。”[16]其他國家監(jiān)察專員多數(shù)都可以主動調(diào)查申訴?！坝h會監(jiān)察專員是世界范圍內(nèi)100多個國家監(jiān)察專員中唯一依賴下院議員過濾機制沒有任何主動權(quán)的監(jiān)察專員?！盵17]

4.沒有強制執(zhí)行權(quán)

執(zhí)行權(quán)尤其是強制執(zhí)行權(quán)對于衡量一部法律或者一種制度至關(guān)重要。執(zhí)行權(quán)同樣也是決定司法成敗的關(guān)鍵，沒有執(zhí)行權(quán)的判決將是一紙空文。因此，對于監(jiān)察專員制度來說，公民當然希望它能像司法程序一樣擁有執(zhí)行權(quán)。英國議會監(jiān)察專員調(diào)查完成案件之后，如果支持則會提出解決方案和處理建議。雖然他的方案和建議最終被相關(guān)部門采納的比例很高，但他沒有強制執(zhí)行權(quán)。“議會監(jiān)察專員有權(quán)提出建議，但沒有權(quán)力強制政府執(zhí)行。”[18]“特派員雖然可以提出糾正的方案，卻不能執(zhí)行它們?！盵19]這不像法院和裁判所等機構(gòu)具有強制執(zhí)行權(quán)。正因為如此，議會監(jiān)察專員被諷刺為“紙老虎”“無牙的老虎”“無能為力的騎士”“帶鏈子的看門狗”[20]等。

5.案件調(diào)查數(shù)量少

英國議會監(jiān)察專員制度最為顯著的缺點之一是案件調(diào)查數(shù)量少。處理申訴和調(diào)查案件的數(shù)量是衡量監(jiān)察專員制度運行效果的兩個最為重要的指標。然而，不幸的是英國議會監(jiān)察專員制度在此方面表現(xiàn)不佳。“監(jiān)察專員公署拒絕受理的大量投訴可能會讓人對他（議會監(jiān)察專員）的角色和職權(quán)感到困惑。”[21]從1967年到1970年，共直接收到申訴3010件，平均每年約收到752件。從1971年到1989年19年間共調(diào)查案件4146件，平均每年調(diào)查約218件。1990年至1999—2000年度，議會監(jiān)察專員共調(diào)查案件2550件，平均每年調(diào)查約255件。2010—2011年度至2016—2017年度，議會監(jiān)察專員共調(diào)查案件2830件，平均每年調(diào)查約404件。受理申訴少、調(diào)查案件少是英國議會監(jiān)察專員制度備受詬病的最主要原因之一。

6.案件調(diào)查花費成本高、時間長

英國議會監(jiān)察專員調(diào)查申訴尤其是完全調(diào)查案件非常徹底，然而與之相伴的是案件調(diào)查耗時費錢。在新西蘭和美國，公民向監(jiān)察專員申訴都會被收取少量的費用。英國議會監(jiān)察專員制度對于公民是免費的，這是它的長處?！拔覀兊姆?wù)對所有人都免費?！盵22]但英國議會監(jiān)察專員調(diào)查申訴在時間上是漫長的，在成本上則是高昂的?！白h會監(jiān)察專員完全調(diào)查唯一問題是緩慢，平均超過一年?！盵23]議會監(jiān)察專員1971—1989年共調(diào)查案件4146件，平均每月調(diào)查約18件。1990年至1999—2000年度，議會監(jiān)察專員共調(diào)查案件2550件，平均每月調(diào)查約21件。2010—2011年度至2016—2017年度，議會監(jiān)察專員共調(diào)查案件2830件，平均每月調(diào)查約34件。一般來說議會監(jiān)察專員調(diào)查耗時比較長，完全調(diào)查耗時更長，都在1年左右[24]。約翰·格林伍德等人指出，議會監(jiān)察專員調(diào)查決議遲緩，平均完成每件調(diào)查超過70周的時間[25]。

