嚴(yán)文俊

（廣州商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 511363）

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》明確指出，“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使”，特別強(qiáng)調(diào)了法律實(shí)施監(jiān)督在法治建設(shè)中的重要作用。法律實(shí)施監(jiān)督的基本目標(biāo)在于對(duì)法律實(shí)施過程中的合法行為做出確認(rèn)和保障，并對(duì)違法行為做出約束和匡正，以此推動(dòng)法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。法律實(shí)施是一種專業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng)，它要求法律實(shí)施主體必須做到準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)、正確適用法律規(guī)范，并嚴(yán)格遵循法律程序辦理案件。然而，在如何認(rèn)定事實(shí)、理解規(guī)范、遵循法律程序的問題上，監(jiān)督者和被監(jiān)督者難免會(huì)產(chǎn)生意見分歧。只有解決好法律實(shí)施中的監(jiān)督爭議，才能夠有效提升監(jiān)督活動(dòng)的質(zhì)量和水平，進(jìn)而推動(dòng)憲法和其他法律的正確實(shí)施。

在既有研究中，學(xué)者們通常立足于憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)角度展開對(duì)監(jiān)督爭議解決機(jī)制的討論。①在法律實(shí)施監(jiān)督這個(gè)主題之下，學(xué)者們往往圍繞著人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等具體的監(jiān)督形式展開討論，因此討論的內(nèi)容大多局限于部門法學(xué)，較少涉足對(duì)法律實(shí)施監(jiān)督的一般原理的分析。蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國人大常委會(huì)備案審查為例》，《中國法律評(píng)論》2019年第4期；秦前紅、陳家勛：《論行政執(zhí)法外部監(jiān)督中正式監(jiān)督機(jī)關(guān)的確立》，《行政法學(xué)研究》2022年第1期；黃明濤：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，《清華法學(xué)》2020年第4期；肖建國：《民事程序構(gòu)造中的檢察監(jiān)督論綱——民事檢察監(jiān)督理論基礎(chǔ)的反思與重構(gòu)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期；余釗飛：《“四大檢察”與執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系之構(gòu)建》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2021年第1期。事實(shí)上，如何在法律實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)中構(gòu)建公平合理的監(jiān)督爭議解決機(jī)制，同樣是一個(gè)非常重要的法理學(xué)問題。

首先，監(jiān)督解決爭議機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合程序正義的價(jià)值取向。程序正義作為法的基本價(jià)值，它要求程序參與者遵循正當(dāng)法律程序，通過平等協(xié)商的方式得出合理的爭議解決方案。在監(jiān)督爭議解決過程中，同樣離不開監(jiān)督者和被監(jiān)督者的溝通互動(dòng)，它有助于減少監(jiān)督者的偏見，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)督者獨(dú)立依法辦事的尊重。其次，在尊重程序正義的前提下，我們還應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)督爭議解決機(jī)制，最大限度地提升監(jiān)督成效。就此而言，一種公平合理的監(jiān)督正義解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)有助于監(jiān)督者依法行使監(jiān)督權(quán)，糾正法律實(shí)施活動(dòng)中的違法行為，推動(dòng)法律實(shí)施體制的規(guī)范化運(yùn)行。

從以上兩點(diǎn)可以看出，對(duì)監(jiān)督爭議解決的研究并非局限于人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、訴訟監(jiān)督中間的某一種監(jiān)督類型，而涉及對(duì)“監(jiān)督爭議解決應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行”這個(gè)一般性問題的思考。由此可見，我們?nèi)杂斜匾摬块T法的框架，從法理學(xué)的一般理論出發(fā)，對(duì)法律實(shí)施過程中的監(jiān)督爭議解決做出分析和探討。因此，本文試圖立足本國的制度現(xiàn)狀，從程序正義的視角出發(fā)，挖掘監(jiān)督爭議解決機(jī)制背后的法律理念，并據(jù)此對(duì)監(jiān)督爭議解決機(jī)制做出制度完善。

一、法律實(shí)施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議

（一）法律實(shí)施監(jiān)督的概念分析

法律實(shí)施是與法律制定相對(duì)應(yīng)的概念，指憲法法律規(guī)范的要求通過執(zhí)法、司法、守法等各種形式在社會(huì)生活中得以運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。②張文顯主編《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2018，第242頁。法律實(shí)施監(jiān)督指的是擁有法律監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，依法對(duì)執(zhí)法、司法、守法等活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)督。③《法理學(xué)》編寫組：《法理學(xué)》（第二版），高等教育出版社、人民出版社，2020，第352頁。法律實(shí)施監(jiān)督既是國家的監(jiān)督制度的組成部分，又具有一定的特殊性。就此而言，只有事先對(duì)法律實(shí)施監(jiān)督和其他類型的監(jiān)督做出區(qū)別，進(jìn)而揭示法律監(jiān)督的本質(zhì)特征，我們才能夠?qū)Ψ蓪?shí)施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議做出明確的分析和定位。

法律實(shí)施監(jiān)督不同于政治監(jiān)督。其一，從監(jiān)督目的看，法律實(shí)施監(jiān)督以維護(hù)法律的正確實(shí)施和統(tǒng)一適用為目標(biāo)，而政治監(jiān)督的目的在于保證政治權(quán)力的有序運(yùn)行；其二，從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)看，法律實(shí)施監(jiān)督以法律規(guī)范為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法辦事，而政治監(jiān)督以政治統(tǒng)治之需要作為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)；其三，從監(jiān)督方式來看，法律實(shí)施監(jiān)督的規(guī)范化程度較高，監(jiān)督權(quán)的行使必須遵循法律所規(guī)定的步驟和程序，而政治監(jiān)督則不需遵循法律程序來進(jìn)行。④鐘海讓：《法律監(jiān)督論》，法律出版社，1993，第20頁。就此而言，常見的其他形式的政治監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、輿論監(jiān)督，等等，它們的監(jiān)督目的、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式都和法律實(shí)施監(jiān)督存在著顯著區(qū)別。特別是從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)這一項(xiàng)來看，政治監(jiān)督中的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不僅僅包括法律，還包括黨的紀(jì)律、組織章程、領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)倫理等。因此，政治監(jiān)督所包含的問題比較復(fù)雜，包含了黨紀(jì)問題、職業(yè)倫理問題、政治忠誠問題，等等，不能籠統(tǒng)歸結(jié)為法律問題。

