摘要：在實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設教育強國的時代背景下，中國教育法法典化的時機和條件已初步成熟，且具備了正當性基礎。但是，目前推動教育法法典化仍存在重要教育領域法律制度不完善的實踐難題及解法典化制約的理論困境。在邏輯進路上，中外法典編纂的經驗借鑒為教育法法典化提供了實踐參考，共識性教育法學理論體系為其提供了理論源泉，中國特色社會主義教育法制體系為其提供了制度支撐，進而為突破解法典化制約的動態(tài)平衡技術提供了方法依賴。在立法路徑上，應利用“一攬子修法”模式完善重要領域教育單行法，宏觀上采用“總則+分則”的統(tǒng)一立法模式，微觀上采取“三步走”的立法策略。

關鍵詞：教育法法典化；價值導向；治理效能；教育法制體系；立法路徑

基金項目：國家社會科學基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（20VHJ001）

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2023）04-0116-09

一、教育法法典化的正當性基礎

黨的二十大報告明確提出要“統(tǒng)籌立改廢釋纂”，突出強調了法典編纂的重大任務。法典是法的最高表現(xiàn)形式，是一個國家法治文明發(fā)展的象征。當前，教育法典的編纂工作在我國已提上日程，被明確列入全國人大常委會立法工作計劃。（1）為什么要推動教育法法典化？這其實是一個由其價值邏輯和實踐邏輯所決定的正當性基礎問題。一方面，從價值邏輯上講，教育法法典化能夠實現(xiàn)教育領域良法善治的價值目標。教育法法典化的終極價值是在教育領域立良法、謀善治，保障公民受教育權、促進教育公平正義與貫徹新時代教育法治理念。另一方面，從實踐邏輯上講，教育法法典化有助于實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設教育強國，發(fā)揮良好的治理效能。

（一）教育法法典化的價值導向

民法典是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。民法典的頒布標志著我國正式進入法典化時代，為教育法典編纂提供了本土立法經驗。全國人大常委會公布的2021年度立法工作計劃和教育部公布的《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》均將教育法典的編纂納入研究啟動之中。因此，無論是從頂層設計、還是基于其現(xiàn)實意義的考量，教育法典的編纂可謂是我國當前立法工作的當務之急。然而，要制定出一部好的教育法典，具有正確的價值導向十分必要。

首先，始終堅持“保障公民受教育權”的價值取向。教育法典通過規(guī)定受教育權以確立“保障公民受教育權”在整個教育法制體系中的核心地位。受教育權成為公民的一項重要基本權利，這一點毋庸置疑?，F(xiàn)代教育法治的核心目標就是保障公民受教育權，關鍵在于讓每一位公民都能平等地享有受教育權?！督逃ā返?條第2款明確規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”構建保障教育平等權的基本范疇是制定教育法典總則的重要價值，這一價值既能夠實現(xiàn)教育法典分則各編在價值上的融貫性，又需要教育法典分則各編的制度構建作為具體保障。教育法在本質上屬于行政法，行政法的價值基礎在于平衡公共權力和公民權利，但其邏輯起點仍在于保護公民權利。換言之，教育法法典化在價值導向上應始終堅持人民至上的立場，服務于“辦好人民滿意的教育”這一重要目標?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想在教育法法典化中的重要體現(xiàn)在于依法保障各教育主體的合法權益，核心是彰顯保障公民受教育權的鮮明價值導向。

其次，充分體現(xiàn)“教育公平正義”的價值追求。教育法法典化的最終目標是制定出一部能夠最大限度實現(xiàn)自由、平等、公平、正義、法治、秩序等價值，真正反映人民利益和意志，充分體現(xiàn)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律的教育法典。“但在各種法的價值中，正義居于總攬地位，它并不是一個與其他價值目標相并列的一般性價值目標，而是一個最具有綜合性、全局性和至高性的核心價值目標。”（2）因此，是否符合正義要求就成為判斷法律是否良善的重要標準。為此，教育法法典化應充分體現(xiàn)“教育公平正義”的價值追求，不僅要在總則中體現(xiàn)“教育公平正義”的一般理念，而且要在各分則體例設計中根據(jù)不同教育階段、教育過程和教育類型的特點具體體現(xiàn)教育公平正義的特定內涵。在現(xiàn)階段，教育法法典化應更加關注婦女、兒童、少數(shù)民族群體、殘疾人、農民工子女等特殊群體受教育權的平等保護問題，這有助于“教育公平正義”價值追求的實現(xiàn)。

最后，全面貫徹“教育法治”的價值理念。教育法法典化是我國教育法治進步的重要體現(xiàn)。從形式法治的要求看，教育法法典化必須實現(xiàn)教育法制全覆蓋，避免分散立法，節(jié)約立法資源，促進教育法律體系化。從實質法治的要求看，教育法法典化需實現(xiàn)教育法典的多元價值，從而更好地維護教育秩序、保證教育質量，成為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設教育強國的重要抓手，最終實現(xiàn)教育領域的良法善治。從程序法治的要求看，教育法法典化還需通過加強教育程序法治的方式來保障公民的受教育權得到及時有效的保護。一方面，教育法法典化應全面貫徹“程序正義”的價值理念和正當程序原則；另一方面，教育法法典化應對已有的教育法律、法規(guī)、規(guī)章中的程序性規(guī)范進行審查，然后根據(jù)不同情形分別處理。具體而言，將比較完善的程序性規(guī)范通過法典化技術吸收到教育法典中來，將只有原則性規(guī)定的程序性規(guī)范予以充實完善，使其具有可操作性，將明顯滯后于教育事業(yè)發(fā)展的程序性規(guī)范清理出教育法典。據(jù)此，教育法法典化在形式法治、實質法治和程序法治三者的有機結合中全面貫徹了“教育法治”的價值理念。（3）