7.公民認知度、關(guān)注度低

英國議會監(jiān)察專員制度采取下院議員過濾機制，這種機制產(chǎn)生一系列問題，其中之一便是公民對其認知度和關(guān)注度低。由于公民不能直接接觸議會監(jiān)察專員，導(dǎo)致他們對這種申訴制度和救濟制度認識不足。“很少有人聽說過議會監(jiān)察專員，更很少有人會向他們的下院議員建議使用議會監(jiān)察專員（服務(wù)）?！盵26]當英國議會監(jiān)察專員設(shè)立8年后，“公民大多數(shù)似乎不知道他是誰，他做了什么。下院議員對他的幫助比預(yù)期要低”[27]。

如果說英國設(shè)立議會監(jiān)察專員制度是它政治制度上務(wù)實性的表現(xiàn)，那么英國議會監(jiān)察專員制度的弊端就是英國政治保守性的具體反映。這種獨有的表現(xiàn)是在英國的歷史發(fā)展過程中形成的，這是大英帝國建立的基礎(chǔ)，也是它衰落的原因，可謂成也蕭何敗也蕭何。

三、英國議會監(jiān)察專員制度的作用

（一）議會監(jiān)察專員制度可以化解憲政危機

英國在政治上實行大臣負責(zé)制，但是又從沒有認真執(zhí)行過，議會監(jiān)察專員制度的建立使得既能解決公民申訴的問題，又避免了大臣辭職的尷尬事件，從而巧妙地化解了憲法性重大問題。因為議會監(jiān)察專員調(diào)查和批評所起到的監(jiān)督作用，所以當他調(diào)查并支持案件時絕大多數(shù)部門都會接受他的建議，縱使不情愿也是如此。議會監(jiān)察專員制度的存在使得政府部門和公共機構(gòu)加強自律，避免被議會監(jiān)察專員調(diào)查。議會監(jiān)察專員的調(diào)查對這些部門的工作人員產(chǎn)生了震懾作用，使他們時時感到頭頂上方猶如懸掛達摩克利斯之劍，從而奉公守法、廉潔自律，提高工作效率和質(zhì)量。

（二）英國議會監(jiān)察專員制度有助于促進社會民主，緩和社會矛盾

英國議會監(jiān)察專員制度的建立有其深刻的社會背景。近代以來英國被視為西方制度之母，它是西方第一個實行工業(yè)化的國家。英國人也認為本國制度是世界上最好的制度。然而英國議會監(jiān)察專員制度的建立正是基于英國法制的缺陷。在英國違法可以訴諸法院或者行政裁判所，但是對于不良行政，因為沒有違法，所以司法機構(gòu)難以處理。而1954年的克利切爾高地事件正是這種不良行政案件的典型，它涉及國家行政機構(gòu)的過失，同時也損害公民的利益，但司法機構(gòu)無法處理，人民申訴無處伸張，從而暴露了英國司法體制的盲區(qū)。所以英國社會經(jīng)過反復(fù)討論，最終決定借鑒瑞典的理念，丹麥的具體內(nèi)涵，創(chuàng)立了英國議會監(jiān)察專員制度。它的創(chuàng)立彌補了英國司法體制的缺陷，緩和了政府與人民之間的矛盾，使公民的申訴有處可申，同時也順應(yīng)了社會發(fā)展對于民主化的要求。這再一次印證了英國這個以保守著稱的國度的務(wù)實性。

（三）英國議會監(jiān)察專員制度對于監(jiān)察專員理念的推廣具有重要意義

與英國議會監(jiān)察專員制度相比，瑞典議會監(jiān)察專員制度申訴過程簡單、效果良好、調(diào)查數(shù)量較大，在世界上知名度最高，影響也最廣泛。瑞典議會監(jiān)察專員制度引進英國之后成為專門針對不良行政申訴的監(jiān)察專員?？梢哉f，瑞典議會監(jiān)察專員制度為解決不良行政的申訴開辟了道路，而英國議會監(jiān)察專員制度將不良行政理念推廣到全世界，隨后監(jiān)察專員制度處理不良行政的申訴理念獲得了極大的發(fā)展。當今提倡建設(shè)服務(wù)型社會，作為政府更要及時解決公民的實際需要。英國議會監(jiān)察專員制度正是基于公民需要的理念而設(shè)立的。雖然英國議會監(jiān)察專員制度在實際操作過程中仍然存在局限性，但是英國作為世界上曾經(jīng)最為強大最有影響的國家之一，它的制度變革至今仍然對世界其他國家產(chǎn)生重大的影響。英國建立議會監(jiān)察專員制度之后，世界上多數(shù)國家都建立了類似的監(jiān)察專員制度就是明證。