法律實(shí)施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議必須立足于法律問題展開，這是法律實(shí)施監(jiān)督和政治監(jiān)督的實(shí)質(zhì)區(qū)別所在。而在圍繞著法律問題進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)中，我們還需要對(duì)監(jiān)察監(jiān)督和法律實(shí)施監(jiān)督做出區(qū)分。監(jiān)察監(jiān)督關(guān)注的是國家機(jī)關(guān)公職人員個(gè)人的職務(wù)違法犯罪行為，譬如貪污、受賄、瀆職，等等，監(jiān)察委作為監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)以上職務(wù)違法行為展開調(diào)查，追究違法者的行政法律責(zé)任或刑事法律責(zé)任。法律實(shí)施監(jiān)督關(guān)注的并非個(gè)人的職務(wù)違法犯罪問題，而是關(guān)注以國家機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行的法律實(shí)施活動(dòng)是否具備合法性的問題，它關(guān)注的是行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)是否做到了依法辦事。就此而言，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)、司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)、檢察機(jī)關(guān)的追訴活動(dòng)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)構(gòu)成了法律實(shí)施監(jiān)督的主要內(nèi)容。

（二）監(jiān)督爭議的類型

法律實(shí)施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議，通?？梢苑譃橐韵氯N類型。

首先，案件事實(shí)認(rèn)定的爭議。案件事實(shí)不同于生活事實(shí)，它是人們將既定事實(shí)歸入法律規(guī)范所形成的產(chǎn)物。因此，案件事實(shí)認(rèn)定以人們對(duì)實(shí)體法的理解為前提，其中包含著法律判斷。比如說，當(dāng)事人雙方就商品買賣達(dá)成口頭合意，通常能夠用來證明“合同成立”這一案件事實(shí)的存在，就此而言，如何理解民法上的“合同成立”概念就成了判斷案件事實(shí)存在的關(guān)鍵。如果監(jiān)督關(guān)系雙方對(duì)合同的成立要件持有不同理解，就會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督爭議。此外，案件事實(shí)的認(rèn)定也與程序法息息相關(guān)。從程序法的角度來看，案件事實(shí)就是通過證據(jù)證明的證據(jù)事實(shí)。證據(jù)事實(shí)的認(rèn)定取決于證據(jù)運(yùn)用的過程，其中包含了訴訟主體舉證、質(zhì)證、認(rèn)證的思維活動(dòng)。為了確定證據(jù)的可采納性和證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，訴訟主體需要兼具充足的法律知識(shí)和良好的邏輯推理能力。①張利兆：《法律監(jiān)督說理及其實(shí)踐要素分析》，《法律方法與法律思維》2007年第00期，第29頁。在法律監(jiān)督活動(dòng)中，監(jiān)督雙方對(duì)案件事實(shí)的證明可能會(huì)產(chǎn)生爭議。如果承擔(dān)法律實(shí)施職能的被監(jiān)督者的法律意識(shí)比較淡薄，將有瑕疵的證據(jù)作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，就很有可能導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)。為了避免法律實(shí)施活動(dòng)中可能存在的案件事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作人員必須熟悉法律規(guī)定，具備良好的法律素養(yǎng)。

其次，法律適用問題的爭議。法律適用往往離不開解釋，解釋以法律文本為解釋對(duì)象。不同于自然世界的客觀事實(shí)，法律文本承載著對(duì)人的行為的正當(dāng)性評(píng)價(jià)。正如拉倫茨所指出的那樣，人們之所以對(duì)制定法本文的精確含義一再產(chǎn)生疑問，首要的原因在于制定法使用的日常語言不同于數(shù)理邏輯和科學(xué)性語言，前者往往包含了帶有彈性的措辭，其含義隨情況、所指的事件、言說的關(guān)聯(lián)脈絡(luò)等因素的變化而變化。②［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館，2020，第393頁。朱慶育教授也指出，法律解釋活動(dòng)并非從旁觀者視角出發(fā)的觀察活動(dòng)，而是敏感于法律文本規(guī)范意旨的說理活動(dòng)。③朱慶育：《民法總論》，北京大學(xué)出版社，2013，序言，第2頁。對(duì)法律文本規(guī)范意旨的理解，沒有一個(gè)自然科學(xué)式的標(biāo)準(zhǔn)答案，難免會(huì)存在意見分歧。因此，法律監(jiān)督實(shí)施中的監(jiān)督爭議正是圍繞著不同的解釋可能性展開的。一個(gè)常見的現(xiàn)象是，被監(jiān)督者為了說明自己做到了嚴(yán)格依法履職，往往會(huì)在各種解釋中尋找一個(gè)對(duì)自己有利的解釋；而監(jiān)督者為了對(duì)被監(jiān)督者依法辦事做出督促，通常也會(huì)對(duì)法律文本進(jìn)行解釋，此種解釋可能不同于被監(jiān)督者做出的解釋。所以，在法律實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)中，法律適用問題的爭議難以避免。

再次，程序性問題的爭議。國家機(jī)關(guān)的法律實(shí)施活動(dòng)既需要符合實(shí)體法的規(guī)定，也必須符合法律程序的要求。依照季衛(wèi)東教授的定義，法律程序是指“按照一定的順序、方式和步驟來作出法律決定的過程”①季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對(duì)中國法制建設(shè)的另一種思考》，《中國社會(huì)科學(xué)》1993年第1期，第85頁。。法律程序不僅是形成法律決定的手段，它還具有獨(dú)立的存在意義。這體現(xiàn)為法律程序提供了多方參與的決策機(jī)制，程序的設(shè)置削弱了法律實(shí)施活動(dòng)的獨(dú)斷性，增強(qiáng)了法律實(shí)施活動(dòng)的參與性和協(xié)商性。就此而言，在法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)作為程序的主持者，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律程序設(shè)置的方式、步驟來做出法律決定。最典型的是在刑事審判中，法官在對(duì)被告人做出宣判之前，必須經(jīng)過開庭審理，給被告人提供充分的辯護(hù)機(jī)會(huì)。通常來說，只有嚴(yán)格遵循法律程序做出的法律決定，才能夠?qū)Ξ?dāng)事人產(chǎn)生法律效力。所以，程序性問題也是法律實(shí)施監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。為了提升法律實(shí)施活動(dòng)的法治化水平，監(jiān)督者有必要對(duì)被監(jiān)督者的程序違法行為做出審查和糾正，從而避免被監(jiān)督者在案件處理過程中濫用權(quán)力，隨意侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。就此而言，如果監(jiān)督關(guān)系雙方對(duì)于程序性問題存在異議，也需要通過監(jiān)督爭議解決機(jī)制來予以應(yīng)對(duì)。