（二）教育法法典化的治理效能

教育法法典化的最終目標是制定出一部符合我國國情、體例科學、邏輯嚴密、內容協(xié)調、價值融貫的教育法典。教育法法典化的正當性基礎還在于其能夠有效發(fā)揮降低立法成本、減少立法沖突，提高治理效能的積極作用。這種正面效應不容忽視，主要體現(xiàn)為以下幾點：

其一，引領新時代教育事業(yè)發(fā)展。中國特色社會主義進入新時代，我國教育事業(yè)發(fā)展不斷推進，取得了全方位、開創(chuàng)性的歷史成就。但與此同時，教育事業(yè)發(fā)展仍面臨諸多不確定、不穩(wěn)定因素。在教育事業(yè)發(fā)展過程中，教育法律關系相對比較復雜，涉及政府、市場、社會、學校、教師、學生、家長等多元教育主體。它們之間不僅涉及教育權力、權利、義務、責任等具體分配，更體現(xiàn)了多元教育主體之間難以調和的利益沖突。在現(xiàn)有教育立法中，《教育法》往往規(guī)定得比較模糊和籠統(tǒng)，而各教育單行法由于受“問題導向式”立法理念的影響，條文之間重復、交叉甚至沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，在新時代，教育法法典化有助于緩和多元教育主體之間的利益沖突，統(tǒng)一教育領域的法律適用。這不僅能夠為教育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境、提供優(yōu)質的法治化方案，而且能夠促進教育事業(yè)的全面發(fā)展，進一步彰顯教育法法典化引領新時代教育事業(yè)發(fā)展的治理效能。

其二，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代法治化治理轉型的過程?！保?）我國是成文法國家，加強教育法治的核心是完善教育立法，通過立改廢釋纂促進教育法律與其他部門法律之間的協(xié)調統(tǒng)一。目前，我國教育立法已不再只滿足于有法可依的基本要求，在此基礎上不僅立法數(shù)量要穩(wěn)步增長，而且立法實效更要充分發(fā)揮，使紙上的立法在現(xiàn)實生活中真正發(fā)揮重要作用。因此，在現(xiàn)有教育立法資源嚴重匱乏的情況下，教育法法典化有助于維護和促進教育法制的協(xié)調統(tǒng)一，克服地方和部門保護主義的弊端。通過更加全面有效的利益衡量，建立并完善權責一體的教育法制體系，切實發(fā)揮好教育法法典化推進我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理效能。

其三，規(guī)范教育行政執(zhí)法。改革開放以來，我國教育法制體系逐步完善，教育行政執(zhí)法機關及其工作人員依法行政的理念不斷增強。但與此同時，教育法具有調整范圍廣泛、教育法律主體眾多、教育法律關系復雜等特點，教育行政執(zhí)法人員法治意識淡薄、法治能力不足，教育法制體系自身仍存在諸多問題。這些因素使得教育行政執(zhí)法領域經常出現(xiàn)違反教育法律法規(guī)、適用教育法律法規(guī)錯誤、濫用教育行政執(zhí)法裁量權等現(xiàn)象，導致侵犯公民受教育權的后果。教育法法典化具有促進教育法律體系化、填補教育法律漏洞和規(guī)范教育行政執(zhí)法之功效。一方面，教育法法典化利用規(guī)范構造功能，通過對教育行政執(zhí)法主體、教育行政執(zhí)法相對人和教育行政執(zhí)法第三人的權力（利）、義務、責任等的合理配置，實現(xiàn)教育法法典化的工具理性。另一方面，教育法法典化利用價值重塑功能，通過其價值理念影響教育行政執(zhí)法主體的行為，進一步規(guī)范教育行政執(zhí)法，實現(xiàn)教育法法典化的價值理性。最終，教育法法典化在工具理性和價值理性的統(tǒng)一中實現(xiàn)規(guī)范教育行政執(zhí)法的治理效能。

其四，統(tǒng)一教育司法裁判。教育司法裁判的核心是依法裁判，具備完善的教育法律規(guī)則體系和教育法律原則體系至關重要。一方面，教育法法典化通過不斷完善法律規(guī)則體系，為教育司法裁判確立了明確而具體的法律規(guī)則，既為法官提供了具體的裁判規(guī)則，也為各類教育主體確立了明確的行為規(guī)則。完善的教育法律規(guī)則體系有助于增強法律的可預測性，使得各類教育主體能夠清楚地明白自己享有何種權利，應當履行何種義務，哪些行為會承擔相應的法律責任。此外，它能最大限度減少法官與當事人之間在法律適用方面的矛盾與沖突，使得司法裁判更容易獲得當事人的理解和支持，進一步維護司法權威。另一方面，大量教育司法實例表明，我國法院通過在個案中創(chuàng)造性地運用法律原則裁判糾紛，豐富了教育法律規(guī)范體系。通過對以往教育司法實踐經驗進行歸納總結，尤其關注最高人民法院發(fā)布的“指導性案例”中“法官造法”所依據(jù)的法律原則，將那些在教育法律規(guī)范體系中具有基礎性地位，體現(xiàn)教育法根本價值的法律原則通過法典化技術及時上升為教育法典的基本原則。例如，通過對“田永案”“張成銀案”以及“于艷茹案”等典型案例的梳理，可以發(fā)現(xiàn)近30年來正當程序原則通過司法裁判的一次次推動得以正式確立并不斷發(fā)展完善。（5）總之，通過教育法法典化進一步健全教育法律規(guī)則體系和教育法律原則體系，統(tǒng)一教育司法裁判，為實現(xiàn)教育司法領域中的“同案同判”奠定基礎，從而充分保障公民享有平等的受教育權，在教育司法領域實現(xiàn)治理效能。