四、英國議會監(jiān)察專員制度的評價

英國議會監(jiān)察專員制度是一項申訴制度，同時也是一項救濟制度和監(jiān)察制度。作為一種不同于傳統(tǒng)司法程序的新型制度，它在監(jiān)督中央政府工作人員的不良行政方面具有獨特的作用，同時也為公民在申訴、救濟等方面開辟了新的道路。然而縱觀英國議會監(jiān)察專員制度的發(fā)展歷史可以洞察這個近現(xiàn)代以來的老牌帝國在發(fā)展過程中，政治上既有根據(jù)實際需要解決現(xiàn)實問題的務(wù)實性，同時由于各種原因設(shè)置種種限制使其不能充分發(fā)揮作用，又體現(xiàn)出英國政治的保守性。議會監(jiān)察專員制度作為一種政治制度有其弊端在所難免，誠如我國唐代著名政治家和典章制度史家杜佑在《通典》中所言，“夫立法作程，未有不弊之者，固在度其為患之長短耳”[28]。然而英國政治受制于傳統(tǒng)，即使創(chuàng)立新制也有著濃厚的舊制色彩，未能如杜佑所言“度其為患之長短”而讓新制充分發(fā)揮作用。而議會監(jiān)察專員制度在其發(fā)源地瑞典和最早傳播的國家丹麥都能較為充分發(fā)揮作用，而到英國則發(fā)生了閹割——具有英國特色。固然借用別國優(yōu)秀政治成果又根據(jù)本國國情作適當?shù)恼{(diào)整無可厚非，正如孔子所言：“殷因于夏禮，所損益，可知也；周因于殷禮，所損益，可知也；其或繼周者，雖百世可知也?！盵29]然而因襲傳統(tǒng)要以有利于新制為根本，但從英國議會監(jiān)察專員制度來看，它并沒有貫徹這條原則。英國作為最早發(fā)生資產(chǎn)階級革命和工業(yè)革命的國家之一，向來非常注重穩(wěn)定和秩序。面對新的發(fā)展情況英國既需要繼承傳統(tǒng)更需要創(chuàng)新，英國人前進的步伐很穩(wěn)重，在政治上既體現(xiàn)務(wù)實性也具有濃厚的保守性。而議會監(jiān)察專員制度就很好地體現(xiàn)了英國政治制度的雙重性。這種雙重性可能是英國從資產(chǎn)階級革命至今保持近400年沒有發(fā)生革命，以及最早發(fā)生和完成工業(yè)革命并成為近現(xiàn)代最為強大國家的原因，同時也是英國自19世紀后半葉開始衰落并最終喪失世界一流強國地位的原因。

注釋：

[1]【英】阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯建、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001年版，第342頁。

[2]英國議會監(jiān)察專員的正式英文名稱為，“the Parliamentary Commissioner for Administration”，簡稱“PCA”，現(xiàn)在也經(jīng)常使用“the Parliamentary Ombudsman”，其辦事機構(gòu)為 “Office of the Parliamentary Ombudsman” 或“Office of the Parliamentary Commissioner for Administration”。

[3]關(guān)于英國議會監(jiān)察專員的性質(zhì)，有人認為議會監(jiān)察專員是議會的官員，其依據(jù)從他的職官名稱上可知；有人認為議會監(jiān)察專員是政府的官員，其依據(jù)是議會監(jiān)察專員由首相任命，且《法案》規(guī)定不得同時擔(dān)任議員。本文認為這個職位從立法上屬于議會，對議會負責(zé)，英國政府也將其看作議會的官員（【英】卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政（下）》，第829頁）。議會監(jiān)察專員在年度報告中也說，我們（議會監(jiān)察專員公署）由議會設(shè)立，提供獨立的申訴服務(wù)，我們不是政府的一部分，不是國民保健機構(gòu)，也不是監(jiān)管機構(gòu)。（Parliamentary and Health Service Ombudsman， Annual Report and Accounts 2016-2017， 2017， p. 7.） 因此，本文將其視為議會的官員，但這并不是說議會監(jiān)察專員與政府沒有關(guān)系，他的工作對象是中央政府部門，經(jīng)首相任命，而且公署工作人員大部分是來自政府部門的文官，所以議會監(jiān)察專員及其公署與政府有著密切的關(guān)系。