二、爭議的現(xiàn)有解決方式及其弊端

通過上述分析中可以得知，法律實(shí)施監(jiān)督過程中存在著各種各樣的監(jiān)督爭議。為了妥善處理監(jiān)督爭議，國家通過法律法規(guī)和司法解釋設(shè)置了多種監(jiān)督爭議解決機(jī)制，覆蓋了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等多種監(jiān)督類型。就此而言，我們有必要立足于我國的現(xiàn)行法律規(guī)范，對(duì)諸種監(jiān)督類型中的監(jiān)督爭議解決機(jī)制做出類型化的梳理，從而揭示現(xiàn)有制度中存在的弊端。

（一）人大監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機(jī)制

各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行法律實(shí)施監(jiān)督，是《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）、《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（簡稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》）賦予人大的監(jiān)督職權(quán)。在人大監(jiān)督的工作進(jìn)程中，如果監(jiān)督者和被監(jiān)督者對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序性問題產(chǎn)生了爭議，就有必要通過質(zhì)詢制度解決監(jiān)督爭議。

我國對(duì)于人大質(zhì)詢制度有明確的法律規(guī)定。首先，《憲法》第七十三條規(guī)定，全國人大代表在全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的會(huì)議召開期間，有權(quán)對(duì)國務(wù)院、國務(wù)院各部委提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對(duì)此必須做出答復(fù)。其次，《地方人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第二十八條、第四十七條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)的人大代表和地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員可以通過聯(lián)名的方式，對(duì)本級(jí)政府及其職能部門、人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)有義務(wù)做出口頭答復(fù)或書面答復(fù)。如果受質(zhì)詢機(jī)關(guān)采取了口頭答復(fù)的方式，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議并發(fā)表意見；而如果受質(zhì)詢機(jī)關(guān)采取了書面答復(fù)的方式，應(yīng)由主席團(tuán)或主任會(huì)議將答復(fù)情況印發(fā)給提質(zhì)詢案的代表。再次，《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（簡稱《監(jiān)督法》）第三十七條規(guī)定，如果提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)過半數(shù)成員對(duì)答復(fù)情況不滿意，可以提出要求，經(jīng)委員長會(huì)議或主任會(huì)議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再做答復(fù)。由此不難看出，人大質(zhì)詢制度的顯著優(yōu)點(diǎn)在于尊重了受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的意見表達(dá)。這有助于通過監(jiān)督關(guān)系雙方通過平等溝通的方式凝聚共識(shí)，督促受質(zhì)詢機(jī)關(guān)深入反思自身行為的合法性，進(jìn)而努力提升依法辦事的質(zhì)量和水平。

然而，人大質(zhì)詢制度遠(yuǎn)非盡善盡美，還存在需要加以改善的缺陷。首先，人大質(zhì)詢制度中規(guī)定質(zhì)詢案必須由人大代表聯(lián)名提出，這無疑需要溝通、聯(lián)絡(luò)的時(shí)間，然而，法律并未對(duì)人大代表的聯(lián)絡(luò)期間做出明確規(guī)定，這就難免會(huì)出現(xiàn)因聯(lián)名人數(shù)不足而中途放棄質(zhì)詢的情況，致使其他國家機(jī)關(guān)的違法行為得不到及時(shí)有效的監(jiān)督和糾正。其次，人大質(zhì)詢制度中還規(guī)定質(zhì)詢案必須在會(huì)議期間提出，而各級(jí)人大及其常委會(huì)開會(huì)的次數(shù)、時(shí)間都極其有限，而且還需要對(duì)其他的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)做出審議和表決，因此質(zhì)詢案很難被安排到會(huì)議期間去。①李伯鈞：《人大質(zhì)詢九問》，《人大研究》2017年第11期，第37頁。所以，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督難免是臨時(shí)性、非常態(tài)化的，難以在法治建設(shè)中的每個(gè)環(huán)節(jié)督促被監(jiān)督者依法辦事。由此可見，要增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威性，國家還需通過立法途徑設(shè)置更具體、嚴(yán)密的程序規(guī)范。

（二）行政監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機(jī)制

各級(jí)政府對(duì)所屬的工作部門和下級(jí)人民政府實(shí)行行政監(jiān)督，是《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》賦予各級(jí)政府的監(jiān)督職權(quán)。在行政監(jiān)督的工作進(jìn)程中，如果監(jiān)督者和被監(jiān)督者對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序性問題產(chǎn)生了爭議，則需要通過行政復(fù)議制度解決監(jiān)督爭議。就此而言，《中華人民共和國行政復(fù)議法》（簡稱《行政復(fù)議法》）第一條明確規(guī)定，行政復(fù)議的目的在于“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。所以，我們必須立足于《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定，闡明行政監(jiān)督爭議解決的制度現(xiàn)狀和存在的問題。

《行政復(fù)議法》第二十二條、第二十三條對(duì)監(jiān)督爭議的解決步驟做出了具體的法律規(guī)定。首先，《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的方法，但是，經(jīng)申請(qǐng)人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)提議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)有關(guān)組織和人員進(jìn)行調(diào)查，并聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人的意見。而且，《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（簡稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》）第三十三條還補(bǔ)充規(guī)定，“對(duì)于重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證方式審理”。這意味著，行政復(fù)議的參加者可以通過協(xié)商對(duì)話的方式解決行政爭議。其次，《行政復(fù)議法》第二十三條設(shè)置了被申請(qǐng)人的書面答復(fù)義務(wù)，該條款規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件發(fā)送給被申請(qǐng)人，被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)做出書面答復(fù)，并提供做出具體行政行為的證據(jù)、法律依據(jù)以及其他材料。不難發(fā)現(xiàn)，面對(duì)不同的法律訴求時(shí)，《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定有助于明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)、申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人各自的權(quán)利義務(wù)，引導(dǎo)各方通過平和理性的方式解決行政爭議，提升行政機(jī)關(guān)依法辦事的水平。