二、教育法法典化的現(xiàn)實困境

在實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設教育強國的時代背景下，我國教育法法典化的時機和條件已初步成熟，且具備了正當性基礎。因此，必須加快推進教育法法典化，以制定統(tǒng)一的教育法典構建更加完備的教育法律制度體系，為引領推動教育綜合改革，加快推進教育現(xiàn)代化和建設教育強國提供最基礎、最穩(wěn)定、最可靠的法治保障。然而，目前我國教育法法典化仍然存在著重要教育領域法律制度不完善的實踐難題和教育法法典化的解法典化制約的理論困境，這些都成為阻礙教育法法典化進程中的重要因素。

（一）實踐難題：重要教育領域法律制度不完善

我國教育法制體系已基本形成，但是重要教育領域法律制度依舊不完善，教育法制未能真正實現(xiàn)全覆蓋，法律規(guī)范不夠系統(tǒng)，框架內容不夠豐富?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》曾明確提出“六修五立”的教育立法計劃，即修訂《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《學位條例》《教師法》《民辦教育促進法》制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律。

但迄今為止，“六修”中只有《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《職業(yè)教育法》這四部法律完成了修訂?！督處煼ā泛汀秾W位條例》距離上次修訂時均已過十余年，其相關內容均已嚴重滯后于教育實踐，難以有效回應教育事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題?！拔辶ⅰ敝兄挥小都彝ソ逃龠M法》制定完成，《學前教育法草案》雖已過征求意見階段，但至今仍未完成正式立法。有關考試、學校、終身學習的立法工作，相關部門的立法調研與論證已持續(xù)多年，但均未取得突破性進展。（6）從2006年開始，專門針對終身教育的立法建議也被寫入立法提案，全國人大常委會認為立法是必要的，教育部也將相關立法工作納入當年工作要點。但時隔多年，立法工作還處于研究準備階段，仍未列入國家立法規(guī)劃。學前教育立法也面臨著類似的問題，實際上學前教育領域面臨著教師資質、幼兒園管理、幼童權利保護等諸多問題，該領域矛盾十分突出。但多年以來，真正在學前教育領域發(fā)揮作用的仍是行政機關制定的行政立法，它們的效力等級相較于立法機關制定的法律更低。例如，原國家教委制定的《幼兒園管理條例》和教育部制定的《幼兒園工作規(guī)程》從法律性質上來說均為部門規(guī)章，它們在幼兒園管理中實際上發(fā)揮了“立法機關制定的法律”的規(guī)范作用。在國家立法缺位的情況下，現(xiàn)有規(guī)定難以做到體系化管理，也無法對學前教育的性質定位、國家財政投入與成本分擔等事項進行規(guī)定，學前教育領域的諸多問題難以有效解決。（7）此外，學校是開展教育教學工作的主要場域，考試是檢驗教育教學成果和選拔人才、配置教育資源的重要方式。然而，相關教育立法工作仍未進行體系化整合，這些重要教育領域法律制度的不完善給教育法法典化帶來了實踐上的難題。

（二）理論困境：教育法法典化的解法典化制約

教育法法典化不僅存在重要教育領域法律制度不完善的實踐難題，還存在著解法典化制約的理論困境。后者相比前者而言，對教育法法典化的制約作用可能更為明顯。因為，重要教育領域法律制度不完善從形式上可以通過加強立法予以完成，我國在制定教育單行法上已積累了一定經驗，從形式上完成相關立法并不十分困難。相比之下，制定出保障公民受教育權、體現(xiàn)教育公平正義、符合新時代教育法治理念的“良法”則更為重要。然而，解法典化制約的理論困境往往在法典編纂完成數(shù)年之后才逐漸表現(xiàn)出來，且難以引起立法者的高度重視。這同樣對于教育法法典化有著明顯的影響，不僅會降低教育法法典化的治理效能，而且還會引發(fā)教育法制體系內部的矛盾。

“解法典化”（decodificazione）起源于民法典，是指已經制定民法典的國家所出現(xiàn)的“層出不窮的法律特別規(guī)范造成傳統(tǒng)民法的內外體系逐步分解的現(xiàn)象”（8）。同樣地，“解法典化制約”的理論困境也會給教育法法典化造成一定程度的沖擊。一方面，在教育法典編纂完成后，隨著社會的變遷和教育事業(yè)的發(fā)展，原有的教育法典已無法完全適應新的形勢變化。此時，需要在教育法典之外制定一些與原有教育法典調整對象相同的教育特別法，這些特別法與教育法典之間在調整對象上存在一定程度的競合。按照特別法優(yōu)先于一般法適用的原則，教育法典的相關規(guī)范會在與特別法競爭的過程中被排擠出去，教育法典的制度效能會減弱。另一方面，特別法是回應社會變遷和教育事業(yè)發(fā)展而產生的新法律，它在教育法典原先調整的領域創(chuàng)設了新的法律規(guī)范，體現(xiàn)了符合社會變遷和教育事業(yè)發(fā)展的新的價值理念。此時，在教育法典之外的特別法形成了獨立的“微觀法律系統(tǒng)”，它削弱了教育法典在教育法制體系中的中心地位，造成了教育法典與特別法之間的價值沖突，損害了整個教育法制體系在價值上的融貫性。因此，在教育法法典化過程中，立法者需具備一定的前瞻性，全盤考慮教育特別法出現(xiàn)的可能性，以及教育法典的地位和作用是否會被實際削弱，充分做好應對教育法法典化的解法典化制約的理論困境的各項準備。