[4]克利切爾高地事件是英國1954年發(fā)生的政治丑聞。這則政治丑聞起源于二戰(zhàn)期間英國政府強制征購?fù)恋氐氖录?。政府在征購時答應(yīng)一旦戰(zhàn)爭結(jié)束且不再需要時由原主贖回，但當1949年空軍部不再需要這塊土地時，卻將其轉(zhuǎn)交給農(nóng)業(yè)部，農(nóng)業(yè)部又交給土地管理委員會，后者又將這塊土地出租給他人。原土地繼承人馬頓夫婦要求政府履行土地由原主贖回的承諾，但農(nóng)業(yè)部并沒有同意。于是馬頓夫婦為此事積極奔走，引起社會關(guān)注。后來，英國議會為此展開辯論，農(nóng)業(yè)大臣任命皇家大法官克拉克專門調(diào)查此事，最終克拉克譴責(zé)農(nóng)業(yè)部官員的不當行為，馬頓夫婦得以重新購回這塊土地。這起政治丑聞產(chǎn)生了這樣的后果：農(nóng)業(yè)部大臣引咎辭職，促成了關(guān)于不良行政（maladministration）問題的討論，并為英國議會監(jiān)察專員制度的建立提供了契機。同時，還形成克利切爾高地模式（Crichel Down Rules）：凡政府強制征地原主有優(yōu)先贖回的權(quán)利。

[5][25]John Greenwood（ed.）.New Public Administration in Britain[M].London;New York： Routledge， 2002. P247、249.

[6][11][14][18][23][24][26]Richard Clements & Jane Kay.Constitutional and Administrative Law[M].Oxford：Oxford University Press Inc. 2004.P144、144、143、144、144、144、143.

[7]Leyland Peter & Gordon Anthony.Textbook England Administrative Law[M]. Oxford： Oxford University Press， 2013： 135.

[8][19]【英】約翰·格林伍德、戴維·威爾遜：《英國行政管理》，汪淑鈞譯，商務(wù)印書館1991年版。

[9][13]【英】卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政（下）》，楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版。

[10]Roy Gregory & Alan Alexander.“‘Our Parliamentary Ombudsman Part I： Development and the Problem of Identity”[J].Public Administration，1973，（51）3： 323.

[12]【新】杰瑞米·波普：《制約腐敗——建立國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政辦公室譯，中國方正出版社2002年版，第122頁。

[15][17]Hilaire Barnett. Constitutional&AdministrativeLaw[M]. New York; Abingdon： Cavendish Publishing Limited，2002.P926-927、P932-933.

[16]【英】彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版。

[20]Daily Telegraph，Dec.18，1970，in William B.Gwyn.“The British PCA： ‘Ombudsman or Ombudsmouse？”[J].The Journal of Politics， 1973，（35）. 1： 47.

[21]Oonagh Gay. The Ombudsman - the Developing Role in the UK[M]. London： Briefing papers， 20 November 2012： 7.

[22]Parliamentary and Health Service Ombudsman[R].Annual Report and Accounts 2016-2017： 4.

[27]Adam Raphael. Watchdog chained[N].The Guardian， Jul 10，1974.

[28]杜佑：《通典》（卷第三十一·職官十三·王侯總敘）。

[29]《論語·為政》。

（作者系邯鄲學(xué)院文史學(xué)院講師。本文系 2019年度河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項目“英國議會監(jiān)察專員制度研究”〔編號：BJ2019215〕，2019年度邯鄲學(xué)院校級課題“英國議會監(jiān)察專員制度研究”〔編號：XS2019318〕的階段性研究成果）