然而，行政監(jiān)督中的爭議解決機(jī)制也存在著明顯的缺陷。首先，它無法保障行政復(fù)議申請(qǐng)人最低限度的程序權(quán)利。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條，面對(duì)申請(qǐng)人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)提出的調(diào)查或聽證要求，法律規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”啟動(dòng)調(diào)查程序或聽證程序。換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中享有極大的自由裁量權(quán)，可以自主決定行政爭議的處理流程。因此，行政復(fù)議程序的運(yùn)行也體現(xiàn)出了較強(qiáng)的管理主義色彩，申請(qǐng)人甚至無法利用最低限度程序權(quán)利來對(duì)抗被申請(qǐng)人，從而捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。②章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第二版）（上下冊(cè)），法律出版社，2014，第723頁。其次，《行政復(fù)議法》第二十二條、第二十三條所確立的書面審理原則，也不利于保障行政復(fù)議案件處理的公正性。在行政復(fù)議程序中，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人難以通過充分的辯論、質(zhì)證來化解行政爭議。這使得行政復(fù)議產(chǎn)生了“暗箱操作”的色彩，既不能為申請(qǐng)人提供充分的說理機(jī)會(huì)，也不能為保證被申請(qǐng)人充分、有效的參與。①龐雷：《行政復(fù)議化解行政爭議類型化研究》，《行政法學(xué)研究》2021年第4期，第118頁。

（三）檢察監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機(jī)制

我國《憲法》、《中華人民共和國檢察院組織法》（簡稱《檢察院組織法》）明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)、生效法律文書、監(jiān)獄與看守所的執(zhí)法活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)，由此確定了人民檢察院在法律實(shí)施監(jiān)督中的主體地位。此外，《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）及配套的司法解釋對(duì)于監(jiān)督爭議解決做出了具體規(guī)定。因此，要厘清檢察監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機(jī)制的制度樣態(tài)和存在的問題，我們也應(yīng)當(dāng)從相關(guān)法律規(guī)定的分析開始。

我國關(guān)于監(jiān)督爭議解決的法律規(guī)定可以分為人大制定的法律和司法解釋兩種類型。首先，我國的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》都設(shè)置了作為監(jiān)督爭議解決機(jī)制的檢察建議制度?！睹袷略V訟法》第二百零八條、《行政訴訟法》第九十三條規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)于同級(jí)人民法院的生效判決，發(fā)現(xiàn)其中存在事實(shí)認(rèn)定不清、法律適用錯(cuò)誤、程序違法等情況的，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。刑事訴訟中的情況略有不同，根據(jù)《刑事訴訟法》第二百五十四條，對(duì)于刑事判決的糾正只能訴諸抗訴和提起再審的方式，而不可以通過檢察建議的方式啟動(dòng)，可見刑事判決的監(jiān)督是剛性的，并不具有協(xié)商性。不過，即便在刑事訴訟中，檢察建議仍然適用于其他訴訟環(huán)節(jié)。《刑事訴訟法》第一百一十三條、第二百六十六條、第二百六十七條、第二百七十三條、第二百七十四條對(duì)于偵查監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督做出了明確規(guī)定，人民檢察院可以對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄看守所提出書面意見，督促其他國家機(jī)關(guān)依法做出立案決定、監(jiān)外執(zhí)行決定和減刑決定。

其次，最高人民檢察院出臺(tái)的司法解釋對(duì)于檢察建議制度做出了進(jìn)一步的細(xì)化。最高人民檢察院于2019 年發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十九條、第二十條規(guī)定，被建議單位應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議后兩個(gè)月之內(nèi)進(jìn)行處理；對(duì)于就社會(huì)影響力較大、具有典型性的事項(xiàng)而撰寫的檢察建議書，可以抄送同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，這份司法解釋的第二十三條、第二十四條、第二十五條還規(guī)定，當(dāng)被建議單位對(duì)檢察建議提出異議時(shí)，檢察官應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議進(jìn)行復(fù)核，如果檢察建議存在錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長做出修改、撤回檢察建議的決定；而如果檢察建議正確無誤，則應(yīng)當(dāng)維持檢察建議并說明理由。此外，人民檢察院可以通過詢問、走訪、不定期會(huì)商、召開聯(lián)席會(huì)議的方式督促被建議單位落實(shí)檢察建議，還可以通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)，使之督促其依法辦事。在符合公益訴訟條件的情況下，人民檢察院也有權(quán)對(duì)不予整改、整改不到位的單位提起公益訴訟。

從對(duì)檢察建議制度的分析中可以看出，與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督中包含了比較健全的溝通協(xié)商機(jī)制，有助于促進(jìn)監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間通過平等對(duì)話解決法律實(shí)施過程中的意見分歧。然而，這樣的制度安排也并非十全十美，并不足以在每一個(gè)案件中督促被監(jiān)督者依法辦案。原因在于，法律并沒有對(duì)違反每一類檢察建議的法律后果做出明確規(guī)定。對(duì)此，有學(xué)者把檢察建議分為三種類型，分別是公益訴訟型、訴訟監(jiān)督型、社會(huì)治理型。①黃文藝、魏鵬：《國家治理現(xiàn)代化視野下檢察建議制度研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第11期，第187頁。公益訴訟型檢察建議的強(qiáng)制性最為突出，因?yàn)槿绻姓C(jī)關(guān)不落實(shí)檢察建議，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)對(duì)被監(jiān)督單位提起公益訴訟。如果行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中敗訴，那么法院就可以強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)糾正其違法行為，落實(shí)檢察建議的要求。所以，公益訴訟型檢察建議的實(shí)效通常是比較好的。然而，對(duì)于后兩種類型的檢察建議來說，法律并沒有針對(duì)檢察建議被違背的情況，設(shè)置相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制。這使得檢察建議的落實(shí)具有較大的不確定性，監(jiān)督成效難免會(huì)大打折扣。

三、程序正義：監(jiān)督爭議解決的理念反思

綜合前文的分析，我們發(fā)現(xiàn)在人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督的爭議解決機(jī)制中，仍然存在著人大質(zhì)詢制度不易遵循、行政復(fù)議制度不能約束程序主持者的恣意、檢察建議難以獲得遵循的問題。而要解決這些問題，我們必須對(duì)人大質(zhì)詢制度、行政復(fù)議制度、檢察建議制度做出改造，從而增強(qiáng)法律實(shí)施監(jiān)督的成效。然而，在修正相關(guān)制度之前，我們還需要解決一個(gè)先決問題，即如何為監(jiān)督爭議解決機(jī)制的修改提供法律理念層面的指引？就此而言，我們有必要對(duì)程序正義的價(jià)值理念做出分析和澄清，從而為監(jiān)督爭議解決程序的設(shè)置構(gòu)建堅(jiān)實(shí)可靠的法理基礎(chǔ)。