三、教育法法典化的邏輯進路

如何推動教育法法典化？重點在于教育法法典化應遵循合適的邏輯進路。一方面，需充分借鑒國內外先進的法典編纂經驗；另一方面，需進一步考察我國教育法法典化的理論基礎是否堅實、制度支撐是否牢靠，并在突破解法典化制約困境的前提下動態(tài)調適法典穩(wěn)定性與教育事業(yè)發(fā)展性之間的平衡關系。為此，教育法法典化應遵循“實踐參考——理論源泉——制度支撐——動態(tài)平衡”的邏輯進路。

（一）實踐參考：中外法典編纂的經驗借鑒

中外法典編纂的經驗為我國教育法法典化提供了實踐參考。從域外教育法典編纂實踐來看，世界上三種具有代表性的教育法典立法模式為我國教育法典編纂帶來了有益啟示。從國內法典編纂實踐來看，《民法典》具有民族性、實踐性和時代性的精神氣質以及“總分結構”和“提取公因式”的立法技術，亦為我國教育法典編纂提供了重要的借鑒意義。

其一，域外教育法典編纂經驗。教育法典的編纂在世界上存在著多種實現(xiàn)形式，立法實踐在國與國之間也存在著差異。目前，世界上主要存在三種具有代表性的教育法典立法模式，即以法國為代表的“法典模式”、以美國為代表的“匯編模式”、以英國和日本為代表的“基本法+單行法模式”。（9）法國是羅馬法系的典型代表，迄今為止已制定多部法典，其中上世紀90年代末通過法令頒布的《教育法典》正是其法典化的輝煌成就之一。《教育法典》分為法律和條例，法律下面按照層級劃分為部、分部、編和章。該部法典的重要特點之一就是秉承大陸法系的法典傳統(tǒng)，對教育法律關系中的權利義務做了詳盡的規(guī)定，并允許以單個規(guī)范性法律文件的形式對法典部分條文進行局部修改。（10）美國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦和各州均具有教育立法權，各州根據(jù)憲法授權制定適合于本州的教育法律，由于各州實際情況不同，所以導致教育立法在形式和內容上千差萬別。在聯(lián)邦這一層面，《美國法典》是按照主題加以類型化編排的，第20個主題是“教育”，國會立法每年都會將關于教育的法條編入這一主題之中。在美國，《教育法典》僅僅是教育法律法規(guī)的簡單匯總，條文之間的聯(lián)系十分松散。英國和日本的教育立法模式區(qū)別于法國和美國，它們會在確立教育基本法律中心地位的前提下再制定其他教育單行法。例如，英國在20世紀初就制定了《教育法》，《教育法》也隨著社會的進步和發(fā)展不斷被修改，但無論它如何被修改，它作為其他教育單行法的統(tǒng)帥地位卻始終沒有動搖。二戰(zhàn)結束后，日本也開始制定《教育基本法》，此后也以它為基礎制定了一系列重要的教育單行法。

以上三種具有代表性的立法模式為我國《教育法典》的編纂提供了經驗借鑒。以法國為代表的“法典模式”十分注重體系化法治傳統(tǒng)，因而在體例上它們力求內外體系協(xié)調統(tǒng)一，強調對于基本制度的構建以及整部法典在價值上的融貫性。以美國為代表的“匯編模式”僅僅是針對教育法律法規(guī)的形式上的匯編，在實質上缺乏串聯(lián)整部法典的邏輯主線。但是，這種“匯編模式”可操作性強、具體明確、層次分明，便于法律法規(guī)的查找，節(jié)省了找法的時間成本，實用性較強。以英國和日本為代表的“基本法+單行法模式”十分注重教育基本法在整個教育法律體系中的中心地位，非常重視核心價值的統(tǒng)一性和融貫性，具有明確的核心范疇。此外，在確立教育基本法中心地位的前提下，教育單行法的頒布也很好地回應了社會變遷和教育事業(yè)發(fā)展，形成了“基本法+單行法模式”?？傊?，以法國為代表的“法典模式”所具有的體系化傳統(tǒng)及其對基本制度構建的重視，以美國為代表的“匯編模式”可操作性強、具體明確、層次分明的實用性風格以及以英國和日本為代表的“基本法+單行法模式”對教育基本法核心地位及核心價值、核心范疇的重視，共同為我國教育法法典化帶來了有益啟示。

其二，國內民法典編纂經驗借鑒。2021年《民法典》的頒布實施引發(fā)了學界對于部門法法典化研究的熱潮，同年教育法典、環(huán)境法典、行政基本法典也被正式提上立法工作日程。《民法典》的頒布和實施能夠為教育法法典化提供有益經驗。《民法典》是一部具有鮮明中國特色、實踐特色和時代特色的法典。（11）我國教育法法典化也應同樣體現(xiàn)上述要求。具體而言，中國特色是指教育法法典化應充分彰顯民族風格，注重歷史傳承，體現(xiàn)中華民族優(yōu)秀文化的積累與沉淀，并最終實現(xiàn)教育法典的精神氣質。（12）實踐特色是指教育法法典化要堅持理論聯(lián)系實際，深刻總結我國教育法治建設的經驗和教訓。時代特色是指教育法法典化應緊跟教育法治發(fā)展的步伐，對新時代教育領域出現(xiàn)的各類問題做出積極回應，展現(xiàn)新時代教育的良好風貌。此外，民法典編纂對于教育法法典化的借鑒還體現(xiàn)在立法技術上。比如，民法典編纂過程中的“總分結構”和“提取公因式”的立法技術對于教育法法典化具有十分重要的實踐參考意義?？傊穹ǖ渚幾氩粌H激發(fā)了社會各界對于教育法法典化的廣泛關注，還為教育法法典化提供了寶貴經驗。

（二）理論源泉：共識性教育法學理論體系

進入新時代以來，我國教育法學理論研究開始逐步走向深入，研究場域也隨之擴大，對于教育事業(yè)發(fā)展進程中出現(xiàn)的很多熱點、難點問題均給予了理論上的關照。隨著教育法學研究的不斷推進，在受教育權、教育法律關系、教育行為和教育治理等重要的教育法學理論問題上，教育法學界已形成了一定程度的理論共識，共識性教育法學理論體系已基本形成。

在受教育權的性質方面，學界普遍認為學習權是受教育權在新時代的最新發(fā)展。在具體內容上，學習權是受教育權的本質屬性，可以分為學習機會權、學習條件權和學習成功權。（13）在權利面向上，學習權除了公民接受教育的權利之外，還包括公民自主學習的權利。（14）在權利保障上，通過對我國《教育法》的修改及其他配套立法的完善可以實現(xiàn)對學習權這一基本人權的系統(tǒng)化保障。（15）在教育法律關系方面，學界基本上達成了“教育法律關系是一種復合型法律關系”的共識。一方面，教育法律關系分為教育民事法律關系、教育行政法律關系以及教育憲政法律關系。（16）另一方面，教育法律關系是由國家、學校、教師、學生、家長等多種主體之間形成的有關權利義務關系的結構組合，它在內容上囊括國家和受教育者、國家和學校、學校和教師、學校和學生、教師和學生等教育法律主體之間形成的權利義務關系。在教育行為方面，學界普遍認為教育行為由多種不同性質的行為構成。教育行為嚴格來講不是單個行為，而是由教育行政管理行為、學校治理作用、專業(yè)評價作用和校內管理行為等構成的一系列活動的總稱。（17）在教育治理方面，學界普遍認為教育治理是一種“政府主導下的政府、市場和社會等多元主體在教育領域參與的共同治理”。一方面，政府職能轉變十分重要，有利于最大限度發(fā)揮政府在教育治理中的主導與協(xié)調作用。（18）另一方面，單純依靠政府干預或者單純依靠市場調節(jié)都無法達到教育治理的最大功效，因此教育治理需要政府、市場和社會等多元主體對于教育公共事務的民主參與。（19）綜上所述，這些共識性教育法學理論體系為教育法法典化提供了理論源泉。

（三）制度支撐：中國特色社會主義教育法制體系

我國教育立法經過70多年的實踐發(fā)展，已經形成了以憲法中的教育條款為根本依據(jù)、以《教育法》為核心、以相關教育法律為統(tǒng)領，以教育法規(guī)和規(guī)章為補充的的教育法制體系。中國特色社會主義教育法制體系具有內在嚴密的邏輯結構，對各類教育主體和教育內容作了系統(tǒng)性規(guī)定。一般而言，我國教育法制體系可以從縱向結構和橫向結構加以分類，縱向結構是按照教育法律規(guī)范的制定主體為標準進行的分類，橫向結構是按照教育法律規(guī)范的內容為標準進行的分類。

從縱向結構上看，教育法制體系由處于不同效力等級的憲法、教育法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)、教育規(guī)章等構成。按照凱爾森的規(guī)范等級體系理論，法律是一種強制性規(guī)范秩序，它在法律的創(chuàng)制和適用過程中呈現(xiàn)出一種動態(tài)體系。（20）因此，在教育法制體系中作為基礎規(guī)范的憲法是其他教育法律規(guī)范據(jù)以創(chuàng)制的依據(jù)。憲法位于我國教育法制體系的最高等級，在教育法制體系中居于統(tǒng)領地位。一方面，包括《教育法》在內的所有教育法律都要以憲法為依據(jù)制定，且不能違反憲法的基本原則和根本精神。另一方面，有關教育的一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。這一動態(tài)體系也表現(xiàn)在效力等級較低的規(guī)范為另一個效力等級較高的規(guī)范所決定。換言之，在教育法制體系內部，每一個效力等級較低的法律規(guī)范都被其上位法律規(guī)范所決定，這一過程以具有最高效力等級的基礎規(guī)范憲法為終點。最終，在縱向上形成了由憲法、教育法律、教育行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性教育法規(guī)和規(guī)章等不同效力等級構成的具有中國特色的教育法律秩序統(tǒng)一體。根據(jù)憲法制定的《教育法》不僅規(guī)定了我國教育基本制度以及學校及其他教育機構、教師和其他教育工作者、受教育者的權利和義務等核心內容，還規(guī)定了教育與社會、教育投入與條件保障、教育對外交流與合作、法律責任等其他重要內容。這進一步為教育法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的制定提供具體指導，確保整個教育法制體系遵循憲法的基本原則和根本精神。

從橫向結構上看，教育法制體系的內容根據(jù)不同的分類標準可呈現(xiàn)出不同的結構安排。以教育階段為分類標準，我國當前教育階段可劃分為學前教育、初等教育、中等教育、高等教育等，與此相對應形成了《義務教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《學位條例》等教育法律制度。以教育類型為分類標準，我國當前教育類型可劃分為學校教育、家庭教育、特殊教育、特別教育等，與此相對應形成了學校教育法律制度（如《義務教育法》《高等教育法》《學位條例》等）、家庭教育法律制度（如《家庭教育促進法》）、特殊教育法律制度（如《殘疾人教育條例》等）、特別教育法律制度（如《國防教育法》）等教育法律制度。以教育促進對象為分類標準，我國當前教育促進對象可劃分為家庭教育和民辦教育等，與此相對應形成了家庭教育促進法律制度和民辦教育促進法律制度等。