（一）程序正義的價(jià)值理念

法律的終極目標(biāo)是追求正義。正義包含兩個(gè)重要維度，一是實(shí)體正義，二是程序正義。所謂實(shí)體正義，指結(jié)果的正義，即個(gè)案的處理結(jié)論使得利益相關(guān)者都獲得了他們應(yīng)得的利益或負(fù)擔(dān)。所謂程序正義，指過程的正義，即無論案件的處理結(jié)果是否公正，案件的處理流程都必須受到正當(dāng)程序原則的指引和約束。②鄭成良：《法律之內(nèi)的正義：一個(gè)關(guān)于司法公正的法律實(shí)證主義解讀》，法律出版社，2002，第169—170頁。

正當(dāng)程序的構(gòu)成要件包括哪些，是一個(gè)眾說紛紜的問題。但是，其基本共識(shí)在于古老的“自然正義原則”，它包括了“任何人都不得做自己案件的法官”和“任何當(dāng)事人的意見都必須被公平聽取”這兩層含義。③鄭成良：《法律之內(nèi)的正義：一個(gè)關(guān)于司法公正的法律實(shí)證主義解讀》，法律出版社，2002，第170頁。國內(nèi)法理學(xué)通說認(rèn)為，正當(dāng)程序的構(gòu)成要件包含了八項(xiàng)要素，分別是程序的分化、對(duì)立面的設(shè)置、程序中立、自由平等且實(shí)質(zhì)性的參與、理性對(duì)話和交涉、信息充分和對(duì)等、公開、及時(shí)性和終結(jié)性。④張文顯主編《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2018，第265—267頁。而在國外學(xué)者的論述中，比較有代表性的是貝勒斯的程序綜合主義理論。貝勒斯主張正當(dāng)程序包含四項(xiàng)基本原則：無偏私、得到聽證的機(jī)會(huì)、決定的依據(jù)（法律決定的做出必須立足于可靠的證據(jù)和理由）、形式正義。⑤［美］邁克爾·D.貝勒斯：《程序正義——向個(gè)人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社，2005，第22、48、75、106頁。就此而言，我們很難對(duì)程序正義原則做出窮盡性的清單式列舉，所以不妨立足于程序主體、程序主體行為、程序結(jié)果這三個(gè)維度，對(duì)正當(dāng)程序原則的基本要求進(jìn)行概括式的研討，從而揭示其中的價(jià)值理念。

首先，從程序主體的維度看，正當(dāng)程序原則包含了程序設(shè)置的中立性要求。程序設(shè)置的中立性是指程序參與者在程序地位、信息獲取、發(fā)言機(jī)會(huì)上公平對(duì)等，能夠?qū)Ψ蓻Q定的產(chǎn)生施加實(shí)質(zhì)性的影響。它的意義主要有以下兩個(gè)方面。其一，程序設(shè)置的中立性保障了程序中的角色分化。這意味著，程序主持者并不壟斷決定權(quán)，而是將決定權(quán)分解在程序過程中，通過程序參加者的多方參與來做出決定。在糾紛解決過程中，程序參加者既必須做到各司其職、相互配合，也能夠產(chǎn)生相互牽制的效應(yīng)。①孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館，2005，第23頁。其二，程序設(shè)置的中立性還有助于克服程序主持者的恣意和偏見。如果沒有正當(dāng)法律程序，程序主持者不免會(huì)立足于主觀好惡做出判斷，特別是當(dāng)事人的身份、地位也會(huì)影響其判斷的做出。這不免會(huì)使得法律決定充斥著過多的偏倚性，而缺乏應(yīng)有的公正性。相比之下，程序的中立性避免了決定者價(jià)值偏好的提前介入，確保他們可以平等對(duì)待程序參加者，嚴(yán)格遵循法律程序設(shè)置的相關(guān)步驟做出法律決定。②孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館，2005，第24—25頁。

其次，從程序主體行為的維度看，正當(dāng)程序原則包含了形式正義的要求。在美國學(xué)者貝勒斯看來，形式正義是正當(dāng)程序原則的重要組成部分，它的含義在于同等情況同等對(duì)待。③［美］邁克爾·D.貝勒斯：《程序正義——向個(gè)人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社，2005，第106頁。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)程序參加者的平等對(duì)待，必須滿足三個(gè)方面的要求：一致性（類似案件類似處理）、遵循先例、服從規(guī)則。④［美］邁克爾·D.貝勒斯：《程序正義——向個(gè)人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社，2005，第111—135頁。在成文法國家，我們更需要關(guān)注服從規(guī)則這項(xiàng)要求。服從規(guī)則意味著國家機(jī)關(guān)通過事先頒布的法律規(guī)定來做出決定。如果服從規(guī)則的要求能夠得到落實(shí)，那么就能夠提升法律的可預(yù)測性，保證公民、社會(huì)組織對(duì)法律的信賴，進(jìn)而提升糾紛解決的效率和可接受性。值得一提的是，要使得程序主持者做到依法辦事，規(guī)則本身還必須符合一定的形式合法性原則。對(duì)此，富勒將上述形式合法性原則稱為法律的“內(nèi)在道德”，他認(rèn)為只有當(dāng)立法者所創(chuàng)設(shè)的規(guī)則符合一般性、公開性、不溯及既往、清晰性、不矛盾性、不要求不可能之事、穩(wěn)定性的道德要求之時(shí)，⑤［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館，2005，第55—96頁。才能確保人們理解法律，并做到嚴(yán)格依法辦事。