綜上所述，具有縱向層次和橫向內容兩個維度的中國特色社會主義教育法制體系已基本形成，它為教育法典的編纂提供了牢固的制度支撐，為教育法法典化奠定了堅實的制度基礎。

（四）動態(tài)平衡：突破解法典化制約的路徑

為有效應對前文提到的解法典化制約的理論困境，很多羅馬法系國家通過整合特別法對本國民法典進行更新，甚至重新制定出一部新的民法典來取代舊的民法典，這一現(xiàn)象被稱為“再法典化”。（21）但是“再法典化”也不是萬能的，因為法律本身具有一定的穩(wěn)定性，而社會變遷卻一直存在。法典制定后，在司法適用過程中，法官在解釋法律時可能會出現(xiàn)新的含義，此時需要在既定的法典規(guī)范與司法實踐中的個案規(guī)范之間進行統(tǒng)合協(xié)調。（22）因此，一切仿佛又回到了起點，新一輪的“解法典化”會再次啟動，“再法典化”也會隨后發(fā)生。于是就出現(xiàn)了“解法典化”與“再法典化”周而復始、循環(huán)往復的現(xiàn)象。

為回應教育領域出現(xiàn)的各種問題，行政立法、其他行政規(guī)范性文件、最高人民法院發(fā)布的指導性案例等往往發(fā)揮了十分重要的作用，實際上在某種程度上也沖擊了《教育法》的地位，構成了實質意義上的“解法典化”。在這種情況下，我國教育法法典化又需要重新審視并整理這些新出現(xiàn)的法律、行政立法和其他行政規(guī)范性文件，實質意義上的“再法典化”也隨之產生。如何避免今后我國教育法典出臺后受到解法典化制約至關重要，既需要教育法學和立法學理論的支撐，又需要相關立法技術的提高。從宏觀層面上說，我國教育法法典化應堅持以下立場：一是要盡可能使新出臺的教育法典能夠最大范圍容納當下的教育類法律、行政立法和其他行政規(guī)范性文件。二是要認真總結西方國家部門法法典化的經驗和教訓，尤其是教育法法典化過程中面對解法典化沖擊時的經驗和教訓，結合我國教育實際，走出一條具有中國特色的教育法法典化之路。在微觀層面，立法機關必須平衡好法典穩(wěn)定性與教育事業(yè)發(fā)展性之間的關系，力爭在動態(tài)中達到平衡。首先，教育法典編纂應當為根本性制度確立詳盡的規(guī)則，為法典的穩(wěn)定性奠定基礎。規(guī)則的制定必須具備一定的前瞻性，不僅要全面考慮當下教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況，更要盡可能預計到今后一段時期教育事業(yè)發(fā)展的趨勢和方向，平衡好法典穩(wěn)定性與教育事業(yè)發(fā)展性之間的關系。其次，教育法典編纂應該合理設置一般性法律原則條款。作為法的基本構成要素之一的法律原則能夠起到彌補成文規(guī)則之不足的功效（23），相比法律規(guī)則在適用上更具彈性，能夠有效應對教育改革發(fā)展對法典穩(wěn)定性的沖擊。最后，要善于運用法律解釋和“法官造法”等法律技術在法典穩(wěn)定性與教育事業(yè)發(fā)展性之間實現(xiàn)動態(tài)平衡。為實現(xiàn)此種動態(tài)平衡，有必要加強運用法教義學研究方法來處理教育法律規(guī)范體系內部的融貫問題。法教義學追求規(guī)范、解釋和體系三者的有機統(tǒng)一（24），教育法教義學要以教育法規(guī)范為研究對象、以教育法解釋為研究方法、以教育法體系化為研究目標。

四、教育法法典化的立法路徑

如何推動教育法法典化在我國落地生根？核心在于教育法法典化應選擇最佳的立法路徑。對此，既要充分挖掘我國優(yōu)秀本土立法資源，又要認真借鑒國外立法經驗，在此基礎上探索出一條適合我國國情，體現(xiàn)我國教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律的教育法法典化之路，需利用“一攬子修法”模式完善重要領域教育單行法，并在宏觀上采用“總則+分則”的統(tǒng)一立法模式、微觀上采取“三步走”立法策略。

（一）利用“一攬子修法”模式完善重要領域教育單行法

2012年，教育部提出對《教育法》等4部法律進行一攬子修訂，這種教育立法模式被形象地稱為“一攬子修法”，屬于立法技術的一種創(chuàng)新。法典化的立法模式則是站在國家教育事業(yè)發(fā)展全局制定出一部適合我國國情、體例科學、邏輯嚴密、內容協(xié)調、價值融貫的教育法典。但是，《教育法典》的編纂并不是重新制定出一部新的法典，而是通過建立科學的規(guī)范體系及使用準確、統(tǒng)一的法律概念，按照教育法治原則，對既有教育法律規(guī)范進行整合、補充和修改，實現(xiàn)對教育單行法的再法典化。（25）教育法法典化不同于教育單行立法的制定，教育單行立法是為了解決某一具體教育法律關系或者教育法律問題而制定的，而教育法法典化旨在從整個教育事業(yè)發(fā)展大局出發(fā)構建一套綜合系統(tǒng)的規(guī)范體系。

2013年9月，在對《教育法律一攬子修訂草案（送審稿）》征求完意見之后，國務院法制辦建議對《教育法》《高等教育法》《教師法》《民辦教育促進法》等4部法律進行修訂，共涉及23個條文。對教育法律進行“一攬子修訂”十分必要，這也是第一次將“包裹立法”的立法技術應用于教育立法當中，實現(xiàn)了立法質量與立法效率的平衡。（26）在立法實踐中，包裹立法可以同時對效力等級相同的法律、法規(guī)進行一體化立法或修訂。目前，我國教育法制體系在橫向上尚未完全覆蓋，一些重要領域的教育單行法仍不夠完善。因此，應穩(wěn)步推進我國各層級教育立法，充分利用“一攬子修法”本土資源，完善重要領域教育單行法。

（二）宏觀上采用“總則+分則”的統(tǒng)一立法模式

目前，根據(jù)我國國情，教育法典的體例結構在宏觀上應采取“總則+分則”的統(tǒng)一立法模式，遵循“總則在前、分則在后”的編排順序。一方面，該模式較為成熟，德國和我國《民法典》均采用這種總分結構。另一方面，該模式符合我國國情和教育實際。當前，我國已有完備的《教育法》這部教育領域的基本法，在此基礎上可效仿日本的教育法典編纂模式?？傊?，教育法典采用“總則+分則”的統(tǒng)一立法模式已具備比較成熟的國內外立法經驗。

總則部分是教育法典的核心，也是對教育法律規(guī)范“最大公約數(shù)”的提取，對分則各編具有統(tǒng)領和協(xié)調作用。具體而言，總則編纂應注意以下幾點：第一，立法目的。立法目的對于立法而言至關重要，既決定法律規(guī)范的內容表達，也關乎法律自身的價值取向。從現(xiàn)有教育法制體系來看，不同的教育法律往往具有不完全相同的立法目的。立法目的作為教育法典總則乃至整部教育法典的核心，必須充分體現(xiàn)教育活動的共性。因此，立法目的條款既要充分利用現(xiàn)有教育法律規(guī)范資源，又要善于借鑒其他法律立法目的條款中的有益經驗，提煉出統(tǒng)攝整部教育法典的立法目的。（27）第二，基本原則?；驹瓌t乃為整合教育法規(guī)范之特殊需要。它對教育法規(guī)范具有整合價值，具體體現(xiàn)為它對教育法規(guī)范“具有重要的穩(wěn)定、協(xié)調和優(yōu)化價值”。（28）為保證教育法典的系統(tǒng)性，必須在總則部分確定好整部法典的基本原則。第三，立法技術。總則部分可采取國內外常用的“提取公因式”立法技術，將分則各編具有普遍性的規(guī)范提取出來，確定一般立法規(guī)則即可，各分則就不再贅述相關內容。

在對待分則編纂這個問題上，也應做好以下幾項工作：第一，正確認識分則與總則之間的邏輯關系。借鑒我國《民法典》的編纂經驗，教育法典總則應處于教育法典的核心地位，統(tǒng)領和協(xié)調分則各編的編纂工作，分則各編均不能違反總則中的基本精神、基本原則和根本價值。要把保障公民受教育權這一憲法基本權利作為總則編纂的根本指導思想，并由分則各編予以貫徹落實。同時，總則部分確立的各項重要法律制度要在分則各編中有所體現(xiàn)。第二，要科學合理編排分則各編的內容和順序。一般認為，教育法典分則應按照教育類型的邏輯主線進行編排。例如，可以按照公民接受教育的先后順序編排為學前教育、義務教育、高中教育、高等教育等編。然而，教育法典分則編排單一按照教育類型劃分是不夠的，容易演變?yōu)榻逃龁涡蟹ǖ暮唵螀R編。因此，結合國內外教育法典的編纂經驗，“分則編可由教育主體編，學校教育編，教育與家庭、社會編，特殊事項編等部分組成”。（29）除了內容方面，對于分則各編的編纂不應采取單一標準的邏輯主線，可采取多重標準相結合的邏輯主線，比如采取教育類型、教育主體和教育活動等標準相結合進行分則各編的編纂，且應注重各類標準之間的協(xié)調和統(tǒng)一。（30）

（三）微觀上采取“三步走”的立法策略

在微觀上，我國教育法法典化可以采取“三步走”的立法策略，這是由我國教育立法實際所決定的。一方面，教育單行法類法典化既能保證教育法典內容的科學性，又能保證教育法典結構體系化。目前，我國仍有很多重要教育領域的單行法未能實現(xiàn)類法典化，這將是教育法法典化今后一段時期的工作重點。另一方面，在立法步驟上，可以采取先制定出教育法典總則，再采取總分結合的方式完成教育法典的編纂工作。

首先，實現(xiàn)教育單行法類法典化。我國《民法典》編纂并非一蹴而就，而是先行出臺各部民事單行法，實現(xiàn)對各類民事法律關系的基本統(tǒng)籌，這一過程被學者創(chuàng)造性地稱為民事法律的“類法典化”。（31）目前，我國一些重要教育領域的單行法尚未實現(xiàn)類法典化，教育法制體系仍不完備。當務之急就是要先對將來教育法典總則涉及到的學校、學生等內容進行類法典化規(guī)制，具體來說就是盡快制定《學校法》和《學生法》。（32）此后，再對分則部分的一些重要教育領域進行類法典化。例如，針對高中教育、網絡教育、特殊教育等領域，制定出《高中教育法》《網絡教育法》《特殊教育法》等法律，實現(xiàn)這些重要教育領域的類法典化。

其次，制定教育法總則。對于教育法典的編纂，可以充分借鑒民法典編纂的成功經驗，在民法典編纂之前先行制定《民法總則》，教育法總則可以以《教育法》《教師法》《學校法》《學生法》等教育法律為基礎制定，名稱上可稱為《中華人民共和國教育法總則》。

最后，總分結合，形成統(tǒng)一的《中華人民共和國教育法典》。在教育單行法已基本完成類法典化和《中華人民共和國教育法總則》已制定出來的前提下，有機融合總則部分和分則各編，最終形成邏輯統(tǒng)一、價值融貫、協(xié)調統(tǒng)一的《中華人民共和國教育法典》。