最后，從程序結(jié)果的維度看，正當(dāng)程序原則還包含了及時(shí)性和終結(jié)性的要求。在美國學(xué)者薩默斯看來，法律程序應(yīng)當(dāng)滿足“及時(shí)性”的品質(zhì)，既不能過于急速，也不能太過遲緩。程序過于急速會(huì)促使程序主持者放棄理性思考草率行事，做出不合理的決定；而程序過于遲緩會(huì)使得程序參與者受到長時(shí)間的拖累，極大地增加糾紛解決成本，甚至錯(cuò)失維權(quán)的最佳時(shí)機(jī)。程序的終結(jié)性指，決定者必須根據(jù)程序規(guī)定的時(shí)間限制做出法律決定。程序的終結(jié)性和及時(shí)性存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)：如果決定者遲遲不能做出法律決定，就會(huì)延緩糾紛解決的進(jìn)程，損害法律程序的及時(shí)性品質(zhì)。⑥Summers，Robert S.，Evaluating and Improving Legal Processes-A Plea for "Process Values'" （1974）.Cornell Law Faculty Publications.Paper 1193，pp27.由此可見，正當(dāng)程序原則要求程序主持者在有限時(shí)間之內(nèi)終結(jié)程序，落實(shí)“案結(jié)事了”的目標(biāo)。

（二）法律實(shí)施監(jiān)督中的程序正義

至此我們已經(jīng)對(duì)程序正義的一般理論做出了概括性的勾勒，接下來的任務(wù)是把程序正義的一般理論放置到法律實(shí)施監(jiān)督的特殊場域，探討它會(huì)對(duì)法律實(shí)施監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)提出何種要求。承接前文的討論，有三個(gè)方面值得我們加以重視。

首先，法律實(shí)施監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合程序的中立性要求。特別是在監(jiān)督爭議解決機(jī)制中，監(jiān)督者、被監(jiān)督者、利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)擁有公平對(duì)等的程序地位和發(fā)言機(jī)會(huì)，能夠?qū)ΡO(jiān)督?jīng)Q定、意見、建議的產(chǎn)生施加實(shí)質(zhì)性的影響。舉例而言，在人大監(jiān)督中，提出質(zhì)詢案的人大代表、被質(zhì)詢的單位、利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)在質(zhì)詢過程中享有平等的參與權(quán)、知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，只有如此，被監(jiān)督者、利益相關(guān)方才能夠真實(shí)、有效地參與到法律實(shí)施監(jiān)督的爭議解決過程中，并通過溝通論辯的方式解決系爭問題。不難想象，當(dāng)監(jiān)督結(jié)論來自各方的合意，而非監(jiān)督者的專斷時(shí)，監(jiān)督質(zhì)量也會(huì)隨之提升。由此可見，程序中立的制度設(shè)計(jì)并不會(huì)減損監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和作用，反而有助于規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使方式，為法律的正確實(shí)施提供保障。

其次，法律實(shí)施監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)還應(yīng)當(dāng)符合形式正義的要求。就此而言，監(jiān)督制度必須具有行為指引功能，能夠引導(dǎo)監(jiān)督者依法行使監(jiān)督權(quán)。前已述及，法律規(guī)則符合形式合法性原則，是其具備行為指引功能的先決條件。形式合法性原則包含了許多具體要求，其中一項(xiàng)要求是法律的清晰性。如果立法對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使規(guī)定得不夠清晰，那么監(jiān)督者的權(quán)利和義務(wù)就得不到明確。這將導(dǎo)致他們?cè)诜蓪?shí)施監(jiān)督活動(dòng)中無所適從，難以做到嚴(yán)格依法辦事。以檢察監(jiān)督為例，如果法律對(duì)公益訴訟的案件范圍規(guī)定得不夠明確，那么檢察機(jī)關(guān)就很難通過司法渠道來督促行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議。監(jiān)督活動(dòng)也就難以獲得理想的效果。因此，在監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)過程中，立法機(jī)關(guān)必須根據(jù)形式合法性原則做出制度安排，從而為監(jiān)督主體依法行使職權(quán)提供明確的指引和充分的法律保障。

最后，法律實(shí)施監(jiān)督的程序性規(guī)定還應(yīng)當(dāng)包含及時(shí)性和終結(jié)性的要求。在司法領(lǐng)域，我們常常說“遲到的正義非正義”，其實(shí)對(duì)法律實(shí)施監(jiān)督而言同樣如此。面對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的違法行為，如果監(jiān)督者不能及時(shí)提出監(jiān)督意見，或者在提出監(jiān)督意見后不抓具體落實(shí)，就會(huì)使得監(jiān)督流于形式，不能夠?qū)`法者起到應(yīng)有的震懾作用。這將會(huì)導(dǎo)致公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益無法獲得及時(shí)、有效的救濟(jì)，損害監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和人民群眾參與監(jiān)督的積極性。因此，必須把違法行為整改作為監(jiān)督活動(dòng)必不可少的最終環(huán)節(jié)，并在立法層面加強(qiáng)監(jiān)督主體的權(quán)力，使之能夠依法依規(guī)追究違法者的法律責(zé)任。

四、監(jiān)督爭議解決的制度重塑

通過前文的分析，我們已經(jīng)闡明了法律實(shí)施監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)必須依賴于程序正義的法律理念。接下來，我們有必要把這一理念貫徹到監(jiān)督爭議解決的制度重塑之中，既以程序正義為法理基礎(chǔ)，指導(dǎo)人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督中的相關(guān)制度改造。而制度重塑的目的，就在于更好地規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使，增進(jìn)法律實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)督效能，督促其他國家機(jī)關(guān)真正做到依法辦事。

（一）人大監(jiān)督爭議解決機(jī)制的制度重塑

人民代表大會(huì)制度是我國的基本政治制度。而人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)開展法律實(shí)施監(jiān)督，是憲法法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。在法律實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)中，人大和其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督爭議通常是通過人大質(zhì)詢制度規(guī)定的程序和步驟予以協(xié)商解決的。而我國現(xiàn)行的人大質(zhì)詢制度尚存在行為指引能力不足，難以保證監(jiān)督主體切實(shí)遵循的問題。因此，我們有必要從形式正義的角度出發(fā)，增強(qiáng)人大質(zhì)詢制度的形式合法性，從而確保這項(xiàng)制度能夠?yàn)楸O(jiān)督者提供明確可靠的規(guī)范指引。