五、結語

教育興則國家興，教育強則國家強。黨的二十大報告明確把教育確立為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐之一，對堅持教育優(yōu)先發(fā)展、加快建設教育強國作出全面部署，為新時代新征程深入推進教育現(xiàn)代化指明了前進方向，意義重大而深遠。一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家，推進教育現(xiàn)代化離不開教育的法治化，必須構建完善的教育法律制度體系和法治運行機制，實現(xiàn)全面依法治教。在這樣的時代背景下，中國教育法法典化的時機和條件已日趨成熟。但是，目前推動教育法法典化仍存在重要教育領域法律制度不完善的實踐難題及解法典化制約的理論困境。為此，教育法法典化應堅持鮮明價值導向，充分發(fā)揮治理效能，夯實正當性基礎。一方面，從價值邏輯上講，教育法法典化能夠實現(xiàn)教育領域良法善治的價值目標。教育法法典化的終極價值是在教育領域立良法、謀善治，保障公民受教育權、促進教育公平正義與貫徹新時代教育法治理念。另一方面，從實踐邏輯上講，教育法法典化有助于實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設教育強國。推進教育法法典化可以彰顯引領新時代教育事業(yè)發(fā)展、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、規(guī)范教育行政執(zhí)法、統(tǒng)一教育司法裁判等諸方面的治理效能。在教育法典編纂過程中，要充分借鑒中外法典編纂經驗，進一步完善我國教育法學理論體系和重要教育領域法律制度，找到突破解法典化制約的路徑，著力找到實現(xiàn)教育法典的穩(wěn)定與教育事業(yè)快速發(fā)展之間的動態(tài)平衡辦法。在有效回應教育法法典化所面臨的實踐難題和理論困境的基礎上，探索出一條適合我國國情、反映人民利益和意志，體現(xiàn)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律的教育法法典化的立法路徑，助力教育領域良法善治和教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

注釋：

（1） 《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確規(guī)定：“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作?！?/p>

（2） 周佑勇：《行政法總則中基本原則體系的立法構建》，《行政法學研究》2021年第1期。

（3） 參見周佑勇：《中國行政基本法典的精神氣質》，《政法論壇》2022年第3期。

（4） 周佑勇：《推進國家治理現(xiàn)代化的法治邏輯》，《法商研究》2020年第4期。

（5） 參見周佑勇：《司法判決對正當程序原則的發(fā)展》，《中國法學》2019年第3期。

（6） 參見湛中樂、靳瀾濤：《新中國教育立法70年的回顧與展望》，《首都師范大學學報》（社會科學版）2019年第5期。

（7） 參見吳會會：《“政策之窗”何以開啟：學前教育立法進程透視》，《教育學報》2021年第1期。

（8） 陸青：《論中國民法中的“解法典化”現(xiàn)象》，《中外法學》2014年第6期。

（9）（25） 參見孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國教育法的法典化》，《復旦教育論壇》2021年第1期。

（10） 參見黃碩：《法國高等教育立法的新近發(fā)展及其對中國高校治理的啟示》，《復旦教育論壇》2019年第3期。

（11） 參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第279頁。

（12） 參見彭宇文：《理性主義的教育法法典化：理想與現(xiàn)實之間》，《華東師范大學學報》（教育科學版）2022年第5期。

（13） 參見龔向和：《論新時代公平優(yōu)質受教育權》，《教育研究》2021年第8期。

（14） 參見孫霄兵、馬雷軍：《教育法理學》，教育科學出版社2017年版，第327頁。

（15） 參見沈太霞、汪超：《論學習權作為一項基本人權》，《人權》2022年第4期。

（16） 參見吳殿朝：《社會轉型中的我國教育法律關系研究》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2010年第3期。

（17） 參見湛中樂、蘇宇：《教育法學的理論體系與學科建設初探》，《北京師范大學學報》（社會科學版）2016年第2期。

（18） 參見張建：《教育治理體系的現(xiàn)代化：標準、困境及路徑》，《教育發(fā)展研究》2014年第9期。

（19） 參見褚宏啟：《抓住教育治理的本質》，《中小學管理》2021年第4期。

（20） 參見凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第19頁。

（21） 參見瞿靈敏：《從解法典化到再法典化：范式轉換及其中國啟示》，《社會科學動態(tài)》2017年第12期。

（22） 參見周維棟、汪進元：《法律概念的規(guī)范構造：從“既定規(guī)范”到“個案規(guī)范”》，《江蘇行政學院學報》2021年第3期。

（23） 參見周佑勇：《行政法原論》，北京大學出版社2018年版，第9頁。

（24） 參見劉艷紅：《中國刑法教義學化過程中的五大誤區(qū)》，《環(huán)球法律評論》2018年第3期。

（26） 參見廖偉偉：《教育法律一攬子修訂是重大立法創(chuàng)新》，《安徽日報》2013年11月18日。

（27） 參見王青斌、翁明杰：《論教育法典的編纂：必要性、可行性與編纂進路》，《湖湘法學評論》2022年第3期。

（28） 周佑勇：《行政法基本原則研究》，法律出版社2019年版，第5頁。

（29） 任海濤：《論教育法法典化的實踐需求與實現(xiàn)路徑》，《政治與法律》2021年第11期。

（30） 參見魯幽、馬雷軍：《我國教育法法典化的路徑、體例和內容——2021年中國教育科學論壇教育法法典化分論壇綜述》，《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期。

（31） 參見楊立新：《我國民法典對類法典立法的規(guī)則創(chuàng)新》，《中外法學》2020年第4期。

（32） 參見劉旭東：《教育法法典化：規(guī)范意涵、時代訴求及編纂路徑》，《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期。

作者簡介：江子丹，中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部博士研究生，北京，100091。

（責任編輯 章 瀚）