從形式正義的角度來看，我國的人大質(zhì)詢制度存在兩個(gè)方面的問題。首先，雖然《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》《監(jiān)督法》設(shè)置了人大代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案的權(quán)利，但是并沒有對(duì)聯(lián)絡(luò)期間做出明確規(guī)定。這難免會(huì)致使許多質(zhì)詢案因聯(lián)絡(luò)期間不足而中途流產(chǎn)。這樣的法律規(guī)定違背了一個(gè)重要的形式合法性原則，即法律不能要求不可能之事。富勒曾經(jīng)對(duì)此設(shè)計(jì)了一個(gè)著名的思想試驗(yàn)：在一個(gè)古老的王國中，新繼位的君主雷克斯把應(yīng)召面圣的報(bào)道時(shí)間從十天改成了十秒，并宣稱不能按期面圣的臣民都構(gòu)成犯罪。毫無疑問，由于這項(xiàng)法律正在要求不可能之事，因此它無法獲得臣民的遵循。①［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館，2005，第44頁。雖然這個(gè)例子舉得有些極端，但是它所反映出的法理同樣適用于對(duì)質(zhì)詢制度的分析。如果國家希望保證人大代表履行好法律賦予的質(zhì)詢權(quán)，就必須為他們?cè)O(shè)置足夠的聯(lián)絡(luò)期間，使他們能夠形成合意，保證質(zhì)詢案的質(zhì)量。因此，我們需要在組織法、監(jiān)督法中加入對(duì)聯(lián)絡(luò)期間的規(guī)定，以增強(qiáng)監(jiān)督制度的可遵循性。

其次，我國的法律還規(guī)定質(zhì)詢案必須在人大及其常委會(huì)的會(huì)議期間內(nèi)提出，但是，由于各級(jí)人大及其常委會(huì)在會(huì)議期間需要處理許多更重要的工作，比如組織選舉、制定法律、做出重大事項(xiàng)決議，等等，因此質(zhì)詢案由于時(shí)間緊迫難以被安排到會(huì)議期間中去。面對(duì)這種問題，我們需要為質(zhì)詢案的研究處理設(shè)置更為便捷暢通的渠道。這與形式正義也存在著密切的關(guān)系。拉茲曾經(jīng)對(duì)法治國家所奉行的形式合法性原則進(jìn)行過全面的論述，其中一個(gè)原則就是法庭的可接近性，其價(jià)值就在于糾紛能夠得到及時(shí)處理，不至于久拖不決。②［英］約瑟夫·拉茲：《法律的權(quán)威：法律與道德論文集》，朱峰譯，法律出版社，2005，第189頁。其實(shí)，對(duì)于法律實(shí)施監(jiān)督而言道理同樣如此，如果法律沒有為監(jiān)督爭議的解決提供合適的渠道，使之能夠得到及時(shí)處理，那么人大代表所享有的監(jiān)督權(quán)就會(huì)淪為擺設(shè)，無法得到真正的實(shí)現(xiàn)。所以，我們有必要在《監(jiān)督法》中設(shè)置緊急質(zhì)詢制度，即如果在閉會(huì)期間，出現(xiàn)了需要啟動(dòng)質(zhì)詢的緊急事由，法律也應(yīng)當(dāng)設(shè)置緊急質(zhì)詢案的啟動(dòng)程序，使之能夠在閉會(huì)期間行使好監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的常態(tài)性和規(guī)范性。

（二）行政監(jiān)督爭議解決機(jī)制的制度重塑

不同于其他形式的法律實(shí)施監(jiān)督，行政監(jiān)督是一種自上而下的層級(jí)監(jiān)督，監(jiān)督者具有領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者的雙重身份。這一點(diǎn)在行政復(fù)議制度中體現(xiàn)得尤為明顯，行政復(fù)議機(jī)關(guān)既是被申請(qǐng)人的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，又處于監(jiān)督者的法律地位。就此而言，如何從程序正義的角度來規(guī)范行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，使之不至于做出恣意的行政復(fù)議決定，是一個(gè)值得探討的問題。對(duì)此，我們有必要從程序的中立性這項(xiàng)正當(dāng)程序的基本要求出發(fā)，來探討應(yīng)當(dāng)如何改造現(xiàn)有的行政復(fù)議制度。

目前，我國的行政復(fù)議制度中存在程序的中立性缺失的問題。首先，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中享有了過大的自由裁量權(quán)，可以自主決定是否啟動(dòng)調(diào)查和聽證程序。這意味著，程序主持者可以自行決定自己是否在行政復(fù)議過程中承擔(dān)的角色，并不必然處于中立性的位置。由此可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議中仍然貫穿著科層制管理的基本邏輯，而較為輕視程序的中立性。這樣的制度安排，其實(shí)不利于維持行政復(fù)議制度作為糾紛解決機(jī)制的基本定位，不利于申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人通過理性、合法的方式表達(dá)各自的利益訴求。事實(shí)上，在行政監(jiān)督活動(dòng)中，上下級(jí)關(guān)系不宜理解為覆蓋關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)被理解為內(nèi)部制約關(guān)系。下級(jí)行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人，享有獨(dú)立的法律人格和特定的權(quán)利義務(wù)。③關(guān)保英：《拓展行政監(jiān)督的新內(nèi)涵》，《探索與爭鳴》2015年第2期，第24頁。上級(jí)機(jī)關(guān)必須在行政復(fù)議過程中尊重其表達(dá)意見的權(quán)利。所以，從程序的中立性角度出發(fā)，我們建議將《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定的調(diào)查、聽證程序從依職權(quán)啟動(dòng)改為必須啟動(dòng)，從而保障申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的程序權(quán)利。

其次，《行政復(fù)議法》第二十二條、第二十三條確立的書面審理原則也不利維護(hù)行政復(fù)議程序的中立性。書面審理原則的落實(shí)，導(dǎo)致行政復(fù)議決定往往單方面地建立在被申請(qǐng)人提供的書面材料之上。申請(qǐng)人不能有效地參與到案件審理過程中，更無法通過口頭辯論向復(fù)議機(jī)關(guān)直接呈現(xiàn)案件的爭議點(diǎn)，從而使糾紛裁決者對(duì)申請(qǐng)人的利益訴求形成同情的理解。④王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第113頁。事實(shí)上，程序的競爭性也是程序中立性的題中之義，只有當(dāng)行政爭議的雙方通過舉證、質(zhì)證和辯論的方式進(jìn)行相互對(duì)質(zhì)，才能夠保證裁決者做出不偏不倚的行政復(fù)議決定。這樣的做法既有助于提升糾紛雙方對(duì)于競爭結(jié)果的接受度，也有助于合法、合理地解決行政爭議。因此，我們有必要在將《行政復(fù)議法》中的書面審理原則改變?yōu)橹苯友栽~原則，讓行政爭議的雙方都能充分地做出意見表達(dá)，以便于裁決者準(zhǔn)確查明案件事實(shí)，并嚴(yán)格根據(jù)法律對(duì)被申請(qǐng)人的行政行為做出評(píng)判。

（三）檢察監(jiān)督爭議解決機(jī)制的制度重塑

檢察監(jiān)督以法院的審判活動(dòng)為主要的監(jiān)督內(nèi)容，對(duì)確保司法權(quán)的規(guī)范運(yùn)行而言至關(guān)重要。檢察監(jiān)督中的爭議往往是通過檢察建議制度予以解決的。雖然檢察建議制度為檢察機(jī)關(guān)和被監(jiān)督單位提供了較為完備的溝通協(xié)商機(jī)制，但是程序正義的角度看，檢察建議制度仍然存在著程序的終結(jié)性不足的問題，亟須進(jìn)一步的制度修改。

檢察建議制度的終結(jié)性不足體現(xiàn)在，法律和相關(guān)司法解釋并沒有針對(duì)檢察建議被違反的情況設(shè)置相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制。因此，在檢察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)督權(quán)的情況下，即便被監(jiān)督單位拒不采納和執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督?jīng)Q定、監(jiān)督意見、監(jiān)督建議，也無須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。這無疑對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。而在被監(jiān)督者拒絕整改落實(shí)的情況下，檢察機(jī)關(guān)往往只能退而求其次，通過其他方式來糾正被監(jiān)督者的違法行為。就此而言，常見的方式主要有兩種。其一，檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門來處理，將法律實(shí)施監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力監(jiān)督，從而為被監(jiān)督單位的領(lǐng)導(dǎo)干部施加壓力，督促其做出行為整改。其二，報(bào)請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)其上級(jí)部門或者黨委、政府解決。①王建華、江志東：《法律監(jiān)督新論》，法律出版社，2020，第177頁。以上兩種做法既耗時(shí)費(fèi)力，也違背了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的法治原則，不利于法律實(shí)施監(jiān)督以規(guī)范化、常態(tài)化的方式展開。

要確保法律實(shí)施監(jiān)督在法治軌道上進(jìn)行，我們就有必要對(duì)現(xiàn)有的檢察建議制度進(jìn)行修改，從而徹底地改變程序的終結(jié)性不足的問題，為檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)提供剛性的保障機(jī)制。就此我們需要做到兩點(diǎn)。其一，國家需要對(duì)《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》進(jìn)行修訂，賦予檢察機(jī)關(guān)充分的調(diào)查核實(shí)權(quán)和懲戒權(quán)，使之能夠?qū)懿徽牡膯挝缓腿藛T采取約談、傳喚、調(diào)取證據(jù)、查詢會(huì)議記錄等方式，督促其依法履行職責(zé)；如有必要，還應(yīng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人處以拘留、罰款、納入征信系統(tǒng)等懲戒措施。②王建華、江志東：《法律監(jiān)督新論》，法律出版社，2020，第178—179頁。這樣的責(zé)任追究機(jī)制，有助于提升程序的終結(jié)性，督促被監(jiān)督單位認(rèn)真做出違法行為整改。其二，國家還需要對(duì)2019 年出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》做出補(bǔ)充修改。目前，公益訴訟型檢察建議的保障機(jī)制比較完備，檢察機(jī)關(guān)可以通過司法渠道要求行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；但是訴訟監(jiān)督型、社會(huì)治理型檢察建議的保障機(jī)制卻較為缺乏，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)被監(jiān)督單位抗拒整改的做法往往束手無策。因此，我們應(yīng)該從加強(qiáng)程序的終結(jié)性出發(fā)，針對(duì)拒不履行訴訟監(jiān)督型、社會(huì)治理型檢察建議的情形，設(shè)置更為具體的責(zé)任追究方式，使之能夠作為法律的實(shí)施細(xì)則發(fā)揮作用，保障訴訟法的相關(guān)制度得以貫徹落實(shí)。

結(jié)語

法律實(shí)施監(jiān)督中的爭議解決機(jī)制的完善，既是法治監(jiān)督體系建設(shè)的重要任務(wù)，也是全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有在實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督爭議解決機(jī)制的程序化和規(guī)范化的前提下，監(jiān)督者和被監(jiān)督者才可能對(duì)法律實(shí)施過程中的案件事實(shí)認(rèn)定、法律規(guī)范適用、程序性問題進(jìn)行溝通對(duì)話，從而以更為公平合理的方式處理監(jiān)督爭議。目前，我國的法律實(shí)施監(jiān)督爭議解決機(jī)制還存在著人大監(jiān)督制度不易遵循、行政復(fù)議制度不能約束程序主持者的恣意妄為、檢察建議缺乏實(shí)效的實(shí)踐難題，制約著法律實(shí)施監(jiān)督法治化水平的提升。

要破解目前所面臨的實(shí)踐難題，國家有必要將程序正義的理念貫徹到人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)中，對(duì)法律實(shí)施監(jiān)督的爭議解決機(jī)制做出改造。在人大監(jiān)督中，國家應(yīng)當(dāng)著力增強(qiáng)人大質(zhì)詢制度的形式正義性，在組織法、監(jiān)督法中增設(shè)關(guān)于質(zhì)詢期間、緊急質(zhì)詢的規(guī)定，為人大代表妥善行使監(jiān)督權(quán)留出足夠的時(shí)間，保證監(jiān)督權(quán)行使的常態(tài)化和規(guī)范化；在行政監(jiān)督中，國家應(yīng)當(dāng)修改《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，用直接言詞原則替代書面審理原則，從而增強(qiáng)程序主持者的中立性，確保行政爭議的各方都能做出充分的意見表達(dá)；在檢察監(jiān)督中，國家應(yīng)當(dāng)在法律和司法解釋中增設(shè)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)核實(shí)調(diào)查權(quán)和懲戒權(quán)的規(guī)定，使之對(duì)抗拒整改的國家機(jī)構(gòu)及其公職人員做出責(zé)任追究，提升檢察建議制度的及時(shí)性和終結(jié)性。通過上述法律修改，既能夠增強(qiáng)監(jiān)督爭議解決方式的公正性，也能夠使得法律實(shí)施監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制趨于嚴(yán)密，從而更好地推進(jìn)法律的正確實(shí)施。